Organisaation päämäärät ja työn tavoitteet

Tässä luvussa paneudutaan erityisesti siihen, miten tasapainotettu mittaristo toimii koulutuksen tuloksellisuuden arvioinnissa suoritusinformaationa. Ammatillisen kou-lutuksen kontekstia on kuvattu koukou-lutuksen yhteiskunnallisen tehtävän ja koulutus-poliittisten tavoitteiden kautta. Huotari (2002, 78) kuvaa Antikaista (1986) lainaten koulutuksen tehtäviksi taloudellisen kvalifi kaatiotehtävän, sosiaalisen valikointitehtä-vän ja kulttuurisen sosialisaatiotehtävalikointitehtä-vän. Taloudellisessa kvalifi kaatiossa ensisijainen tehtävä on työvoiman kouluttaminen, jossa vallitseva tavoite on taloudellinen kasvu.

Sosiaalinen valikointitehtävä näyttäytyy sosiaalisen kerrostuneisuuden jatkuvuutena, jolloin tavoitteeksi muodostuu sosiaalinen tasa-arvo. Kulttuurisen sosialisaation avulla välitetään arvoja ja kulttuuria, jolloin koulutuspoliittiseksi tavoitteeksi muodostuu kulttuurinen rationaalisuus. Tässä luvussa käsitellään organisaatiotason ja yksilötason toimijuuden välistä suhdetta koulutuksen päämäärien näkökulmasta.

Tuloksellisuustieto ja koulutuksen päämäärät

Ammatillisen koulutuksen tuloksellisuudesta kaikki toimijaryhmät, opintoalat, poliit-tiset päätöksentekijät, tukihenkilöstö, johtajat ja asiakkaat olivat yhtä mieltä. Tulok-sellisuutta kuvattiin toisaalta työllistymisenä, toisaalta syrjäytymisen ehkäisynä. Tosin aineistossa painottuivat yhteiskunnalliset päämäärät opestushenkilöstön haastatteluissa.

Erityisesti näin tapahtui niillä opintoaloilla, joilla oli pula opiskelijoista. Työllistymistä korostettiin opiskelijoiden keskuudessa suosituilla aloilla ja johdon haastatteluissa.

Molempia päämääriä kuvaa erään luottamushenkilön näkemys tulosketjusta:

”[…] tuloksen hedelmät näkyy vasta jossain muualla, elikkä täällä jos tehhään hyviä ammattilaisia, niin se näkyy elinkeinoelämässä, se ei ehkä meidän mark-koina näy tai euroina vaan päinvastoin, tai joku syrjäytyminen ehkäistään saahaan poikki, sekkään ei näy meiän markkoina, päinvastoin. Saattaa olla, että euroja pittää olla enemmän, mutta se näkyy jonkun kunnan tai kaupungin sostoimen taikka rikostilastoissa tai jossain muualla […]” (H111)

Tällainen ammatillisen koulutuksen vaikuttavuus erottaa koulutuksen tuloksellisuuden yksityisen sektorin tuottavuudesta, jossa toiminnan tuloksena raha palautuu takaisin yritykseen taloudellisena tuloksena. Ammatillisen koulutuksen tuloksellisuusrahoituk-sella tavoitellaan sitä, että raha palautuisi tuloksen perusteella myös takaisin ammatil-lisen koulutuksen järjestäjälle. Mutta kuvaavatko mittarit koulutuksen vaikuttavuutta ja toiminnan tulosta. Indikaattorien luotettavuudesta on myös luottamushenkilöillä omaa kokemusta:

”[…] koulutusindikaattorit, mitä käytetään kuvaamaan sitä vaikuttavuutta, on kauniisti sanottu niin melko suhteellisia, eli tuota jos ajatellaan sijoittumista, niin on lukuisa joukko väliin tulevia muuttujia, jotka selittää sitä sijoittumista koulutuksen ohella, ja kuitenkin koulutus joutuu laskemaan sen onnistumiseks tai epäonnistumisekseen […]” (H110)

Virkamiesjohdon näkökulmasta tuloksellisuustietoa vaivaa se, ettei se ole enää tilastoiksi muuttuessaan ajankohtaista käytettäväksi johtamisessa:

”[…] se tieto, mikä on tullu työelämän tarpeesta, niin tuota sitten kun se on tullu tilastoista, niin sen paikkansapitävyys, paikkansapitävää se voi olla varmaan, mutta onko se enää ajankohtaista, kun se on julkastu tänne, niin sitä vois sitten asettaa kyseenalaseksi […]” (H107)

Indikaattoreiden luotettavuutta on pohdittu luvussa 2, jossa todettiin, että indikaatto-reiden ohjausvaikutus on suuri jopa kansalliseen koulutuspolitiikkaan (Rinne 2001).

Kuitenkin tiedetään, että indikaattoreiden ja tilastojen tulisi toimia vain analyysien lähtökohtana eikä niitä pitäisi pitää objektiivisen faktatiedon osoittimina (Ylöstalo 2005). Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden mittaaminen vaatiikin laajaa vaikutusten arviointia ja tutkimusta indikaattoreiden sijaan, jotta koulutusta voidaan ohjata kou-lutuspolitiikan määrittämään suuntaan. Tuloksellisuuden arvioinnin irtautuminen koulutuspolitiikasta huolestuttaa myös koulutuksen tutkijoita (Laukkanen 2002).

Tämä on havaittavissa myös tämän tapaustutkimuksen aineistossa, jota luottamus-henkilö kuvaa seuraavasti:

”[…] näissä tuloksellisuusmittareissa niin ei tuota niin näy se tietynlainen yh-teiskuntavastuu, joka on toisen asteen ammatillisella koulutuksellakin, elikkä jokainen pitäisi saaha koulutettua toisella asteella, ja niille tehhään hojkseja, niille tehhään vaikka mitä […]” (H111)

Yhteiskunnallinen tehtävä tuli esille kaikissa opetushenkilöstön focus group -haastatte-luissa eri tavoin, pedagogiikan korostamisena, arvokeskustelun peräänkuuluttamisena, yhteiskunnan antamana tehtävänä opettajalle, ammatti-identiteetin kautta tai opettajan motivaatioon vaikuttavana asiana. Se näkyy myös tuloksena, jolla voi olla kauaskan-toisia vaikutuksia ihmisen elämään, koska työllistymisen sijaan ”[…] se oppii, miksi se elää […]” (H18). Yhteiskunnallinen tehtävä oli se, josta opettajien motivaatio syntyi:

”Siellä yhdellä sanalla voisi sanoa oppilaat.” (H41) Työn tulokseen opettajat taas näkivät vaikuttavan ammattiylpeyden ja sitoutumisen:

”Kyllä se tuollaisesta vahvasta sitoutumisesta lähtee liikkeelle. Jos se oma amma-tillinen identiteetti on vahva, niin sen kautta on helppo viestiä eteenpäin […].

Niin kyllä se opiskelijakin siinä vaiheessa näkee hyvän esimerkin […]” (H40)

Sosiaalinen ja kulttuurinen tehtävä näkyi opettajien työmotivaatiota kysyttäessä toisaalta ammattitaidon ja osaamisen siirtämisenä, toisaalta oppilaiden kasvatustehtävänä:

”Ehkä kuitenkin se, millä sitä töitä jaksaa parhaiten tehdä, on se, mikä on se palaute, mikä tulee työelämästä ja opiskelijoista. Et kun näkee, että se oma osaaminen siirtyy sinne opiskelijoille ja sitä kautta työelämään, ja sieltä tulee sitä myönteistä palautetta, niin sehän on tämän työn suola.” (H15)

” Minä ainakin näkisin, että mitä me täällä tehdään, mikä meidän perustehtävä on. Jos me saadaan se onnistumaan ja et me saadaan tämmösiä tolkun kansalaisia kasvatettua täällä, niin kyllä se on meidän tulos.” (H41)

Edellä mainituissa esimerkeissä näkyy se sisällöllinen konteksti, jossa ammatillinen koulutus elää edelleenkin. Toisaalta koulutuspolitiikkaa hallitsee taloudellisen kas-vun tavoite ja työvoiman kouluttaminen, joka näkyy ammatilliselle koulutukselle asetetuissa tuloksellisuus mittareissa. Näiden taustalla on kansallinen kilpailukyky ja kansainvälinen tulosten vertailu. Tulosten vertailu taas perustuu indikaattoreihin, joiden käyttöä voidaan kuvata rajoittuneen rationaliteetin teorialla. Sen mukaan päätöksenteossa ei käytetä kaikkea sitä informaatiota, mitä olisi saatavilla, vaan ra-joitutaan yksinkertaistettuun dataan (March & Simon 1958, Weick 1979, Perrow 1986). Toisaalta toimintaan vaikuttaa koulutuksen yhteiskunnallinen tehtävä, joka ei näy tuloksellisuusmittareissa. Se vaikuttaa kuitenkin ihmisten motivaatioon ja omalle työlle asetettuihin tavoitteisiin.

Nämä ristikkäiset vaatimukset ovat peräisin 1990-luvun koulutuspoliittisista linjauksista (Ahonen 2001), jotka vaikuttavat myös paikallisesti johdon ja henkilöstön erilaisiin painotuksiin tuloksellisuuden suhteen. Johdon näkökulmasta painottuu lop-putuotos, kun henkilöstön näkökulmasta painottuu pedagoginen prosessi. Arvioinnin tulisikin Poikelan (2002) mukaan kyetä antamaan tietoa myös pedagogisille ratkaisuille ja niiden perusteluille. Koulutuksen kaksi päämäärää, sijoittuminen työelämään tai jatko-opintoihin ja syrjäytymisen ehkäisy, edellyttävät pedagogiikalta aivan erilaista toimintaa, ja siten myös erilaista tulosten arviointia.

Koulutuksen tehtävien erilainen painoarvo tuloksellisuusrahoituksen ja ohjauk-sen perustana vaikuttaa siihen, ettei koulutukohjauk-sen yhteiskunnallista tulosta arvosteta.

Pedagogisesta toiminnasta tulee keino muiden tulosten saavuttamiseksi. Tämä näkyi myös tässä tapaustutkimuksessa kuntayhtymän tuloskorteissa (2003) ja opettajien tuntemuksina. Opettajan näkökulmasta tuloksellisuusohjaus näyttäytyy seuraavasti:

”Yleensä näissä ei koskaan mainita pedagogiikka-sanaa, se on aina joku talous tai joku muu […]” (H58).

Näyttöjen oletettiin tuovan tämänkin työn tuloksen arvioinnin piiriin. Työ- ja elinkei-noelämän edustajan mukaan koulutuksen laadullinen tulos näkyisi siinä, miten hyvin koulutus on vastannut työelämän vaatimuksia

”Minkälainen on ollut se tilanne, kun on sinne työelämään siirrytty, että onko saanut riittävät valmiudet siitä opiskelusta?” (H116).

Sekä opiskelija- että työelämän edustaja näkivät kuitenkin koulutuksen elinkeinoelä-mään ja alueeseen vaikuttamisen liian etäiseksi tavoitteeksi koulutukselle:

”[…] liian vastuullinen tehtävä kunnissakin…ei kaikkea vastuuta kuitenkaan voi koululle laittaa…” (H117)

”Eli jos miettii, että oppilaiden tehtävänä on työllistyminen, niin on minusta aika kaukaa […]. Et on valmistunu vaikka yrittäjäksi, mutta sitten joku ihan yrityksen syntyminen, niin kyllä se minusta menee aika kauaksi siitä ydinteh-tävästä, mikä on.” (H116)

Koulutuksen tuloksellisuuden arviointia ja indikaattoreiden osuvuutta kuvaavat tulokset ovat samansuuntaisia Lindgrenin (2001) ruotsalaisessa koulutusjärjestelmässä tekemien havaintojen kanssa (ks. Pakarinen 2005b). Hän on arvioinut tuloksellisuusindikaatto-rien yhtene väisyyttä aikuiskoulutukseen sisältyvän teorian, koulutuspolitiikan, kanssa.

Tutkimus on merkittävä siksi, että se on tehty samantyyppisessä yhteiskunnallisessa kontekstissa, hyvinvointiyhteiskunnassa, jossa tämäkin tutkimus on tehty. Myös Ruotsissa koulutuksen rahoitus tulee koulutusta järjestäville organisaatioille osaksi tuloksellisuuden perusteella, osaksi valtiolta ja osaksi markkinoilta, kuten tapaustut-kimuksen koulutuskuntayhtymässäkin oli asian laita.

Lindgren (2001, 295) havaitsi tuloksellisuusmittareiden käytössä ongelmia sekä niiden sisällön että käytön suhteen. Sisällön suhteen ongelmaksi muodostuivat mittareiden validiteetti, koska valitut mittarit eivät vastanneet koulutuksen päämää-riä (Pakarinen 2005b). Monet julkisen sektorin toiminnat ovat monimutkaisia ja aineettomia, jonka vuoksi niiden muuttaminen numeeriseen muotoon johtaa siihen, ettei mitata relevantteja asioita. Koska koulutuksen tuloksellisuuden indikaattoreina käytetään vain mitattavia muuttujia, ei päätöksenteossa huomioida niitä muuttujia, joita voidaan parhaiten mitata laadullisesti. Tuloksellisuusinformaation ulkopuolelle jäävät mm. toimeenpanoprosessit ja monimutkaiset vaikutukset (Pakarinen 2005a, 62).

Puutteellisen informaation takia yhteyksiä panosten, tuotosten ja vaikutusten välillä ei pystytä arvioimaan. Tuloksellisuusinformaatio kattaa usein panos- ja tuotosmittarei-ta, mutta niiden ulkopuolelle jää vaikutusta kuvaava tuloksellisuusinformaatio, joka koulutuspolitiikassa näkyy Lindgrenin (2001) mukaan itsetunnon kohoamisena ym.

laadullisina vaikutuksina (Pakarinen 2005a, 85).

Tuloksellisuusmittareiden käyttöä Lindgren (2001) tarkastelee sekä poliittisen päätöksenteon että toiminnan parantamisen näkökulmasta. Hän korostaa, että vaikka mittareiden validiteettia pystyttäisiinkin parantamaan, ei voida välttyä siltä, että niitä tulkitaan monin eri tavoin. Siksi eri virastojen tai organisaatioiden vertailu on hänen mielestään aina puutteellista. Epäoikeudenmukaisten vertailujen riski kasvaa Lindgrenin (2001, 297) mukaan, jos henkilöstö kokee, että heidän koulutuksensa tulevaisuus tai työnsä on riippuvaista siitä, että tulos saadaan näyttämään hyvältä tiettyjen mittareiden valossa. Tämä kokemus tuli vahvasti esille tasapainotettua mittaristoa koskevassa tapaus-tutkimuksessa sekä henkilöstön, johdon että poliittisten päätöksentekijöiden haastatte-luissa. Suomessahan ammatillisen koulutuksen tulosrahoitus perustuu tasapainotetun mittariston mallin mukaan kehitettyihin tulosindikaattoreihin, jotka kuvaavat osittain panoksia, osittain määrällisiä tuotoksia, mutta eivät vaikutuksia pitkällä tähtäimellä.

Lindgrenin (2001) tutkimuksessa tuli esille sama ilmiö kuin tässäkin tutkimuksessa siitä, kuinka opiskelijoiden lähtötaso vaikuttaa myös lopputulokseen.

Lindgren (2001, 297) havaitsi myös, että jos samoja tuloksellisuusmittareita käytetään erilaisissa toimintaympäristöissä ja jos yhteys päätöksentekoon on vahva, niitä tulkitaan koulutuksen laadun indikaattoreina. Tästä seuraa, että keskitetysti

määritellyt mittarit alkavat ohjata toimintaa (Pakarinen 2005a). Tämä puolestaan on vastoin moninaisuutta, paikallista aloitteellisuutta ja innovaatiota korostavia arvoja, mitkä puolestaan ovat koulutuspolitiikassa keskeisiä lähtökohtia. Tällaisella ohjauksella itse asiassa määritellään kaikille koulutusorganisaatioille samanlaiset ”työmääräykset”, kuten Lindgren (2001) asian ilmaisee. Lindgren (2001, 298) korostaa, että tuloksel-lisuusmittareiden käytön heikkoudet liittyvät siihen, että ne kytketään rahoitukseen ja siihen, että niillä ei voida luotettavasti kuvata koulutuksen tuloksellisuutta. Tällöin vahvistetaan vääriä toimintoja ja irrotetaan koulutus perustehtävästään (Lindgren 2001, 298). Tämä ilmiö näkyi tasapainotettua mittaristoa käsittelevässä tapaustutkimuksessa arvokeskustelun peräänkuuluttamisena ja yhteiskunnallisen vastuun korostamisena opetustyössä.

Lindgren (2001) ehdottaa kuitenkin tuloksellisuusmittareiden käyttöön parannuk-sia, joilla voidaan välttyä pahimmilta sudenkuopilta, koska tuloksellisuusindikaattorit ovat tulleet joka tapauksessa jäädäkseen ja niiden käyttö näyttää trendinä vain kasva-van. Ensimmäiseksi Lindgren (2001, 299) ehdottaa useiden tuloksellisuusarvioinnin tutkijoiden tavoin sitä, että tuloksellisuusinformaation on oltava sekä määrällistä että laadullista myös johtamisjärjestelmässä (Lumijärvi & Ratilainen 2004, Pakarinen 2005a, 60). Lisäksi mittareita on kehitettävä ja uudistettava koko ajan yhteistyössä sidosryhmien kanssa, jotta ne eivät ohjaa eri suuntaan koulutuspoliittisten päämäärien kanssa. Toinen Lindgrenin (2001, 299) toimenpide kohdistuu siihen, että mittaamisen rinnalla tulisi käyttää laajaa arviointia ja että kukin tuloksellisuusmittari vastaa yhtä vaihetta tuloksellisuusinformaation ketjussa (panos – prosessi – tuotos – vaikutus, Pakarinen & Hotti 2004, Pakarinen 2005a, 62). Lisäksi tuloksellisuusinformaation tulkinta edellyttää Lindgrenin (2001) mukaan dialogia koulutuksen päämääristä ket-juun osallistuvien kanssa. Tässä dialogissa tulevat paremmin ilmi eri tuloksellisuuden osatekijöiden väliset syy-seuraussuhteet (Pakarinen 2005a, 90).

Kolmanneksi Lindgren (2001, 300) esittää jatkotutkimusaiheeksi koulutuksen kontekstia koskevan valtion ja markkinaohjauksen ja tilivelvollisuuden välisen suhteen tutkimista. Kun organisaatio toimii tällaisessa kontekstissa, kenelle sen pitäisi olla tilivelvollinen. Tämä kysymys kontekstista tulee sille myös tässä tutkimuksessa, ja jää edelleen ratkaisua vaille, vaikka sen mekanismeja on hieman valotettukin. Muilta osin tämän tutkimuksen johtopäätökset vastaavat Lindgrenin (2001) ohjelmateorian arvioinnin metodilla tekemän tutkimuksen johtopäätöksiä. Tästä seuraa kehittämis-haasteita myös valtion ohjauksen suuntaan.

Tilivelvollisuuden vaikutusta päätöksentekoon ovat tutkineet Quinn ja Schlen-ker (2002). Heidän tutkimuksessaan ne henkilöt, jotka olivat tilivelvollisia ja joille oli asetettu selkeät tavoitteet, tekivät päätöksiä itsenäisemmin eivätkä mukautuneet yhtä helposti ryhmäpaineeseen kuin ne henkilöt, joilla ei ollut tilivelvollisuutta. He havaitsivat myös parantumista päätösten osuvuudessa ja laadussa siten, että ne johtivat usein myös parempiin sijoituksiin. Kehittämisehdotukseksi nousee siis selkeä tavoitteen asettelu ja tuloksellisuusinformaation käyttö päätöksenteossa (Greve 2003). Opettajien motivaatio syntyi koulutuksen yhteiskunnallisesta tehtävästä ja selitti työn tulosta.