293814
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi potilasturvalli- suuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun ai- kana
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki
potilasturvallisuuden varmistamisesta ter- veydenhuollon työtaistelun aikana. Laissa olisi säännökset terveydenhuollon ammatti- henkilöiden potilasturvatyöstä Tehy ry:n työ- taistelun aikana. Erityistilanteissa, joissa po- tilaiden henki tai terveys vaarantuvat vaka- vasti työtaistelun aiheuttaman henkilöstöva- jauksen vuoksi, voisi lääninhallitus määrätä terveydenhuollon ammattihenkilön potilas- turvatyöhön kunnalliseen terveydenhuollon toimintayksikköön.
Perusteena ehdotetulle laille on Tehy ry:n työtaistelu, jossa kunnallisesta sosiaali- ja terveydenhuollosta on irtisanoutumassa 12 800 henkilöä. Lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen saamat tiedot alueidensa sairaanhoitopiireistä ja toimintayksiköistä osoittavat, että toteutuessaan Tehy ry:n työ- taistelumuotona käyttämät joukkoirtisanou- tumiset romahduttaisivat useita kriittisiä toi- mintoja ja joissakin tapauksissa hoito joudut- taisiin kokonaan lopettamaan.
Joukkoirtisanoutumiset kohdistuisivat aloille, jotka vaarantavat erityisesti tehohoi- don, synnytykset, päivystyksen ja syövän akuuttihoidon. Myös erikoissairaanhoidon palvelujen taso laskisi niin paljon, että sillä olisi merkittävä vaikutus potilasturvallisuu- teen. Irtisanoutumiset johtaisivat siihen, että joissakin sairaaloissa eräät kriittiset toimin- not uhkaisivat keskeytyä kokonaan. Jos hen- kilöstö irtisanoutuu toiminnoista, jotka edel- lyttävät erityisosaamista, ei irtisanoutuneiden työpanosta voida korvata muulla työvoimal-
la.
Esityksen tarkoituksena on varmistaa poti- lasturvallisuuden vähimmäistaso tilanteissa, joissa työhön jäävä henkilöstö ei riittäisi tur- vaamaan hoidossa olevien henkeä tai terveyt- tä. Potilasturvatyöhön voitaisiin määrätä vain terveydenhuollon ammattihenkilö. Ammatti- henkilö voitaisiin määrätä työhön siitä riip- pumatta, onko hän irtisanoutunut, muusta syystä työelämän ulkopuolella vai töissä muualla. Tarkoituksena on, että potilasturva- työhön määrättävät olisivat ensisijassa työ- taistelun vuoksi irtisanoutuneita ja vain hyvin poikkeuksellisessa tapauksessa muita riittä- vän ammattitaitoisia henkilöitä.
Potilasturvatyön lisäksi esityksessä on eh- dotukset, joiden perusteella työtaistelun ul- kopuolella olevia terveydenhuollon ammatti- henkilöitä voitaisiin määrätä tavanomaisesta poikkeaviin tehtäviin ja joiden perusteella työaikasäännöksistä voitaisiin poiketa.
Määräyksen potilasturvatyöhön voisi antaa vain lääninhallitus, ja määräyksen tulisi aina perustua sen kunnan tai kuntayhtymän esi- tykseen, jossa potilasturvatyötä tehtäisiin.
Määräys potilasturvatyöhön olisi määräai- kainen, ja kestäisi kerrallaan enintään yhden viikon. Määräys voitaisiin uudistaa.
Potilasturvatyöhön määrätylle tulisi suorit- taa korvaus työstä. Lisäksi hänellä olisi oike- us palata takaisin normaaliin työhönsä poti- lasturvatyöjakson päätyttyä.
Laki olisi määräaikainen, ja se on tarkoitet- tu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen hyväksymisen ja vahvistamisen jälkeen.
—————
SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ ...1
SISÄLLYSLUETTELO ...2
YLEISPERUSTELUT...3
1. Nykytila...3
1.1. Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä...3
1.2. Oikeus elämään ja sairaanhoitoon ...3
Potilaan oikeudet ...4
Terveyspalvelujen järjestämisvastuu ...4
1.3. Työtaisteluoikeus ...5
Työtaistelun laajuuden määrittely ...6
Työtaistelun alkamisen siirtäminen ...6
1.4. Kansainväliset sopimukset...6
Kansainvälinen työjärjestö (ILO) ...7
Euroopan Neuvosto (EN) ...8
Yhdistyneet Kansakunnat (YK) ...8
1.5. Tehy ry:n työtaistelu...9
1.6. Mahdollisuudet järjestää välttämätön hoito työtaistelun aikana...10
2. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset...11
3. Esityksen vaikutukset ...12
4. Asian valmistelu ...13
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...14
1. Lakiehdotuksen perustelut ...14
2. Voimaantulo ...17
3. Säätämisjärjestys ...17
LAKIEHDOTUS...22
Laki potilasturvallisuuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun aikana ...22
YLEISPERUSTELUT 1 . N y k y t i l a
1.1. Laki terveydenhuollon ammattihen- kilöistä
Terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatinharjoittamisoikeudesta, muista oike- uksista ja velvoitteista säädetään terveyden- huollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (559/1994), jäljempänä ammattihenkilölaki. Lain tarkoituksena on edistää potilasturvalli- suutta sekä terveydenhuollon palvelujen laa- tua varmistamalla, että ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammatti- toiminnan edellyttämät muut valmiudet.
Laissa määritellään ne terveydenhuollon ammatit, jotka edellyttävät ammatin harjoit- tajalta laillistamista tai lupaa sekä ammatit, jotka ovat nimikesuojattuja. Esimerkkeinä laillistamista edellyttävistä ammateista voi- daan todeta lääkäri, hammaslääkäri, proviiso- ri, sairaanhoitaja, kätilö, fysioterapeutti, labo- ratoriohoitaja ja röntgenhoitaja. Nimi- kesuojattuja ammatteja ovat esimerkiksi lä- hihoitajan, sairaalakemistin, sairaalamikro- biologin ja sairaalasolubiologin ammatit.
Laissa on todettu myös säännökset amma- tillisesti perustellusta ammattihenkilöiden yhteistyöstä ja tarkoituksenmukaisesta käy- töstä. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan laillis- tetut, luvan saanet ja nimikesuojatut ammat- tihenkilöt voivat koulutuksensa, ammattiko- kemuksensa ja ammattitaitonsa mukaisesti toimia toistensa tehtävissä silloin, kun se on perusteltua työjärjestelyjen ja terveyspalvelu- jen tuottamisen kannalta.
Terveydenhuollon oikeusturvakeskus, jäl- jempänä TEO, myöntää laillistuksen henki- löille, jotka ovat suorittaneet asianmukaiset terveydenhuollon alan opinnot. Laillistetut henkilöt merkitään TEO:n ylläpitämään am- mattihenkilörekisteriin. Rekisteriin merkitään hakemuksesta myös henkilöt, jotka ovat suo- rittaneet nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttöön oikeuttavan koulutuksen. Tervey- denhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhalli- tukset valvovat ammatinharjoittajien toimin-
taa ja ammatinharjoittamislainsäädännön noudattamista.
Ammatinharjoittamisoikeuden lisäksi laki säätää eräitä velvollisuuksia terveydenhuol- lon ammattihenkilöille. Nämä on pääosin to- dettu lain 3 luvussa. Näistä ammattiin kuulu- vista velvollisuuksista voidaan todeta muun muassa potilasasiakirjojen laatiminen, salas- sapitovelvollisuus, täydennyskoulutusvelvol- lisuus ja eräät ilmoitusvelvollisuudet. Lisäksi lain 15 §:ssä on todettu terveydenhuollon ammattihenkilön ammattieettiset velvolli- suudet. Säännöksen mukaan terveydenhuol- lon ammattihenkilön ammattitoiminnan päämääränä on terveyden ylläpitäminen ja edistäminen, sairauksien ehkäiseminen sekä sairaiden parantaminen ja heidän kärsimys- tensä lievittäminen.
Mainitun 15 §:n 3 momentissa on tervey- denhuollon ammattihenkilöitä koskeva ylei- nen auttamisvelvollisuus, ammattihenkilön tulee aina antaa apua kiireellisen hoidon tar- peessa olevalle. Säännös koskee lähinnä ti- lanteita, joissa terveydenhuollon ammatti- henkilö on varsinaisen ammattitoimensa ul- kopuolella tilanteessa, jossa loukkaantunut tai sairastunut henkilö tarvitsee välitöntä apua hengen tai terveyden suojelemiseksi.
Tällöin terveydenhuollon ammattihenkilöllä on velvollisuus antaa ammattitaitonsa mu- kaisesti apua sitä tarvitsevalle. Säännös ei sen sijaan velvoita terveydenhuollon ammat- tihenkilöä esimerkiksi työskentelemään am- matissaan vaikka hän tietäisi, että ammatti- henkilöiden puute vaikeuttaisi tai jopa vaa- rantaisi asianmukaisen hoidon antamisen vä- estölle.
1.2. Oikeus elämään ja sairaanhoitoon Perustuslain 7 §:ssä on säädetty oikeudesta elämään ja perustuslain 19 §:ssä on säädetty oikeudesta sosiaaliturvaan. Säännöksen tar- koittamaan sosiaaliturvaan sisältyvät myös terveydenhuollon palvelut. Perustuslain 7 §:n säännöksellä on läheinen yhteys erityisesti perustuslain 19 §:n 1 momenttiin, jonka mu-
kaan jokaisella on oikeus välttämättömään huolenpitoon. Oikeus välttämättömään huo- lenpitoon on subjektiivinen oikeus ja se sisäl- tää oikeuden kiireelliseen sairaanhoitoon.
Perusoikeusuudistuksen esitöissä viitataan välttämättömän huolenpidon osalta sairaan- hoitoon kiireellisissä tilanteissa, joissa kan- santerveyslaki ja erikoissairaanhoitolaki tur- vaavat välittömästi toteutettavan oikeuden (HE 309/1993 vp s. 69/II). Tällä perusoikeu- della on yhtymäkohtia myös Suomen ihmis- oikeusvelvoitteisiin, kuten uudistetun Euroo- pan sosiaalisen peruskirjan artiklaan 13 (1), jossa edellytetään sairaustapauksissa kysei- sen tilan vaatimaa hoitoa eli hoidon turvaa- mista. Perusoikeuden subjektiivisella luon- teella tarkoitetaan tässä sitä, että alemman ta- soisen lainsäädännön puuttuessa tai sen ol- lessa puutteellinen (esimerkiksi subjektiivi- suuden osalta) yksilö voi vedota suoraan pe- rustuslain säännökseen.
Perustuslain 19 §:n 3 momentissa on julki- selle vallalle laajempi velvollisuus huolehtia sosiaali- ja terveyspalveluista. Sen perusteel- la julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla säädetään, jokaiselle riittävät sosi- aali- ja terveyspalvelut sekä edistettävä väes- tön terveyttä. Perusoikeusuudistusta koske- vassa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp, s.71) korostettiin, että riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva perusoikeussäännös edellyttää, että julkinen valta turvaa palvelu- jen saatavuuden. Hallituksen esityksen mu- kaan julkinen valta tarkoittaa sekä valtiota et- tä kuntia. Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelu- jen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edel- lytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä.
Perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perusoikeuksien käytännön to- teutumisen. Julkisella vallalla tarkoitetaan tässä sekä valtiota että kuntia. Kansallisella lainsäädännöllä kunnille on säädetty velvolli- suus järjestää terveydenhuolto asukkailleen ja eräissä tapauksissa kaikille kunnassa oles- keleville. Valtion tulee lainsäädäntötoimin ja voimavaroja myöntämällä sekä kuntien asianmukaisella rahoituksella ja toiminnan järjestämisellä huolehtia siitä, että jokaiselle turvataan riittävät terveyspalvelut. Toimin- nan edellyttämä rahoitus ja voimavarat toteu-
tetaan pääosin valtion kunnille myöntämillä valtionosuuksilla ja kuntien verotusoikeudel- la.
Potilaan oikeudet
Laki potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992), jäljempänä potilaslaki, sisältää säännökset potilaan hoitoon ja kohteluun liit- tyvistä keskeisistä periaatteista. Potilaslain 3
§:ssä säädetään potilaan oikeudesta ilman syrjintää saada hänen terveydentilansa edel- lyttämää terveyden- ja sairaanhoitoa niiden voimavarojen rajoissa, jotka ovat terveyden- huollon käytettävissä. Eduskunnan oikeus- asiamies on tulkinnut, ettei potilaslain 3 §:ssä oleva maininta voimavaroista kuitenkaan ra- jaa terveyden- ja sairaanhoidon järjestämis- velvollisuutta kulloinkin käytettävissä oleviin voimavaroihin. Palvelujen saamisen perus- teena pitää olla potilaan terveydentilan edel- lyttämä objektiivinen hoidon tarve. Henkilön itsensä kokema hoidon tarve ei sen sijaan muodosta hänelle oikeutta saada hänen ha- luamaansa hoitoa, jos hoitoon ei ole lääketie- teellisiä perusteita.
Potilaslain 4 §:n mukaan potilaalle on il- moitettava hoitoon pääsyn ajankohta ja jos ilmoitettu ajankohta muuttuu, on uusi ajan- kohta ja muutoksen syy ilmoitettava poti- laalle välittömästi. Potilaslain 6 §:ssä on li- säksi säännös siitä, että potilasta on hoidetta- va yhteisymmärryksessä hänen kanssaan.
Potilaan käytettävissä on myös monipuoli- nen oikeussuojajärjestelmä, johon kuuluu po- tilasvahinkojen korvausmenettelyn lisäksi terveydenhuollon ammattihenkilöiden vahin- gonkorvausoikeudellinen, rikosoikeudellinen ja kurinpidollinen vastuu, erityinen ammatti- henkilölaissa säädetty valvonta- ja sanktiojär- jestelmä sekä mahdollisuus tehdä hallinto- kanteluja virkatoiminnasta. Potilaalla on mahdollisuus tuomioistuimessa vaatia kuntaa tai kuntayhtymää täyttämään lakisääteisen velvollisuutensa järjestää hoitoa.
Terveyspalvelujen järjestämisvastuu
Kun lainsäädännöllä, kuten erikoissairaan- hoitolaki (1062/1989) ja kansanterveyslaki
(66/1972), terveydenhuollon järjestäminen on säädetty kuntien tehtäväksi, on niillä vas- tuu perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle säädetyn huolehtimisvelvoitteen toteuttami- sesta käytännössä. Kunnan tehtäviä voi lain ja sopimuksen nojalla hoitaa myös kuntayh- tymä.
Kuntien vastuulla on huolehtia myös siitä, että asukkaat saavat tarpeellisen erikoissai- raanhoidon sekä kiireellisen hoidon järjestä- misestä sitä tarvitseville asuinpaikasta riip- pumatta. Järjestämisvastuunsa toteuttamisek- si kunnan on kuuluttava johonkin sairaanhoi- topiirin kuntayhtymään. Sairaanhoitopiiri vastaa alueellaan erikoissairaanhoidon järjes- tämisestä yhtenäisin lääketieteellisin ja hammaslääketieteellisin perustein. Sairaan- hoitopiirissä hoidon johtaminen ja valvomi- nen sekä hoidosta päättäminen kuuluvat aina johtavalle lääkärille tai kuntayhtymän muulle lääkärille. Erikoissairaanhoidossa kunnan ja sairaanhoitopiirin vastuusuhteita muutettiin ja selkiinnytettiin niin sanotun hoitotakuu- lainsäädännön yhteydessä. Sairaanhoitopiiril- lä on vastuu kiireellisten tilanteiden ja eri- koissairaanhoitoon lähetettyjen potilaiden osalta, mutta muilta osin vastuu on säilynyt kunnalla.
Kunnille säädettyjen velvoitteiden toteut- taminen edellyttää riittäviä voimavaroja ja toiminnan asianmukaista organisointia. Pe- rustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnossa. Sen mukaan kuntien hallinto perustuu kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja teh- tävistä säädetään lailla. Kunnilla on lisäksi verotusoikeus.
Terveydenhuollon ja muiden kunnille kuu- luvien tehtävien aiheuttamat kustannukset rahoitetaan kunnallisveron tuotoilla, valtion- osuuksilla, palvelumaksuilla ja kuntien muil- la tuotoilla. Kunnallisen terveydenhuollon käyttökustannukset olivat vuonna 2005 yh- teensä 7,6 miljardia euroa. Samana vuonna sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus oli 3,7 miljardia euroa. Siitä terveydenhuollon osuus oli noin 52 prosenttia eli 1,9 miljardia euroa. Asiakasmaksuja kerättiin kunnallisissa terveyspalveluissa vuonna 2005 yhteensä 507 miljoonaa euroa. Edellä olevan mukaisesti kunnallisen terveydenhuollon menoista ra- hoitettiin vuonna 2005 kunnallisveron tuotol-
la noin 68 prosenttia, valtionosuuksilla noin 25 prosenttia ja palvelumaksuilla noin 7 pro- senttia.
Valtion vuoden 2008 talousarvioesityksen yhteydessä kuntien valtionosuuksia on esitet- ty korotettavaksi vuosittain 150 miljoonalla eurolla kuntien palkkaratkaisujen tukemisek- si. Talousarvion mukainen sosiaali- ja ter- veydenhuollon valtionosuus on yhteensä 5,1 miljardia euroa, josta terveydenhuollon las- kennallinen osuus on 2,6 miljardia euroa.
1.3. Työtaisteluoikeus
Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus. Kyse on yh- distymisvapautta koskevaa yleislauseketta täsmentävästä erityissäännöksestä. Säännök- sessä ei ole nimenomaisesti mainittu työtais- teluoikeutta. Ammatillisen järjestäytymisva- pauden turvaaminen merkitsee kuitenkin, että vapautta käyttävälle ei saa aiheutua siitä hai- tallisia seuraamuksia. Perusoikeusuudistuk- sen esitöissä todetaan muun muassa, että osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työ- taistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 s. 61/I). Tähän lausumaan voidaan perustaa työtaisteluoikeuden perustuslain suoja. Myös perustuslakivaliokunta on tul- kintakäytännössään vahvistanut työtaistelu- oikeuden liittyvän perustuslain 13 §:n 2 mo- mentissa turvattuun ammatilliseen yhdisty- misvapauteen (esimerkiksi PeVL 12/2003 vp ja PeVL 3/1998 vp).
Kunnallisten virkamiesten työtaisteluoi- keudesta säädetään kunnallisessa virkaehto- sopimuslaissa (669/1979). Kunnallista virka- ehtosopimusjärjestelmää luotaessa lähdettiin siitä, että kysymys yhteiskunnallisesti vaaral- lisen lakon lopettamisesta tai rajoittamisesta tulisi viime kädessä ratkaista eduskunnan säätämällä lailla. Hallituksen esityksen pe- rusteluissa (HE 13/1970 vp, s. 5) todetaan nimenomaisesti, että pakottavissa tilanteissa voidaan säätää erityislaki, jolla kielletään yh- teiskunnalle vaaralliseksi katsotun työnseisa- uksen aloittaminen tai määrätään sellaiseksi muodostuneen työtaistelun lopettamisesta.
Huomattava osa kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa olevista henkilöistä on nykyi- sin työsopimussuhteessa työnantajaan. Työ- sopimussuhteisten työtaisteluoikeus määräy- tyy työehtosopimuslain (436/1946) ja perus- tuslain 13 §:n 2 momentin perusteella.
Työtaistelun laajuuden määrittely
Työtaisteluoikeus on turvattu laissa. Työ- taisteluun ryhtymiseen ja sen toimeenpanoon liittyvät asiat on säännelty kunnallisessa vir- kaehtosopimuslaissa melko kattavasti. Kui- tenkaan työtaistelun rajoista ei lainsäädäntöä ole yksityiskohtien tasolla. Työtaistelun rajo- jen tarvetta määriteltäessä neuvotteluosapuo- let pyrkivät yleensä pääsemään yhteisymmär- rykseen, koska vastakkain tällaisissa tilan- teissa usein ovat toisaalta työntekijöiden lak- ko-oikeus ja toisaalta yhteiskunnallisesti merkittävät suojaintressit. Vastaavia periaat- teita sovelletaan työsopimussuhteisten työ- taisteluun.
Terveydenhuoltoa koskevissa aiemmissa työtaisteluissa lakkorajojen tarkoitus on ollut niiden toimintojen turvaaminen, jotka ovat tarpeen sen estämiseksi, ettei hoidon puut- teen vuoksi kenellekään tutkimuksessa tai hoidossa olevalle tai niihin pyrkivälle aiheu- tettaisi hengenvaaraa tai hänen sairautensa olennaista pahentumista. Lakkorajoista so- pimalla on etukäteen tiedetty, mitkä toimi- paikat ja työtehtävät kuuluvat työtaistelun piiriin. Myös vastuujaot ovat näin pysyneet varsin selkeinä.
Työtaistelun alkamisen siirtäminen
Kunnallisten viranhaltijoiden työriidan osapuolet voivat saattaa kysymyksen työtais- telutoimenpiteen yhteiskuntavaarallisuudesta kunnallisen virkariitalautakunnan käsitte- lyyn. Työtaistelun alkaminen siirtyy virkarii- talautakuntakäsittelyn vuoksi 14 vuorokautta.
Työministeriö voi valtakunnansovittelijan esityksestä siirtää työtaistelun alkamista enintään 14 vuorokauden ajaksi työtaistelun ilmoitetusta alkamishetkestä lukien silloin, kun työnseisauksen katsotaan sen laajuuden tai työalan laadun vuoksi kohdistuvan yh-
teiskunnan elintärkeisiin toimintoihin tai huomattavasti vahingoittavan yleistä etua (laki työriitojen sovittelusta 8 §). Työminis- teriö voi, kun on kysymyksessä virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskevasta työriidasta siirtää alkamista vielä seitsemällä vuorokau- della.
Mainitut säännökset eivät koske joukkoir- tisanoutumisena toteutettavaa työtaistelua.
1.4. Kansainväliset sopimukset
Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joissa on säädetty oikeudesta elämään ja oikeudesta terveyden suojeluun. Julkisen vallan on turvattava Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten to- teuttaminen.
Muun muassa Euroopan Neuvostossa hy- väksytyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 11 ja 13 (1) artikloissa säädetään oikeudesta terveyden suojeluun ja lääkinnälliseen apuun.
Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) taloudel- lisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen eli TSS-sopimuksen 12 artiklassa tunnustetaan jokaiselle oikeus nauttia korkeimmasta saa- vutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenter- veydestä. Säännöksen mukaan sopimusvalti- on tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat välttämättömiä sellaisten olosuhteiden luo- miseksi, jotka ovat omiaan turvaamaan jokai- selle lääkärin ja sairaaloiden palvelut sairaus- tapauksissa. Lisäksi lapsen oikeuksia koske- van yleissopimuksen 6 artiklassa on säädetty oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehit- tymiseen mahdollisimman täysimääräisesti.
Säännöksen tarkoituksena on luoda optimaa- liset puitteet lapsen henkiinjäämiselle ja edel- lytykset hänen harmoniselle kehittymisel- leen. Sopimuksen 24 artiklassa on säädetty oikeudesta terveyden- ja sosiaalihuoltoon.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ei ole tiettävästi ratkaistu tapausta, jossa olisi arvioitu terveydenhuoltoalan työtaistelun vaikutusta hengensuojan (ihmisoikeussopi- muksen 2 artiklan) velvoitteen täyttämiseen.
Tuomioistuin on kuitenkin asettanut valtiolle velvollisuuksia esimerkiksi ihmishenkien
menetyksiä aiheuttaneessa ympäristövahin- kotapauksessa (Ö. v. Turkki, suuri jaosto 30.11.2004). Tuomioistuimen mukaan 2 ar- tikla perusti ensisijaisesti valtiolle positiivi- sen velvollisuuden ottaa käyttöön lainsää- dännölliset ja hallinnolliset puitteet, joilla tarkoitettiin ehkäistä tehokkaasti henkeen kohdistuvia vaaroja.
Myös ammatillinen järjestäytymisoikeus, pakkotyön kielto, henkilökohtainen vapaus, liikkumisvapaus, elinkeinonvapaus ja omai- suuden suoja ovat turvattuja useissa kansain- välisissä sopimuksissa, joihin Suomi on si- toutunut (YK:n Kansalaisoikeuksia ja poliit- tisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleis- sopimus eli KP-sopimus ja TSS-sopimus se- kä Euroopan ihmisoikeussopimus ja uudistet- tu Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä Kan- sainvälisen työjärjestön, ILOn sopimukset).
Myös työtaisteluoikeudesta on määräyksiä useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Uudistetun Euroo- pan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat – varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehok- kaalla tavalla – sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryh- tyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimas- sa olevista työ- ja virkaehtosopimussopimus- ten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). TSS-sopimuksen 8 artiklassa turva- taan siinä mainituin rajoitusmahdollisuuksin myös nimenomaisesti lakko-oikeus (edellyt- täen että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti). Lisäksi ammatil- lista järjestäytymisoikeutta koskevat useat ILOn sopimukset (muun muassa julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelua ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenette- lyä koskeva yleissopimus n:o 151, SopS 15/1981). ILO-sopimusten valvontakäytän- nössä on katsottu, että työtaisteluoikeuden turvaaminen sisältyy sopimusvelvoitteisiin (esimerkiksi ILO-sopimukset n:o 87 ja 98).
Työtaisteluoikeutta käsitellään myös Euroo- pan unionin peruskirjassa (28 artikla. "oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolus- tamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan luki- en”).
Järjestäytymisoikeuden lisäksi Suomen kansainväliset sitoumukset ja Suomen ratifi-
oimat Kansainvälisen työjärjestön yleissopi- mukset, Euroopan Neuvoston ihmisoikeus- sopimus ja uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä YK:n KP- ja TSS-sopimukset sääntelevät joko implisiittisesti tai suoraan työntekijöiden lakko-oikeudesta. Näissä kan- sainvälisissä sopimuksissa turvataan amma- tillinen järjestäytymisoikeus, jonka piiriin luetaan myös lakko-oikeus. Sopimukset aset- tavat tiettyjä sisällöllisiä vaatimuksia erityis- laille. Lähtökohtana tulee olla, että lakiin tur- vaudutaan vain silloin, kun työtaistelu on saattanut yhteiskunnan turvallisuuden ja ih- misten hengen ja terveyden suojelemiseksi välttämättömät toiminnot vakavaan häiriöti- laan ja ettei lailla puututa työtaisteluoikeu- teen enempää kuin on välttämätöntä lain tar- koituksen toteuttamiseksi.
Kansainvälinen työjärjestö (ILO)
ILO:n sopimuksissa ei ole suoranaista mää- räystä työntekijöiden lakko-oikeudesta. Kui- tenkin sopimusten soveltamista valvova asi- antuntijakomitea ja hallintoneuvoston aset- tama yhdistymisvapauskomitea ovat vakiin- tuneesti katsoneet, että yleissopimus nro 87 ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisesta järjestäytymisoikeuden suoje- lusta (SopS 45/1949), edellyttää implisiitti- sesti lakko-oikeuden myöntämistä työnteki- jöille. Suomi on ratifioinut sopimuksen vuonna 1950. Myös ILO:n sopimus nro 98, joka koskee järjestäytymisoikeuden ja kol- lektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista (SopS 32/1951) on otettava huomioon.
Julkisen sektorin työtaisteluoikeuden rajoi- tuksista on useita ILO:n asiantuntijakomitean kannanottoja. Komitea on katsonut, että jul- kisen sektorin työtaisteluoikeuden kielto tu- lee rajoittaa virkamiehiin, jotka käyttävät jul- kista valtaa tai henkilöihin, joiden tehtävät kuuluvat olennaisiin palveluihin tai tehtäviin (= essential services) käsitteen suppeassa merkityksessä eli palveluihin tai tehtäviin, joiden keskeyttäminen vaarantaisi koko väes- tön tai osan väestöä hengen, henkilökohtai- sen turvallisuuden tai terveyden.
Muun muassa Norjan öljyteollisuuden la- kon pakkosovittelun osalta ILO:n asiantunti-
jakomitea totesi, että mikäli olennaisten pal- velujen käsite määritellään lainsäädännössä liian väljästi, säännös käy merkityksettömäk- si. Työtaisteluoikeus voidaan rajoittaa komi- tean käsityksen mukaan vain olennaisiin pal- veluihin käsitteen suppeassa merkityksessä tai akuutteihin kansallisiin kriisitilanteisiin.
Lisäksi komitea on todennut, että on yleisso- pimuksen mukaista pitää yllä vähimmäispal- veluja (minimum services), edellyttäen että ne rajoittuvat toimiin, jotka ovat ehdottomas- ti välttämättömiä koko väestön tai osan väes- töä hengelle, henkilökohtaiselle turvallisuu- delle tai terveydelle. Komitea on kuitenkin edellyttänyt, että työntekijäjärjestöt voivat halutessaan osallistua vähimmäispalvelujen määrittelemiseen yhdessä työnantajien ja jul- kisten viranomaisten kanssa.
Vähimmäispalvelujen turvaamisella tarkoi- tetaan siis tilanteita, joissa tiettyjen palvelu- jen antaminen on ahtaasti tulkiten tärkeää vä- estön perustarpeiden tyydyttämiseksi. Tällöin työtaistelun kieltäminen kokonaan tai valta- osiltaan ei ole oikeutettua, vaan ainoastaan tiettyjen toimintojen turvaamiseksi. Tämän tulkinnan mukaan valtaosan alan työnteki- jöistä tulisi voida osallistua työtaisteluun.
Komitea ei ole kuitenkaan edellyttänyt, että työtaisteluoikeutta rajoittavassa lainsäädän- nössä tulisi määritellä yksityiskohtaisesti käsitteen sisältö. Mikäli työtaisteluoikeutta rajoitetaan, edellytetään työntekijöiden saa- van tietyt kompensatoriset takeet eli sovitte- lu- tai välitysmenettelyn.
Virkamiesten järjestäytymisoikeutta koskee erikseen ILO:n sopimus nro 151 (SopS 15/81). Suomi on ratifioinut sopimuksen vuonna 1980. Sopimus koskee kaikkia julkis- ten viranomaisten palveluksessa olevia hen- kilöitä.
Euroopan Neuvosto (EN)
Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 18–19/1990) artiklassa 11 mainitaan nimen- omaisesti oikeus perustaa ammattiyhdistyk- siä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ollut hyvin pidättyväinen arvioidessaan sitä, mis- sä määrin sopimus ylipäätään turvaa työtais- teluoikeutta.
Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskir- jan (SopS 43–44/1991) artikla 6 kohta 4 edellyttää sopimusvaltioiden tunnustavan työntekijöiden oikeuden ryhtyä lakkoon etu- ristiriitojen sattuessa, edellyttäen ettei voi- massa olevista työehtosopimusten velvoit- teista muuta seuraa.
Lakko-oikeutta voidaan rajoittaa laissa säädetyillä tavoin, jos rajoitukset ovat vält- tämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi (ordre public) (artikla 31).
EN:n uudistetun sosiaalisen peruskirjan mukainen riippumattomien asiantuntijoiden komitea on todennut, että yhteiskunnan kan- nalta olennaisia julkisia toimintoja (essential public services) suorittavien henkilöiden lak- ko-oikeuden epääminen 31 artiklan nojalla voi koskea joko kaikkia tai osaa henkilöstöä.
Se missä määrin lakko-oikeus voidaan evätä riippuu aina kulloisenkin tapauksen kohdalla siitä, kuinka paljon yhteisön elämä on riip- puvainen kyseessä olevista palveluista.
Yhdistyneet Kansakunnat (YK)
YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyk- sellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 6/1976) artiklan 8 kohta 1 d edellyttää sopimusvaltioiden takaavan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti. Yleisso- pimuksen edellyttämiä oikeuksia voidaan ra- joittaa vain laissa säädetyllä tavalla ja vain siinä laajuudessa, kuin se on sopusoinnussa oikeuksien luonteen kanssa sekä yksinomai- sin tarkoituksin edistää yleistä hyvinvointia demokraattisessa yhteiskunnassa (ordre pub- lic).
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 7–8/1976) artiklassa 22 on säännös yhdistymisvapau- desta, mikä käsittää myös oikeuden muodos- taa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etu- jensa suojelemiseksi. Tämän oikeuden käyt- tämiselle ei saa asettaa muita rajoituksia kuin ne, jotka on säädetty lailla ja jotka ovat vält- tämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden tahi
yleisen järjestyksen (ordre public) takia taik- ka terveydenhoidon tai moraalin tahi muiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi.
1.5. Tehy ry:n työtaistelu
Tehy ry jätti 15 päivänä lokakuuta 2007 Kunnalliselle työmarkkinalaitokselle ja val- takunnansovittelijalle ilmoituksen työtaiste- lutoimenpiteistä. Ilmoituksen mukaan Tehy ry panee toimeen joukkoirtisanoutumisen kunnallisissa laitoksissa siten että joukkoir- tisanoutumiseen osallistujien palvelussuhteet päättyvät 19.11.2007. Toimenpiteeseen osal- listuvien nimet toimitettiin samalla Kunnalli- selle työmarkkinalaitokselle. Ilmoituksen liit- teessä oli 12 800 henkilön nimet. Sen jälkeen noin 300 henkilöä on perunut irtisanoutumi- sensa. Irtisanoutuneiden määrä on noin 22 prosenttia kunnallisen sosiaali- ja terveyden- huollon palveluksessa olevasta opisto- tai ammattikorkeakoulutasoisen koulutuksen saaneesta hoitohenkilöstöstä, jota on noin 57 500.
Irtisanoutumisilmoitukset kohdentuvat hy- vin eri tavoin kunnalliseen sosiaali- ja ter- veydenhuoltoon. Käytettävissä olevien tieto- jen mukaan pääosa irtisanoutumisista tapah- tuisi erikoissairaanhoidosta ja siellä keskus- sairaaloista. Osa sairaanhoitopiireistä jäisi kuitenkin kokonaan irtisanomisten ulkopuo- lelle. Manner-Suomen 20 sairaanhoitopiiristä 6 jäisi Tehy ry:n ilmoittamien irtisanoutumis- ten ulkopuolelle.
Sairaanhoitopiirien saamien ilmoitusten pe- rusteella irtisanoutumiset kohdistuvat pää- sääntöisesti hoidon kiireellisyyden kannalta kriittisiin toimintoihin. Tällaisia olisivat muun muassa tehohoito, päivystys, synny- tykset, kiireelliset leikkaukset ja dialyysihoi- dot. Niihin jäisi eri sairaaloissa vaihtelevasti hoitohenkilöstöä, 0 – 100 prosenttia toimin- nosta riippuen. Kriittisistä toiminnoista irti- sanoutuvien osuudet olivat monissa sairaan- hoitopiireissä korkeat, 40 – 100 prosenttia.
Joissain yksiköissä koko opisto- tai ammatti- korkeakoulutasoinen hoitohenkilöstö kuului joukkoirtisanoutumisilmoituksen piiriin.
Sairaanhoitopiirien arvioiden mukaan kii- reellisen ja välittömän tutkimuksen ja hoidon taso vaarantuu tai romahtaa kaikissa sairaan-
hoitopiireissä, joissa joukkoirtisanoutumisil- moituksia on tehty. Koska kriittisissä toimin- noissa edellytetään erityisosaamista, henki- löstösiirrot, toimipaikkakoulutus ja perehdy- tys uusiin tehtäviin ovat vaikeasti toteutetta- vissa siinä aikataulussa, missä irtisanoutumi- set uhkaavat toteutua. Lisäksi sairaanhoito- piirit arvioivat, että vakavia sairauksia saattaa jäädä havaitsematta, diagnoosi ja hoito saat- tavat viivästyä ja potilaiden hoidossa ja seu- rannassa saattaa tulla virheitä. Näin ollen to- teutuessaan irtisanoutumiset vaarantavat po- tilaiden henkeä ja terveyttä ja johtavat suurel- la todennäköisyydellä ihmishenkien mene- tyksiin tai vammautumisiin jo ensimmäisestä päivästä lukien.
Vaikka irtisanoutumiset eivät juurikaan kohdistu terveyskeskuksiin, erikoissairaan- hoidon supistukset vaikuttavat monin tavoin myös niiden toimintaan. Työtaistelun toteu- tuessa potilaita jouduttaisiin siirtämään nope- asti jatkohoitoon terveyskeskuksiin tai kotiut- tamaan, päivystyspotilaita ohjattaisiin terve- yskeskuksiin ja myös kiireettömän hoidon kysyntää ohjautuisi terveyskeskuksiin. Lisäk- si laboratorio- ja röntgentutkimukset on mo- nin paikoin keskitetty erikoissairaanhoitoon, jolloin erikoissairaanhoidossa näihin toimin- toihin kohdistuvat irtisanoutumiset vaikutta- vat myös terveyskeskusten toimintamahdolli- suuksiin.
Sosiaali- ja terveysministeriö tapasiTehy ry:n a työtaistelutilanteesta 25 päivänä loka- kuuta 2007. Tapaamisessa sosiaali- ja terve- ysministeriö esitti selvitettäväksi miten poti- lasturvallisuuden kannalta kriittiset toiminnat voitaisiin turvata myös irtisanomisten jälkeen suojelutyön luonteisin järjestelyin siten että työ- tai virkasuhteesta irtisanoutuneiden hen- kilöiden työpanoksen käytöstä voitaisiin so- pia paikallisesti potilaiden hengen pelastami- seksi tai vakavan pysyvän vammautumisen ehkäisemiseksi. Tapaamisessa Tehy ry ei il- moittanut valmiuttaan tällaisiin järjestelyihin.
Lisäksi Tehy ry:n puheenjohtaja ilmoitti YLE:n uutisille 27 päivänä lokakuuta 2007 antamassaan haastattelussa, että Tehy pitää kiinni suunnitelmistaan, joiden mukaan joukkoirtisanoutumiset koskisivat myös kaikkein kriittisimpiä hoitoyksiköitä. Tehy ry:n määräämä hakukielto merkitsee myös si- tä, että työtaistelutoimenpiteenä irtisanoutu-
neet henkilöt eivät voi irtisanoutumisensa jälkeen toimia väliaikaisestikaan potilaiden hengen turvaamiseksi välttämättömissä teh- tävissä.
Edellä olevan perusteella työtaistelu koh- distuisi myös sellaisiin toimintoihin ja hoito- yksiköihin, joissa hoitohenkilöstön merkittä- vä väheneminen aiheuttaa välittömästi uhan potilaiden hengelle tai uhkaa aiheuttaa vaka- van pysyvän vamman potilaille. Tältä osin menettely poikkeaa kaikista aiemmista työ- taisteluista, joiden yhteydessä työtaistelun ra- jat sekä suojelutyö ja sitä vastaavat järjestelyt on toteutettu niin, että ne eivät vaaranna ih- misten henkeä tai terveyttä.
Työtuomioistuimen 7. päivänä marraskuuta 2007 antaman tuomion nro 105 (Dnro R 83/07 ja 84/07) mukaan Tehy ry:n ilmoittama joukkoirtisanoutuminen ei ollut kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:n mukaan sallittu siltä osin kuin joukkoirtisanoutumisten piiris- sä oli viranhaltijoita. Lisäksi työtuomioistuin totesi, että kun otettiin huomioon työtaistelun aiheuttamat vakavat vaarat potilasturvalli- suudelle ja se, että työntekijäliitto oli julista- nut vapautuvat tehtävät hakusaartoon, työ- tuomioistuin piti aiheellisena, että virkojen täyttämiseen varauduttiin odottamatta kenties pitkän aikaa kestävän työtaistelun päättymis- tä. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ei siten katsottu pyrkineen painostamaan työntekijä- puolta, näin ollen työmarkkinalaitos ja yksit- täiset vastaajiksi haastetut kuntatyönantajat eivät olleet syyllistyneet virkojen täyttöasias- sa työrauhavelvollisuuden rikkomiseen.
Kunnallisen työmarkkinalaitoksen kuntien palkka-asiamiehille antaman ohjeistuksen mukaan irtisanoutuneiden tilalle voidaan pal- kata uutta henkilöstöä määräaikaiseen tai py- syvään virkasuhteeseen.
Tuomion antamisen jälkeen Tehy ry on ra- jannut virkasuhteiset hoitajat pois joukkoir- tisanoutumisesta. Peruutus koskee noin 750 hoitajaa.
1.6. Mahdollisuudet järjestää välttämätön hoito työtaistelun aikana
Kunnat sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymät voivat järjestää vastuulleen kuuluvat tehtävät sosiaali- ja terveydenhuol-
lon suunnittelusta ja valtionosuudesta anne- tun lain (734/1992) 4 §:ssä säädetyllä tavalla.
Vaihtoehtoja ovat toiminnan järjestäminen it- se, yhteistyössä muiden kuntien kanssa, ole- malla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayh- tymässä, hankkimalla palveluja muuta palve- lujen tuottajalta (ostopalveluna) tai antamalla palvelua tarvitsevalle palvelusetelin. Kaikkia näitä vaihtoehtoja käytetään palveluja järjes- tettäessä, pääpainon ollessa kuntien ja kun- tayhtymien omassa palvelutuotannossa. Li- säksi ostopalveluja käytetään varsin paljon.
Ostopalveluja käytetään kuitenkin pääasiassa niin sanotussa elektiivisissä eli ennalta suun- nitelluissa hoidoissa.
Jos Tehy ry:n työtaistelu toteutuu ennakko- tietojen mukaisesti, kohdistuvat irtisanoutu- miset 20 sairaanhoitopiiriin 6:n jäädessä sen ulkopuolelle. Työtaistelussa ovat mukana muun muassa kaikki yliopistolliset sairaan- hoitopiirit ja ulkopuolelle jäävien joukossa on 4 pienintä sairaanhoitopiiriä. Sairaanhoi- topiireissä irtisanoutumiset kohdentuvat vaihtelevasti eri toimintoihin ja sairaaloihin.
Potilasturvallisuuden kannalta työtaistelun merkittävimmät vaikutukset kohdistuisivat erikoissairaanhoitoon ja siellä erityisesti te- hohoitoon, keskosten ja vastasyntyneiden te- hohoito mukaan lukien, sydänvalvontaan, päivystykseen, kiireellisiin leikkauksiin, vält- tämättömiin anestesiapalveluihin, synnytyk- siin, syöpähoitoihin, välitöntä tahdosta riip- pumatonta psykiatrista hoitoa tarvitseviin, dialyysihoitoihin sekä kiireellisiin laborato- rio- ja kuvantamistutkimuksiin. Nämä niin sanotut kriittiset toiminnot ovat käytännössä valtaosaltaan sellaisia, joita ei ole hankitta- vissa ostopalveluna yksityissektorilta. Sen vuoksi keskeisessä asemassa on sairaanhoi- topiirien yhteistyö kriittisen hoidon järjestä- misessä. Suurissa sairaanhoitopiireissä kuten Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirissä on jo sovittu työnjaoista piirin sairaaloiden kesken. Lisäksi sairaanhoitopiirit ovat käy- neet neuvotteluja siitä, että työtaistelun ulko- puoliset sairaanhoitopiirit ottavat mahdolli- suuksiensa mukaan hoitoonsa työtaistelun piirissä olevista sairaanhoitopiireistä. Merkit- tävimmässä määrin piirin ulkopuolisia poti- laita voivat ottaa hoidettavaksi Kanta- Hämeen ja Kymenlaakson sairaanhoitopiirit.
Maan sisällä tapahtuvien järjestelyjen li-
säksi eräät sairaanhoitopiirit ovat neuvotel- leet joidenkin ulkomaalaisten sairaaloiden kanssa potilaiden lähettämisestä hoitoon.
Esimerkiksi Helsingin ja Uudenmaan sai- raanhoitopiiri on neuvotellut lapsipotilaiden lähettämisestä Ruotsiin ja Saksaan ja Lapin sairaanhoitopiiri on ollut yhteyksissä Poh- jois-Ruotsin ja Pohjois-Norjan sairaaloihin.
Hoidon järjestämisessä tulee kysymykseen myös työtaistelun ulkopuolisen henkilöstön käyttö kriittisissä tehtävissä. Tähän on varau- duttu sairaanhoitopiireissä ja terveyskeskuk- sissa. Perehdytys uusiin tehtäviin on aloitettu Tehy ry:n työtaisteluilmoituksesta lähtien.
Monet hoitohenkilökunnan tehtävistä ovat kuitenkin sellaisia, jotka edellyttävät eri- tysosaamista. Tällainen vaativa erityisosaa- minen – esimerkiksi lukuisten teknisten lait- teiden samanaikainen hallinta ja samanaikai- nen potilaan tarkkailu, hoitotoimenpiteet, vaativa monineste- ja lääkehoito sentraalisine katetreineen, hengityslaite- ja keskoskaappi- hoidot - on saavutettavissa vain pitkäaikaisen koulutuksen ja työkokemuksen kautta. Esi- merkiksi tehohoidossa, erityisesti lasten te- hohoidossa, päivystys- ja leikkaustoiminnas- sa, synnytyksissä sekä laboratorio- ja kuvan- tamistoiminnassa tarvitaan erityisosaamista.
Jos näissä toiminnoissa käytettäisiin henkilö- kuntaa, jolla ei olisi asianmukaista koulutusta ja kokemusta, olisi tästä väistämättä seurauk- sena potilasvahinkoja. Lisäksi on otettava huomioon, että ammattihenkilölain perusteel- la terveydenhuollon ammattihenkilö ei saa suorittaa sellaisia tehtäviä, joihin hänen kou- lutuksensa tai ammattitaitonsa on riittämä- töntä.
Sairaanhoitopiireistä saatujen selvitysten perusteella kaikissa työtaistelun kohteena olevissa sairaaloissa ja sairaanhoitopiireissä supistetaan kiireetöntä hoitoa ja kriittistä hoi- toa pyritään turvaamaan erilaisin järjestelyin.
Tällaisia järjestelyjä ovat erityisesti yhteis- työsopimukset muiden sairaaloiden, sairaan- hoitopiirien ja terveyskeskusten kanssa, hen- kilöstön siirrot sairaaloiden ja sairaanhoito- piirien sisällä ja eräissä tapauksissa myös terveyskeskusten ja sairaaloiden välillä. Li- säksi ostopalveluja hankitaan mahdollisuuk- sien mukaan sekä maan sisältä että myös ul- komailta.
Kaikista mainituista toimenpiteistä huoli-
matta lähes kaikki sairaanhoitopiirit ilmoitta- vat, että niillä on joissakin toiminnoissa va- kavia vaikeuksia tai että ne eivät selviä niistä.
Näiden tietojen perusteella voidaan varmuu- della todeta, että työtaistelun alusta lähtien syntyy tilanteita, joissa potilaita menehtyy tai vammautuu pysyvästi hoidon riittämättö- myyden vuoksi.
2 . E s i t y k s e n t a v o i t t e e t j a k e s k e i s e t e h d o t u k s e t
Hallituksen esityksen tavoitteena on turvata potilasturvallisuus sellaisessa tilanteessa, jos- sa työtaistelun takia syntynyt henkilökunta- vajaus vaarantaa vakavasti hoitoa tarvitsevi- en hengen tai voisi johtaa pysyvään vakavaan vammautumiseen. Monet tehtävät terveyden- huollossa vaativat pitkälle menevää erityis- osaamista, joka samalla edellyttää pitkäai- kaista koulutusta näihin tehtäviin. Siksi am- mattitaitoista henkilökuntaa ei ole mahdollis- ta kouluttaa nopeasti näihin tehtäviin. Sai- raanhoitopiirit ovat selvittäneet mahdollisuu- det toteuttaa poikkeusjärjestelyjä välttämät- tömän kiireellisen hoidon järjestämiseksi työ- taistelun aikana. Näitä järjestelyjä on selvitet- ty edellä luvussa 1.6. Käytettävissä olevien tietojen perusteella toteutettavissa olevilla järjestelyillä ei pystytä huolehtimaan katta- vasti potilaiden hengen turvaamiseksi tai va- kavien pysyvien vammautumisten estämisek- si tarvittavista hoidoista jolleivät sairaanhoi- topiirit ja sairaala pysty palkkaamaan ammat- titaitoista henkilökuntaa kriittisiin tehtäviin.
Aiempien terveydenhuollon työtaistelujen yhteydessä työantaja ja työntekijäjärjestöt ovat sopineet keskenään suojelutyön tekemi- sestä. Tällöin myös työtaistelussa mukana olevat henkilöt ovat voineet tehdä tarvitta- vassa määrin tavanomaisia työtehtäviään.
Näillä järjestelyillä on pystytty välttämään työtaistelun aiheuttamat hengen menetykset ja vakavat vammautumiset.
Koska Tehy ry on ilmoittanut, että työtais- telun ulkopuolelle ei tulla rajaamaan potilai- den hengen turvaamiseksi tai välittömän va- kavan vamman estämiseksi välttämätöntä henkilökuntaa, johtaisivat joukkoirtisanou- tumiset väistämättä hyvin nopeasti joidenkin potilaiden menehtymiseen tai vakavaan
vammautumiseen.
Edellä olevan perusteella on tarpeen säätää määräaikainen erityislaki, jossa olisi potilas- turvallisuuden varmistamiseksi tarvittavat säännökset.
Keinoina potilasturvallisuuden varmistami- seksi olisi riittävien henkilöstövoimavarojen osoittaminen sellaisiin työtehtäviin, jotka ovat välttämättömiä potilaiden hengen suoje- lemiseksi taikka vakavan pysyvän vamman välttämiseksi. Ensisijaisena keinona olisi työ- taistelun ulkopuolisen henkilökunnan osoit- taminen tehtäviin, joissa on merkittävää hen- kilöstövajausta työtaistelun vuoksi. Tämä tu- lisi voida tehdä työssä olevien toimenkuvista tai työsopimuksista riippumatta.
Koska osa terveydenhuollon tehtävistä edellyttää erityistä ammattitaitoa, ei työtais- telussa mukana olevien työpanosta voida ai- na korvata muista tehtävistä siirrettävien henkilöiden työpanoksella. Sen vuoksi lail- listettu terveydenhuollon ammattihenkilö tu- lisi myös voida määrätä hänen ammattitaito- aan vastaavaan työhön, jos se on välttämä- töntä potilaiden hengen tai terveyden tur- vaamiseksi. Tällaisen määräämisen pitäisi tapahtua kunnan tai kuntayhtymän esitykses- tä ja määräyksen voisi antaa vain lääninhalli- tus. Lääninhallituksen määräyksestä tapahtu- vaa työskentelyä kutsuttaisiin potilasturva- työksi. Potilasturvatyöhön tulisi ensisijassa määrätä työtaistelun johdosta irtisanoutuneita henkilöitä. Vain erityisen poikkeuksellisissa tilanteissa olisi perusteltua määrätä muita henkilöitä työhön. Ensisijaisesti kysymyk- seen voisivat tällöin tulla vastaavista töistä äskettäin eläkkeelle jääneet henkilöt.
Työssä olevan henkilökunnan määrä olisi työtaistelun alettua selvästi tavanomaista vä- häisempää. Siksi olisi myös tarpeen säätää mahdollisuus poiketa tavanomaisista työ- aikasäännöksistä ja mahdollistaa määräaikai- sesti ylitöiden enimmäismäärien ylitykset.
Määräaikaisessa poikkeuslaissa määritel- täisiin myös potilasturvatyötä tekevän oikeu- det, seuraamukset velvoitteen noudattamatta jättämisestä ja muutoksenhausta lääninhalli- tuksen päätökseen.
3 . E s i t y k s e n v a i k u t u k s e t
Esityksen vaikutukset kohdistuisivat laillis-
tettuihin terveydenhuollon ammattihenkilöi- hin, kunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuol- toon sekä hoitoa tarvitseviin henkilöihin.
Koska esityksen tarkoituksena on potilas- turvallisuuden varmistaminen tilanteissa, joissa vaarana on kiireellistä hoitoa tarvitse- vien henkilöiden kuolema tai pysyvä vakava vammautuminen, olisi lainmuutoksen tärkein vaikutus asianmukaisen hoidon turvaaminen kriittisesti sairaille ja vammautuneille. Jos laki ja sen perusteella annettavat määräykset potilasturvatyöhön toteutuvat tarkoitetulla tavalla, turvaa ehdotettu laki kiireellistä hoi- toa tarvitsevien henkilöiden hengen tai ter- veyden tilanteissa joissa ne vaarantuisivat ammattitaitoisen henkilökunnan puutteen vuoksi.
Terveydenhuollon ammattihenkilöiden kannalta ehdotus puuttuisi merkittävällä ta- valla heidän asemaansa ja oikeuksiinsa. Sil- loin kun ammattihenkilön työ tai ammattitai- to on sellainen, joka edellyttää erityisosaa- mista, olisi mahdollista että hänet määrättäi- siin työhön vastoin hänen tahtoaan. Tämä ra- joittaisi useita perustuslain mukaisia perusoi- keuksia, kuten 7 §:n mukaista oikeutta henki- lökohtaiseen vapauteen, 9 §:n mukaista liik- kumisvapautta, 10 §:n mukaista yksityiselä- män suojaa ja 18 §:n mukaista oikeutta työ- hön. Toisaalta ehdotettu potilasturvatyö tur- vaisi vakavasti sairaan henkilön oikeutta elämään ja välttämättömään huolenpitoon.
Ehdotetut rajoitukset olisivat lisäksi määräai- kaisia ja henkilölle suoritettaisiin asianmu- kainen korvaus tehdystä työstä. Käytännössä potilasturvatyöhön määrättäisiin pääsääntöi- sesti työtaisteluun liittyen irtisanoutuneita Tehy ry:n jäseniä.
Potilasturvatyöhön mahdollisesti määrättä- vien lukumäärää ei voi määritellä ennakolta täsmällisesti. Kunnallisen terveydenhuollon tulisi ensisijaisesti järjestää tarvittavat poti- laiden henkeä turvaavat ja vakavaa vammau- tumista ehkäisevät hoidot muilla järjestelyil- lä. Näitä muita järjestelyjä olisivat työvoiman uudelleen sijoittelu ja palvelujen hankinta muualta. Vain jos näillä toimenpiteillä ei pystytä turvaamaan asianmukaista hoitoa, voitaisiin henkilökuntaa määrätä potilastur- vatyöhön. Karkea arvio potilasturvatyöhön määrättävistä olisi noin 10-20 prosenttia työ- taistelun piirissä olevista.
Kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon näkökulmasta ehdotus antaisi niille mahdolli- suuden huolehtia lakisääteisistä tehtävistä, erityisesti kiireellisestä sairaanhoidosta. Esi- tyksellä ei olisi merkittäviä kunnallistalou- dellisia vaikutuksia. Potilasturvatyöhön mää- rätyillä henkilöillä olisi oikeus saada tavan- omaista palkkaa korkeampi palkkio työstä, mutta koska potilasturvatyön käyttö olisi hy-
vin rajattua, ei tällä olisi juurikaan vaikutusta henkilöstökuluihin kokonaisuutena.
Esityksellä ei olisi valtiontaloudellisia vai- kutuksia.
4 . A s i a n v a l m i s t e l u
Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveys- ministeriössä.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 . L a k i e h d o t u k s e n p e r u s t e l u t
1 §. Lain tarkoitus. Ehdotetun lain tarkoi- tuksena on varmistaa potilasturvallisuus kun- nallista terveydenhuoltoa koskevan Tehy ry:n työtaistelun aikana. Tehy ry ilmoitti 11 päi- vänä lokakuuta 2007 panevansa toimeen joukkoirtisanomisen siten, että työtaistelussa mukana olevien palvelussuhteet päättyvät 19.11.2007. Lain mukaiset säännökset tulisi- vat sovellettaviksi vain tilanteissa, joissa työ- taistelun aiheuttama henkilöstövajaus uhkaa välittömästi vaarantaa hoidettavien potilaiden hengen tai se voisi aiheuttaa pysyvän vaka- van vammautumisen.
Lain tarkoittamia tilanteita voisi syntyä eri- tyisesti tehostetussa hoidossa, päivystystoi- minnoissa, kiireellisissä leikkauksissa, riski- raskauksissa ja synnytyksissä, eräissä syöpä- hoidoissa sekä dialyysihoidoissa. Myös muissa toiminnoissa voisi syntyä vastaavia tilanteita.
2 §. Työtehtävien muuttaminen. Tehy ry:n työtaistelutoimenpiteiden seurauksena työ- voimavajaus vaihtelee merkittävästi eri teh- tävissä. Kunnallinen virkaehtosopimuslaki, työehtosopimuslaki ja työsopimuslaki anta- vat työnantajalle jossain määrin mahdolli- suuksia kohdentaa henkilöstöä uudelleen ta- vanomaisesta poikkeaviin tehtäviin. Viran tehtäväalue tai työsopimus voivat kuitenkin rajoittaa työnantajan mahdollisuuksia määrä- tä työntekijää uusiin tehtäviin. Jotta potilas- turvallisuudesta voitaisiin riittävästi huoleh- tia, voi olla välttämätöntä määrätä henkilö- kuntaa tavanomaisesta poikkeaviin tehtäviin ohi sen, mitä he normaalisti tekevät. Sen vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka perusteella työnantaja voi sellaisessa tilanteessa, jossa potilaiden henki tai terveys ovat vaarantumassa, määrätä terveydenhuol- lon ammattihenkilön tekemään sellaista työ- tä, joka on välttämätöntä potilaiden hengen tai terveyden turvaamiseksi.
Ehdotetusta säännöksestä huolimatta ter- veydenhuollon ammattihenkilö ei saa suorit- taa sellaisia tehtäviä, joihin hänen koulutuk- sensa ja ammattitaitonsa ei anna riittäviä edellytyksiä. Määrättäessä henkilö uusiin
tehtäviin, on työnantajan selvitettävä se, mitä tehtäviä työntekijä on kykenevä tekemään.
Tarvittaessa työntekijälle on ennen määräyk- sen antamista annettava riittävä koulutus ja perehdytys uusiin tehtäviin.
3 §. Potilasturvatyö. Pykälässä määriteltäi- siin tilanteet, joissa laillistettu terveydenhuol- lon ammattihenkilö voitaisiin määrätä kun- nalliseen terveydenhuollon toimintayksik- köön työhön hänen tahdostaan riippumatta.
Edellytyksenä määräykselle olisi, että ter- veydenhuollon toimintayksikön henkilökunta jäisi riittämättömäksi työtaistelutilanteessa ja että sen vuoksi kiireellistä hoitoa tarvitsevien potilaiden henki tai terveys vaarantuisi vaka- vasti.
Määräyksen potilasturvatyöhön voisi antaa vain lääninhallitus. Lääninhallituksen tulisi päätöksessään yksilöidä ne tehtävät, joita määräys koskisi. Tehtävän työn tulisi olla sellaista, joka vastaisi nimenomaisesti poti- lasturvatyöhön määrättävän henkilön osaa- mista ja ammattitaitoa. Tämän mukaisesti esimerkiksi kätilön tehtäviin ei voisi määrätä henkilöä, jolla ei ole asianmukaista koulutus- ta ja työkokemusta kätilön tehtävistä. Määrä- ys voitaisiin antaa ainoastaan viikon ajaksi ja se voitaisiin uudistaa. Määräyksen kesto säädettäisiin sen osoittamiseksi, että kysy- myksessä on poikkeuksellinen järjestely, jo- ta ei tule soveltaa pitkäaikaisesti. Työnanta- jan tulee potilasturvatyösäännöksistä huoli- matta pyrkiä toteuttamaan tarvittavat toimin- not normaalissa järjestyksessä palkatulla henkilökunnalla. Ehdotuksen mukaiset mää- räajat antavat työnantajalle mahdollisuuden tähän. Potilasturvatyöhön määrättävien tulisi ensisijaisesti olla työtaistelun vuoksi irtisa- noutuneita henkilöitä. Heillä on paras asian- tuntemus näihin tehtäviin ja käytännössä to- dennäköisesti myös parhaat mahdollisuudet työskennellä, koska ilman irtisanoutumista he tekisivät samoja töitä.
Pykälän 2 momentissa todettaisiin ne 1 momentissa tarkoitetut terveydenhuollon tehtävät, joiden kohdalla potilasturvatyö tuli- si kysymykseen. Tällaisia tehtäviä olisivat tehohoito, myös keskosten ja lasten tehohoi- to, päivystystoiminta, ja siihen liittyvät kii-
reelliset hoidot, synnytykset, välitöntä hoitoa edellyttävät syöpätapaukset, dialyysihoidot välitön tahdosta riippumaton psykiatrinen hoito, kiireelliset anestesiapalvelut sekä labo- ratorio- ja kuvantamistutkimukset sekä näi- den lisäksi pykälän 1 – 6 kohtia vastaavat muut hoidot.
Pykälän 3 momentin mukaan määräys voi- daan antaa henkilöille jotka ovat työelämän ulkopuolella sekä myös sellaisille henkilöille, jotka ovat työ- tai virkasuhteessa muuhun työnantajaan. Tämä mahdollistaisi esimer- kiksi terveydenhuollon tehtävistä äskettäin muihin tehtäviin siirtyneen henkilön mää- räämisen hänen ammattitaitoaan vastaavaan tehtävään. Samoin esimerkiksi hoitovapaalla oleva henkilö voitaisiin määrätä säännöksen perusteella töihin. Tarkoituksena on kuiten- kin, että potilasturvatyöhön määrättäisiin en- sisijaisesti työtaistelun vuoksi irtisanoutunei- ta henkilöitä, koska heillä on paras ammatti- taito niihin tehtäviin, joihin tarvittaisiin poti- lasturvatyömääräyksiä. Lääninhallitusten tu- lisi määrätä muita henkilöitä vain erityisen painavista syistä potilasturvatyöhön. Tällöin lääninhallitusten tulisi varmistua, että potilas- turvatyöhön määrättävällä on riittävä ammat- titaito siihen tehtävään, johon hänet määrä- tään.
Määräystä ei voisi antaa, jos se vaikeuttaisi merkittävällä tavalla määrättäväksi aiotun henkilön perheen tai omaisten hyvinvointia.
Näin ollen esimerkiksi omaishoitajana toimi- vaa henkilöä ei pääsääntöisesti voitaisi mää- rätä potilasturvatyöhön. Myös toisen palve- luksessa oleva henkilö voitaisiin määrätä po- tilasturvatyöhön, mutta jos määräämisestä aiheutuisi huomattavaa haittaa työnantajalle, olisi myös tämä este määräykselle. Samoin muut syyt, jotka aiheuttavat huomattavaa haittaa asianomaiselle henkilölle olisivat es- teenä määräyksen antamiselle. Huomattavana haittana ei voitaisi pitää potilasturvatyöhön määrättävän tai ammattijärjestön näkemystä siitä, että määräys vaarantaisi työtaistelun ta- voitteiden toteutumisen.
4 § Menettely potilasturvatyöhön määrät- täessä. Annettavan määräyksen tulisi perus- tua terveydenhuollon toimintayksikköä yllä- pitävän kunnan tai kuntayhtymän esitykseen.
Esityksen tulisi olla perusteltu ja siinä on ol- tava selvitys niistä toimenpiteistä, joita on
muutoin tehty potilasturvallisuuden varmis- tamiseksi sekä perustelut sille, miksi nämä muut toimenpiteet eivät ole riittäviä potilai- den hengen turvaavan tai vakavaa vammau- tumista ehkäisevän hoidon varmistamiseksi.
Lisäksi siinä on oltava selvitys siitä, mitä ha- kemuksen tarkoittamat työt olisivat.
Työvoimaa saatetaan tarvita pikaisesti. Sii- tä huolimatta on välttämätöntä, että potilas- turvatyöhön määrättäväksi suunnitellulle henkilölle varataan mahdollisuus tulla kuul- luksi ennen määräyksen antamista. Lisäksi muun palveluksessa olevan henkilön työnan- tajalle tulee myös antaa mahdollisuus tulla kuulluksi asiassa. Lääninhallituksen tulisi määrätä aika, jonka kuluessa asianomaisen henkilön ja työnantajan on esitettävä näke- myksensä asiasta. Tämä määräaika ei saisi olla 24 tuntia lyhyempi. Määräys potilastur- vatyöhön voitaisiin antaa, vaikka asianomai- nen henkilö ei olisi ottanut kantaa asiaan määräajassa.
Jos asianomainen vastustaa määräystä kuu- lemiselle annetussa määräajassa, lääninhalli- tuksen tulee määräystä antaessaan ottaa huomioon määräyksen vastustamiseksi esite- tyt perusteet. Annettavassa määräyksessä tu- lee todeta potilasturvatyön alkamisen ajan- kohta ja kesto sekä toimintayksikkö ja tehtä- vät.
Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella voitaisiin antaa säännöksiä siitä, mitä seikko- ja tulee sisällyttää potilasturvatyöhön mää- räämistä koskevaan kunnan tai kuntayhtymän esitykseen ja lääninhallituksen päätökseen.
5 §. Potilasturvatyötä tekevän oikeudet.
Pykälässä säädettäisiin potilasturvatyöhön määrätyn henkilön oikeudesta taloudelliseen korvaukseen potilasturvatyön ajalta, oikeu- desta saada lapselle päivähoitopaikka ja oi- keudesta säilyttää työpaikkansa potilasturva- työtä koskevasta määräyksestä huolimatta.
Pykälän 1 momentin mukaan potilasturva- työtä tekevällä henkilöllä on oikeus saada po- tilasturvatyöstä korvaus. Koska potilasturva- työ perustuu määräykseen, joka rajoittaa henkilön muita oikeuksia, tulisi määräyksen saaneen saada tavanomaista palkkausta kor- keampi korvaus potilasturvatyöstä. Sen vuoksi ehdotetaan, että potilasturvatyötä te- kevälle henkilölle tulee suorittaa korvaus, jo- ka on suuruudeltaan vähintään 1,3-kertainen
vastaavasta työstä asianomaisessa terveyden- huollon toimintayksikössä normaalisti suori- tettavasta palkkauksesta. Jos potilasturvatyö- hön määrätty henkilö on työssä muualla tulee henkilölle suoritettavan korvaus olla kuiten- kin vähintään 1,2-kertainen hänen normaali- työstä saamaansa palkkaukseen verrattuna.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin potilas- turvatyöhön määrätyn oikeudesta saada lap- selleen päivähoitopaikka. Tilanteissa joissa potilasturvatyöhön määrättävä on hoitanut kotonaan alle kouluikäisiä lapsiaan, on vält- tämätöntä, että lapsille järjestetään asianmu- kainen päivähoito. Lasten päivähoidosta an-
netun lain (36/1973) ja asetuksen (239/1973) mukaan
lapsen vanhemmilla on oikeus saada alle kouluikäiselle lapselleen päivähoitopaikka.
Asetuksen 2 §:n 2 momentin mukaan tilan- teessa jossa päivähoidon tarve perustuu työl- listymiseen, päivähoitopaikkaa on haettava viimeistään 2 viikkoa ennen kuin lapsi tarvit- see hoitopaikan. Kahden viikon viive olisi potilasturvatyöhön määrättävän kannalta mahdoton, jos hänet määrättäisiin välittömäs- ti työhön. Koska määräys perustuisi kunnalli- sen työnantajan esitykseen, olisi tällöin pe- rusteltua, että potilasturvatyöhön määrätyn henkilön kotikunta järjestäisi lapselle hoito- paikan potilasturvatyön alkamisesta lukien.
Tämä mahdollistaisi potilasturvatyön vas- taanottamisen välittömästi.
Koska potilasturvatyöhön voitaisiin määrä- tä myös henkilö, joka on työ tai virkasuhtees- sa ulkopuoliseen työnantajaan, on potilastur- vatyöhön määrättävän kannalta välttämätöntä turvata hänen työ- tai virkasuhteensa jatku- vuus. Sen vuoksi 3 momentissa säädettäisiin, että potilasturvatyöhön määrätyn henkilön työnantaja ei saa päättää työ- tai virkasuhdet- ta potilasturvatyön takia. Potilasturvatyössä oleva olisi otettava takaisin aikaisempaan työhönsä potilasturvatyön päätyttyä.
Lisäksi säädettäisiin, että potilasturvatyössä olleen henkilön on palattava työhönsä välit- tömästi potilasturvatyön aiheuttaman esteen lakattua. Tämä on työnantajan kannalta tär- keää, koska työntekijän siirtyminen ennalta arvaamattomasti potilasturvatyöhön voi ai- heuttaa merkittävää haittaa työnantajalle. Vä- littömästä työhönpaluuvelvoitteesta voitaisiin kuitenkin poiketa, jos potilasturvatyössä ollut
ja työnantaja sopivat keskenään toisin.
6 §. Poikkeaminen työaikasäännöksistä.
Ehdotettu säännös vastaisi pitkälle työaika- lain 21 §:n mukaista hätätyösäännöstä. Poik- keuksena olisi kuitenkin se, että työaikasään- nöksistä voitaisiin poiketa nimenomaan kun- nallista terveydenhuoltoa koskevan työtaiste- lun perusteella, kun työaikalain mukaan hätä- työn edellytyksenä on ennalta arvaamaton tapahtuma. Koska työtaistelu ei ole ennalta arvaamaton, ei työaikalain mukainen hätä- työsäännös tule kuitenkaan noudatettavaksi, minkä vuoksi lakiin ehdotetaan otettavaksi tätä koskeva erillinen säännös.
7 §.Uhkasakko. Lääninhallituksen päätöstä määrätä henkilö potilasturvatyöhön on ehdo- tuksen mukaan tehostettava sakon uhalla.
Sakon uhalla varmistetaan, että asianomainen henkilö myös ryhtyy suorittamaan hänelle määrättyä potilasturvatyötä. Kun otetaan huomioon, että potilasturvatyöhön määrää- misessä otetaan huomioon työntekijän henki- lökohtaiset olosuhteet, sakon uhka ei käytän- nössä voi kohdistua sellaiseen henkilöön, jol- la ei ole mahdollisuuksia ryhtyä määrättyyn työhön. Ilman tehostamista / tehostamismah- dollisuutta olisi myös olemassa se vaara, että lääninhallituksen tekemät päätökset jäisivät merkityksettömiksi henkilöstön edelleenkin kieltäytyessä työstä.
Sakon uhan asettamiseen sovelletaan muu- toin uhkasakkolakia (1113/1990), jonka 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan asettaa vain sellaiselle asianosaiselle päävel- voitteen tehosteeksi, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa pää- velvoitetta. Uhkasakkolain mukaan
uhkasakkoa asetettaessa on otettava huo- mioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoi- tetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.
Pykälän 2 momentissa säädetään lisäksi sii- tä, että myös uhkasakon tuomitsemiseen so- velletaan uhkasakkolakia. Uhkasakon tuo- mitsemisen osalta säädettäisiin kuitenkin erikseen siitä, että tuomitsemista koskeva asia tulee lääninhallituksessa vireillä sen kunnan tai kuntayhtymän hakemuksesta, joka on hakenut potilasturvamääräystä. Uhkasak- kolain mukaan uhkasakon tuomitseminen edellyttää asianomaisen velvoitetun kuule- mista. Uhkasakko voidaan lain mukaan tuo-
mita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai velvoite- tun maksukyky on merkittävästi alentunut tai asetetun uhkasakon alempana tuomitsemi- seen on jokin muu perusteltu syy.
8 §.Muutoksenhaku.Lääninhallituksen pää- tökseen, joka koskee potilasturvatyöhön määräämistä tai tällaisen määräyksen tehos- teeksi asetetun uhkasakon tuomitsemista, saa hakea valittamalla muutosta siten kuin hallin- tolainkäyttölaissa säädetään. Muutoksenha- kuoikeus on potilasturvatyöhön määräämisen osalta asianomaisella velvoitetulla sekä siinä tapauksessa, että määräystä ei annettaisi, myös määräystä hakeneella kunnalla tai kun- tayhtymällä. Muutoksenhakuoikeuden laa- juus perustuu suoraan hallintolainkäyttöla- kiin. .
Muutoksenhausta huolimatta lääninhalli- tuksen määräystä olisi noudatettava, jollei muutoksenhakuviranomainen määräisi toisin.
Päätöksen välitön toimeenpano on tarpeen määräyksen perusteesta johtuen, määräyksen tarkoituksenahan on kiireellisen hoidon tar- peessa olevan henkilön hengen tai terveyden turvaaminen. Tällaisessa tilanteessa ei ole mahdollista odottaa hallinto-oikeuden pää- töstä. Muutoksenhakuviranomainen voisi kuitenkin kieltää päätöksen toimeenpanon.
Asian laadun vuoksi kaikki potilasturvatyö- tä koskevat valitukset on käsiteltävä muutok- senhakuasteissa kiireellisinä.
2 . V o i m a a n t u l o
Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mah- dollisimman pian sen hyväksymisen ja vah- vistamisen jälkeen. Se olisi voimassa niin pitkään kuin työtaistelu kestää.
3 . S ä ä t ä m i s j ä r j e s t y s
Ehdotettu laki on merkityksellinen useiden perustuslaissa säädettyjen perusoikeuksien näkökulmasta. Tällaisia ovat 7 §:n 1 momen- tissa säädetty oikeus elämään, 19 §:n 1 mo- mentissa säädetty oikeus välttämättömään huolenpitoon, 7 §:n 1 momentissa säädetty oikeus henkilökohtaiseen vapauteen, 13 §:n 2 momentissa säädetty ammatillinen yhdisty- misvapaus ja 18 §:ssä säädetty oikeus työhön ja elinkeinovapaus. Lisäksi tulee ottaa huo-
mioon perustuslaissa julkiselle vallalle sääde- tyt tehtävät kuten, 19 §:n 3 momentissa sää- detty velvoite turvata jokaiselle riittävät sosi- aali- ja terveyspalvelut sekä 22 §:ssä säädetty velvoite turvata perus- ja ihmisoikeudet.
Esityksen tarkoituksena on turvata välttä- mätön hoito tilanteissa, joissa henkilökunnan puutteen vuoksi potilaiden henkeä uhkaa vä- litön vaara tai potilaita uhkaa pysyvä vakava vammautuminen. Koska tällainen vaara on odotettavissa työtaistelun aiheuttaman henki- lökuntapulan vuoksi, edellyttää välttämättö- män hoidon turvaaminen, että riittävän am- mattitaitoisia henkilöitä velvoitettaisiin lailla tekemään koulutustaan ja ammattitaitoaan vastaavaa työtä. Tällainen välttämättömän hoidon turvaaminen merkitsisi samalla puut- tumista erityisesti ammatilliseen yhdistymis- vapauteen, henkilökohtaiseen vapauteen ja elinkeinovapauteen.
Perusoikeuksien ristiriitatilanteessa tulee tarkastella näiden keskinäistä suhdetta. Risti- riitatilanteessa tulee pyrkiä ratkaisuun, joka mahdollisimman hyvin turvaa kaikkien kil- pailevien perusoikeuksien saman aikaisen to- teutumisen. Jos tämä ei ole mahdollista, tulee muutokset toteuttaa siten, että rajoitustoimet ovat mahdollisimman vähäisiä ja että ristirii- taisten perusoikeuksien kesken olisi mahdol- lisimman hyvä tasapaino.
Perustuslakivaliokunta totesi perusoikeus- uudistuksesta (HE 309/1993 vp) antamassaan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp), että edes ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoitus- lauseketta kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittami- sesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti. Lisäksi valiokun- ta totesi perusoikeuksien rajoittamisesta seu- raavasti: ”Oikeuden muotoon kirjoitettujen perusoikeuksien sallitut rajoitukset määräy- tyvät kunkin oikeuden osalta tarkemmin lain- säädäntökäytännössä. Perusoikeusjärjestel- män kokonaisuudesta ja oikeuksien luontees- ta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Niitä ovat esimerkiksi:
− Perusoikeuksien rajoitusten tulee pe- rustua eduskunnan säätämään lakiin. Tähän liittyy kielto delegoida perusoikeuksien ra- joittamista koskevaa toimivaltaa lakia alem-
malle säädöstasolle.
− Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitus- ten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.
− Rajoitusperusteiden tulee olla hyväk- syttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyt- tävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuk- sen vastaavanlaista oikeutta koskevilla mää- räyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisäl- tyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hy- väksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoike- ussäännöksiä on perusteltua tulkita yhden- mukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perus- oikeussäännöksen sallittuja rajoitusperustei- ta.
− Tavallisella lailla ei voida säätää pe- rusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.
− Rajoitusten on oltava suhteellisuus- vaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoi- tus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pi- demmälle kuin on perusteltua ottaen huomi- oon rajoituksen taustalla olevan yhteiskun- nallisen intressin painavuus suhteessa rajoi- tettavaan oikeushyvään.
− Perusoikeuksia rajoitettaessa on huo- lehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.
− Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoit- teiden kanssa. Perusoikeusuudistus lähentää entisestään Suomen perusoikeusjärjestelmää sisällöllisesti kansainvälisiin ihmisoikeusso- pimuksiin. Tämän vuoksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallinen harmonisointi on aiempaakin tärkeämpää.”
Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jo- kaisella on oikeus elämään sekä henkilökoh- taiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perusoikeusuudistusta kos- kevassa hallituksen esityksessä todettiin, että oikeudesta elämään voidaan johtaa yleinen velvollisuus sellaisiin julkisen vallan toimiin, joilla edistetään elämän edellytyksiä. Lisäksi 19 §:n 1 momentissa on säädetty oikeus vält-
tämättömään huolenpitoon. Uhkaamassa ole- va Tehy ry:n työtaistelu kohdistuu huomatta- valta osin sellaisiin sairaanhoidon yksiköihin ja toimintoihin, joiden toiminta on välttämä- töntä vakavasti sairastuneiden tai loukkaan- tuneiden hengen turvaamiseksi tai vakavan pysyvän vammautumisen estämiseksi. Sen vuoksi julkisen vallan tulee ryhtyä toimenpi- teisiin, jotta oikeus elämään ja välttämättö- mään huolenpitoon turvattaisiin tällaisen työ- taistelun aikana.
Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus. Momentissa ei ole nimenomaisesti mainittu työtaisteluoi- keutta. Ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen merkitsee kuitenkin, ettei vapa- utta käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Perusoikeusuudistuksen esi- töissä todetaan muun muassa, että osallistu- minen tai osallistumatta jättäminen ammatti- yhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelu- toimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 s.
61/I). Tähän lausumaan voidaan perustaa työtaisteluoikeuden perustuslain suoja. Myös perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännös- sään vahvistanut työtaisteluoikeuden liitty- vän perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvat- tuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (esim. PeVL 12/2003 vp ja PeVL 3/1998 vp).
Ammatillinen järjestäytymisoikeus on tur- vattu myös useissa kansainvälisissä sopimuk- sissa, joihin Suomi on sitoutunut (KP- sopimus 22 art., EIOS 11 art., uudistettu Eu- roopan sosiaalinen peruskirja, TSS-sopimus).
Myös työtaisteluoikeudesta on määräyksiä useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Uudistetun Euroo- pan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat – varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehok- kaalla tavalla – sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryh- tyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimas- sa olevista työ- ja virkaehtosopimussopimus- ten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). TSS-sopimuksen 8 artiklassa turva- taan siinä mainituin rajoitusmahdollisuuksin myös nimenomaisesti lakko-oikeus (edellyt- täen, että sitä käytetään asianomaisen valtion
