Yhteenveto

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on hyvinvointivaltion optimaalisen köyhyyspo-litiikan etsiminen. Tässä määriteltiin empiirisesti, mitkä tulonsiirrot ja erityisesti mitkä niiden osat on järkevää laskea kuuluviksi varsinaiseen köyhyyspolitiikkaan, jolla vaikutetaan köyhyyden olemassaoloon. Tutkimuksessa tuotetaan muutama köyhyyspoliittisesti kiinnostava tulonsiirtojärjestelmän muutosura, joiden päävai-kutuksia tässä yhteenvedossa analysoidaan. Tutkimus on vahvasti myös metodinen ja uutta tutkimusta suuntaava.

Tässä tutkimuksessa on kehitetty menetelmä, jota käyttäen on määritelty teo-ria hyvinvointivaltion optimaalisesta köyhyyspolitiikasta, kun se rajoitetaan tulon-siirtoihin. Koko tutkimuksen idea voidaan kiteyttää seuraavaan kaavaan:

(1) Köyhyys = hyvinvointivaltion tulonsiirtojen lakijärjestelmä(X)

Eli köyhyys nähdään hyvinvointivaltion tulonsiirtojärjestelmän funktiona; X on matriisi, jonka avulla järjestelmää voidaan muuttaa. Tämä tutkimus esittää mene-telmän tämän funktion optimoimisesta köyhyyttä vähentävään suuntaan. Se myös toteutetaan väestöä edustavassa otoksessa, Tulonjakoaineistossa. Siitä saadaan en-nuste, mitä köyhyydelle mahdollisesti tapahtuu, jos löydetty uusi tulonsiirtojärjes-telmä toteutetaan.

Tutkimuksen köyhyysteoreettinen osuus aloitetaan yhtälön (1) vasemmalta puolelta, siinä käsitellään köyhyysilmiötä yleensä. Tavoitteena on määritellä köy-hyys täsmällisesti, jotta jatkossa sitä voidaan optimoida. Tässä käsitellään köyhyy-den käsitettä laajasti, mutta lopulta valitaan taloudellinen näkökulma köyhyyteen.

Tässä yhteydessä käydään läpi laajasti taloustieteellistä köyhyysteoriaa ja myös tar-kastellaan köyhyyskäsitettä köyhäinhoitolaitoksen ja sen kehityksen näkökulmas-ta. Keskeisin tulos tästä esityksestä on siinä, että köyhyyttä on aina esiintynyt ja että sen syyt ovat väestön liiallisessa määrässä, talouden ja tuotannon kyvyttömyydes-sä taata likyvyttömyydes-sääntyvälle väestölle töitä ja toimeentuloa, osittain kapitalismin jatkuvas-ti toistuvissa talouskriiseissä ja -suhdanteissa sekä julkisen sektorin tosiasiallises-sa kyvyttömyydessä ratkaista näin syntyneitä ongelmia, repeytymiä turvaverkostosiasiallises-sa.

Köyhyyttä alettiin viimeistään Peter Townsendin tutkimusten myötä pitää suhteel-lisena ilmiönä, siis köyhä määriteltiin suhteessa elinympäristöönsä. Amartya Sen täsmensi köyhyysilmiön sekä suhteellista että absoluuttista luonnetta, joiden hän ei nähnyt muodostavan toistensa vastakohtia. Näihin teoksen alkulukuihin sisältyy myös köyhäinhoitoinstituution sisällön, synnyn ja kehityksen kuvausta, ja sikäli ne pohjustavat yhtälön oikeaa puolta, hyvinvointivaltion ja sen

tulonsiirtojärjestelmi-en esiintuloa. Sinänsä ne muodostavat melko itstulonsiirtojärjestelmi-enäistulonsiirtojärjestelmi-en kokonaisuudtulonsiirtojärjestelmi-en, ja niihin ei tämän syvemmin tässä yhteenvedossa puututa, koska tässä keskitytään köyhyyt-tä optimaalisesti vähenköyhyyt-tävän tulonsiirtojärjestelmän löyköyhyyt-tämiseen ja sen köyhyys-vaikutusten esittämiseen. Nykyinen köyhäinhoitoinstituutio kuitenkin muodostaa sen pohjan, jota tässä analysoidaan ja jolta ponnistetaan eteenpäin.

Uudemmassa tutkimuksessa esimerkiksi Deborah Mitchell ja Christina Beh-rendt ovat osoittaneet, että tulonsiirtojärjestelmät ovat nykyaikaisen hyvinvointi-valtion sosiaalipolitiikan keskeisin väline köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentämi-sessä (Behrendt 2002; Mitchell 1991). Tällöin näkökulma köyhyyteen on tulojen ja tulonsiirtojärjestelmän suunnasta. Tämä ei sulje pois muita näkökulmia, esimer-kiksi suhteellista deprivaatiota tai koettua köyhyyttä, mutta tämä tutkimus ei kä-sittele niitä.

Täten erilaiset tulonsiirrot ja etenkin näiden riittävän tason määrittely on köy-hyyspolitiikan keskeistä sisältöä. Näiden muuttaminen tarkoittaa politiikan käy-tännössä lainmuutosten tekemistä.

Mutta palataan yhtälön oikeaan puoleen, tulonsiirtojärjestelmään funktiona, jossa matriisi X määrittää sen sisältöä. X:llä ymmärretään tässä lainsäädännössä olevien normien, tulorajojen, ikärajojen jne. muodostamaa vektoria (vuonna 2003 nämä muodostivat 332 vaikuttavaa alkioita, vaikuttavaa sikäli, että muutos yksit-täisen alkion, parametrin, arvossa saa mallilla laskettuna aikaan muutoksen aineis-ton käytettävissä olevan tulon summaan). Tutkimuksen käytössä on siis todellinen malli, tietokoneohjelma, joka simuloi tulonsiirtoja määrittelevää lakijärjestelmää.

Yhtälön oikea puoli on täten täsmällisesti määritelty. Itse sosiaaliturva- ja verotus-järjestelmä, joka on tietokoneohjelman sisältönä, oletetaan riittävässä määrin tun-netuksi ja sitä ei tutkimuksessa yksityiskohtaisesti kuvata (hyvän kuvan järjestel-mistä antavat teokset: Kela 2007; Mikkola, et al. 2002).

Simulointimalli tulkitaan tässä tulonsiirtojärjestelmän teoriaksi. Tämä teoria on tässä tutkimuksessa osoitettu riittävän validiksi, jotta sen avulla voidaan teh-dä ennusteita tulonsiirtoja koskevan lakijärjestelmän muutoksen vaikutuksista. It-se mallin rakentamista kuvataan tekstissä melko tarkkaan, sillä muissa tätä mallia käyttävissä tutkimuksissa sitä ei ole tässä laajuudessa käsitelty.

Käytössä on SOMA-niminen simulointimalli, jota käytetään sosiaali- ja ter-veysministeriössä, Stakesissa ja Kelassa lainsäädännön suunnittelutyössä, etenkin suunnittelun alla olevien muutosten vaikutusten arvioinnissa. Valtiovarainminis-teriö käyttää budjetin ym. tehtävien valmistelussa TUJA-nimistä simulointimallia.

Molemmat ohjelmat laskevat samoja tulonsiirtoja, käyttävät aineistonaan Tulonja-koaineistoa ja niiden looginen perusta on lakitekstissä.

Enää tarvitsee määritellä yhtälön vasen puoli, optimoitava köyhyysindeksi.

Tämä on melko hankala tehtävä, sillä vastaavaa optimointia ei ole ennen tehty eikä ole ollut tarvetta määrittää juuri tähän tehtävään soveltuvaa köyhyysindeksiä. (On huomattava, että tässä luotu menetelmä saattaa sopia myös muunlaisen tavoitteen kuin köyhyyden optimointiin.) Tavallinen käytettävissä olevan ekvivalentin tulon

mediaaniin perustuva köyhyysraja ja siihen liittyvät köyhyysindeksit ovat ongel-ma sen takia, että optimointi voi suuntautua alentaongel-maan mediaania, ei kasvatta-maan köyhien tuloja. Tämän takia käytettiin uutta tuloille perustuvaa köyhyysin-deksiä, jonka olin aiemmin kehittänyt (Sallila, et al. 2006). Kyse on CUPI-nimisestä köyhyysindeksistä, joka perustuu köyhien ekvivalenttien käytettävissä olevien tu-lojen keskiarvon ja koko väestön vastaavan tulon suhteeseen. Köyhiksi määritel-lään se joukko, jossa tämä suhde on alle 0.25, eli köyhien tulot ovat neljäsosa väes-tön tuloista keskimäärin. Tutkimuksen edetessä huomattiin, että tämä uusi indeksi täytti hyvin tehtävänsä. Lähtötilanteessa, ennen järjestelmän muutosta, köyhiä on näin mitaten 5,5 % kotitalouksista. Jos käytetään köyhyysrajana nykyään tavallis-ta 60:tä % mediaanistavallis-ta, niin köyhiä on 12,4 % kotitavallis-talouksistavallis-ta (luvut on laskettu simuloiduista tuloista ja niiden mukaiset köyhyysasteet poikkeavat hieman alas-päin Tulonjakoaineiston luvuista). Täten käytettävä köyhyysindeksi on melko an-kara ja se johtaa muutosohjelmaan, joka tähtää kaikkein köyhimpien tulojen nos-tamiseen.

Sen lisäksi, että tavoitellaan köyhyyttä alentavaa muutosohjelmaa, etsitään oh-jelman rahoitus. Menetelmä on aivan samanlainen, mutta nyt tavoitteena on eri-arvoisuuden alentaminen. Eriarvoisuusindeksinä käytetään gini-kerrointa, joka on lähtökohdassa 26.7. Optimointiprosessin jokaisessa vaiheessa menot ja tulot pide-tään koko aineiston tasolla tasapainossa rahoitusparametrin arvoa muuttamalla.

Miten funktion (1) optimointi toteutettiin? Lähtökohtana on matriisi X, jon-ka alkiot ensin jaettiin köyhyyttä alentaviin ja samalla tuloja nostaviin (merkitään niitä S-joukoksi) sekä rahoittaviin eli eriarvoisuutta alentaviin ja samalla tuloja alentaviin (M-joukko) parametreihin.

Seuraavaksi muutetaan yhtä joukon S alkiota 10 prosentilla, esimerkiksi yk-sin asuvan aikuisen toimeentulotuen normia I kuntaryhmässä arvosta 374,92 €/kk arvoon 412,41 €/kk, tai jos kyse on laadullisemmasta muuttujasta, kuten asumis-tuessa rakennusvuodesta, niin silloin vastaavasti yhdellä vuodella. Lasketaan köy-hyysindeksin arvo jokaiselle joukon S alkion muutokselle erikseen. Verrataan näitä köyhyysindeksien arvoja keskenään ja hyväksytään muutokseksi suurimman vai-kutuksen omaava parametri.

Vastaavasti menetellään rahoituksen eli joukon M suhteen, mutta nyt indek-sinä on gini-indeksi. Kun rahoitusparametri on valittu, niin mitoitetaan sen muu-toksen suuruus edellä syntyneen kustannuksen suuruiseksi. Tämä takaa menojen ja tulojen tasapainon säilymisen.

Lopuksi lasketaan näiden kahden parametrin muutoksen sisältämä malli ja sen tuottama köyhyysindeksi. Mikäli muutos on indeksin edellisen iteraatiokier-roksen arvosta yli kaksi prosenttia, niin tehdään uusi iteraatiokierros, täysin vas-taavalla tavalla. Tulonsiirtojärjestelmä sisältää nyt kumuloituneena kaikissa edelli-sissä iteraatiovaiheissa löydetyt tulonsiirtojärjestelmän muutokset. Taulukossa 12.1 on esitetty ote näin löydetystä köyhyyttä vähentävästä ohjelmasta ja sen köyhyys- ja eriarvoisuusvaikutuksesta.

TauluKKo 12.1 Tulonsiirtojärjestelmän optimoinnin vaikutukset köyhyyteen, syntyvät kus-tannukset (mrd. euroa) ja gini-kerroin eräissä iteraatiovaiheissa. optimoinnin kohteena ko-ko tulonsiirtojärjestelmä. Toimeentulotukiohjelma.

iteraatio

köyhyysaste mediaanista

kustannus

mrd. € Gini

50 % 60 %

0 4,5 12,4 0,00 26,7

5 2,8 10,7 0,24 26,0

10 1,3 8,2 0,53 25,3

15 0,6 5,7 0,97 24,3

20 0,2 3,3 1,42 23,4

25 0,1 2,0 1,82 22,6

29 0,0 0,8 2,27 21,7

Voimme nähdä, että tarvittiin 29 iterointikierrosta, ennen kuin äärimmäinen köy-hyys saatiin hävitettyä. Jokaisella kierroksella muutettiin vain yhtä parametria.

Muutos kohdistui köyhyyttä alentavien parametrien kohdalla ainoastaan toimeen-tulotukeen, kaikkein voimakkaimmin yksinäisten normeihin, mutta voimakkaas-ti myös usean aikuisen normiin. Edellistä täytyisi nostaa hieman yli 700 euroon ja jälkimmäistä hieman yli 500 euroon kuukaudessa, jotta köyhyys häviäisi. Ra-hoitusparametreistä vain yksi valikoitui jokaisella iteraatiokierroksella, nimittäin pääomaveron prosentti. Pääomavero pitäisi koko tämän ohjelman rahoittamiseksi nostaa noin 60 prosenttiin. (Ohjelma tarkemmin luvun 10 Köyhyyden vähentämi-sen optimaaliset ohjelmat taulukoissa 10.1–10.2 sivuilla 115–116.)

Taulukosta 12.1 voimme havaita, että jo 530 miljoonalla eurolla (iteraatiovai-he 10) köyhyyttä voidaan alentaa 3,2–4,2 prosenttiyksikköä, mikä tarkoittaa köy-hien kotitalouksien lukumäärän alentumista 77 000–100 000 kotitaloudella. Tämä ohjelma, jota voidaan sisältönsä puolesta nimittää toimeentulotukiohjelmaksi, on siis varsin tehokas köyhyyspoliittinen ohjelma.

Mikä on tämän tuloksen merkitys? Ensinnäkin sosiaaliturvajärjestelmän pahimmat aukot ja repeytymät saatiin korjattua, enää ei kenenkään tarvitse ol-la köyhä, kun köyhyys määritellään tulojen avulol-la. Toiseksi pääomatuloja saavat varmaankin pyrkisivät torjumaan näin voimakkaan puuttumisen heidän verotuk-seensa. Kuitenkin kun otetaan huomioon rikkaimman viidenneksen häviön (joka koostuu pääomaveron noususta) alaraja, joka on 4 224 euroa vuodessa⁷⁵, niin ha-vaitaan, että mitään suurta katastrofia ei tälle väestönosalle aiheudu. Kokonaiskus-tannus tästä tulojen tasauksesta äärimmäisen köyhien ja äärimmäisen rikkaiden välillä on taulukon 12.1 mukaan noin kaksi miljardia.

Tämä ensimmäinen optimoinnin tulos siirtäisi sosiaaliturvajärjestelmäämme selvästi tarveharkintaisen toimeentulotuen suuntaan. Köyhyyspolitiikan

määritte-75 Tämä luku on otettu iteraatiovaiheesta 24, jolloin köyhiä on 50 %:n määritelmän mukaan 0,1 % kotitalouksista.

ly voitaisiin lopettaa tähän, mutta silloin muu osa tulonsiirtojärjestelmästä jou-tuisi käytännössä hankalaan asemaan, kun väestö jatkuvasti hakisi puuttuvaa osaa toimeentulotuesta. Sosiaaliturvajärjestelmän julkilausuttuna tavoitteena kuitenkin on turvata toimeentulo syyperustaisen sosiaaliturvajärjestelmän avulla ja toimeen-tulotukeen tulisi turvautua vain tilapäisesti. Syyperustaisia ovat mm. työttömyys-turva, eläkkeet, asumistuki ja opintotuki. Edellinen tulos ei merkitse sitä, että nämä olisivat riittävällä tasolla pitämään köyhyyden loitolla. Optimointi kohdisti yksit-täisen toimenpiteen aina voimakkaimmin köyhyyttä alentavaan parametriin, ja toimeentulotuen parametri syrjäytti aina muut. Tarvitaan selvästi uusi optimointi samoilla kriteereillä, mutta toimeentulotuki jäädytetään vuoden 2003 järjestelmän mukaiseksi. Tulos esitetään taulukossa 12.2.

TauluKKo 12.2 Tulonsiirtojärjestelmän optimoinnin vaikutukset köyhyyteen, syntyvät kus-tannukset (mrd. euroa) ja gini-kerroin eräissä iteraatiovaiheissa. optimoinnin kohteena muutoin koko tulonsiirtojärjestelmä paitsi toimeentulotuki, joka on vuoden 2003 lainsää-dännön mukainen. Perusturvaohjelma.

iteraatio

köyhyysaste mediaanista

kustannus

mrd. € Gini

50 % 60 %

0 4,5 12,4 0,00 26.7

5 3,6 11,4 0,70 25.9

10 2,7 10,0 1,56 25.0

15 2,4 8,3 2,26 24.3

20 2,2 7,9 2,40 24.1

25 2,0 7,8 2,66 23.8

30 1,8 7,5 3,01 23.5

32 1,7 7,3 3,09 23.4

Tämä ohjelma koostuu aluksi aina iteraatiovaiheeseen 7 asti työttömyyspäivärahan nostosta, joka on ohjelman mukaan 44,86 € tässä vaiheessa ja lopulta vaiheessa 12 54,28 €. Muita korotusta vaativia tulonsiirtokohteita ovat yksinäisen kansaneläk-keen nousu 597,08 euroon ja 629,47 euroon, joista ensimmäinen koskee I ja toinen II kuntaryhmän eläkeläisiä, opiskelijan ja yleisen asumistuen asumiskustannuksis-ta 96,80 % tulisi tuen piiriin, lisäksi jälkimmäisen omavastuuasumiskustannuksis-taulukkoja alennet-taisiin 10 %, sekä muista tulonsiirroista korkeakouluopiskelijan opintorahaa tulisi nostaa. Opintorahan noston suuruus jäi hieman epäselväksi, sillä opintolainan tul-kinta opiskelijan tuloksi jäi ratkaisematta, ainoastaan toimeentulotukea hakiessa se tulkittiin tuloksi, mutta ei kokonaistuloja ja siis köyhyyttä määriteltäessä. (Ohjel-mista tarkemmin taulukoissa 10.3–10.4 sivuilla 119–120.)

Tätä toista ohjelmaa voidaan kutsua perusturvaohjelmaksi, tosin sillä poik-keuksella, että se ei koske toimeentulotukea. Tätäkin ohjelmaan voidaan kutsua

köy-hyyspoliittiseksi ohjelmaksi, sillä myös tämän tuloksen mukaan köyhyyttä voidaan alentaa selvästi, mutta ei samalla tehokkuudella kuin toimeentulotukiohjelmassa.

Ohjelma saavutti kustannuksissa 530 miljoonan euron rajan jo iteraatiovaihees-sa 4, kun toimeentulotukiohjelmasiteraatiovaihees-sa päästiin iteraatiovaihees-samalla summalla iteraatiovaihee-seen 10. Perusturvaohjelman iteraatiovaiheeiteraatiovaihee-seen 4 mennessä köyhien määrä aleni vain 15 000 kotitaloudella (liitetaulukko 11.1). Myöskään koko ohjelman mitassa köyhyys ei häviä, vaikka tämän ohjelman toteuttamiseen tarvitaan kolme miljardia euroa, kun edellä köyhyyden hävittävässä ohjelmassa tarvittiin vain kaksi miljar-dia euroa. Rahaa menee siis huomattavasti köyhyysrajan yläpuolelle ja tämä nos-taa köyhyysrajaa (etenkin kun se määritellään mediaanin kautta), mitä toimeentu-lotukiohjelman kohdalla ei tapahdu.

Aluepoliittisesti toimeentulotukiohjelma poistaa köyhyyttä tehokkaasti koko maassa, mutta perusturvaohjelma parhaiten pääkaupunkiseudulla ja taajaan asu-tuissa kunnissa. Lääneittäin tarkastellen parhaiten perusturvaohjelma vaikuttaa Uudenmaan köyhyyteen ja heikoimmin Itä-Suomen ja Väli-Suomen köyhyyteen.

Toimeentulotukiohjelma poistaa tehokkaasti köyhyyttä kaikissa lääneissä.

Kun tarkastellaan näiden köyhyyspoliittisten ohjelmien merkitystä työttömi-en kannalta, niin toimetyöttömi-entulotukiohjelma lähes hävittää köyhyydtyöttömi-en iteraatiovai-heeseen 15 mennessä, erityisen selvää tämä on pitkään työttömänä olleiden kes-kuudessa. Perusturvaohjelmassa työttömyyspäivärahan nosto 49,35 euroon nostaa pahimmin työttömyydestä kärsivistä yli 80 % pois köyhyydestä ja suurin osa muis-ta työttömyyttä kokeneismuis-ta puolitmuis-taa köyhyyden, vaikka se onkin heidän kohdal-laan pienempää kuin pitkään työttömänä olleiden keskuudessa.

Huomattava on myös rakennemuutos tulonsiirtojärjestelmässä, joka näkyy perusturvaohjelmassa tapahtuvassa työmarkkinatuen ja ansiosidonnaisen työttö-myysturvan suhteessa, joka korostuu edellisen hyväksi. Molemmat ohjelmat koh-dentavat tulonsiirtoja tulojakauman köyhempään osaan. Tämä korostaa optimoi-tavan vasteen eli köyhyyden määrittelyn merkitystä. Tämä täsmentää sitä, miksi tutkimuksen otsikkoon on valittu termi köyhyyspolitiikka, eikä esimerkiksi hyvin-vointivaltion sosiaalipolitiikka.

Jos tulkitaan taulukon 12.2 iteraatioista 15 ensimmäistä muutosta, siis ennen sarjaa opintorahan korotuksia, niin huomataan, että vaikeampi (50 %:n köyhyys) köyhyys saadaan puolitettua ja kustannuksia on syntynyt tähän mennessä 2,3 mil-jardia euroa. Voidaanko tätä pitää rajana, johon voidaan syyperustaisen perustur-van (opintotuki jätetään tässä ulkopuolelle) muutoksilla päästä? Onko eteneminen mahdollista vain toimeentulotukijärjestelmän muutoksen kautta? Vai voidaanko jatkaa syyperustaisen järjestelmän tarkemman analyysin avulla tätä alempiin köy-hyyslukuihin? Ehkä olisi edettävä siten, että nostetaan ensin toimeentulotuki tasol-le, jolla köyhyys on joko hävitetty tai hyvin pieni. Tämä tarkoittaa toimeentulotukea saavien määrän 3–4-kertaistumista. Tällöin toimeentulotuen osuus kotitalouksien saamista tulonsiirroista nousee enintään 10 prosenttiin, joka on kansainvälisessä vertailussa vielä pieni osuus. Sitten jäädytetään toimeentulotuki tähän tasoon ja

edetään syyperustaisen turvan optimoimista ottaen nyt tavoitteeksi toimeentulo-tuen tarpeen vähentäminen (köyhyyshän on jo hävitetty ja sitä ei tavoitteeksi enää voi ottaa); näin edetään sillä uralla, joka on enemmän perinteisen hyvinvointivalti-on tavoitteiden mukainen. Nämä voivat olla jatkotutkimuksen aiheita. Nyt hyvinvointivalti-on luo-tu uusi ja vankka metodinen pohja sosiaaliluo-turvajärjestelmän analyysille ja kehittä-miselle systemaattisesti järkevällä tavalla.

Toimeentulotukiohjelman toteutuksessa on käytännössä kuitenkin se ongel-ma, että sitä eivät hae kaikki siihen oikeutetut. Optimoinnilla ei tätä ongelmaa vda ratkaista, sillä simulointimalli laskee tulonsiirrot kaikille aineiston mukaan oi-keutetuille. Syitä voivat olla tuen alhainen taso, tietämättömyys oikeudesta saada toimeentulotukea, moraalinen ja psykologinen kynnys ja hallinnolliset esteet. Il-meisesti toimeentulotukiohjelmaan liittyvien lainmuutosten ohella myös sosiaa-lipalveluja olisi parannettava, jotta köyhyyden poisto-ohjelma vaikuttaisi täydel-lä teholla.