Köyhyyspolitiikasta on puuttunut täsmällinen menetelmä tavoitteiden asettami-seksi. Tämä näkyi selkeästi, kun Suomelle tehtiin Köyhyyden ja syrjäytymisen vas-tainen kansallinen toimintasuunnitelma vuosille 2003–2005, jossa köyhyys tulkit-tiin taloudellisena köyhyytenä. Tämän raportin köyhyyspoliittiset toimenpiteet olivat pieniä muutoksia kansaneläkkeeseen, työmarkkinatukeen, toimeentulotu-keen, velallisen aseman helpottaminen ja työkyvyttömyyseläkeläisen asemaan pie-ni parannus (STM 2003a, 54). Tässä tutkimuksessa etsitään köyhyyspolitiikalle pa-rempi menetelmä tuloköyhyyttä optimaalisesti alentavan tulonsiirtojärjestelmän kautta. Tehtävä jakautuu useaan osaan. Tulonsiirtojärjestelmä täytyy esittää sellai-sena loogisellai-sena kokonaisuutena, että se tekee mahdolliseksi optimaalisen etsinnän.
On kehitettävä itse etsimismetodi. Ja kun on löydetty vaatimukset täyttävä tulon-siirtojärjestelmä, niin on vielä esitettävä empiirisesti sen (tai niiden) köyhyys-, eri-arvoisuus- ja tulovaikutukset.
Aiemmin on ollut tapana tutkittaessa tulonsiirtojen köyhyyttä alentavaa vai-kutusta edetä kolmen tulokäsitteen kautta: ensin ansiotulojen, yrittäjätulojen ja pääomatulojen summan eli tuotannontekijätulojen mukaan, toiseksi lisätään tä-hän tulonsiirrot ja saatua tulosummaa nimitetään bruttotuloiksi ja kolmanneksi vähennetään bruttotuloista verot ja pakolliset menot, jolloin saadaan kotitalouden käytettävissä olevan tulon käsite. Tutkimusyksikkönä yleensä käytetään kotitalo-utta eli edellä mainitut tulot lasketaan yhteen kotitalouksittain. Lisäksi nämä tulo-käsitteet jaetaan kotitalouden kulutusyksikköluvulla4, jotta eri rakenteen omaavia kotitalouksia voitaisiin järkevästi verrata toisiinsa. Vertaamalla köyhyys- ja eriar-voisuusindeksejä ennen tulonsiirtoja ja niiden jälkeen saadaan tulonsiirtojen köy-hyys- ja tulojakovaikutukset (esimerkiksi: Behrendt 2002; Mitchell 1991; Ritakal-lio 1994b; Uusitalo 1988b). Tämän tutkimustavan heikkoutena on ajatus siitä, että tuotannontekijätulot nähdään perustana, johon lisätään tulonsiirrot hyvinvointi-valtion tuomana hyvänä vaikutuksena. Tällöin ajatellaan, että tuotannon järjes-telmä on riippumaton tulonsiirtojärjesjärjes-telmästä. Tosiasiassa tuotannontekijätulolla mitatun köyhyyden ja tulonsiirtojärjestelmän laajuuden välillä on voimakas posi-tiivinen yhteys (Sallila 2005, 606). Uusitalo puhuu tässä yhteydessä ”palautevaiku-tuksesta”, mutta ei arvioi sen suuruutta (Uusitalo 1988b, 43). Tässä tutkimuksessa tämä metodinen heikkous on ratkaistu analysoimalla vaikutuksia tulonsiirtojärjes-telmän muutoksessa.
Tulonsiirtojärjestelmällä tarkoitetaan tässä lakijärjestelmää, jota noudatta-malla valtio ja kunnat jakavat tuloja uudelleen. Tulonsiirtojärjestelmässä on si-säänrakennettuja mahdollisuuksia vaikuttaa köyhyyden ja eriarvoisuuden esiinty-miseen. Nämä mahdollisuudet etsitään tulonsiirtojärjestelmää simuloivan mallin
4 Ks. Käsitteiden määrittelyä: Kulutusyksikkö.
avulla. Ne ovat enemmän tai vähemmän tutkimattomia. Tarkoitus on paikantaa nämä mahdollisuudet ja esittää, miten niihin tarttuminen voisi vaikuttaa köyhyy-den ja eriarvoisuuköyhyy-den esiintymiseen. Kyse ei ole mistä tahansa mahdollisuuksista, vaan sellaisten olennaisten tulonsiirtojärjestelmän osien, parametrien5, löytämises-tä, joita muuttamalla köyhyys tehokkaasti vähenee.
Tehtävänä ei ole esittää teorian sovellutusta poliittisena ohjelmana. Poliitti-sen ohjelman esittäminen kuuluu tiedon soveltajalle, jona voisi toimia esimerkiksi kansalaisliike, poliittinen puolue tai poliittinen virkamies. Täten kysymys tulosten poliittisesta realistisuudesta eli mahdollisuuksien toteuttaminen olemassa olevak-si tulonolevak-siirtojärjestelmäkolevak-si eli lakitekstikolevak-si ei ole tässä areenalla. Eettisenä tavoittee-na tästä huolimatta on antaa niille voimille, jotka köyhyydestä ja eriarvoisuudesta päättävät ja politiikkoja muotoilevat, mahdollisimman todenperäinen teoria tu-lonsiirtojärjestelmän muutosten köyhyys- ja eriarvoisuusvaikutuksista. Tämä esi-tetään tavalla, joka on vietävissä joko suoraan lakiin tai joka vähintäänkin muodos-taa pohjan vakavalle köyhyyden vähentämistä koskevalle poliittiselle prosessille.
Lähtökohtana on siis tietyn hyvinvointivaltion, Suomen, vuonna 2003 sosi-aaliturvaa määrittelevä lainsäädäntö, josta etsitään köyhyyteen tehokkaimmin purevat pisteet. Kysytään, mihin suuntaan seuraava askel tämän lainsäädännön muuttamisessa on järkevä ottaa, jos halutaan alentaa köyhyyttä mahdollisimman tehokkaasti?
Tavoitteeseen pyritään sillä ehdolla, että kaikkien kotitalouksien käytettävissä olevien tulojen summa pysyy vakiona. Valtiovarainministeriön ei tarvitse muuttaa budjetin loppusummaa tässä esitettävien ehdotusten takia. Kaikki lasketut vaihto-ehdot ovat siis budjettineutraaleja, eivät kuitenkaan yksittäisen tulonsiirron sisällä vaan kokonaistaloudellisesti. Saatuja tulonsiirtoja tässä suoritettava optimointi to-dennäköisesti tulee lisäämään ja näin ollen veroja kasvattamaan.
Tämä tutkimus on jatkoa vuonna 2003 samaa teemaa koskeneelle tutkimuk-selleni (Sallila 2003). Uutuutena ovat monet menetelmälliset parannukset. Uutta, kansainvälisesti, on se teoreettinen ote, joka tässä simulointimallille annetaan (ks.
liite 7, s. 198). Myös simuloitu järjestelmä on uusi, sillä nyt perustana on vuoden 2003 lakijärjestelmä, kun aiemman tutkimukseni perusta oli vuoden 1999 järjes-telmä, myös aineisto on uusi eli vuoden 2003 Tulonjakoaineisto. Simulointivuosi ja aineistovuosi on pidetty samana, sillä malliin on viety paljon laskennallisia muut-tujia, jotka on laskettu aineistovuoden lainsäädännön mukaan. Vaikka mallilla pys-tytään vaihtamaan lakijärjestelmän vuosi toiseksi kuin aineistovuosi, niin niiden pitäminen samana antaa parhaan tuloksen.
Tässä on jätetty tulonsiirtojen muutosten kannustavuusvaikutuksen arvioin-ti tehtävän ulkopuolelle. Ensinnäkin kyse on tulonsiirto- ja verotusjärjestelmän muutosten vaikutusten analyysista väestön tuloköyhyyteen ja tuloilla mitattuun eriarvoisuuteen. Toiseksi menetelmänä on lakia simuloivan mallin käyttö, johon ei sisälly käyttäytymismuutosten simulointia. Kolmanneksi tieteessä on tapana
esit-5 Ks. Käsitteiden määrittelyä: Parametri.
tää tulokset mahdollisimman puhtaassa muodossa, mikä saavutetaan esimerkiksi rajaamalla tehtävä mahdollisimman selkeäksi. Kannustavuusvaikutusten arvioin-nin vaatimus on ymmärrettävä, sillä onhan hallitus jo pitkään kirjannut sen oh-jelmiinsa. Lisäksi näitä samoja malleja6 käytetään hallituksen ohjelmien erilaisten vaihtoehtojen vaikutusten analyysissa hyväksi. Tällöin on luontevaa pyrkiä laske-maan kannustavuuteen pyrkivän hallituksen lainmuutosehdotusten kannustimia.
Näitä varten täytyisi kuitenkin rakentaa käytettävään simulointimalliin lisämodu-leja, joiden tarkoituksena on tulojen ja tulonsiirtojen (muutoksen) käyttäytymis-vaikutusten laskeminen.
2.1 Tutkimusasetelma
Aluksi tarkastellaan köyhyyden käsitettä. Tämä tapahtuu sekä köyhäinhoidon että köyhyysteorian historian kautta. Niiden avulla perustellaan käytettävä köyhyyskä-site. Näin määritellään tutkimuksen riippuva muuttuja (dependent variable). Kun tämä on tehty, niin siihen ei ole syytä enää palata; toisin sanoen köyhyysteoria ei muodosta tutkimuksen teoriaa, vaan sitä kautta ainoastaan täsmennetään ja raja-taan se köyhyyden muoto, jota simulointimallilla jatkossa pyritään vähentämään.
Samalla tämän työn nimenomainen kohde asettuu laajempaan kehykseen.
Toisen vaiheen muodostaa tulonsiirtojärjestelmä, joka sisältää pohjoismaisen hyvinvointivaltion köyhyyspoliittisen ytimen. Samoin lyhyesti empiirisesti tarkas-tellaan tulonsiirtojärjestelmän rakenteen kehitystä välittömästi ennen lamaa ja sen jälkeen. Tulosten esittämisen yhteydessä tarkastellaan tässä samassa rakenteessa ta-pahtuvia muutoksia.
Mitään varsinaista teoriaa hyvinvointivaltion köyhyyspoliittisesta roolista ei esitetä. Se olisi edellyttänyt hyvinvointivaltion teoreettisten perusteiden systemaat-tista läpikäyntiä, jonka kautta köyhyyden vähentämisen rooli olisi avautunut. Täs-sä yhteydesTäs-sä esitetään lyhyesti, osittain kriittisesti, ajankohtaisia hyvinvointivalti-on muutoksessa ja muutoksen suuntaamisessa esiin nousseita ilmiöitä. Kuitenkaan mikään kattava ja systemaattinen niiden kuvailu ei ole; sellainen laajentaisi huo-mattavasti esitystä ja veisi huomion pois pääasiasta.
Sen sijaan simulointimalli (SOMA) muodostaa tutkimuksen varsinaisen teo-reettisen ytimen. Tässä väitetään, että SOMA on teoria tulonsiirtojärjestelmästä.
SOMA-simulointimallia käsitellään siksi hyvin yksityiskohtaisesti. SOMA-mallin parametrit (tarkemmin liiteluvussa Käsitteiden määritelmiä) muodostavat tutki-muksen riippumattomat muuttujat (independent variables). SOMA-malli on kui-tenkin itsessään niin laaja tekstikokonaisuus, että sitä ei voi tutkimuksessa sellaise-naan esittää. Mallin yksityiskohtia esitellään kuitenkin mallin ja tutkimustulosten yhteydessä. Mallin sisältönä oleva tulonsiirto- ja verotusjärjestelmä oletetaan tässä
6 TUJA, SOMA, JUTTA ovat keskeiset mikrosimulointimallit, joita käytetään hallituksen lainsää-dännön suunnittelussa. Joskus tässä tutkimuksessa käytetään monikon ensimmäistä persoonaa ja silloin sil-lä viitataan erityisesti SOMA-mallin ylsil-läpitäjiin STM:ssä, Stakesissa ja Kelassa.
riittävästi tunnetuksi, jotta lukija voi ymmärtää siihen tutkimuksen edetessä teh-täviä muutoksia.
Tämä teoria (SOMA-malli) testataan luvussa 9 Simulointimallin validisuus.
Tutkimuksen tulosten pätevyys riippuu tämän teorian oikeellisuudesta ja sopivuu-desta tutkimustehtävän toteuttamiseen.
Seuraavaksi määritellään uusi köyhyyden indeksi. Tämä tehdään siksi, että pe-rinteiset määrittelyt (köyhyysaste) käyttävät mediaania viitekohtanaan. Tämä on köyhyyden vähentämisen kannalta ongelmallista, sillä tässä ei haluta sellaista tu-lojakaumaa, jossa mediaanitulo, ja sitä kautta köyhyysaste, olisi mahdollisimman alhainen. Tämä onnistuu ottamalla viitekohdaksi käytettävissä olevien tulojen summa, joka pidetään vakiona. Tämä tarkoittaa samalla sitä, että köyhyyden vä-hentämisohjelma rakennetaan sellaiseksi, että se on kaikissa vaiheissa kokonaista-solla budjettineutraali.
SOMA-mallin rooli teoriana on kuitenkin vielä hämärän peitossa. Ei tiedetä, mitkä parametrit ovat olennaisia vasteen, köyhyyden, kannalta. Ei myöskään tiede-tä, miten suuri merkitys kullakin olennaisella, vielä tuntemattomalla, parametril-la on. Näistä asioista on turha esittää arvailuja (hypoteeseja), sillä ne voidaan em-piirisesti löytää. Otsikossa mainittu optimointi on juuri tätä empiiristä etsintää, eli etsitään kaikkein tehokkaimmat, merkityksellisimmät parametrit köyhyyden vä-hentämisen kannalta.
Jos tehtävä onnistuu, niin voidaan sanoa, että olemassa olevaa tulonsiirtojär-jestelmää käyttämällä voidaan vähentää köyhyyttä ja eriarvoisuutta. Lisäksi tie-detään, millaisia muutoksia olisi tehtävä, jotta tehtävässä onnistutaan mahdolli-simman hyvin. Luonnollisesti nämä ovat teoreettisia tuloksia, koska ne on saatu teoriaa (SOMA) soveltamalla.
Lopuksi kuvataan löydettyjen köyhyyttä vähentävien ohjelmien vaikutuksia tulonsiirroittain, väestötasolla ja erilaisissa ryhmissä. Nämä ovat deterministises-tä mallista laskettuja ennusteita, joita ei ennen (lain)muutosten toteuttamista voi-da todentaa.