297018
Hallituksen esitys eduskunnalle ammattikorkeakoulu- laiksi ja laiksi yliopistolain 49 §:n muuttamisesta
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi
ammattikorkeakoululainsäädäntö kokonai- suudessaan säätämällä uusi ammattikorkea- koululaki, joka korvaisi vuodelta 2003 ole- van ammattikorkeakoululain.
Esityksen mukaan ammattikorkeakouluista muodostettaisiin osakeyhtiömuotoisia oike- ushenkilöitä. Ammattikorkeakoulun toimin- nan luonteesta johtuen ehdotetussa laissa säädettäisiin eräistä ammattikorkeakoulun toimielimistä, niiden kokoonpanosta ja va- linnasta sekä tehtävistä osakeyhtiölakia täy- dentäen. Laissa säädettäisiin myös ammatti- korkeakoulujen rahoituksesta, joka nykyisin on osa valtionosuusjärjestelmää. Kunnan omarahoitusosuus ammattikorkeakoulujen käyttökustannuksiin poistettaisiin ja valtio
vastaisi jatkossa kokonaisuudessaan ammat- tikorkeakoulujen rahoituksesta. Valtioneu- vosto päättäisi edelleen ammattikorkeakoulu- toimintaan myönnettävistä toimiluvista.
Esityksessä ehdotetaan ammattikorkeakou- lujen opiskelijakuntien jäsenyyden muutta- mista pakolliseksi kaikille ammattikorkea- koulussa tutkintoa opiskeleville opiskelijoil- le. Samalla mahdollistettaisiin opiskelijater- veydenhuollon järjestämiseen liittyvä tervey- denhoitomaksun kerääminen vastaavaan ta- paan kuin yliopisto-opiskelijoilta.
Lisäksi yliopistolakiin tehtäisiin lähinnä teknisluonteinen korjaus.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.
—————
SISÄLLYS
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1
SISÄLLYS ...2
YLEISPERUSTELUT...4
1 JOHDANTO... 4
2 NYKYTILA ... 4
2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö ...4
Tilastotietoja nykytilasta...4
Ammattikorkeakoulujen hallinto...5
Ammattikorkeakoulujen rahoitus...6
2.2 Kansainvälinen vertailu...7
Johdanto...7
Norja ...8
Ruotsi...8
Tanska...9
Alankomaat...9
Itävalta ...10
Saksa...10
Yhdysvallat...11
2.3 Nykytilan arviointi...12
3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET...13
3.1 Tavoitteet...13
3.2 Toteuttamisvaihtoehdot...13
3.3 Keskeiset ehdotukset ...14
Johdanto...14
Ammattikorkeakoulujen hallinto...14
Rahoitus...14
4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET ...15
4.1 Taloudelliset vaikutukset...15
Vaikutukset julkiseen talouteen...15
Vaikutukset kokonaistalouteen ja valtion talousarvioon ...17
Vaikutukset kuntatalouteen...18
Vaikutukset arvonlisäveromenettelyyn...19
Vaikutukset viranomaisten toimintaan...20
Vaikutukset ammattikorkeakoulutoimintaan...20
4.2 Yhteiskunnalliset vaikutukset...22
Johdanto...22
Vaikutukset henkilöstön asemaan...22
Vaikutukset opiskelijoihin...23
Vaikutukset sukupuolten väliseen tasa-arvoon...23
5 ASIAN VALMISTELU ...24
5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto...24
5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen ...25
6 RIIPPUVUUS MUISTA ESITYKSISTÄ...25
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT ...26
1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT...26
1.1 Ammattikorkeakoululaki...26
1 luku Yleiset säännökset ...26
2 luku Ammattikorkeakoulujen toimilupa ja toimiehdot...27
3 luku Opetus, tutkinnot sekä tutkimus- ja kehittämistoiminta ...30
4 luku Organisaatio...32
5 luku Henkilöstö ja hallintokieli ...34
6 luku Opiskelu ammattikorkeakoulussa ja opiskelijat ...34
7 luku Ammattikorkeakoulujen ohjaus ja rahoitus...37
8 luku Ammattikorkeakoulun talous ...40
9 luku Muutoksenhaku ...40
10 luku Erinäiset säännökset ...41
1.2 Yliopistolaki ...43
2 TARKEMMAT SÄÄNNÖKSET JA MÄÄRÄYKSET...43
3 VOIMAANTULO ...43
4 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS...44
LAKIEHDOTUKSET...45
1. Ammattikorkeakoululaki ...45
2. Laki yliopistolain 49 §:n muuttamisesta...64
LIITE...65
RINNAKKAISTEKSTI ...65
2. Laki yliopistolain 49 §:n muuttamisesta...65
YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto
Opetus- ja kulttuuriministeriön hallin- nonalalla toimii nykyisin 24 ammattikorkea- koulua. Valtioneuvosto myöntää toimiluvat ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille. Toimi- lupa voidaan myöntää kunnalle, kuntayhty- mälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle.
Osakeyhtiömuoto on nopeasti yleistynyt ammattikorkeakoulujen ylläpitomuotona.
Toimilupa ylläpitää ammattikorkeakoulua on myönnetty kolmelle kuntayhtymälle ja 21 osakeyhtiölle. Osakeyhtiöissä kunnat ovat yleensä omistajina. Vain neljässä osakeyhti- össä ei ole kuntaomistajaa mukana. Nämä ilman kunnallista omistusta olevat ammatti- korkeakoulut ovat DIAK, Haaga-Helia, Hu- mak ja Arcada. Niitä ylläpitävien osakeyhti- öiden omistajia ovat muun muassa yhdistyk- set ja säätiöt.
Ammattikorkeakoulutoiminnan rahoitus tapahtuu tällä hetkellä valtionosuusjärjestel- män mukaisesti. Ammattikorkeakoulun yllä- pitäjille myönnetään perusrahoitusta ammat- tikorkeakoulun opiskelijamäärän ja opiskeli- jaa kohden määrätyn yksikköhinnan perus- teella siten kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (635/1998) säädetään. Edellä mainitun lain perusteella määräytyy myös kuntien osallistuminen am-
mattikorkeakoulutoiminnan rahoittamiseen.
Tämän lisäksi ammattikorkeakoululain 33 §:n mukaisesti valtion talousarvioon voi- daan ottaa määräraha hanke- ja tulokselli- suusrahoitukseen sekä ammattikorkeakoulu- jen yhteisten menojen rahoitukseen.
Ammattikorkeakoulut muodostavat yhdes- sä yliopistojen kanssa Suomen korkeakoulu- järjestelmän. Ammattikorkeakoulut järjestä- vät korkeakoulututkintoon johtavia opintoja sekä harjoittavat tutkimus- ja kehittämistoi- mintaa. Lisäksi ne antavat ja kehittävät ai- kuiskoulutusta sekä järjestävät ammatillista opettajankoulutusta.
2 Nykytila
2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Tilastotietoja nykytilasta
Ammattikorkeakouluissa oli vuonna 2012 opiskelijoita yhteensä 146 000. Opiskelija- määrä ammattikorkeakoulututkintoon johta- vassa nuorten koulutuksessa oli noin 110 000 ja aikuiskoulutuksessa noin 22 000. Ylem- pään ammattikorkeakoulututkintoon johta- vassa koulutuksessa opiskelijoita oli noin 7 800, opettajankoulutuksessa 3 700 sekä erikoistumisopinnoissa 3 500 opiskelijaa.
Opiskelijat ja tutkinnot
arvio 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Amk perustutkinnot
Aloittaneet 27 730 27 396 27 621 28 000
(arvio) 28 000 Opiskelijat 138 696 140 140 139 762 138 574 130 026 126 000 Tutkinnot 20 044 20 581 21 312 22 121 22 799 22 060 Ylemmät amk-tutkinnot
Aloittaneet 2 305 2 644 2 739 2 826 2 900
(arvio) 2 900 Opiskelijat 5 557 6 580 7 321 7 834 8 593 8 000
Tutkinnot 941 1 253 1 521 1 708 1 948 1 750
Perusrahoitusta myönnetään nykykäytän- nön mukaan opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.
Vuoden 2013 valtion talousarvioesityksessä
kuntien rahoitusosuus ammattikorkeakoulu- jen toimintaan on 511,5 ja valtion 385,9 mil- joonaa euroa.
Ammattikorkeakoulujen kokonaisrahoitus sekä kustannukset ja nettomenot (1000 euroa) omistajarakenteen mukaan vuonna 2011
Tulot
Yksityinen
yhteensä Kunta
yhteensä Kuntayhtymä
yhteensä Kaikki yhteensä Valtion erillisrahoitus 14,876 2,586 6,492 23,954 Muu erillisrahoitus 22,162 5,322 5,706 33,189 Maks. palv. toim. 76,124 7,346 48,566 132,035
Yksikköhinta-rahoitus 579,563 76,368 240,738 896,671 Ylläpitäjä-rahoitus 6,646 0,933 0,869 8,449 Muu rahoitus 2,608 0,272 0,105 2,984
Yhteensä 701,981 92,826 302,476 1 097 282 Kustannukset yhteensä 660,037 90,439 298,828 1 049 303
Nettomenot -41,943 -2,387 -3,647 -47,979
Vuonna 2012 ammattikorkeakoulujen hen- kilöstöstä noin 60 % on yksityisessä omis- tuksessa olevien oppilaitosten palveluksessa ja noin 40 % kuntien tai kuntayhtymien pal- veluksessa. Opetushenkilöstön henkilötyö- vuosien osuus koko henkilöstöstä on yli puo- let. Tutkimus- ja kehittämishenkilöstöä on noin kymmenesosa ja muuta henkilöstöä
noin 1/3 kaikista henkilötyövuosista. Henki- lötyövuodet jakautuvat eri henkilöstöryhmien välille samalla tavalla sekä yksityisen että kunnallisen omistuksen oppilaitoksissa.
Vuoden 2013 jälkeen toimii kuitenkin vain kolme ammattikorkeakoulua kuntayhtymän ylläpitämänä.
Ammattikorkeakoulujen päätoiminen henkilöstö 2012 (htv)
opetushenkilöstö tk-henkilöstö muu henkilöstö Kaikki yhteensä
Yksityinen 3 780,0 631,1 2 426,5 6 837,6
Kunta ja kuntayhtymä 2 194,6 589,7 1 348,7 4 133,0
Kaikki yhteensä 5 974,6 1 220,8 3 775,2 10 970,6
Ammattikorkeakoulujen hallinto
Ammattikorkeakoulutoiminta edellyttää valtioneuvoston myöntämää toimilupaa yllä- pitää ammattikorkeakoulua. Ylläpitäjinä voi- vat toimia kunnat, kuntayhtymät tai rekiste- röidyt yhteisöt. Ammattikorkeakoululain mukaan hallinto jakaantuu ylläpitäjä- ja si- säiseen hallintoon. Ylläpitäjän tehtävänä on
erityisesti päättää ammattikoulun strategises- ta kehittämisestä, toiminta- ja taloussuunni- telmasta sekä talousarviosta ja tehdä valtio- neuvostolle esitys koulutustehtävien muutok- sesta. Ammattikorkeakoulun sisäisen halli- tuksen, jossa edustettuina ovat henkilöstön ja opiskelijoiden lisäksi elinkeino- ja muun työ- elämän edustajat, tehtävänä on erityisesti ke- hittää ammattikorkeakoulun toimintaa, tehdä
ylläpitäjälle ehdotus toiminta- ja taloussuun- nitelmaksi sekä talousarvioksi, päättää ylläpi- täjän myöntämien määrärahojen jakamisen perusteista, tehdä ylläpitäjälle ehdotus koulu- tustehtävien muuttamista koskevaksi esityk- seksi ja hyväksyä sekä tutkintosäännöt että sisäistä järjestäytymistä koskevat määräyk- set. Henkilöstön palvelussuhde määräytyy yl- läpitäjän oikeushenkilöaseman mukaisesti.
Ammattikorkeakoulujen rahoitus
Ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille mak- settava perusrahoitus on osa kuntien valtion- osuusjärjestelmää. Nykyinen valtionosuusjär- jestelmä on ollut voimassa vuoden 2010 alus- ta alkaen. Hallinnollisesti Suomen valtion- osuusjärjestelmä muodostuu kahdesta osasta:
valtiovarainministeriön hallinnoimasta kun- nan peruspalvelujen valtionosuudesta sekä rahoituslain mukaisesta valtionosuusrahoi- tuksesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuri- ministeriö. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoi- tuksesta (1705/2009) annetun lain piiriin kuuluvat ylläpitäjälle maksettava lukion, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkea- koulun oppilaskohtainen yksikköhintarahoi- tus. Lisäksi siihen kuuluvat nuoriso-, liikun- ta- ja museotoiminnan sekä teatteri- ja orkes- teritoiminnan rahoitus. Rahoituslain mukaisia toimintoja rahoittavat valtio ja kunta yhdessä.
Kunnan omarahoitusosuus opetustoimessa on 58,11 prosenttia, joka käänteisesti osoittaa valtionosuuden määrän, joka on 41,89 pro- senttia rahoituksen perusteena käytettävästä euromäärästä. Kuntien itse rahoitettava osuus on asukasta kohden yhtä suuri kaikissa kun- nissa. Valtionrahoitus, joka määräytyy valti- onosuusjärjestelmän mukaisesti, on kunnalle yleiskatteellista korvamerkitsemätöntä rahaa.
Sen kohdentamisesta kunnan sisällä päättää kunta itse.
Ammattikorkeakoululain 32 §:n mukaan ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille myönne- tään perusrahoitusta ammattikorkeakoulun opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden mää- rätyn yksikköhinnan perusteella siten kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta an- netussa laissa (1705/2009, jäljempänä rahoi- tuslaki) säädetään. Ammattikorkeakoulusek- torilla rahoituksen perustana oleva opiskeli-
jamäärä on ammattikorkeakoululain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetussa sopimuksessa so- vittu opiskelijamäärä. Ammattikorkeakoulu- lain 33 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriminis- teriö voi myöntää ammattikorkeakoulun yl- läpitäjälle hankerahoitusta ammattikorkea- koulun toiminnan kehittämiseen ja tukemi- seen valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myös myöntää ammattikorkeakoulun ylläpi- täjälle ammattikorkeakoulun tuloksellisen toiminnan perusteella tuloksellisuusrahoitus- ta valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministe- riö voi valtion talousarvioon otetun määrära- han rajoissa rahoittaa kaikille ammattikor- keakouluille yhteisiä niiden toimintaa tukevia toimintoja ja hankkeita.
Valtioneuvosto säätää vuosittain rahoitus- lailla rahoitettavien palvelujen keskimääräi- set yksikköhinnat, joiden puitteissa opetus- ja kulttuuriministeriö määrää yksikköhinnat ku- takin koulutuksen järjestäjää varten. Keski- määräisten yksikköhintojen laskennassa ote- taan huomioon valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutokset sekä kustannustason muutos kunnan peruspalvelujen hintaindek- siin perustuen.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan ammattikorkeakoulun yksikköhinta määräy- tyy laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laajuus, laatu ja vaikuttavuus. Yk- sikköhinta muodostuu koulutuksen sekä so- veltavan tutkimus- ja kehitystyön perusteella määräytyvistä rahoitusosuuksista. Koulutuk- sen perusteella määräytyvä rahoitusosuus pe- rustuu suoritettuihin ammattikorkeakoulutut- kintoihin ja suoritettuihin ammatillisiin opet- tajankoulutusopintoihin, suoritettuihin opin- topisteisiin, avoimessa ammattikorkeakoulu- opetuksessa tai muutoin erillisinä opintoina ja maahanmuuttajien valmentavassa koulu- tuksessa suoritettuihin opintopisteisiin, opis- kelijapalautteeseen, kansainväliseen opiskeli- jaliikkuvuuteen sekä ammattikorkeakoulusta valmistuneiden työllisten määrään. Sovelta- van tutkimus- ja kehitystyön perusteella mää- räytyvä rahoitusosuus perustuu julkaisuihin, suoritettuihin ylempiin ammattikorkeakoulu- tutkintoihin, henkilöstön kansainväliseen liikkuvuuteen sekä tutkimus- ja kehitystyön
ulkopuoliseen rahoitukseen. Yksikköhinnat on määrättävä siten, että kaikkien ammatti- korkeakoulujen rahoituksesta koulutuksen perusteella määräytyvä osuus on 85 prosent- tia ja soveltavan tutkimus- ja kehitystyön osuus on 15 prosenttia. Opetus- ja kulttuuri- ministeriö voi erityisestä syystä korottaa ammattikorkeakoulun yksikköhintaa. Viime vuosina tätä korotusta on myönnetty erityi- sesti yhdistymisiin ja osakeyhtiöittämisestä aiheutuneiden lisäkustannusten korvaami- seen. Lisäksi ruotsinkieliset ammattikorkea- koulut ovat vuodesta 1999 alkaen saaneet yk- sikköhintaansa korotuksen, jonka perusteena ovat laaja koulutustarjonta ja pienet opetus- ryhmät. Yksikköhinnan korotuksia varten ei ole varattu erillistä rahoitusta, vaan korotuk- sia vastaava euromäärä vähennetään kaikkien ammattikorkeakoulujen yksikköhintarahoi- tuksesta.
Rahoituslailla ei rahoiteta perustamishank- keita, joihin myönnetään rahoitusta toimin- nan käytössä olevien tilojen, kaluston ja muun irtaimiston poistojen kautta. Opetus- ja kulttuuritoimen kunnan rahoitusosuuteen ei lasketa mukaan ammatillisen opettajankoulu- tuksen opiskelijoita eikä koulutuksen kustan- nuksia. Rahoitusosuutta laskettaessa ei myöskään oteta mukaan opiskelijoita, joilla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa, ja tätä kohtaa sovelletaan myös ammattikorkeakouluihin.
Investointeja on 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen rahoitettu sisällyttämällä ammat- tikorkeakoulujen kirjanpidon mukaiset pois- tot käyttökustannuksiin. Koska ammattikor- keakoulujen poistojen määrä oli muutosvai- heessa varsin alhainen, siirtymäkaudeksi säädettiin silloisen rahoitustason turvaava ko- rotus yksikköhintaan eli niin sanottu ta- kuusumma. Jos poistojen määrä jää ta- kuusummaa pienemmäksi, keskimääräistä yksikköhintaa korotetaan takuusumman ja poistojen välisellä erotuksella.
Yksikköhinnan laskemisen pohjana olevat kustannukset ilmoitetaan ja lasketaan arvon- lisäverottomina. Yksityisille koulutuksen jär- jestäjille arvonlisämenojen osuus korvataan korottamalla yksikköhintaa siten, että korotus vastaa kaikkien yksityisten koulutuksen jär- jestäjien maksamien arvonlisäverojen osuutta
näille aiheutuneista arvonlisäverottomista kustannuksista. Arvonlisäveromenojen aihe- uttama korotus ammattikorkeakouluille vuo- sina 2012—2015 maksettavaan yksikköhin- tarahoitukseen on 4,03 prosenttia. Tätä koro- tusta, toisin kuin yksikköhinnan harkinnan- varaista korotusta, ei vähennetä yksikköhin- tarahoituksesta vaan se rahoitetaan erikseen.
Yksikköhinnan korotuksena voidaan myös korvata sitä menetystä, joka kunnallisen op- pilaitoksen ylläpitäjälle seuraa siitä, että se joutuu maksamaan takaisin valtiolle sille pa- lautetut arvonlisäverot, jos se myy sen kiin- teistön, tai sen kiinteistön käyttötarkoitus muuttuu, johon palautusvelvoite liittyy. Täs- sä ei ole kysymys rahoituslain mukaisten käyttökustannusten rahoittamisesta, vaan ai- noastaan teknisestä tavasta järjestää mahdol- lisuus arvonlisäverolaista poikkeamiseen koskematta tuohon lakiin.
Kunnan ja valtion välinen kustannustenja- ko otetaan huomioon joka neljäs vuosi toteu- tettavalla kustannustenjaon tarkistuksella, jossa yksikköhinnat tarkistetaan vastaamaan valtakunnallisia todellisia kokonaiskustan- nuksia koko maan tasolla. Kustannustenjaon tarkistusvuonna ammattikorkeakouluille myönnettyä hankerahoitusta vastaava euro- määrä vähennetään kustannustenjaon piirissä olevista kokonaiskustannuksista.
Valtionosuusrahoituksen maksaminen ta- pahtuu yhdistetysti. Valtion talous- ja henki- löstöhallinnon palvelukeskus maksaa kunnan peruspalvelujen valtionosuuden ja kotikunta- korvaukset sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa ja vapaasta si- vistystyöstä annetussa laissa tarkoitetut valti- onosuudet ja muun rahoituksen yhtenä koko- naisuutena. OKM:n toimeksiannosta OPH vastaa valtionosuusjärjestelmän tietojen ke- ruusta ja laskentapalveluista. Laskennan tie- tojärjestelmäpalvelut OKM ostaa Tampereen yliopiston tietokonekeskukselta ja osan tie- donkeruusta Tilastokeskukselta.
2.2 Kansainvälinen vertailu Johdanto
Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi ammattikorkeakoululain muuttamisesta sekä
eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (9/2013 vp) on käsitelty eräiden maiden korkeakoulujär- jestelmien piirteitä. Kansainvälinen vertailu on laadittu Norjan, Ruotsin, Tanskan, Alan- komaiden, Itävallan, Saksan ja Yhdysvalto- jen osalta.
Norja
Norjan korkeakoulujärjestelmään kuuluu yliopistoja, erikoistuneita yliopistotasoisia organisaatioita (vitenskapelige høyskoler) ja kandidaattitutkintoihin keskittyneitä korkea- kouluja (høyskoler, ammattikorkeakoulua vastaavat korkeakoulut), joita kaikkia sään- nellään samalla lailla (1.4.2005, nr. 15). Or- ganisaatiotyypit eroavat koulutusohjelmapää- töksenteon itsenäisyydessä ja vaaditussa ak- kreditointimenettelyssä. Norjan kuningas päättää Norjan koulutuksen laadunvarmis- tuksen elimen (NOKUT) selvityksen pohjal- ta, mihin kategoriaan korkeakoulu kuuluu.
Organisaatiotyyppien väliset rajat ovat liuku- via, ja Norja kuvaa korkeakoulujärjestel- määnsä jatkumoksi. Erikoistunut yliopisto ja kandidaattitutkintoihin painottunut yliopisto voi tietyin edellytyksin hakea oikeutta toimia varsinaisena yliopistona. Osa erikoistuneista yliopistotasoisista organisaatioista ja kandi- daattitutkintoihin keskittyneistä korkeakou- luista on yksityisiä. Valtion korkeakoulujen nimet päättää valtionpäämies, yksityiset kor- keakoulut päättävät itse nimensä. Kaikilla korkeakouluilla on lakisääteinen tutkimus- ja kehitystyötehtävä. Henkilökuntarakenne ja henkilöstön palkkataso on kaikilla korkea- kouluilla sama.
Ammattikorkeakouluja vastaavat korkea- koulut (høyskoler) ovat organisoituneet mo- nella tavalla. Julkiset ammattikorkeakoulut ovat Norjan valtion toimijoita, ja merkittävä osa yksityisistä ammattikorkeakouluista on joko säätiön osia tai säätiöitä. Näiden lisäksi organisoitumismuotoina ovat yritykset ja yh- teisöt. Osa organisaatioista on itsenäisiä ja osa toimii omistajan ohjauksessa. Huomatta- va osa yksityisistä ammattikorkeakouluista toimii uskonnollisten taustaryhmien tuella.
Organisaatiotyypistä riippumatta ammatti- korkeakoulut voivat saada hakemuksesta val- tionrahoitusta akkreditoituihin koulutusoh-
jelmiin. Valtionrahoitus jaetaan kaikille kor- keakouluille yhdellä tulosperusteisella rahoi- tusmallilla. Osalla ammattikorkeakouluista ei kuitenkaan ole valtionrahoitusta, vaikka niil- lä on tutkinnonanto-oikeus.
Rahoitusmalli on osa korkeakoulujen ohja- usjärjestelmää ja kolmasosa siitä perustuu tu- losta mittaaviin koulutuksen ja tutkimuksen indikaattoreihin. Vuodesta 2002 käytössä ol- lut rahoitusmalli kattaa noin 85 prosenttia korkeakoulujen kustannuksista. Rahoitusmal- lin toimivuuden arvioinnissa 2009 ei tullut esille merkittäviä muutostarpeita. Rahoitus- mallin lisäksi korkeakouluja ohjataan opetus- ja tutkimusministeriön ja korkeakoulujen vä- lisissä keskusteluissa, lainsäädännöllä, oh- jeistamalla (mm. kansalliset opinto-ohjelmia koskevat ohjeet) ja vertaispaineella, joka saadaan aikaan pitämällä yksittäisiä korkea- kouluja koskevat tilastotiedot julkisina. Aloi- tuspaikkamääristä päättää Norjan parlament- ti. Sekä yksityisten että valtion korkeakoulu- jen ylin päätöksentekoelin on korkeakoulun hallitus, joiden koostumusta, toimintaa ja valtuuksia koskevissa säännöksissä on kor- keakoululaissa eroja. Valtio ohjaa myös yksi- tyistä korkeakoulua, jos se on hakenut ja saa- nut valtiolta tukea akkreditoituihin koulutus- ohjelmiin. Yksityiset korkeakoulut perivät koulutuksesta maksun. Valtion korkeakou- luille maksun periminen on mahdollista vain ministeriön poikkeusluvalla. Korkeakoulujen nimet rekisteröi kansallinen rekisteröintivi- ranomainen.
Ruotsi
Ruotsin korkeakoulujärjestelmään kuuluu yliopistoja ja korkeakouluja. Ammatillisesti suuntautuneelle korkeakoulutukselle ei ole omia oppilaitoksia vaan sekä yliopistot että korkeakoulut tarjoavat sekä ammatillisesti et- tä akateemisesti profiloitunutta koulutusta.
Yliopistoja ja korkeakouluja säädellään yh- teisellä lainsäädännöllä. Ruotsissa on yhteen- sä 47 korkeakoulua ja yliopistoa, joista 35 on valtion virastoja ja loput yksityisiä.
Valtio rahoittaa sekä yksityisiä että valtion yliopistoja ja korkeakouluja. Peruskoulutuk- sen osalta korkeakoulujen rahoitus perustuu
kokopäiväopiskelijoiden määrään ja opiskeli- joiden opintosuorituksiin. Suoriterahoituksel- le asetetaan enimmäismäärä, jonka ylittävistä suoritteista korkeakoulu ei enää saa rahoitus- ta. Tutkimusrahoitukselle ei ole olemassa ra- hoitusmallia, vaan se on historiaperusteista.
Valtio voi myös suunnata tutkimusrahoitusta tiettyyn tarkoitukseen.
Yliopistoja ja korkeakouluja johtaa hallitus ja rehtori. Hallituksessa on enintään 15 jäsen- tä ja sen muodostavat puheenjohtaja, rehtori, kolme opettajakunnan edustajaa ja kolme opiskelijoiden edustajaa ja 8 korkeakoulun ulkopuolelta tulevaa edustajaa. Valtio nimit- tää korkeakoulun hallituksen puheenjohtajan sekä ulkopuoliset jäsenet korkeakoulun ehdo- tuksesta. Hallitus päättää korkeakoulun sisäi- sestä organisaatiosta, taloudesta ja voimava- rojen jakamisesta korkeakoulun sisällä.
Tanska
Tanskan korkeakoululaitos muodostuu tie- deyliopistoista, ammattikorkeakouluista (pro- fessionshøjskoler) ja alueellisista oppilaitok- sista (Erhvervsakademier). Tanskan korkea- koululaitosta on viime vuosina uudistettu muun muassa toteuttamalla merkittäviä kor- keakoulufuusioita.
Ammatillisesti suuntautuneita ensimmäisen syklin tutkintoja säädellään omalla lainsää- dännöllään (31/03/2008 Lov om erhvervsa- kademiuddannelser og professionsbachelo- ruddannelser). Tutkinnonanto-oikeus edellyt- tää, että ohjelmien opetus on kiinteässä yh- teydessä ammatteihin ja työelämään sekä kansalliseen ja kansainväliseen tutkimuk- seen.
Korkeakoulujen valtiolta saama rahoitus on suoritusperusteinen. Kunkin korkeakoulun perusrahoitus määräytyy niin sanottuun tak- simittarijärjestelmän perusteella. Korkeakou- lun saavat rahoitusta opiskelijoiden opinto- suoritusten (osallistuminen kursseille ja tent- teihin) perusteella.
Alankomaat
Alankomaiden korkeakoulujärjestelmä koostuu yliopistoista (Wetenschappelijk On-
derwijs) ja ammattikorkeakouluista (Hoger Beroepsonderwijs). Suurin osa ammattikor- keakouluista on julkisesti rahoitettuja nuorten koulutukseen keskittyviä ja pieni osa on yksi- tyisiä, lähinnä etä- ja elinikäiseen oppimiseen keskittyneitä ammattikorkeakouluja. Kor- keakoulujen koulutusta ja tutkimusta koskeva laki (WHW) koskee sekä julkisesti rahoitet- tujen ammattikorkeakoulujen koko toimintaa että joiltakin osin myös yksityisiä ammatti- korkeakouluja, joiden on julkisen tehtävän hoitamisen nimissä huolehdittava koulutuk- sen laadusta ja laadunvarmistusjärjestelmistä samojen säännösten mukaan kuin julkisten ammattikorkeakoulujen. Julkisesti rahoitetut ammattikorkeakoulut on mainittu ao. lain liit- teessä. Julkisesti rahoitetut ammattikorkea- koulut ovat joko säätiöitä tai yhtiöitä.
Ammattikorkeakoulujen roolia erityisesti osana tutkimusjärjestelmää (tutkimuspaino- tuksen vahvistamista) pohditaan parhaillaan.
Opiskelijamääriin ja tutkintoihin perustuva rahoitus on edelleen kaikkien korkeakoulujen valtiolta saaman rahoitusmallin pääasiallinen komponentti (80 %), muut ovat laatuperus- tainen (10 %) ja tki-työhön ohjattu rahoitus (10 %). Kansallisen korkeakoulutarkastelun perusteella korkeakoulujen profiileja aiem- paa enemmän painottava, laadun aiempaa pa- remmin huomioiva rahoitusmalli otetaan käyttöön vuoden 2012 aikana.
Korkeakoulujen profiloitumiseen ja vah- vuusalueisiin perustuvassa ohjausmenettelys- sä siirrytään tulospohjaisuuden ja laadun huomioivaan rahoitusmalliin. Koulutuksen laadun perusteella korkeakoulujen on mah- dollista saada maksimissaan 7 prosentin lisä- rahoitus koulutuksen perusteella määräyty- vään rahoitukseensa. Järjestelyn tulokset ar- vioidaan 2016, minkä jälkeen päätetään ra- hoitusmallin tulevaisuudesta. Ammattikor- keakoulujen on mahdollista saada harkinnan- varaista profiloitumiseen kannustavaa rahoi- tusta julkisten ja yksityisten toimijoiden yh- teisten osaamiskeskittymien (Centres of Ex- pertise) toimintaan. Edellytyksenä on, että keskittymät toimivat jollain Alankomaiden hallituksen osoittamasta yhdeksästä tutki- muksen painopistealasta tai koulutus- tai ter- veydenhuoltosektorilla. Ammattikorkeakou- luissa on käytössä opiskelijamaksu.
Kaikilla koulutusta ja tutkimusta koskevan lain liitteessä mainituilla korkeakouluilla on oltava korkeakoulun toiminnasta vastaava hallitus (College van Bestuur) ja hallituksen toimintaa valvova elin (Raad van Toezicht).
Henkilökunta ja opiskelijat voivat joiltain osin osallistua korkeakoulun johtamisen rat- kaisuihin (medezeggenschapsraad).
Itävalta
Itävallan korkeakoulujärjestelmä muodos- tuu yliopistoista (Universitäten), ammatti- korkeakouluista (Fachhochschule), pedago- gisista korkeakouluista (Pädagogische Hoch- schulen) sekä eräitä terveysalan tutkintoja antavista oppilaitoksista (Medizinisch- technische Akademien, Hebammenakademi- en).
Itävallan ammattikorkeakoululaitos luotiin vuonna 1993. Ammattikorkeakoulut voivat olla liittovaltion, muiden julkisten tai yksi- tyisten omistajien ylläpitämiä. Useimmat ammattikorkeakoulut ovat monialaisia. Am- mattikorkeakouluja ohjataan liittovaltion lainsäädännöllä (Bundesgesetz über Fach- hochschul-Studiengänge 1993). Ammatti- korkeakoulujen tehtävänä on antaa ammatil- lisesti suuntautunutta korkeakoulutusta, joka perustuu soveltavaan tutkimus- ja kehitys- työhön.
Ammattikorkeakoulujen sisäisestä hallin- nosta ja opetuksen organisoinnista vastaa ammattikorkeakoulu-kollegio (Fachhoch- schulkollegium), jonka muodostavat tutkinto- ohjelmien johtajat, opetus- ja tutkimushenki- löstön sekä opiskelijoiden edustajat. Kollegio valitsee puheenjohtajan ja varapuheenjohta- jan ylläpitäjän valitsemista ehdokkaista.
Ammattikorkeakoulut laativat kehittämis- ja rahoitussuunnitelmat, joiden perusteella liittovaltio rahoittaa sovittavan määrän opis- kelijapaikkoja ammattikorkeakouluissa. Ra- hoitus on kustannuspohjaista ja liittovaltion rahoitus kattaa noin 90 prosenttia tutkinto- ohjelmien kustannuksista. Tällä on kannus- tettu ammattikorkeakouluja laajentamaan ra- hoituspohjaansa. Ammattikorkeakoulut hankkivat kiinteistöihin ja muuhun infra- struktuuriin tarvittavan rahoituksen muista lähteistä kuten aluehallinnolta, kunnilta tai
yksityiseltä sektorilta. Ammattikorkeakoulut voivat periä opiskelijoilta vajaan neljänsadan euron suuruisia maksuja lukukaudessa. Mak- sujen periminen on vapaaehtoista.
Saksa
Saksassa korkeakoulutusta antaa kaksi toi- sistaan hallinnollisesti erilaista korkeakou- lusektoria, yliopistot ja ammattikorkeakoulut (Fachhochschulen). Sektoreiden toiminta eroaa koulutuksen sisällöissä ja oppimistu- losten painotuksissa. Ammattikorkeakouluis- sa tutkimus rajataan sovelluspainotteiseksi ja korkeakoulutus keskittyy ammatillisten val- miuksien kehittämiseen, kun taas yliopistois- sa tutkimukselle ei ole rajoitteita ja niiden tu- lisi tuottaa akateemisia, kriittisiä korkeakou- lutettuja. Vain yliopistot voivat myöntää toh- torintutkintoja.
Saksan liittovaltion perustuslain mukaan vastuu koulutuksesta jakautuu liittovaltion ja osavaltioiden kesken. Liittovaltion perustus- laki ei sisällä korkeakouluja tai niiden tehtä- viä koskevia säännöksiä. Korkeakoulujärjes- telmää säännellään liittovaltion, osavaltioi- den (Bundesländer) ja organisaatiotasolla.
Liittovaltiotasolla toimintaa ohjaa korkea- koulujen puitelaki. Lisäksi, kaikilla 16 osa- valtiolla on omat opetusministeriönsä ja kor- keakoululakinsa, jotka eivät voi olla ristirii- dassa puitelain kanssa. Organisaatiotasolla yliopistot ja ammattikorkeakoulut määritte- levät johtosääntönsä, joissa osasta täsmenne- tään lainsäädännön antamaa tehtävää sitä kuitenkaan muuttamatta. Myös osavaltiot oh- jaavat korkeakouluja.
Rahoitusta koskevat puitelain säännökset käsittelevät valtion rahoituksen tulosperustai- suutta sekä sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä. Korkeakoulujen perusrahoituk- sesta vastaavat osavaltiot. Rahoitusmallit ovat osavaltiokohtaisia ja korkeakoulusekto- reita rahoitetaan käytännössä samojen malli- en perusteella. Liittovaltiotason korkeakoulu- rahoitus on yleensä projektiperusteista: ke- väällä 2012 liittovaltion rahoitusta on tarjolla korkeakoulujen profiloitumiseen ja korkea- koulutuksen laadun parantamiseen. Osa osa- valtioista sallii korkeakoulujen keräävän mal- tillisia lukukausimaksuja.
Korkeakoulujen profiloitumista ja raken- teiden kehittämistä varten on tarjolla sekä liittovaltiotason, osavaltiotason että yksittäis- ten rahoittajien ohjelmia ja muita rahoitus- instrumentteja. Saksassa on siirrytty korkea- kouluissa tehdyn tutkimuksen yhteiskunnalli- sen merkityksen korostamisesta korkeakou- lutuksen merkityksen korostamiseen, ja ra- kenteellisen kehittämisen rahoitusinstrumen- teissa on huomioitu niin liittovaltio- ja osa- valtiotasolla kuin rahoitusorganisaatioissa erityisesti koulutuksen kehittäminen.
Yhdysvallat
Korkeakoulun itsenäisyyden aste määräy- tyy säännöstason perusteella. Julkinen kor- keakoulu voi olla melkein millainen organi- saatio tahansa valtionvirastosta erilaisiin yri- tysmuotoihin. Osavaltioiden perustuslakien määrittelemät korkeakoulut ovat kaikkein it- senäisimpiä. Tällaisia korkeakouluja on pää- asiassa läntisissä (kuten kymmenkampuksi- nen University of California) ja Keskilännen osavaltioissa (kuten kolmessa kaupungissa toimiva University of Michigan). Osavaltion perustuslaissa valtuutetun korkeakoulun asemaa ei voi muuttaa osavaltion hallinnon päätöksillä, vaan korkeakoulun asemaan voi- daan vaikuttaa vain muuttamalla osavaltion peruslakia. Valtaosa korkeakouluista on mää- ritelty muissa kuin perustuslaissa, ja osaval- tiolla on näin niiden ohjaamisessa enemmän mahdollisuuksia. Ohjauksen kannalta yksin- kertaisimmillaan korkeakoulu on valtion vi- rasto, jonka autonominen asema ei poikkea muista valtion virastoista.
Julkisten korkeakoulujen toimintaa hallin- noidaan ja ohjataan osavaltioissa eri tavoin.
Kalifornia asemoi toiminnat ja tavoitteet melko yhtenäisesti kaikille julkisille korkea- kouluilleen. Kalifornian korkeakoulujen kir- jossa erottuu kaksi yliopistojärjestelmää, joi- ta ohjataan kokonaisuutena. University of California –järjestelmän 10 yliopistoa ovat kaikki ainakin jollakin alalla merkittäviä tut- kimus- ja koulutusyliopistoja, kun taas Cali- fornia State University –järjestelmän 23 kampusta keskittyvät ammattikorkeakoulujen
kaltaisesti käytännönläheisempään koulutuk- seen kandidaatti- ja maisteritasolla. Korkea- kouluja täydentää paikalliseen ja aikuiskou- lutukseen keskittyvien keskiasteen oppilai- toksen (community college) verkosto, jonka ohjaus on väljempää kuin UC- ja CSU- järjestelmien. Wisconsinissa taas University of Wisconsin –järjestelmän sisällä kampusten välinen työnjako vastaa jollakin tarkkuudella yliopisto-ammattikorkeakoulu-tehtävänjakoa.
The University of Wisconsin at Madison on maailmanluokan yliopisto, jonka lisäksi 25 muun kampuksen yliopistoista vain yksi myöntää tohtorintutkintoja. 11 kampusta keskittyy kandidaatti- ja maisteritason koulu- tukseen ja 13 tarjoaa rajoitetumpaa, kandi- daattitason tutkintoon valmistavaa korkea- koulutusta. Kaikki 26 kampusta osallistuvat Wisconsinin osavaltionlaajuiseen täydennys- koulutukseen muiden koulutusorganisaatioi- den kanssa. Vaikka UW-järjestelmän hallitus ohjaa järjestelmää kokonaisuutena, Madiso- nin kampus toimii autonomisesti ja sen rehto- rilla on valtaa myös ohi koko järjestelmän hallituksen.
University of Wisconsin – järjestelmän vuosibudjetti 2010—2011 oli noin 5,59 mil- jardia dollaria, josta osavaltio rahoitti noin 1,18 miljardia ja liittovaltio noin 16 miljoo- naa dollaria. Lahjoitukset, apurahat ja sopi- mukset olivat noin 2,17 miljardia dollaria.
Opiskelijoiden vuosimaksut kattoivat noin 1,1 miljardia dollaria. Yrityksiltä, sairaalayh- teistyöstä ja myyntituloista UW sai 1 miljardi dollaria. Inflaatiokorjattuna osavaltiolta tule- van rahoituksen taso on kymmenessä vuo- dessa laskenut, kun taas opiskelijamaksuista saatavien ja muiden tulojen taso on selvästi noussut. Myös opiskelijamaksu on noussut.
Käytännössä osavaltion vuosituki on pysynyt noin miljardin dollarin tuntumassa ja UoW:n budjetti kasvanut joka vuosi. Osavaltiolta tu- levan rahoituksen peruskomponentteja on opiskelijamäärän perusteella annettava rahoi- tus.
Tohtorintutkintoja myöntävät UW Madison ja UW Milwaukee kattoivat 5,59 miljardin dollarin budjetista 3,38 miljardia ja kandi- daatti- ja maisteritason koulutusta antavat 11 kampusta 1,74 miljardia dollaria.
2.3 Nykytilan arviointi
Ammattikorkeakoulujen taloudellista ja hallinnollista asemaa sekä toiminnan laatua, tehokkuutta ja vaikuttavuutta tarkasteltiin opetus- ja kulttuuriministeriön teettämässä selvityksessä vuonna 2010. Selvityshenkilöi- den arvion mukaan ammattikorkeakoulusek- toria tulee uudistaa siten, että uudistukset tu- kevat ammattikorkeakoulujen perustehtäviä:
työelämälähtöistä koulutusta ja aluekehitystä palvelevaa soveltavaa tutkimusta. Uudistus- ten on oltava sellaisia, että ne takaavat am- mattikorkeakouluille vakaat toimintapuitteet pitkällä aikavälillä. Hallinto- ja ohjausjärjes- telmien on oltava läpinäkyviä, kannustavia ja ammattikorkeakoulujen autonomiaa tukevia.
Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan ammattikorkeakoulujärjestelmän ohjauksen ja rahoituksen tulisi nykyistä paremmin tukea koulutuksen ja tutkimus- ja kehitystoiminnan laadun kehittämistä.
Selvityshenkilöiden mielestä selkein rahoi- tus-, ohjaus- ja hallintojärjestelmämalli on sellainen, jossa vastuu perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle, ammattikor- keakoulut ja niiden ylläpitäjäorganisaatiot yhdistyvät yhdeksi oikeushenkilöksi ja kaik- kien ammattikorkeakoulujen oikeudelliseksi muodoksi tulee osakeyhtiö. Samalla tulee siirtyä nykyistä selkeästi enemmän tuloksel- lisuutta painottavaan rahoitusjärjestelmään sekä selkeyttää hallintomallia niin, että am- mattikorkeakoululla on vain yksi hallitus.
Nykyiseen järjestelmään sisältyviä ylläpitä- jän ja ammattikorkeakoulun välisiä toimival- taongelmia erityisesti taloudellisten kysy- mysten osalta on selvitetty väitöskirjatutki- muksessa "Financial Autonomy in Higher Education Institutions - Perspectives of Se- nior Management of Finnish AMK Institu- tions". Tutkimuksessa tarkasteltiin suoma- laisten ammattikorkeakoulujen taloudellisen autonomian rakentumista suhteessa niiden päärahoittajatahoihin. Väitöskirjatutkimuk- sen mukaan ylläpitojärjestelmät eivät ole yh- tenäisiä eivätkä yhdellä tavalla toimivia jär- jestelmiä. Siksi ylläpitäjät ohjaavat ammatti- korkeakouluja kukin omalla tavallaan. Am- mattikorkeakouluille dilemman muodostaa kuuluminen kahteen toisistaan erillään ole-
vaan ohjausjärjestelmään. Vuoden 2003 am- mattikorkeakoululaissa määriteltiin ylläpitä- jän tehtäväksi ammattikorkeakoulun strategi- nen kehittäminen. Ammattikorkeakoulun päätösvaltaan puolestaan tuli operatiivinen toiminta ja toiminnan sisältöihin liittyvät asi- at kuten opetussuunnitelmista ja opetukseen liittyvistä kysymyksistä päättäminen.
Ammattikorkeakoulujen perusrahoitus (yk- sikköhintarahoitus) on osa kuntien valtion- osuusjärjestelmää: jokainen kunta osallistuu ammattikorkeakoulujen kustannuksiin asu- kasta kohden lasketulla rahoitusosuudella.
Vuoden 2013 talousarviossa kuntien rahoi- tusosuus ammattikorkeakoulujen toimintaan on 511,5 ja valtion 385,9 miljoonaa euroa.
Valtio-kunta -rahoitussuhde on vuodesta 2008 alkaen ollut 41,89 % ja 58,11 %. Am- mattikorkeakoulujen perusrahoitus määräy- tyy kustannusperusteisesti. Rahoitus anne- taan ylläpitäjille opiskelijamäärän ja opiskeli- jaa kohden määrätyn yksikköhinnan perus- teella.
Rahoitusmallin suhteen kuuluminen valti- onosuusjärjestelmään on merkinnyt ammatti- korkeakouluille sitä, että ne ovat osa perus- palvelubudjettia ja näin ollen rinnastuvat pe- ruskoulu-, lukio- ja ammatilliseen koulutuk- seen toisin kuin yliopistot, jotka valtion- osuusjärjestelmään kuulumattomina ovat ol- leet peruspalvelujen ulkopuolella ja koko- naan valtion rahoitusvastuulla.
Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen yh- teistyö on tiivistynyt siten, että niiden tehtä- vät ja profiilit täydentävät toisiaan erilaisina korkeakoulusektoreina. Tämä on heijastunut myös hallinto- ja ohjausjärjestelmiin, jotka ovat lähentyneet toisiaan. Rahoitusvastuussa ja toiminnan itsenäisyydessä olevat erot ovat tulleet esille yhteistyörakenteita luotaessa ja osin vaikeuttaneet yhteistoimintaa.
Selvityshenkilöiden arvion mukaan nykyi- sessä ammattikorkeakoulujärjestelmässä on kokonaisuutena tarkastellen tehottomuutta, vaikkakin erot eri ammattikorkeakoulujen välillä ovat suuria. Keskeisin heikon kustan- nustehokkuuden syy on kustannuspohjainen rahoitusjärjestelmä, joka kannustaa heikosti tehokkuuden lisäämiseen. Todellisten kus- tannusten vertailu ammattikorkeakoulujen välillä on tällä hetkellä hankalaa, koska am-
mattikorkeakoulujen taloushallinnon käytän- teet ja talouden seuranta vaihtelevat korkea- kouluittain ja ylläpitomuodoittain. Nykyisen rahoitusjärjestelmän keskeisiä kysymyksiä ovatkin järjestelmän kustannuspohjaisuus ja siitä johtuva heikko kannustavuus sekä kun- tien osallistuminen ammattikorkeakoulujen rahoitukseen.
3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3.1 Tavoitteet
Hallitusohjelman mukaisesti ammattikor- keakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö uudistetaan. Ammattikorkea- koululainsäädännön uudistaminen on keskei- nen osa korkeakoulureformia. Uusi yliopisto- laki tuli voimaan vuoden 2010 alusta, jolloin uusimuotoiset yliopistot aloittivat toimintan- sa. Yliopistouudistuksella parannettiin yli- opistojen toimintaedellytyksiä kansainväli- sessä toimintaympäristössä. Ammattikorkea- koulu-uudistuksen tavoitteena on luoda lain- säädännölliset puitteet ja toiminnalliset edel- lytykset ammattikorkeakouluille, jotka ovat kansainvälisesti arvostettuja, itsenäisiä ja vastuullisia osaajien kouluttajia, alueellisen kilpailukyvyn rakentajia, työelämän uudista- jia ja innovaatioiden kehittäjiä.
Ammattikorkeakoulu-uudistukseen kytkey- tyvä valtio-kunta –suhteen ratkaisu on katsot- tu tarkoituksenmukaiseksi tehdä valtion- osuusuudistuksen yhteydessä. Ammattikor- keakoulu-uudistus on sen vuoksi päätetty to- teuttaa kahdessa vaiheessa. Uudistuksen en- simmäisessä vaiheessa on vauhditettu am- mattikorkeakoulujen rakenteellista uudista- mista sekä toiminnan laadun ja vaikuttavuu- den parantamista. Tämä on toteutettu uudis- tamalla ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille myönnettävät toimiluvat, luopumalla opetus- ja kulttuuriministeriön tekemistä koulutusoh- jelmapäätöksistä sekä uudistamalla ammatti- korkeakoulujen rahoituksen määräytymispe- rusteet.
Uudistuksen toisessa vaiheessa on tarkoitus siirtää vastuu ammattikorkeakoulujen perus- rahoituksesta kokonaan valtiolle ja tehdä ammattikorkeakouluista itsenäisiä oikeus-
henkilöitä. Toinen vaihe toteutetaan samassa aikataulussa kuin valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistus.
3.2 Toteuttamisvaihtoehdot
Ammattikorkeakoulutoiminta perustuu toimilupajärjestelmään. Yliopistojen perus- tuslaissa säädetty asema tarkoittaa sitä, että yliopistojen perustamisesta, lakkauttamisesta tai yhdistämisestä tulee säätää lailla. Valtio- neuvosto myöntää toimiluvan ammattikor- keakoulun ylläpitäjälle. Nykyisin ylläpitäjänä voi ammattikorkeakoululain 6 §:n 1 momen- tin mukaan olla kunta, kuntayhtymä taikka rekisteröity yhteisö.
Toteuttamisvaihtoehtoja ammattikorkea- koulutoiminnan järjestämisessä voidaan tar- kastella useasta eri näkökulmasta, kuten ra- hoitusjärjestelmän muutoksen, aluevaikutuk- sen, korkeakoululaitoksen (yliopistot ja am- mattikorkeakoulut) yhteistyömahdollisuuksi- en, ympäröivän yhteiskunnan muutoksiin reagointikykyisyyden, toiminnan läpinäky- vyyden ja toiminnan vertailtavuuden sekä valtakunnallisen koulutus- ja tki-poliittisen ohjauksen kannalta.
Toteuttamisvaihtoina voisivat olla esimer- kiksi; 1) ylläpitäjäjärjestelmän säilyttäminen nykyisine ylläpitäjineen; 2) valtio ottaisi ra- hoituksen lisäksi myös vastuun ammattikor- keakoulutoiminnan järjestämisestä; 3) ylläpi- täjäjärjestelmän muuttaminen siten, että yllä- pitäjänä voisi toimia vain rekisteröity yhtei- sö; taikka 4) toimilupa myönnettäisiin suo- raan muulle kuin julkisoikeudelliselle oike- ushenkilölle ilman, että ylläpitäjä ja ammat- tikorkeakoulutoiminta ovat eriytetty oikeu- dellisesti toisistaan.
Toimiluvan myöntäminen kohdan 4 mukai- sesti suoraan rekisteröidylle yhteisölle am- mattikorkeakoulutoimintaan, eikä nykyiseen tapaan ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen, selkeyttäisi hallintoa ja vastuusuhteita, niin sisäisessä toiminnassa kuin suhteessa ympä- röivään maailmaan. Toimiluvalla rekiste- röidystä yhteisöstä muodostuisi ammattikor- keakoulu, joka oikeushenkilönä olisi vas- tuussa kaikesta toiminnastaan. Korkeakoulu- laitoksen yhteistyömahdollisuuksien, ammat- tikorkeakoulun kyvyn reagoida ympäröivän
yhteiskunnan muutoksiin ja kansainvälisty- misen kannalta voidaan ammattikorkeakou- luilla arvioida olevan paremmat toiminta- mahdollisuudet yksityisoikeudellisena oike- ushenkilönä (rekisteröitynä yhteisönä) kuin osana kunnallista organisaatiota tai valtiota.
Ammattikorkeakoulutoiminnan ollessa sel- keästi eriytetty itsenäiseksi toiminnakseen, vahvistuu sen läpinäkyvyys niin hallinnolli- sesti kuin rahoituksellisestikin. Kunnallinen ja alueellinen sidos ammattikorkeakoulutoi- mintaan voitaisiin edelleen säilyttää vahvana erityisesti osakeyhtiömuotoisessa toiminnas- sa, jossa kunnalliset tahot voisivat edelleen toimia omistajina ja käyttää yhtiökokouksissa omistajavaltaa. Myös muut nykyisin ylläpitä- jinä olevat tahot voisivat kuntien lisäksi jat- kaa osakeyhtiönä toimivan ammattikorkea- koulun omistajina. Ammattikorkeakoulutoi- minnan vertailtavuuden ja valtion opetus- ja kulttuuriministeriön kautta toteuttaman kou- lutuspoliittisen ohjauksen ja rahoituksen nä- kökulmasta edellä mainitun kohdan 4 mukai- nen toteuttamisvaihtoehto olisi toiminnan kannalta perustelluinta. Lisäksi tämä aiheut- taa vähiten muutoksia nykytilanteeseen, sillä suurin osa ammattikorkeakoulujen ylläpitä- jistä on jo tällä hetkellä osakeyhtiöitä.
Toteuttamisvaihtoehtojen kohdissa 1—3 on myös monia aikaisemmin mainittujen näkö- kulmien kannalta perusteltuja vaihtoehtoja, mutta missään niistä vaihtoehdoista ei löydy kaikki niitä etuja kuin toteuttamisvaihtoeh- don kohdasta 4.
Edellä mainitun perusteella esityksessä eh- dotetaan toimilupajärjestelmän muuttamista siten, että toimilupa myönnettäisiin osakeyh- tiölle ammattikorkeakouluna toimimiseen.
Lisäksi osakeyhtiölakia täydentävästi säädet- täisiin tässä laissa ammattikorkeakou- luosakeyhtiön hallinnosta ja toimielinten teh- tävistä ammattikorkeakoulutoiminnan eri- tyispiirteet huomioiden.
3.3 Keskeiset ehdotukset Johdanto
Ammattikorkeakouluista ehdotetaan muo- dostettavan itsenäisiä oikeushenkilöitä, joi- den oikeushenkilömuoto on osakeyhtiö. Vas-
tuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituk- sesta ehdotetaan siirrettäväksi kokonaan val- tiolle.
Ammattikorkeakoulujen hallinto
Valtioneuvosto myöntäisi jatkossa toimilu- van ammattikorkeakouluna toimimiseen osa- keyhtiölle. Ammattikorkeakoululla ei siten jatkossa olisi toimiluvan saanutta ylläpitäjää, vaan toimiluvan saaneesta tulisi itsenäinen ammattikorkeakouluosakeyhtiö. Ammatti- korkeakoululaissa ei siten jatkossa olisi tar- vetta säätää ammattikorkeakoulun sisäisen ja ylläpitäjän hallinnon suhteista nykyiseen ta- paan. Ammattikorkeakoulu toimisi osakeyh- tiölain mukaisena osakeyhtiönä, mutta am- mattikorkeakoulun erityispiirteistä johtuen ammattikorkeakoululakiin sisältyisi säännök- siä hallinnosta, toimielimistä ja niiden pää- tösvallasta sekä toimielinten valinnasta. Jul- kisesti rahoitettujen lakisääteisten tehtävien takia ammattikorkeakoulut olisivat voittoa tavoittelemattomia yhtiöitä. Tämän vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että ammattikor- keakoulut eivät voisi jakaa voittoa omistajil- leen tai tuottaa muuta taloudellista etua toi- mintaan osallistuville, ja että yhtiötä puretta- essa varat tulisi käyttää vastaavaan toimin- taan. Tämä mahdollistaisi osaltaan sen, että ammattikorkeakouluosakeyhtiöiden verotus- asemasta voitaisiin säätää yliopistoja vastaa- vasti. Henkilöstö ja opiskelijat otettaisiin huomioon hallinnon järjestämisessä.
Opiskelijakunnan asemaa esitetään vahvis- tettavaksi siten, että tutkinto-opiskelijoille tu- lisi pakollinen jäsenyys ammattikorkeakou- lun opiskelijakunnassa ja opiskelijakunnan tehtävistä säädettäisiin nykyistä tarkemmin.
Rahoitus
Vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoi- tuksesta ehdotetaan siirrettäväksi kokonaan valtiolle. Talouspoliittisen ministerivalio- kunnan 28.11.2013 linjauksen mukaisesti lähtökohtana on, että kunnan omarahoi- tusosuus ammattikorkeakoulujen käyttökus- tannuksiin poistetaan vuoden 2015 alusta lu- kien.
Yksikköhinnan ja opiskelijamäärän käyt- tämisestä rahoituksen perusteena luovuttai- siin. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntäisi ammattikorkeakouluille perusrahoitusta am- mattikorkeakoululaissa säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi laskennallisin perustein otta- en huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja laajuus. Lisäksi rahoitusta myönnettäisiin muiden koulutuspolitiikan ja tki-politiikan tavoitteiden perusteella. Ammattikorkeakou- lujen saama muu rahoitus ei vähentäisi valti- on ammattikorkeakoululain mukaista rahoi- tusta. Valtio turvaa ammattikorkeakouluille riittävän perusrahoituksen lakisääteisten teh- tävien turvaamiseksi.
Nykyisen ammattikorkeakoulu-kohtaisen yksikköhinnan määräytymisen perusteena olevat rahoitusmallin tekijät tulisivat valtion- rahoituksen myöntämisen perusteiksi. Niiden lisäksi rahoituksen myöntämisperusteeksi tu- lisi tällä hetkellä perusrahoituksesta erillisenä valtionavustuksena myönnettävä hankerahoi- tus, joka yhdistettäisiin osaksi perusrahoitus- ta strategisen rahoituksen kokonaisuudeksi.
Vuoden 2015 alusta ammattikorkeakouluille valtionrahoituksena jaettava rahamäärä koos- tuisi näin ollen ammattikorkeakoulujen ny- kyisin valtionosuusjärjestelmän kautta saa- man rahoituksen kokonaisuudesta vähennet- tynä vuodelle 2015 sovittujen leikkausten määrällä sekä lisättynä nykyisellä hankera- hoituksen määrällä. Lisäksi muut valtion si- toumukset liittyen mm. arvonlisäverojen kompensointiin sisältyisivät uuteen rahoitus- järjestelmään.
Ammattikorkeakoulu-uudistuksen ensim- mäiseen vaiheeseen sisältyneen rahoitusmal- lin uudistamisen keskeisiä periaatteita on ol- lut tuloksellisuuden vaikutus kunkin ammat- tikorkeakoulun saamaan rahoitukseen, me- nosäästöjen johdosta koulutustarjontaan teh- tyjen leikkausten vaikutusten sisällyttämi- nen malliin sekä mallin aiheuttaman ammat- tikorkeakoulukohtaisen muutoksen suuruu- den rajaaminen siirtymävaiheen ajaksi. Nämä periaatteet sisältyvät myös vuonna 2015 al- kavaksi ehdotettavaan ammattikorkeakoulu- jen rahoitusmalliin. Valtionosuusjärjestel- mään sisältyvä yksikköhinnan harkinnanva- rainen korotus ehdotetaan poistettavaksi vuodesta 2015 alkaen.
Hallituksen 16.11.2011 linjauksen mukai- sesti ammattikorkeakoulujen perusrahoitus ehdotetaan sidottavaksi kustannustason nou- suun. Rahoituksen tarkistaminen sidottaisiin indeksiin, joka ottaa huomioon ammattikor- keakoulun kustannusrakenteen ja on toisaalta riittävän yksinkertainen. Korkeakouluindek- sin laskemisesta ja kustannustason nousun huomioon ottamisesta annetaan tarkemmat säännökset valtioneuvoston asetuksella.
Arvonlisäveromenettelyn osalta ehdotetaan siirryttävän kaikista lakisääteisistä tehtävistä aiheutuvien arvonlisäveromenojen osalta eu- ro-eurosta -periaatteen mukaiseen kompen- saatiomenettelyyn vuoden 2015 alusta luki- en. Arvonlisäverokompensaatio mitoitettai- siin viimeksi toteutuneen vahvistetun tilin- päätöksen tietojen mukaisesti siten, että am- mattikorkeakoulun kunkin vuoden tilinpää- töksen mukaiset toteutuneet korvattavat ar- vonlisäveromenot kompensoidaan kaksi vuotta tilinpäätösvuotta myöhemmin. Kom- pensaatiosäännökset ja -menettelyt toteutet- taisiin siten, että ne eivät johda kaksinkertai- seen hyötyyn.
4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset Vaikutukset julkiseen talouteen
Hallitusohjelman mukaisesti vastuu am- mattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siir- retään kokonaan valtiolle. Ammattikorkea- koulujen rahoituksen siirto valtiolle otetaan huomioon valtio/kunta –rahoitussuhteessa si- ten, että kuntien rahoitusosuus (vuoden 2015 tasossa 454,6 miljoonaa euroa) siirtyy valtion maksettavaksi ja vastaavasti pienentää muita valtion rahoituksia kunnille. Kunnan omara- hoitusosuuden korottaminen muiden toimin- tojen käyttökustannuksiin toteutetaan talous- poliittisen ministerivaliokunnan linjauksen 28.11.2013 mukaisesti kohdistamalla siirret- tävästä summasta 36 % kuntien peruspalve- luihin ja 64% toiselle asteelle.
Valtionrahoitukseen liittyy erilaisia ohja- usmekanismeja, joiden yleisenä perusteena on verovaroista annettavan rahoituksen koh- dentuminen tarkoituksenmukaisella ja yh-
teiskuntaa parhaiten hyödyntävällä tavalla.
Ammattikorkeakoulujen kohdalla tämä ta- pahtuisi luopumalla nykyisestä yksikköhin- nan ja opiskelijamäärän käyttämisestä rahoi- tuksen perusteena. Samalla luovuttaisiin ny- kyisestä rahoituksen kustannuspohjaisuudes- ta. Talouspoliittinen ministerivaliokunta on aiemmin linjannut periaatteita, joilla hallitus tukee ammattikorkeakoulujen toimintaedelly- tyksiä uudistuksen eri vaiheissa (28.9.2012).
Yksityisten ammattikorkeakoulujen ylläpitä- jille korvataan niiden vuosina 2014—2016 tekemiin investointeihin sisältyvät arvon- lisäverot siten, että korvaus vastaa kunkin yksityisen ammattikorkeakoulun maksamien arvonlisäverojen osuutta investointikustan- nuksista. Korvausten mukaiset määrärahat si- sällytetään vuosien 2016—2018 talousarvi- oihin.
Ammattikorkeakoulu-uudistuksen toisessa vaiheessa itsenäisessä oikeushenkilöasemas- sa toimivien ammattikorkeakouluosakeyhti- öiden osalta säädetään niiden verotuksellises- ta asemasta tuloverotuksessa ja arvonlisäve- rotuksessa yliopistoja vastaavasti. Samassa yhteydessä ratkaistaan ammattikorkeakoulu- jen toimitiloihin liittyvä arvonlisäverokohtelu ja pyritään edistämään yliopisto- ja ammatti- korkeakoulusektoreiden välistä yhteistyötä sekä tehostamaan voimavarojen käyttöä.
Vuokrien arvonlisäverokompensaation edel- lyttämät arvonlisäverolain muutokset (30 § 1 ja 3 momentti) tulivat voimaan 1.1.2014.
Samaan aikaan ammattikorkeakoulu- uudistuksen kanssa hallitus toteuttaa valtion- talouden sopeuttamistoimia. Ammattikor- keakoulujen osalta se merkitsee koulutustar- jonnan vähentämistä ja yksikköhintojen leik- kausta sekä indeksikorotuksista luopumista vuonna 2014. Ammattikorkeakoulujen rahoi- tuksesta on hallituskauden aikana kuntarahoi- tus huomioon ottaen vähentymässä kaikkiaan lähes viidesosa. Ammattikorkeakoulu- uudistuksen toimeenpanon onnistumisen kannalta on nähty välttämättömänä, että am- mattikorkeakoulujen kuntien rahoitusosuutta vastaava määrä (pl. hallitusohjelman yhtey- dessä päätetyt menosäästöt) siirretään täysi- määräisesti osaksi ammattikorkeakoulujen valtion rahoitusta.
Valtionosuusjärjestelmässä rahoitus makse- taan suoraan ammattikorkeakoulun ylläpitä- jälle. Valtio perii kunnan rahoitusosuuden kunnilta asukaslukujen suhteessa. Tästä joh- tuen kunnat ovat nykyisin ammattikorkea- koulutuksen maksajia, vaikka niillä ei talous- arviossaan olisikaan ammattikorkeakoulua.
Suurin osa kunnista joutuu valtionosuuksissa nettomaksajan asemaan. Ammattikorkeakou- lujen rahoitusvastuun siirtyessä kokonaan valtiolle häviää kunnilta velvoite osallistua ammattikorkeakoulujärjestelmän ylläpitämi- sestä aiheutuviin kustannuksiin.
Ehdotetuilla rahoitusmallin muutoksilla ei ole vaikutusta ammattikorkeakouluille jaet- tavan kokonaisrahoituksen määrään. Mallilla ei siten ole muutosvaikutusta valtion talou- teen eikä kunta–valtio -suhteeseen. Esitetyllä rahoitusmallilla on kuitenkin vaikutuksia ra- hoituksen jakautumiseen ammattikorkeakou- lujen välillä.
Valtioneuvoston 27.3.2013 päättämän vuo- sien 2014—2017 valtiontalouden kehysten mukaisesti valtio on varautunut tekemään uudistuksen tueksi ammattikorkeakoulujen finanssisijoituksia vuodelle 2015 (50 milj.
euroa). Ammattikorkeakoulujen tasavertaisen kohtelun ja pääomittamiskriteerien selkeyden kannalta on tarkoituksenmukaista suunnata pääomituseriä kaikille ammattikorkeakouluil- le painottaen toiminnallisia kriteerejä. Am- mattikorkeakoulujen tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi pääomituksia tehdään kaikkiin ammattikorkeakouluihin yhdenvertaisia kri- teereitä noudattaen.
Valtion luovuttamiin kiinteistöihin liittyvi- en siirtymäsäännösten yhdenmukaistaminen ja opetusmetsien käyttöoikeussopimukset:
Valtio on luovuttanut 1990-luvulla amma- tillisten oppilaitosten kunnallistamisen ja yk- sityistämisen yhteydessä koulutuksen järjes- täjille niiden koulutuksessa tarpeelliset kiin- teistöt ja irtaimistot korvauksetta, jotka ovat edelleen ammattikorkeakoulujen ja ammatil- listen oppilaitosten käytössä. Luovutus pe- rustui siihen, että ammatillisten oppilaitosten ylläpitojärjestelmä oli hajanainen. Oppilai- toksia ylläpitivät valtio, yksittäiset kunnat, useamman kunnan muodostamat kuntayhty- mät ja yksityiset yhteisöt. Ylläpitojärjestel- män hajanaisuuden nähtiin heikentävän am-
matillisen koulujärjestelmän toimintakykyä sekä haittaavan merkittävästi oppilaitosten toiminnan päällekkäisyyksien poistamista, oppilaitosten työnjaon kehittämistä, voima- varojen yhteiskäyttöä sekä toiminnan järkipe- räistämistä toiminnan taloudellisuuden ja tu- loksellisuuden parantamiseksi.
Vuoden 1998 loppuun mennessä tehtyihin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta an- netun lain (705/1992) 44 § perusteella tehtyi- hin luovutussopimuksiin sisältyi ehto, jossa palautusvelvollisuus on ikuinen. Vuoden 1998 jälkeen voimassa olleessa lainsäädän- nössä palautusvelvollisuus rajoittui 30 vuo- teen. Palautusehdot määräytyvät sopimukses- sa mainitun opetus- ja kulttuuritoimen rahoi- tuksesta annetun lain mukaisesti. Palautus perustuu käyvän arvon periaatteelle. Kunnille ja kuntayhtymille lahjoitettu omaisuus kuu- luu pääosin ikuisen palautusvelvollisuuden piiriin ja yksityisille koulutuksen järjestäjille luovutettu omaisuus 30 vuoden palautusvel- vollisuuden piiriin.
Ennen vuotta 1998 luovutetun omaisuuden arvo on luovutushetkien mukaan laskettuna 1,338 miljardia euroa vuoden 2012 rahanar- vossa. On arvioitu, että luovutetusta omai- suudesta tonttien osuus on 1/3 ja rakennusten osuus 2/3. Irtaimen omaisuuden on katsottu tulleen jo poistetuksi. Rakennusten osalta on arvioitu vuotuiset poistot (1,5%/vuosi). Näil- lä perusteilla on arvioitu ennen vuotta 1998 luovutetun omaisuuden arvoksi vuoden 2012 rahanarvossa 1,098 miljardia euroa. Kolmen- kymmenen vuoden ajanjakson täyttymiseen mennessä tämä arvo tulee pienenemään ta- solle 0,98 miljardia euroa.
Rakenteellisen kehittämisen edetessä kor- vauksetta luovutetun omaisuuden osalta on tehty päätöksiä, joissa luovutetun omaisuu- den myyntitulot on voitu käyttää alkuperäi- sen tarkoituksen mukaisiin investointeihin.
Tällaiset järjestelyt ovat edelleen ajankohtai- sia ja palautusvelvollisuutta koskevia valmis- teltavia päätöksiä tulee olemaan edelleen merkittävä määrä. Ikuisen palautusvelvolli- suuden piiriin kuuluvia luovutussopimuksia on tehty sata. Nykyisen tilanteen selkeyttä- miseksi ja koulutuksen järjestäjien tasapuoli- seksi kohtelemiseksi olisi tarkoituksenmu-
kaista yhdenmukaistaa palautusvelvollisuu- den kesto.
Nykyisin kaikkien valtion omistamien ope- tusmetsien hallintaoikeus on Metsähallituk- sella käyttöoikeuksien ollessa ammattioppi- laitoksilla ja ammattikorkeakouluilla korva- uksettomiin käyttöoikeussopimuksiin perus- tuen. Ensimmäiset opetusmetsäsopimukset päättyvät vuoden 2018 lopussa ja suurin osa vuosina 2020 ja 2021. Opetusmetsiä käyte- tään monipuolisesti metsäopetuksen ja laa- jemminkin luonnonvara-alan opetuksen op- pimisympäristöinä ja työharjoittelualueina.
Opetusmetsien käyttöoikeuden turvaamisen osalta esitetään vahvistettavaksi nykyinen menettely, joka vastaa valtion ammatillisten oppilaitosten kunnallistamisen ja yksityistä- misen yhteydessä valtion kiinteistövaralli- suuden luovuttamisesta vuosina 1992—1998 valtioneuvoston ja eduskunnan asiassa teke- miä periaatepäätöksiä ja linjauksia. Ammat- tikorkeakoulut käyttävät metsiä opetustarkoi- tukseen. Mikäli ammattikorkeakouluilla ei olisi nykyisenkaltaista käyttöoikeutta ope- tusmetsiin, edellyttäisi tämä lisämäärärahoja opetuksen järjestämiseksi tavoitteiden mu- kaisella tavalla.
Vaikutukset kokonaistalouteen ja valtion ta- lousarvioon
Ammattikorkeakoulujen pysyvä valtion ra- hoitus muodostetaan kokoamalla uudelle momentille 29.40.55 (Valtion rahoitus am- mattikorkeakoulujen toimintaan) siirtona määrärahoja momenteilta 29.40.30, 29.10.30, 29.20.30, 29.30.32 ja 28.90.30 sekä ottamalla huomioon alv-kompensaation edellyttämät määrärahalisäykset siltä osin kuin nämä eivät ole sisältyneet ammattikorkeakoulujen aiem- paan rahoitukseen. Ammattikorkeakoulujen valtionrahoituksen näin muodostuva koko- naisuus olisi vuonna 2015 yhteensä noin 835 miljoonaa euroa. Lisäksi ammattikorkeakou- lujen toiminnassa rahoitus turvataan vähin- tään kustannustason muutosta vastaavalla ta- valla.
Ammattikorkeakoulujen perustehtävien edellyttämä alv-kompensaatio perustuu vuo- desta 2017 alkaen viimeksi toteutuneen vah- vistetun tilinpäätöksen tietoihin. Ammatti-
korkeakouluille korvataan arvonlisäverolain (1501/1993) 39 ja 40 §:ssä tarkoitettuihin koulutuspalveluihin sekä ammattikorkeakou- lujen muuhun kuin liiketaloudelliseen toi- mintaan liittyviin hankintoihin ja toimitila- vuokriin sisältyvien arvonlisäverojen osuus ammattikorkeakouluille aiheutuneista kus- tannuksista. ALV-kompensaatio perustuu viimeksi toteutuneen vahvistetun tilinpäätök- sen tietoihin.
Arvonlisäverolain 30 § muutoksen perus- teella vuoden 2015 lisätalousarviossa määrä- rahalisäyksenä otetaan huomioon ammatti- korkeakoulujen vuosien 2014 ja 2015 vuok- rien arvonlisäveromenot ja vuoden 2016 lisä- talousarviossa vuoden 2016 vuokrien arvon- lisäveromenot vuokrasopimuksiin perustuen.
Ammattikorkeakoululakiin lisätään siirty- mäsäännös, että valtio korvaa vuonna 2016 kertaluonteisesti hakemusten perusteella ny- kyiseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus- lain 32 § 2 momenttiin perustuvat arvon- lisäverot ja/tai niiden palautukset yhtiöityvil- le tai aiemmin yhtiöityneille ammattikorkea- kouluille edelleen kunnille tuloutettavaksi.
Menettelyn tarkoituksena on, ettei ammatti- korkeakoulujen yhtiöittämisistä ja niihin liit- tyvistä kiinteistöjen luovutuksista aiheutuisi kunnille ylimääräisiä kertaluonteisia arvon- lisäveromenoja.
Arvioitu kompensaatiomenojen kokonais- määrää vastaava lisäys (kulutusmenot, inves- toinnit ja vuokrat) nykyiseen määräraha- tasoon on yhteensä noin 40,5 M€ vuoden 2017 talousarviosta lukien.
Valtion ammattikorkeakouluille kohden- nettavan rahoituksen tarkistaminen on perus- teltua sitoa sellaiseen indeksiin, joka ottaa riittävästi huomioon yleisen kustannus- ja ansiotasokehityksen, ei pelkästään ammatti- korkeakoulusektorin näkökulmasta eriytyvi- en kustannusten kehitystä. Tärkeää on, että valittu indeksi karkealla tasolla ottaa huomi- oon ammattikorkeakoulun kustannusraken- teen ja toisaalta on riittävän yksinkertainen.
Tarkasteltavilla menolajeilla on oltava mah- dollisimman hyvin hintakehitystä kuvaava indeksi siten, ettei ammattikorkeakoulu omil- la toimillaan voi välittömästi vaikuttaa in- deksin kehitykseen. Vuonna 2012 kustannus- sovelluksen mukaiset ammattikorkeakoulu-
jen toteutuneet kustannukset jakautuivat hen- kilöstömenoihin (65,7 %), kiinteistöjen yllä- pitoon (15,6 %) ja muihin kulutusmenoihin (18,7 %).
Ammattikorkeakoulujen kustannusraken- teen odotetaan lähestyvän yliopistojen kus- tannusrakennetta, kun otetaan huomioon ammattikorkeakoulujen toimilupakäsittelyn yhteydessä esiin nostetut henkilöstörakenteen muutokset ja toimitilojen uudelleen järjeste- lyt. Selkeyden vuoksi korkeakoulusektoreita (yliopistot, ammattikorkeakoulut) olisi hyvä tarkastella kustannustason huomioon ottami- sessa yhtenä kokonaisuutena.
Vaikutukset kuntatalouteen
Nykyisin ammattikorkeakoulujen rahoitus- järjestelmä on perusrahoituksen osalta osa valtionosuusjärjestelmää. Näin ollen ammat- tikorkeakoulut kuuluvat valtion ja kuntien väliseen kustannustenjakojärjestelmään.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta an- netun lain mukaisista toiminnoista kunnan omarahoitusosuus on 58,11 %. Valtionosuus- järjestelmässä rahoitus maksetaan suoraan yl- läpitäjälle. Valtio perii kunnan rahoitusosuu- den kunnilta asukaslukujen suhteessa eli kun- tien rahoitusosuus määräytyy niiden asukas- määrän perusteella. Tästä seuraa, että kunnat ovat ammattikorkeakoulutuksen maksajia, vaikka niillä ei talousarviossaan olisikaan ammattikorkeakoulua. Nykyisin kunnat ovat rahoittaneet samoin perustein myös yksityis- ten ylläpitäjien omistamia ammattikorkea- kouluja.
Esityksen mukaan ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmää muutetaan siten, että valtionosuusjärjestelmässä nykyisin oleva kuntien rahoitusosuus poistetaan ja samalla valtiolle lisätään nykyistä kuntien osuutta vastaava osuus, jolloin muutos tapahtuu kus- tannusneutraalisti valtio- kunta -suhteessa.
On tarkoituksenmukaista luopua kuntien velvollisuudesta osallistua asukasmääränsä määrittämällä osuudella ammattikorkeakou- lujen rahoitukseen. Ammattikorkeakoulura- hoituksen poistuessa kunnat joutuvat vastaa- vasti rahoittamaan suuremman osuuden asu- kaskohtaisena rahoitusosuutena kuntien pe- ruspalveluissa ja toisen asteen koulutuksessa.
Muutos ei siis vaikuta yksittäisten kuntien rahoitustilanteeseen. Ammattikorkeakoulujen rahoitusvastuun siirtyessä kokonaan valtiolle häviää kunnilta velvoite osallistua ammatti- korkeakoulujärjestelmän ylläpitämiseen ja siitä aiheutuviin kustannuksiin.
Ammattikorkeakoulujen pysyvä valtion ra- hoitus muodostetaan kokoamalla uudelle momentille 29.40.55 (Valtion rahoitus am- mattikorkeakoulujen toimintaan) siirtona määrärahoja momenteilta 29.40.30 (n.
380 milj. euroa), 29.10.30 (n. 81 milj. euroa), 29.20.30 (n. 199 milj. euroa), 29.30.32 (n.
11 milj. euroa) ja 28.90.30 (n. 164 milj. eu- roa) sekä ottamalla huomioon alv- kompensaation edellyttämät määrärahalisä- ykset siltä osin kuin nämä eivät ole sisälty- neet ammattikorkeakoulujen aiempaan rahoi- tukseen. Ammattikorkeakoulujen valtionra- hoituksen näin muodostuva kokonaisuus olisi vuonna 2015 yhteensä noin 835 miljoonaa euroa. Ottaen huomioon ammattikorkeakou- lujen rahoitukseen hallituskauden aikana teh- tävä viidenneksen leikkaus on ammattikor- keakoulu-uudistuksen toimeenpanon onnis- tumisen kannalta välttämätöntä, että ammat- tikorkeakoulujen kuntien rahoitusosuutta vastaava määrä (pl. hallitusohjelman yhtey- dessä päätetyt menosäästöt) siirretään täysi- määräisesti osaksi ammattikorkeakoulujen valtion rahoitusta.
Ammattikorkeakoulujen saama muu rahoi- tus ei vähentäisi valtion ammattikorkeakou- lulain mukaista rahoitusta.
Kunnan omarahoitusosuutta muiden toi- mintojen käyttökustannuksiin korotetaan si- ten, että ammattikorkeakouluista siirtyvä kuntien omarahoitusosuus kohdistetaan kun- tien peruspalveluihin ja toiselle asteelle siten, että kuntien peruspalveluihin kohdistetaan 36 % siirrettävästä summasta ja toiselle as- teelle 64% siirrettävästä summasta.
Uusista valtionosuusprosenteista säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta an- netun lain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoi- tuksesta annetun lain muuttamisen yhteydes- sä syksyllä 2014.
Kunnallinen ja alueellinen sidos ammatti- korkeakoulutoimintaan voitaisiin edelleen säilyttää vahvana erityisesti osakeyhtiömuo- toisessa toiminnassa, jossa kunnalliset tahot
voisivat edelleen toimia omistajina ja käyttää yhtiökokouksissa omistajavaltaa. Lisäksi tä- mä aiheuttaa vähiten muutoksia nykytilantee- seen, sillä suurin osa ammattikorkeakoulujen ylläpitäjistä on jo tällä hetkellä osakeyhtiöitä.
Ammatillisen koulutuksen järjestäjille ja ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille vuoden 1998 loppuun saakka luovutettujen kiinteis- töjen ikuinen palautusvelvollisuus tilanteissa, joissa kiinteistöjä ei enää käytetä koulutus- toimintaan, muutettaisiin vastaamaan myö- hemmissä luovutuksissa käytettyä 30 vuoden palautusaikaa siitä ajankohdasta lukien, jol- loin valtio on luovuttanut kiinteistöt kunnalle tai kuntayhtymälle. Muutoksesta olisi tarkoi- tus säätää opetus- ja kulttuuritoimesta anne- tun lain muiden muutosten yhteydessä vuo- den 2014 aikana. Vastaavasti opetusmetsien nykyisiä käyttöoikeuksia on tarkoitus jatkaa.
Ammattikorkeakoulujen pääomittamisesta (50M€) on sovittu aiemmassa kehyspäätök- sessä. Valtion ei ole tarkoitus mennä osak- kaaksi ammattikorkeakouluihin tai hankkia muutoin määräysvaltaa ammattikorkeakou- luissa, joten valtion ammattikorkeakouluille osoittamat pääomituserät on tarkoitus sijoit- taa ammattikorkeakoulujen SVOP- rahastoihin. Tarkoitus on, että pääomituserät ovat valtion pysyviä sijoituksia ammattikor- keakoulujen toimintaedellytysten tukemi- seen, jotka palautuvat osakeyhtiölain mah- dollistamaan sopimusmenettelyyn perustuen valtiolle ammattikorkeakoulutoiminnan lop- puessa ja/tai ammattikorkeakouluosakeyhtiön purkautuessa.
Vaikutukset arvonlisäveromenettelyyn
Ammattikorkeakoulu-uudistuksen toisen vaiheen lainsäädännön mukaan ammattikor- keakoulujen osalta on tarkoitus siirtyä kaik- kien lakisääteisistä tehtävistä aiheutuvien ar- vonlisäveromenojen osalta euro-eurosta peri- aatteen mukaiseen kompensaatiomenettelyyn eli tilavuokrien ja investointien lisäksi kom- pensoitaisiin myös aineiden, tarvikkeiden ja palveluiden hankinnasta aiheutuneet arvon- lisäverot. Menettely vastaa periaatteiltaan yliopistolain mukaista menettelyä lukuun ot- tamatta maksatusmenettelyä, jossa ei käytet-
