Arviointineuvosto talouskasvun jäljillä ‒ Kommentti vuoden 2021 raporttiin

Arviointineuvosto talouskasvun jäljillä – Kommentti vuoden 2021 raporttiin

Sanna Kurronen

nyt heikoksi: bruttokansantuote asukasta kohti on Suomessa yhä vuonna 2008 saavutettua tasoa alempana. Suomen potentiaalinen kasvuvauhti asettuu ennusteissa vain hieman yli prosenttiin vuodessa. Kun tahmea kasvu yhdistyy ikäänty- vän väestön aiheuttamiin lisääntyviin menoihin, hyvinvointiyhteiskunnan rahoitus on heikoissa kantimissa. Kuten Martti Hetemäki (2021) muistiossaan toteaa, Tanskasta ja Ruotsista poi- keten Suomen hyvinvoinnin kehitys ei ole ollut kestävällä pohjalla, koska se ei ole perustunut kansantalouden tuotannon ja tulojen kasvuun.

Tärkein kasvun osatekijä on tuottavuus, mutta siihen voidaan vaikuttaa vain epäsuorasti esimerkiksi edistämällä innovaatioita, vahvista- malla kilpailua ja vauhdittamalla työvoiman ja pääoman siirtymistä korkeamman tuottavuu- den toimialoille. Tuottavuuskasvun vauhditta- minen olisi paras keino tukea tuotannon kas- vua, ja siihen arviointiarviointineuvosto rapor- tissaan myös pureutuu. Talouspolitiikan arvi- ointineuvosto on yhdessä Tuottavuuslauta- kunnan ja Yritystukien tutkimusjaoston kanssa teettänyt OECD:ssä analyysin, joka tarkastelee toimialojen dynamiikkaa. Suomessa tuotanto

VTT Sanna Kurronen (sanna.kurronen@eva.fi) on Elinkeinoelämän valtuuskunnan (EVA) ekonomisti.

T

alouspolitiikan arviointineuvosto käsittelee vuosittaisessa raportissaan jälleen ansiokkaasti Suomen talouspolitiikkaa. Vuotta 2021 koske- vassa julkaisussa¹ arviointineuvosto nostaa kes- keiseksi teemaksi kasvupolitiikan. Valinta on ajankohtainen, sillä koronakriisin helpottaessa Suomen pidemmän aikavälin kasvupolitiikka olisikin syytä nostaa politiikan kärkiaiheeksi.

Kestävä talouskasvu voi olla avain sekä julkisen talouden vahvistamiseen, työllisyyden kasvatta- miseen, että ilmastonmuutoksen tuomien haas- teiden taklaamiseen.

Käsittelen neljää raportin keskeistä teemaa:

kasvupolitiikkaa, työllisyyspolitiikkaa, finanssi- politiikkaa sekä ilmastopolitiikan huomioimista osana julkisen talouden kestävyyttä.

1. Ei kasvua ilman tuottavuutta Tuottavuuden kasvu on hidastunut monissa ke- hittyneissä talouksissa, mutta Suomessa erityi- sen paljon. Sen seurauksena talouskasvu on jää-

1 Talouspolitiikan arviointineuvosto (2022).

on verrokkeja keskittyneempää, tuottavuusero- jen hajonta pienempää ja resurssien allokaatio tehottomampaa. Kuitenkaan allokaatiota hei- kentäviä kitkatekijöitä ei tällä analyysillä voitu osoittaa, jolloin täsmällisiä politiikkasuosituk- sia ei analyysin seurauksena valitettavasti saatu.

Myös Matti Pohjola on käsitellyt tuottavuu- den tilaa arviointineuvoston raportin tausta- materiaaleissa sekä aiemmin valtioneuvoston selvityksessä (Pohjola 2020 ja 2022). Keskeinen löydös on, että Suomi on erityisesti Ruotsia jäl- jessä tietointensiivisten palveluiden kehityk- sessä. Suomessa investoinnit ovat viime vuosi- na suuntautuneet erityisesti rakennuksiin, kun Ruotsissa ICT-investointien merkitys on ollut selvästi suurempi.

Yksi syy Suomen heikkoon talouskasvuun on mahdollisesti Suomessa 2010-luvulla tehdyt koulutuksen sekä T&K-tukien leikkaukset, joil- la on todennäköisesti ollut tutkimus- ja kehittä- mistoimintaa vähentävä vaikutus. Tämän ongel- man hallitus on tunnistanut ja tavoittelee mer- kittävää suunnan muutosta niin tutkimukseen kuin koulutukseenkin.

Suomen kunnianhimoinen tavoite on nostaa T&K-investointien osuus neljään prosenttiin BKT:stä. Martti Hetemäki (2021) arvioi tämän edellyttävän T&K-investointien reaalista kasvua viidellä prosentilla vuodessa vuoteen 2030 saak- ka. Arviointineuvosto muistuttaa, että itse tavoi- te ei kuitenkaan merkitse mitään, sellainen ase- tettiin myös vuonna 2005. Hyvistä keinoista ar- viointineuvosto nostaa esiin panostukset perus- tutkimukseen sekä T&K-verovähennyksen käyt- töönoton suorien tukien lisäksi. Heli Kosken ja Paolo Fornaron (2022) tutkimuksen mukaan ve- rokannustinmalli kannattaisi rakentaa niin, että verohuojennukset painottuisivat pieniin ja keski- suuriin yrityksiin. T&K-investointeihin liittyvää lisääntyvää tietoa kannattaa hyödyntää päätök-

senteossa, jotta julkinen tuki kohdentuisi mah- dollisimman tehokkaasti.

Arviointineuvoston mukaan ulkomaisten osaajien houkuttelu esimerkiksi verokannusteil- la ja maahantuloprosessien helpottamisella on tärkeää, sillä kotimaisella koulutuslisäyksellä ei voida nopeasti saada lisää tutkijoita tai insinöö- rejä. Toisaalta arviointineuvosto on nostanut esiin Suomen koulutustason jämähtämisen pai- kalleen jo vuoden 2017 raportissaan. Koulutus- tason nostamisen pitäminen esillä kasvupolitii- kan yhteydessä on tarpeellista. Korkea koulu- tustaso mahdollistaa paitsi innovaatioiden syn- tymisen, myös muualla kehitettyjen innovaatioi- den nopeamman omaksumisen. Arviointi neu- vosto kiittääkin hallitusta lisäpanostusten suun- taamisesta koulutukseen.

Vaisua tuottavuuskasvua voidaan siis toden- näköisesti vauhdittaa T&K-tuilla, koulutuspa- nostuksilla ja tukemalla resurssien uudelleen- kohdentamista taloudessa esimerkiksi kilpailua ja työmarkkinoiden dynamiikkaa edistämällä.

Koska tuottavuuden kasvu toteutuu usein huo- mattavalla viiveellä suhteessa politiikkatoimiin, lyhyen ja keskipitkän aikavälin kasvua pitäisi edelleen vauhdittaa myös työllisyyspolitiikan avulla. Vaikka arviointineuvosto on käsitellyt erilaisia työmarkkinoiden jäykkyyksiä esimer- kiksi vuoden 2016 raportissaan, Suomen työ- markkinoita vaivaavat kohtaanto-ongelmat voi- sivat olla arviointineuvoston huomion alla myös tulevina vuosina. Työllisyyspolitikalla voidaan paitsi nostaa työllisyyttä, myös mahdollisesti pa- rantaa tuottavuutta ja siten edistää talouskasvua kahta reittiä.

2. Hallituksen työllisyyspolitiikan epämääräiset arviot

Hallituksen keskeinen keino rahoittaa hallitus- kaudella päätettyjä menolisäyksiä on työllisyy- den vahvistaminen. Hallitus tavoittelee omilla päätöksillään työllisyyden lisäystä 80 000 hen- kilöllä 2020-luvun aikana.

Arviointineuvosto aivan oikein moittii halli- tusta politiikkatoimien työllisyysvaikutuksiin liittyvän viestinnän epäselvyydestä vuonna 2021. Hallituksen tapa esittää työllisyystoimien vaikuttavuusarviot muodossa, jotka eivät ole yh- teismitallisia, hämärtää politiikkatoimien vai- kuttavuuden arviointia, jonka hallitus on itse ottanut tavoitteekseen. Lisäksi arviointineuvos- to huomauttaa, että joidenkin uudistusten työl- lisyysvaikutuksia ei voida luotettavasti arvioida.

Silti arviointineuvosto tyytyy itsekin käyttä- mään vastuuministeriöiden ja valtiovarainmi- nisteriön arvioita sekaisin (ks. raportin tauluk- ko 3.2.1). Esimerkiksi elinikäisen oppimisen uu- distuksen työllisyyttä 10 000:lla kohentava vai- kutus on taloustieteen tutkimuskirjallisuuden perusteella vähintäänkin yllättävä (esim.

Kauhanen ja Virtanen, 2021) ja valtiovarainmi- nisteriö päätyi omassa laskelmassaan huomatta- vasti alhaisempaan arvioon uudistuksen mah- dollisista työllisyysvaikutuksista. Valtio varain- minis teriön (2021) arvio puoliväliriihen päätös- ten työllisyysvaikutuksista on noin 11 000 työl- listä, kun hallitus pääsi omassa laskelmassaan yli 40 000 työllisen vaikutukseen.

Arviointineuvosto kehottaa hallitusta har- kitsemaan edelleen uusia toimia työllisyysta- voitteen saavuttamiseksi ja kaipaa myös toimia Suomen korkean rakennetyöttömyyden alenta- miseksi. Esimerkiksi tuloverotusta tai sosiaali- turvaa olisi ehkä tarpeen muuttaa työntekoon kannustavammaksi.

Nämä keinot voivatkin olla välttämättömiä, sillä aktiivisella työvoimapolitiikalla työllisyys- vaikutukset jäävät usein vähäisiksi esimerkiksi syrjäytysvaikutuksen takia (Alasalmi ym. 2020).

Ohjelmiin osallistuvat työllistyvät kyllä verrok- keja paremmin, mutta ohjelman ulkopuolisten työttömien kustannuksella. Konkreettisiksi esi- merkeiksi aktiivisesta työllisyyspolitiikasta arvi- ointineuvosto nostaa professori Markus Jäntin työryhmän ehdotuksia (ks. Busk ym. 2021), mutta ohittaa ryhmän suhdanneperusteista työt tö myysturvaa koskevan ehdotuksen, joka voisi olla poliittisesti toteuttamiskelpoinen kei- no lisätä työnteon kannustimia hyvässä talous- suhdanteessa.

Erilaiset ristikkäiset tavoitteet tekevät työl- lisyyspolitiikasta haastavaa. Jos politiikan ta- voitteena on sekä nostaa työllisyyttä että vahvis- taa julkista taloutta, korkeamman työllisyysas- teen saavuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Tässä halli- tuksella olisikin huomattavasti petrattavaa.

3. Finanssipolitiikan löysä viritys Arviointineuvoston mukaan hyvin elvyttävä fi- nanssipolitiikan viritys vuonna 2021 oli sopiva, vaikka talouden toipuminen olikin voimakas- ta. Vuodelle 2022 arviointineuvosto penää sel- keämpiä perusteluita edelleen selvästi elvyttä- välle finanssipolitiikalle. Kun tuotantokuilun odotetaan sulkeutuvan, kokonaiskysyntää tu- keva finanssipolitiikka olisi normaalioloissa lii- an löysää.

Koronakriisin epävarmuuden oloissa elvyt- tävä linja on kuitenkin arviointineuvoston mu- kaan yhä jossain määrin perusteltu, jos esimer- kiksi kriisin jälkien korjaaminen näyttää yhä

tarpeelliselta. Ekonomistikoneen (2022) mu- kaan taloustieteilijöistä kuitenkin vain neljän- nes pitää vuoden 2022 budjetin finanssipoliit- tista linjaa sopivana suhdannetilanteeseen, kun BKT:n kasvu ja työllisyyskehitys ovat vah- voja.

Julkisen talouden sopeutustoimissa hallitus on ollut arviointineuvoston arvion mukaan lii- an ponneton. Vaikka välitöntä tarvetta sopeut- taa ei ole, pitäisi rakenteellisen sopeutuksen nä- kyä selvemmin edes hallituksen suunnitelmissa.

Toisaalta budjetin menolisäyksiä olisi myös käynnissä olevan hallituskauden sisällä voinut rahoittaa leikkaamalla muita valtion menoja ei- kä nostamalla menokehystä, kuten arviointineu- vosto huomauttaa.

Ankarinta kritiikkiä hallitus saakin meno- kehyksestä poikkeamisesta ja tässä arviointi- neuvosto olisi voinut olla vieläkin painokkaam- pi. Kehysmenettelyn uskottavuuden rapistumi- nen voi johtaa siihen, että Suomi tarvitsee uu- den finanssipoliittisen ankkurin tulevina vuosi- na. Tällaisella instituutioiden rapauttamisella hallitus voi jättää kaudestaan paljon heikom- man jäljen kuin lyhyen aikavälin onnistumiset näyttävät. Lyhyen ajan hyödyllä ei pidä romuttaa pitkän aikavälin uskottavaa finanssipolitiikkaa.

4. Ilmastopolitiikka osana julkisen talouden kestävyyttä

Arviointineuvosto kaipaa ilmastoriskien syste- maattisempaa arviointia osana julkisen talou- den kestävyysanalyysiä. Ilmastonmuutoksen hillitseminen ja siihen sopeutuminen maksavat.

Väärät politiikkavalinnat voivat aiheuttaa lisä- kustannuksia julkiselle ja yksityiselle sektorille.

Julkisen sektorin on jätettävä tilaa käyttää vel- karahoitusta ilmastotoimiin, jolloin velanottoa

muista syistä voi olla tarkoituksenmukaista vä- hentää. Tämä tulisi nykyistä huolellisemmin huomioida myös julkisen talouden kestävyyttä pohdittaessa. Sekä ilmastonmuutoksen torjun- taa että ilmastonmuutokseen sopeutumista olisi käsiteltävä nykyistä kattavammin.

Arviointineuvosto ei kuitenkaan kommen- toinut Suomen ilmastopolitiikkaa kovin täsmäl- lisesti. Kuinka uskottavilta hallituksen toimet Suomen hiilineutraaliustavoitteen kannalta näyttävät ja millaisia talouspolitiikan keinoja va- likoimasta puuttuu?

Käytetyillä keinoilla ja niiden aikataululla on merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen, ja tarpeellisten toimien lykkääminen voi lisätä niiden kustannuksia. Esimerkiksi osa jo teh- dyistä liikenteen päästövähennystoimista, kuten romutuspalkkiot ja hankintatuet, ovat tutkitus- ti tehottomia (Sahari 2018). Lisäksi tasapainoilu mahdollisten ympäristöverojen noston ja vasta- painoksi tuotavien sopeutumistukien välillä voi vaikuttaa merkittävästi julkisen talouden tilaan.

Edelleen pidemmällä aikavälillä verokertymä esimerkiksi fossiilisista polttoaineista laskee.

Vaikka arviointineuvosto huomioi tämän ylei- sellä tasolla, Suomen varautumistoimiin vero- kertymän supistumisen osalta ei ole tartuttu.

Myös mahdollisesti tarvittavia sopeutumis- toimenpiteitä, kuten olemassa olevaa infrastruk- tuuria koskevia suojaustoimia tai julkisten varo- jen käyttöä ilmastonmuutoksen aiheuttamien vahinkojen korjaamiseksi olisi hyvä käsitellä vielä tarkemmin. Arviointineuvosto voisi siis nostaa tulevissa raporteissaan ilmastonmuutok- seen liittyviä talouspolitiikan kysymyksiä vielä syvällisemmin esiin. □

Kirjallisuus

Alasalmi, J., Busk, H., Kauhanen, A., Leinonen, T., Solonieva, S., Valkonen, T. ja Viikari-Juntura, E.

(2020), Työpolitiikka ja työllisyysaste: tutkimuk- seen perustuvia johtopäätöksiä, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:3.

Busk, H., Jäntti, M., Järvensivu, A., Kauhanen, A., Kauhanen, M., Pesola, H., Pärnänen, A., Shemeikka, R. ja Stenholm, P. (2021), Työl- lisyyden tutkijatyöryhmän raportti, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:40.

Ekonomistikone (2022), ”Taloustieteilijät erimielisiä valtion 2022 budjetin finanssipoliittisen linjan sopivuudesta vallitsevaan suhdannetilantee- seen”, http://www.ekonomistikone.fi/taloustiet- eilijat-erimielisia-valtion-2022-budjetin-finans- sipoliittisen-linjan-sopivuudesta-vallitsevaan- suhdannetilanteeseen/ (haettu 3.2.2022).

Hetemäki, M. (2021), ”Tutkimus-, kehittämis- ja in- novaatiotoiminnan kasvun vaikutuksista”, Muis- tio, https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/

d736ba5a-420e-43f2-82a5-44bad3410bd8/

f6d98616-a7ea-4947-b1ff-e49bf538850d/KIR- JE_20211125140359.PDF.

Kauhanen, A. ja Virtanen, H. (2021), ”Kannatta- vatko investoinnit aikuiskoulutukseen?”, Etla muistio 102, Etla.

Koski, H. ja Fornaro, P. (2022), “The design of R&D tax incentive schemes and firm innova- tion”, Etla raportti 123, Etla.

Pohjola, M. (2020), Teknologia, investoinnit, rak- ennemuutos ja tuottavuus: Suomi kansainvälisessä vertailussa, Työ- ja elinkeinoministeriön julkai- suja 2020:5.

Pohjola, M. (2022), ”Tuottavuus, rakennemuutos ja talouskasvu”, Talouspolitiikan arviointineuv- oston taustaraportti, https://www.talouspolitii- kanarviointineuvosto.fi/wordpress/wp-content/

uploads/2022/01/Pohjola-2022.pdf.

Sahari, A. (2018), ”Autojen hankintatuet ovat kallis tapa vähentää liikenteen päästöjä”, VATT Blogi 19.3.2018.

Talouspolitiikan arviointiarviointineuvosto (2018), Economic Policy Council Report 2017.

Talouspolitiikan arviointiarviointineuvosto (2017), Economic Policy Council Report 2016.

Talouspolitiikan arviointiarviointineuvosto (2022), Economic Policy Council Report 2021.

Valtiovarainministeriö (2021), ”Puoliväliriihi 2021:

Työllisyystoimet ja julkinen talous”, tiedote 30.4.2021, https://stm.fi/-//10623/valtiovarain- ministerio-julkaisee-alustavan-arvionsa-puoliva- liriihen-tyollisyystoimien-vaikutuksista-julki- seen-talouteen (haettu 1.2.2022).