Pohjois-Karjalan kokonaismaakuntakaavan laatimisen tausta-aineistoksi maakuntaliitto teetätti yksi-tyisellä konsulttiyhtiöllä Pohjois-Karjalan aluerakenne 2040 -selvityksen (Pohjois-Karjalan maakun-taliitto 2017b). Selvitystä varten tehtiin kysely ja järjestettiin yleisötilaisuuksia keskeisille sidosryh-mille. Raportin tuloksena ”Luonto ja biotalous” -kehittämisteeman maakunnallisesti merkittäviksi asioiksi nousivat luonnon monimuotoisuus ja luonnonvarojen kestävä käyttö, puhtaus ja terveellisyys sekä maakunnan luonnon ja vesien raaka-aineet (emt., 13). Selvityksen kyselyssä yhdeksästä tärkeim-mäksi koetusta toimenpidekokonaisuudesta kolmeksi tärkeimtärkeim-mäksi nousivat saavutettavuus, liikenne ja infra, tietoliikenneyhteydet ja digitalisaatio sekä luonto. Biotalous oli toimenpidekokonaisuuksista vasta jaetulla seitsemännellä sijalla. Kun vastaajat valitsivat kyselyssä yhden tärkeimmän teeman, biotalous valittiin vähiten tärkeimmäksi teemaksi yhdessä kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön kanssa. Johtopäätöksiin luontoa koskevat tavoitteet on kuitenkin muotoiltu seuraavasti: ”Luontoar-voja vaaliva ja luonnonvaroja kestävästi hyödyntävä biotalous on laaja, monipuolisista mahdollisuuk-sista rakentuva kokonaisuus, johon kuuluu: 1) metsäbiotalous tärkeimpänä mahdollisuutena, 2)
maatalous ja siihen liittyvä lähiruoka, elintarviketuotanto ja lähienergia, 3) vesistöjen ja luonnonan-timien biotalouspotentiaali (mm. kalastus, marjat, luonnonkasvit, riista ym.). Muina maakunnan kes-tävästi hyödynnettävinä luonnonvaroina nähdään muun muassa kaivannaiset.” (emt., 22.) Alueraken-neselvityksen tulosten käsittely ja tavoitteiden muotoilu kuvastaa hyvin luonnon typistymistä suun-nittelukielessä ja luontoa koskevien tavoitteiden alistamista luonnonvarojen käytön tavoitteiden alle.
Maakuntakaavan selostuksessa on taulukoitu kehitysteemat, kehittämiskohteet ja niiden tavoitteet.
”Luonto ja biotalous” -kehitysteeman tavoite vuodelle 2040 on seuraava: ”Biotalous on keskeinen aluetaloudellinen tekijä niin, että Pohjois-Karjalan ominaispiirteinen luonnontilaisuus säilyy”. Ta-voite nivoo yhteen toisilleen vastakkaiset tavoitteet biotalouden ja luonnontilaisuuden säilyttämisen.
Tavoite on siltä osin epämääräinen ja monitulkintainen. Maakuntakaavaselostuksessa on tämän ta-voitteen lisäksi muotoiltu edelleen aluerakenneselvityksen tavoite ”Luontoarvoja vaaliva ja luonnon-varoja kestävästi hyödyntävä biotalous” muotoon ”monipuolinen kestävä biotalous”, jonka kehittä-miskohteita ovat metsäbiotalouden mahdollisuudet, maatalous ja siihen liittyvä lähiruoka, elintarvi-ketuotanto ja lähienergia sekä vesistöjen biotalouspotentiaali ja kaivannaiset. (Pohjois-Karjalan maa-kuntakaava 2040, 14.)
Aluerakenneselvityksen luontoa koskevien tavoitteiden muodostus kuvaa hyvin omia kokemuksiani maakuntakaavan laadintaprosessissa ja muuhun aluekehittämiseen osallistumisessa. Maakunnan luonnon ja maiseman säilyttäminen, ympäristöarvot sekä luonnon tila nähdään tärkeiksi tavoitteiksi, mutta aluekehittämisen ja aluesuunnittelun prosesseissa luonto saattaa joutua biotaloudelle alis-teiseksi tai se vaihtuu yleiseksi kestävyyden käsitteeksi, jota ei määritellä tarkemmin. Luontoa kos-kevat tavoitteet ikään kuin typistyvät maininnaksi maakunnan arvokkaasta luonnosta, mutta viime-kädessä tavoitteissa näkyy ainoastaan luonnonvarojen merkitys maakunnan kehityksen ja kilpailuky-vyn takaajana. Luontoarvot ja monimuotoisuus muotoutuvat tavoitteenasettelussa biotalouden kestä-vyyselementiksi, eikä niille aseteta erillisiä seurantatavoitteita tai -indikaattoreita.
Kokonaismaakuntakaavan suunnitteluprosessi on kestänyt neljä vuotta. Tänä aikana on tutkimustieto koskien niin Suomen luonnon monimuotoisuuden tilaa kuin globaalia ilmastonmuutosta ja sen no-peutta ja vaikutuksia lisääntynyt merkittävästi, mutta tutkimustulokset eivät näy kaavatyössä. Maa-kuntakaavan luonnosvaiheessa maaMaa-kuntakaavan valmisteluun otettiin puoli vuotta lisäaikaa ja luon-nosvaiheen palautteen perusteella luovuttiin metsien ja rantojen kannalta arvokkaiden alueiden eko-/mera -merkinnästä (Pohjois-Karjalan maakuntakaava 2040, 17). Merkintä nostatti valtaisan vastus-tuksen maakunnassa. Merkinnällä oli tarkoitus osoittaa maakunnan merkittävimmät suojelualueiden
ulkopuoliset luontoalueet vihreän infrastruktuurin omaisena verkostona. Merkinnällä ei olisi ollut alueiden luonnonvarojen käyttöä rajoittavaa kaavamääräystä, mutta silti maakunnan maa- ja metsän-omistajien järjestöt sekä jotkin poliittiset puolueet ja kunnat asettuivat vastustamaan merkintää.
Maakuntakaavassa on ylimaakunnallisia kehittämisvyöhykkeitä, joista Vuoksen vesistöalue ja Poh-jois-Karjalan biosfäärialue liittyvät alueen luonnonkäyttöön ja löyhästi myös monimuotoisuustavoit-teisiin. Alla olevassa taulukossa on kuvattu näiden kehittämisvyöhykkeiden tavoitteet ensimmäisestä vaihekaavasta ja kokonaismaakuntakaavasta esimerkkinä tavoitteiden ja suunnittelukielen muuntu-misesta strategisempaan suuntaan (taulukko 1). Vaihekaavan kehittämissuositukset on siirretty sel-laisenaan myös kokonaismaakuntakaavaan, mutta ylimaakunnallisten kehittämisvyöhykkeiden ta-voitteita on selkeytetty taulukoimalla vuoden 2040 tavoitteet, kuten alla on kuvattu.
Taulukko 1. Vuoksen vesistöalueen ja Pohjois-Karjalan biosfäärialueen ylimaakunnallisten kehittämisvyöhyk-keiden käsittely 1. vaihemaakuntakaavassa ja kokonaismaakuntakaavassa (Lähteet: Pohjois-Karjalan maakun-takaava, 1. vaihekaava 2008 ja Pohjois-Karjalan maakuntakaava 2040)
1. vaihemaakuntakaava Kokonaismaakuntakaava Vuoksen
vesistö-alue
Tavoitteista luontoon ja ympäristöön kohdistuvat osat: Vuoksen vesistöaluetta tulee kehittää moni-puolisena asumisen, elinkeinotoiminnan, vapaa-ajan ja vesiliikenteen alueena, jonka käytössä tu-lee ottaa huomioon alueen erityiset rantaluonnon, maiseman ja kulttuuriperinnön ominaispiirteet ja saimaannorpan elinolosuhteiden säilyminen.
Kaikessa toiminnassa tulee ottaa huomioon ve-sistöön kohdistuvan jätevesikuormituksen vähen-täminen.
Kehittämiskohde: Järviluonnon, maiseman ja kulttuuriperinnön erityispiirteiden säilyttäminen.
Kauppamerenkulun mahdollistaminen.
Tavoite 20240: Vuoksen vesistö säilyy kansain-välisesti merkittävänä kokonaisuutena, johon tii-viissä yhteistyössä sen asukkaiden ja elin-keinotoimijoiden kanssa kestävän kehityksen hengessä ottaen huomioon luonnon monimuotoi-suus sekä paikallisten ihmisten asuin- ja elinolot ja niiden kehittäminen.
Kehittämiskohde: Asumisen, elinkeinotoiminnan ja ympäristönsuojelun yhteensovittaminen Tavoite 20240: Alue kehittyy kestävän kehityk-sen hengessä ottaen huomioon luonnon moni-muotoisuuden sekä paikallisten ihmisten asuin- ja elinolot.
Biosfäärialue oli vaihekaavoissa kaavamerkintänä, jolla oli sitova kaavamääräys sekä situs. Kokonaismaakuntakaavassa biosfäärialue on kirjattu selostuksen osaan ”yleiset kehittämissuo-situkset”, joiden oikeudellisen ohjaavuuden voi nähdä olevan löyhempi kuin varsinaisen kaavamää-räyksen. Vuoksen vesistöalue on käsitelty molemmissa kaavoissa ylimaakunnallisena kehittämis-vyöhykkeenä ilman kaavamääräystä. Vaihemaakuntakaavassa Vuoksen vesistöalueen ympäristöön ja luontoon liittyvät näkökohdat on tarkemmin yksilöity, jolloin niiden seuranta on helpompaa. Koko-naismaakuntakaavassa tavoiteosiossa ei ole mainintaa ympäristö- tai luontonäkökohdista.
Turvetuotannolla on merkittäviä ympäristövaikutuksia alueen luonnon monimuotoisuuteen, alapuo-listen vesistöjen tilaan sekä kasvihuonekaasupäästöihin turvetuotantoalueilta sekä mahdollisesta pol-tosta. Ympäristönsuojelulaki säätelee turvetuotantoa (527/2014). Turvetuotantoa on käsitelty katta-vasti 2. vaihemaakuntakaavassa, ja merkinnät on siirretty kokonaismaakuntakaavaan pienin poik-keuksin. Kokonaismaakuntakaavan valmistumisen jälkeen maakuntaliitossa ryhdytään laatimaan seuraavaa kaavavaihetta, jossa käsitellään turvetuotanto ja arvokkaat suot. Turvetuotannon selvityk-set on esitetty seikkaperäisesti vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksessa. Aineistosta ei käy ilmi onko selvitykset laadittu maakuntaliitossa vai tutkimuslaitoksen tai yksityisen toimijan toimesta. Tur-vetuotantoon soveltuvien alueiden potentiaalin selvittäminen on merkittävä panostus yksittäisen luonnonvaran hyödyntämiseksi. Kaikille turvetuotannon kannalta tärkeiksi katsotuille soille on tehty muun muassa maastokatselmus. Maakuntaliitto laatii myös muita omia selvityksiä omilla päätöksil-lään ja resursseillaan. Olisi mielenkiintoista tarkastella, millaisia painotuseroja selvitysten laatimi-sessa on, ja löytyykö eroavaisuuksia eri luonnonvarojen käsittelyn välillä tai toisaalta luonnonsuoje-lun tarpeiden välillä.
Maa- ja kiviaineisten otolla on myös merkittäviä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen, mutta sitä säännellään ensisijaisesti maa-aineslailla ja lupaviranomaisena toimii kunta (Maa-aineslaki 555/1981). Maakuntakaavassa osoitetaan Suomen ympäristökeskuksen inventointien tuloksena val-takunnallisesti tai maakunnallisesti arvokkaiksi todetut geologiset muodostumat, joilla saattaa olla maa-aineslain 3 § tarkoittamia ominaisuuksia ja maa- tai kalliokiviaineksen ottorajoituksia. Maa- ja kiviaineksia koskevilla kaavamerkinnöillä ei ole metsänhoidollisia rajoituksia eivätkä ne rajoita ko-titarvekäyttöä.
Maakuntakaavakartassa esitetään olemassa olevat luonnon- ja koskiensuojelualueet sekä Natura 2000 -verkoston alueet SL-merkinnöin. Suojelualueisiin kuulumattomia harju-, moreeni- ja kallioalueita (ge-merkintä) sekä luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaita alueita (luo-1-merkintä) on
määritelty aiemmissa vaihekaavoissa ja ne on siirretty kokonaismaakuntakaavaan. Näiden lisäksi uu-sia suojelualueita (luo-1-merkintä), jotka kaikki sijaitsevat soilla, on kokonaismaakuntakaavassa esi-tetty ”harkiten”. Maakuntakaavaselostuksessa esitetään ”luonnonsuojelu ja arvokkaat luontoalueet”
-osakokonaisuuden alla, että kaavan tavoitteena luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja luon-nonvarojen kestävän käytön edistäminen. Tavoitetta perustellaan elinkeinojen, väestön hyvinvoinnin ja alueiden identiteetin kannalta tärkeänä. Perustelut on otettu suoraan valtakunnallisten alueiden-käyttötavoitteiden perusteluista (Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 2017). Luonnonvarojen hyödyntämisen diskurssi tunkeutuu läpi maakuntakaavan luonnonsuojelua koskeviin tavoitteisiin. Luonnonsuojelua myös perustellaan muilla syillä kuin varsinaisilla luonnon-suojelullisilla perusteilla.
Luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeinä alueina (luo-merkintä) maakuntakaavassa on esitetty alueita, jotka sijaitsevat luonnonsuojelualueiden ulkopuolella, mutta jotka on todettu selvityksissä erityisen arvokkaiksi luontokohteiksi. Selvityksillä viitataan alueellisen ELY-keskuksen tekemiin selvityksiin ja soidensuojelun täydennysohjelman valtakunnallisiin inventointeihin. Kokonaiskaava-prosessin aikana Pohjois-Karjalan ELY-keskus esitti maakuntakaavassa suojeltavaksi yli 100 erityi-sen arvokasta suokohdetta maakunnasta. Lopulliseen kaavaan näistä on päätynyt kolme suota. Yh-teensä kokonaismaakuntakaavassa osoitetaan 19 luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeää alu-etta, joiden yhteenlaskettu pinta-ala on 3 668 hehtaaria. Kaavamääräyksessä siirretään luonnonarvo-jen huomioiminen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Voimassaolevien suojelualueiden pinta-ala Pohjois-Karjalassa on kaavan mukaan yhteensä 218 368 hehtaaria. Jos esitetyt alueet päätyisivät suo-jeluun, ne muodostaisivat vain noin 1,5 prosenttia maakunnan suojelualueiden yhteenlasketusta pinta-alasta, kyseessä on siis pienialainen lisäys olemassa oleviin suojelualueisiin.
Uutena merkintänä kaavassa on arvokkaiden luontoalueiden merkinnät (alu-1- ja alu-2-merkinnät), joilla osoitetaan arvokkaita pienvesiä ja saimaannorpan pesimäalueita. Alueiden yhteenlaskettu pinta-ala on 33 904 hehtaaria. Kaavamääräyksessä siirretään vastuu suunnittelusta yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen, jossa alueen luonnonarvot ja maiseman ominaispiirteet on otettava huomioon. Mer-kinnästä ei siten aiheudu suoraan luonnon- tai luonnonvarojen käytön tai rakentamisen esteitä.
Rantojenkäytön osalta kokonaismaakuntakaavassa poistettiin aiemmissa vaihemaakuntakaavoissa ol-lut Koillisen luontovyöhykkeen merkintä, jolla oli alueen rantarakentamiselle tiukempi rakentamis-mitoitus. Perusteena merkinnän poistamiselle oli, että alue oli liian epätarkka ja että merkinnällä ei olisi enää ohjausvaikutusta, koska suurin osa rannoista olisi jo rakennettu.
Kokonaismaakuntakaavassa on annettu koko kaava-alueelle yleinen suunnittelumääräys, jolla siirre-tään tarkempi suunnittelu yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Koillinen luontovyöhyke sijaitsi maakunnan itä- ja pohjoisosissa kulkevana laajana vyöhykkeenä, jolla on paljon erämaiseksi luoki-teltavia pieniä järviä ja niillä arvokasta erämaajärvien lajistoa.
Kaavaselostusta analysoitaessa ei ole painotettu erityisesti viheryhteyksien ja virkistysalueiden ta-voitteita. Nämä voivat hyvin suunniteltuina parantaa alueidenkäytön luonnon monimuotoisuuden suojelua ja ilmastonmuutokseen sopeutumista, mutta kokemus on osoittanut, ettei virkistys- ja viher-alueiden hoidossa lähtökohtaisesti huomioida luonnon monimuotoisuutta sen enempää kuin mitä muun lainsäädännön (esim. luonnonsuojelulaki, metsälaki) myötä tulee huomioida. Virkistys- ja vi-heralueilla ei metsätalouden harjoittamista ole pääsääntöisesti kielletty. Merkinnät koskevat yleisesti alueen rakennuskieltoa, mutta luonnonkäyttöä ei rajoiteta tai ohjata. Kaavan virkistysalueita koske-vassa suunnittelumääräyksessä mainitaan kuitenkin, että alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota muun muassa ympäristöarvojen säilymiseen viherverkon kokonaisuus huomioiden.
Maakuntakaavan matkailualueita koskevissa määrittelyissä ja tavoitteissa luonto mainitaan osana muita tavoitteita, mutta luonnon säilyttämiselle ei aseteta erityisiä tavoitteita tai toimenpiteitä. Maa-kuntakaava jatkaa strategian ja ohjelmien linjaa siinä, että luonto nähdään vahvuutena ja siihen tu-keudutaan esimerkiksi matkailussa, mutta luonnon oletetaan säilyvän sellaisenaan riippumatta siitä, valvotaanko luonnonkäyttöä sen tarkemmin. Luonnonkäytön ei nähdä uhkaavan luonnon matkailu-käyttöä ja oletuksena lienee, että muun lainsäädännön nojalla toteutettavat luontoympäristöä koskevat toimet riittävät turvaamaan luonnon myös matkailukäyttöön. Kuvaavaa suunnittelun kieltä ilmentää seuraava lainaus maakuntakaavan matkailun- ja virkistyksen kehittämisen kohdealueen tavoitteista:
”Matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueet tukeutuvat olemassa oleviin matkailupalvelui-hin ja vetovoimatekijöissään pääosin monipuoliseen luonnonympäristöön, mutta myös tapahtumiin ja kulttuuriin. Kehittämisperiaatemerkinnällä pyritään siihen, että alueille muodostuu olemassa ole-viin matkailukeskuksiin tukeutuva verkosto (ohjelmapalvelut, reitit, virkistysalueet), joka palvelee matkailun tarpeita. Myös muiden alueidenkäyttöratkaisujen tulee tukea matkailuun ja virkistystoi-mintaan perustuvia kehittämismahdollisuuksia.” Tavoitteen viimeisen virkkeen voi nähdä tarkoitta-van sitä, että jos matkailun kohdealueelle kaavoitetaan tai alueen luonnonvarojen käyttöä suunnitel-laan, tulee huomioida aiemmin mainittu luonnonympäristö, johon alueet tukeutuvat. Tämä voisi tar-koittaa esimerkiksi palvelurakenteiden, kuten parkkipaikkojen kaavoittamista tai metsähakkuiden ja turvetuotannon kaltaista luonnonvarojen käyttöä, jolla on luonnonympäristöön ja maisemaan
merkittävä vaikutus. Tavoite on kuitenkin ilmaistu niin avoimena, että se ei välttämättä tarkoita ra-joituksia esimerkiksi luonnonvarojen käytölle.
Ympäristöä ja luontoa koskevat tavoitteet on rakennettu maakuntakaavassa niin, että luonnon huo-mioiminen ohjataan yksityiskohtaisemman suunnittelun tehtäväksi jättäen alemman tason kaavoitta-jille ja suunnittelijoille suhteellisen vapaat kädet. Kaavoittaja ei ota vastuuta luonnonkäytön ohjaa-misesta vaan siirtää vastuun alemman tason kaavoittajalle. Jos alemman tasoinen kaava on selkeässä ristiriidassa sitovan kaavamääräyksen kanssa, asiasta voi aloittaa valitusmenettelyn. Kaavamääräyk-set on kuitenkin laadittu niin avoimiksi, ettei niitä voi käyttää valitusperusteena oikeusasteissa. Maa-kuntakaavalausuntoihin annettuihin luonnon- ja ympäristönsuojelua koskeviin vastineisiin liitetään usein perusteluksi vaatimus maakuntakaavan yleispiirteisyydestä. Kaava pyrkii lainsäädännön perus-talta eri tavoitteiden ja maankäyttömuotojen yhteensovittamiseen, mutta kun strategisella kielellä py-ritään lyhytsanaisesti ilmaisemaan eri käyttötarkoitusten moninaisuutta, voi lopputuloksena olla tyh-jiä käsitteitä tai ilmaisuja, joilla ei välttämättä toteuteta tavoitetta yhteensovittamisesta ja valinnoista, vaan jätetään vaihtoehdot niin avoimeksi, ettei rajata mitään, eikä tällöin myöskään ohjata mitään.
Kaavan vaikutusten arvioinnissa luonnonvarojen käytön ja erityisesti metsäbiotalouden vaikutuksista luonnon monimuotoisuuden tilaan ollaan huomattavasti varovaisempia kuin maakuntaohjelmien ym-päristövaikutusten arvioinnissa. Sen sijaan vaikutusten arvioinnissa on ilmastonmuutoksen hillin-nästä ja siihen varautumisesta kokonaan oma osionsa. Metsätalouden ja biotalouden tavoitteita ja merkitystä maakunnan elinvoimaisuudelle nostetaan ympäristöä koskevien osioiden alla toistuvasti esille. Asiakirjoissa sekoittuu välillä ympäristöä koskevat tarkastelut metsätalouden tarkastelujen kanssa, ikään kuin ympäristöosioissa sanottaville ympäristönäkökohdille täytyisi saada vastapaino metsäbiotalouden tärkeydestä maakunnalle.