Makeis- ja virvoitusjuomaverot 159

3.2.4.1 Makeis- ja virvoitusjuomaverojen synty ja makeisveron kumoaminen

Sokerimakeisten valmistus alkoi kehittyä jo 1500-luvulla sokerin raffinointiteollisuuden myötä. Suklaata sen sijaan alettiin valmistaa nykyisessä muodossaan vasta 1800-luvun loppupuolella. Suomeen makeiset tulivat 1800-luvulla pääasiassa Venäjältä, sillä tuontitullit pitivät makeisten tuonnin lännestä vähäisenä. Makeisteollisuuden edeltäjiä Suomessa olivat 1800-luvulla toimineet sokerileipomot.

Makeisten valmistajien edeltäjinä voidaan pitää myös apteekkareita, jotka aikoinaan valmistivat myös makeita sokeri- ja hunajakonfekteja.

159 Leila Juanto – Esko Linnakangas Makeisveron muistolle – Makeis- ja virvoitus-juomaveron historia, Verotus 2016 s. 199 ss. ja siellä mainittu kirjallisuus.

Ensimmäinen suomalainen makeistehdas perustettiin vuonna 1890.

Suomalaisen makeisteollisuuden toimintaedellytykset paranivat, kun Venäjältä tuoduista makeisista alettiin kantaa tullia vuonna 1897.

Jo 1600-luvulla oli Ranskassa myös hiilihapottomia hedelmävir-voitusjuomia. Ensimmäiset hiilihappoiset virvoitusjuomat valmistet-tiin lisäämällä terveyslähteiden hiilihappoisiin vesiin hedelmämehuja.

Myös Suomen virvoitusjuomateollisuus sai alkunsa terveyslähteistä, joita perustettiin 1600-luvun loppupuolelta lähtien. Vaikka Suomessa kokeiltiin keinotekoisten kivennäisvesien valmistusta jo 1760-luvulla, näiden juomien teollinen tuotanto alkoi vasta 1800-luvulla. Hiilihap-poisten virvoitusjuomien valmistus alkoi 1800-luvun puolivälissä, ja pian tämän jälkeen myös makeat virvoitusjuomat alkoivat yleistyä.

Ruotsissa, johon Suomikin kuului, makeiset oli säädetty erään-laisen ylellisyysveron kohteeksi vuonna 1716 annetulla asetuksella.

Itsenäisen Suomen makeisvero on peräisin 1920-luvun puolivälistä.

Veron käyttöönottoa perusteltiin erityisesti valtiontaloudellisilla syil-lä. Makeisia pidettiin sopivana verokohteena sen vuoksi, että niitä voitiin yleensä pitää ylellisyystuotteina.

Vuoden 1926 alussa voimaan tulleen makeisverolain mukaan verollisia tuotteita olivat karamellit, konfektit, pastillit, marmeladi kappaleiksi muodostettuna, marsipaani ja marsipaanivalmisteet, suk-laa, ei kuitenkaan keittosuksuk-laa, ynnä muut pääasiallisesti sokerista, suklaasta, kaakaosta, hedelmistä, manteleista, pähkinöistä tai hedel-mänsydämistä valmistetut makeiset. Hallitus oli ehdottanut veron ulottamista koskemaan myös keksejä, keittosuklaata, kaakaojauhoa ja muita kaakaovalmisteita sekä lakritsia ja lakritsivalmisteita. Ne jätettiin kuitenkin veron ulkopuolelle, koska valtiovarainvaliokunnan mielestä niitä ei voinut pitää ylellisyystavaroina. Valiokunta perusteli lakritsivalmisteiden verottomuutta silläkin, että lakritsia käytettiin myös lääkinnällisiin tarkoituksiin.

Valtiovarainvaliokunnan mietintöön liittyneessä oppositiopuolue SDP:n vastalauseessa ehdotettiin koko lakiehdotuksen hylkäämistä, koska makeisvalmisteveron säätäminen lisäsi välittömien verojen ja kulutusverojen välistä epäsuhdetta ja koska vero olisi jäänyt huomat-tavalta osin vähempivaraisten maksettavaksi. Myös oppositiossa olleen työväenpuolueen vastalauseessa ehdotettiin lain hylkäämistä. Vasta-lauseessa todettiin, että säätämällä valmisteveroja kulutustavaroille

asetettiin vähäväkisten kansanluokkain maksettavaksi suhteellisesti paljon ankarampi verotus kuin varakkaille, samalla kun vähennettiin vähäväkisten tavaransaantimahdollisuuksia; ylellisyysveroja olisi ollut asetettava sellaisille tavaroille, joita kuluttivat ainoastaan omistavat luokat.

Vero oli tarkoitettu tilapäiseksi veroksi, jolla katettiin valtion kasva-nutta varaintarvetta. Kohta kuitenkin todettiin, että vero oli edelleen tarpeellinen, ja sen kantamista jatkettiin.

Virvoitusjuomien kulutus alkoi kasvaa 1930-luvulla. Niiden val-misteverotuksen aloittaminen Suomessa liittyy sota-aikaan; laki vir-voitusjuomaverosta tuli voimaan vuonna 1940. Veron käyttöönoton taustalla oli valtion vaikea taloudellinen tilanne. Veron fiskaalinen tarkoitus ei ollut hallituksen esityksessä kuitenkaan korostetusti esillä, vaan se tuli mukaan ikään kuin muiden perustelujen varjossa. Virvoi-tusjuomia pidettiin sopivana verotuskohteena niiden ylellisyysluon-teen vuoksi, ja virvoitusjuomat rinnastettiin tässä makeisvalmisteisiin.

Uutta veroa perusteltiin myös sillä, että virvoitusjuomista kannettiin veroa useissa muissakin maissa. Säätämällä keinotekoiset virvoitus-juomat valmisteveron alaisiksi pyrittiin myös vähentämään näiden juomien kulutusta ja edistämään kotimaisten hedelmien ja marjojen käyttöä virvoitusjuomateollisuuden raaka-aineena. Verosta vapautet-tiinkin kotimaisista marjoista, hedelmistä ja kasviksista valmistetut juomatuotteet. Verottomaksi säädettiin myös talouskalja, jonka raaka-aine oli kotimaista ja jonka todettiin olevan yleinen ruokajuoma köy-himmän väestön keskuudessa. Veroa ei kannettu myöskään Suomessa maidosta, piimästä tai herasta valmistetuista virvoitusjuomista.

Verollisia tuotteita olivat ansiotarkoituksessa valmistetut ”limo-naadit ynnä hiilihapolla impregnoidut virvoitusjuomat kuten ns.

hedelmäjuomat, sitruunasooda, vichy- ja soodavesi ynnä muut keino-tekoiset tai luontaiset kivennäisvedet, joita virvoitusjuomina käyte-tään”. Veronalaisia olivat myös ”sima sekä muut pääasiallisesti vedestä, makeuttamisaineista, kasviuutteista, aromeista tai mausteista tehdyt juomat, joita pidetään kaupan pulloissa tai sifonia käyttäen tahi myyntipaikalla laseihin sekoittaen” sekä ”edellä mainittujen juomien tarjoilupaikalla tapahtuvaa valmistusta varten tehdyt puolivalmisteet, kuten siirapit, väkimehut, ekstraktit, jauheet, pastillit ja muut kuiva-pakkaukset”.

Makeisten valmisteverotus perustui 1950-luvulle saakka määrä-aikaisina voimassa olleisiin lakeihin. Makeisveron säätäminen pysyväksi tuli ajankohtaiseksi vuonna 1953, jolloin katsottiin, että makeisveron tuotto oli muodostunut niin merkittäväksi, ettei siitä voitu enää luopua. Vuonna 1960 makeisverolaki korvattiin uudella lailla. Merkittävimpänä muutoksena oli se, että verotuksessa siirryttiin arvoverotuksesta yksikköverotukseen. Vero oli erisuuruinen suklaa-ryhmässä, karamelliryhmässä ja lakritsiryhmässä.

Vuonna 1940 säädetty virvoitusjuomaverolaki oli muuttamattoma-na voimassa 1950-luvun lopulle. Tällöin todettiin, että vaikka kaikkia virvoitusjuomia ei voitukaan enää pitää ylellisyyshyödykkeinä, ei val-misteverotuksesta valtion talouden tila huomioon ottaen voitu luo-pua. Virvoitusjuomaverolain suurimpana ongelmana pidettiin siinä sovellettua arvoverojärjestelmää. Arvoverojärjestelmä korvattiinkin yksikköverojärjestelmällä uudessa laissa, joka tuli voimaan vuonna 1959. Veroa ei edelleenkään kannettu kotimaisista marjoista, hedel-mistä tai kasviksista valmistetuista juomista.

Sekä makeisten että virvoitusjuomien valmisteverotuksen tavoitteet olivat 1960-luvulle saakka lähinnä fiskaalisia. Vapaakauppasopimus-ten seurauksena nousivat esille myös ulkomaankauppapoliittiset ja kotimaisen tuotannon suojelemiseen liittyvät tavoitteet, kun makeis-ten ja virvoitusjuomien valmisteverolainsäädännössä otettiin käyttöön yhdistetty valmisteverojärjestelmä ja hintaerojen tasausjärjestelmä.

Virvoitusjuomaverotuksessakin verotuksen kohteet osittain laajeni-vat. Kotimaisista marjoista, hedelmistä tai kasviksista valmistettujen virvoitusjuomien verottomuus jouduttiin poistamaan, koska EFTA-sopimuksen perusteella tällaisesta syrjinnästä kotimaisen raaka-aineen hyväksi oli luovuttava.

Keskustelun terveyspoliittisista tavoitteista makeisverotuksen yhtey dessä voidaan katsoa alkaneen 1970-luvulla. Hyväksyessään vuonna 1976 lain makeisveron väliaikaisesta muuttamisesta edus-kunta edellytti hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin, joilla makeis-vero voitaisiin kohdistaa tarkoituksenmukaisesti eri tuotteisiin siten, että kansanterveydellisesti suositeltavimmat makeisvalmisteet, kuten koivusokerituotteet, olisivat lievemmän verotuksen kohteena.

Suomen liittyminen EU:n jäseneksi vuoden 1995 alusta johti val-misteverolainsäädäntömme kokonaisuudistukseen. Vaikka makeis- ja

virvoitusjuomaverojen valtiontaloudellinen merkitys oli muihin valmisteveroihin verrattuna pieni, ei näiden verojen kantamisesta EU-jäsenyydenkään jälkeen katsottu voitavan meillä luopua. Virvoi-tusjuomaverotuksessa tapahtui EU-jäsenyyden myötä joitakin muu-toksia. Aiemmin Suomessa ei kannettu eräistä kotimaisista marjoista valmistetuista virvoitusjuomista virvoitusjuomaveron perusveroa.

Koska tällaisen verottomuuden tavoitteet liittyivät kotimaisen tuo-tannon suojaamiseen, ei verottomuutta EU-säännösten vuoksi voitu sisällyttää enää uuteen lakiin.

Makeisten valmisteverotus kuitenkin säilyi pääosin entisen sisältöi-senä, mutta siinä otettiin valtiovarainvaliokunnan mietinnön pohjalta käyttöön koivusokeria eli ksylitolia sisältävien makeisten verottomuus.

Hallituksen esityksen yhteydessä valtiovarainvaliokunnassa käsiteltiin myös vuoden 1991 valtiopäivillä jätetyt aloitteet ksylitolimakeisten asemasta makeisverotuksessa. Lakialoitteen ksylitolimakeisten verot-tomuudesta oli allekirjoittanut yli 100 kansanedustajaa. Valiokunta ehdottikin verosta vapautettavaksi ”sellaiset tuotteet, joiden kiistatta on osoitettu olevan hampaille terveellisiä”.

Verottomiksi säädettiin makeiset, jotka oli makeutettu koivusoke-rilla siten, että sen osuus tuotteen makeuttajista oli vähintään 50 %.

Lisäksi edellytyksenä oli, että tuotteessa ei käytetty sakkaroosia, glu-koosia, tärkkelyssiirappia, hedelmäsokeria eikä muita helposti käy-miskelpoisia bakteeriaineenvaihduntaan soveltuvia makeuttajia eikä sitruunahappoa tai muita vastaavia happoja, jotka aiheuttavat ham-paiden kemiallista liukenemista.

Makeisvero poistettiin Suomen verojärjestelmästä vuonna 1999.

Hallituksen esityksessä todettiin, että yhdenmukaistettaessa val-misteverotusta koskevaa lainsäädäntöä Suomen valmistautuessa EU-jäsenyyteen kansallisen makeisveron kantamista oli jatkettu valtiontaloudellisista syistä. Makeisten harmaatuontia pitivät kaup-pa ja makeisteollisuus makeisverotuksesta johtuvana ongelmana.

Verottomasti maahantuotujen makeisten katsottiin aiheuttavan kil-pailun vääristymiä, koska niitä myytiin edullisemmin kuin verollisia makeisia. Viranomaiset eivät kuitenkaan olleet todenneet makeis-veron kiertämisestä aiheutuneen merkittäviä ongelmia, tutkitut rikokset olivat yleensä olleet vähäisiä ja niiden vaikutukset markki-noilla paikallisia. Myös makeisveron tuotto oli hieman noussut, eli

suurimittaista salakuljetettujen makeisten myyntiä ei voitu katsoa esiintyvän.

EU:n komissio oli lähettänyt Suomelle vuonna 1997 virallisen huomautuksen, jossa katsottiin, että Suomi oli rikkonut velvoitteet pitäessään voimassa ksylitolimakeisten verovapauden suhteessa mui-hin tavallista sokeria sisältämättömiin, muilla sokerialkoholeilla kuin ksylitolilla, kuten sorbitolilla, makeutettuihin ja muista jäsenvaltioista peräisin oleviin makeisiin.

Suomi oli toimittanut komissiolle vastauksensa, jossa katsottiin, ettei kyse ollut tuontituotteita syrjivästä verosta. Ksylitolimakeisten verovapaus oli myönnetty makeisten sisältämien makeutusaineiden perusteella, ei makeisten alkuperän perusteella. Näin tuontimakei-set saivat saman veroedun kuin kotimaituontimakei-set tuotteet, jos ne täyttivät laissa säädetyt verottomuuden edellytykset. Suomessa myytiin sekä kotimaassa että ulkomailla valmistettuja ksylitolimakeisia. Toisaalta makeisveroa kannettiin merkittävästä määrästä kotimaisia sokeritto-mia makeisia, jotka oli makeutettu muulla kuin ksylitolilla.

Suomi oli saanut komissiolta myös makeis- ja virvoitusjuomaveron kantojärjestelmää koskevan epävirallisen huomautuksen. Siinä kat-sottiin, että toisesta jäsenvaltiosta vastaanotetut tuotteet olivat täällä epäedullisemmassa asemassa kotimaasta tehtyyn hankintaan verrattu-na. Kirjelmässä todettiin myös, että oli suhteetonta soveltaa vähäisten kansallisten valmisteverojen kantamiseen samanlaisia säännöksiä kuin tuottoisten yhdenmukaistettujen valmisteverojen kantamiseen. Vas-tauksessaan komission epäviralliseen huomautukseen Suomi katsoi, että veron kantojärjestelmä oli mahdollisimman yksinkertainen eli pelkkä veron maksaminen riitti. Se, joka toi tuotteita toisesta jäsen-valtiosta, ei joutunut syrjivän veron kohteeksi. Hallitus kuitenkin esitti makeisverosta luopumista, ja vuoden 1999 alusta vero kumot-tiinkin. Virvoitusjuomavero säilyi.

3.2.4.2 Makeisveron ylösnousemus ja uudelleen hautaaminen

Makeisvero herätettiin Suomessa uudelleen henkiin vuoden 2011 alusta. Hallitus perusteli tätä fiskaalisilla syillä, mutta asian käsit-telyn yhteydessä esillä olivat myös terveyspoliittiset näkökohdat.

Tavoitteena oli, että vero kohdistuisi tasapuolisesti kaikkiin makeisiin sekä jäätelöön ja alkoholittomiin juomiin ja että veronkantojärjestel-mä olisi riittävän yksinkertainen ja yksiselitteinen.

Hallitus totesi, että makeisten tavoin sokeria sisältäviä elintarvik-keita olivat esimerkiksi keksit, kakut, jäätelö, kuivatut ja mahdollisesti kuorrutetut hedelmät ja vihannekset sekä hillot, murot ja perunalas-tut. Erityisesti keksit ja muut leipomatuotteet koettiin usein makeis-ten kaltaisiksi tuotteiksi. Kakkujen, leivosmakeis-ten, pullien, keksien sekä muiden niiden kaltaisten makeiden leipomatuotteiden verottaminen olisi kuitenkin ongelmallista, koska erilaisia makeita leipomatuottei-ta ei luokiteltu yhdistetyssä nimikkeistössä omiksi alanimikkeikseen.

Makeat leipomatuotteet sisältyivät tullitariffin nimikkeeseen numero 1905, joka sisälsi myös sellaisia tuotteita, joita ei voitu pitää makeisten kaltaisina; tästä esimerkkeinä ruokaleipä ja muut suolaiset leipoma-tuotteet. Veronalaisten tuotteiden rajaaminen ryhmästä numero 1905 siten, että vältettäisiin samankaltaisten tuotteiden erilainen kohtelu, olisi erittäin vaikeaa. Epätarkkuus veron kohteena olevan tuotteen määritelmässä aiheuttaisi epävarmuutta siitä, kuuluko tuote verotuk-sen piiriin.

Erityisen ongelmallinen oli hallituksen esityksen suhtautuminen terveyspolitiikkaan. Esityksen perusteluissa todettiin, että lausun-noissa oli otettu kantaa ehdotuksen terveysvaikutuksiin puolesta ja vastaan. Lausunnoissa katsottiin, että ehdotus edistää kansalaisten terveyttä ja on siksi kannatettava. Toisaalta lausunnoissa katsottiin epäkohdaksi, että verotus kohdistuisi myös terveellisiin lähde- ja kivennäisvesiin ja ksylitolituotteisiin. Lisäksi katsottiin, ettei sokerin eikä minkään muunkaan yksittäisen elintarvikkeen yhdistämiselle lihavuuden yleistymiseen ollut perusteita. Hallitus totesi, että esityk-sen tarkoitukesityk-sena oli valtion tulojen kasvattaminen eikä esitykselle ollut asetettu terveystavoitteita. Makeisten, jäätelön ja virvoitusjuo-mien valmisteveron vuosittaisen verotuoton arvioitiin olevan yhteensä noin 135 miljoonaa euroa, josta makeisten ja jäätelön osuus olisi 75 miljoonaa euroa ja virvoitusjuomien 60 miljoonaa euroa. Nämä olivat yhteensä 2,6 % valmisteverotuloista ja 0,4 % kaikista verotuloista.

Kun hallituksen esitystä valtiovarainvaliokunnan verojaostos-sa käsiteltiin, sitä arvosteltiin neutraaliusongelmista ja ehdotettiin myös perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämistä, mutta tätä ei

katsottu aiheelliseksi. Laki hyväksyttiin, vaikka kymmenen vuotta haudassa maanneen makeisveron ylös kaivamisen voitiin sanoa muis-tuttavan ruumiinhäpäisyä ja lakiehdotusta voitiin pitää tavoitteiltaan ristiriitaisena, sisäisesti epäjohdonmukaisena ja osumatarkkuudeltaan kehnona.

Laki makeis-, jäätelö- ja virvoitusjuomaverosta tuli voimaan vuoden 2011 alussa. Kesällä 2011 toimintansa aloittaneen ns. six-pack-hallituksen ohjelmassa luvattiin laajentaa makeisten ja jääte-lön valmisteveron pohjaa ja nostaa verotasoa ja näin lisätä valtion verotuloja. Makeisten ja jäätelön valmisteveron korvaaminen sokeri-verolla luvattiin selvittää. Sokeriverotyöryhmä teki toimeksiantonsa mukaisen työn ja pohti vaihtoehtoisia sokeriveromalleja. Mutta myös työryhmän raportin mukaan (VM:n julkaisuja 3/2013) sokeriveron toteuttamisessa olisi suuria vaikeuksia.¹⁶⁰ Vuonna 2015 makeis-, jää-telö- ja virvoitusjuomaveron tuotoksi arvioitiin 256 miljoonaa euroa, josta juomista kertyi 147 miljoonaa euroa sekä makeisista ja jäätelöstä 109 miljoonaa euroa.

EU-komissio ilmoitti pitävänsä tätä tullinimikkeisiin sidottua ja valtiontaloudellisin perustein kannettua Suomen veroa valtiontuki-sääntöjen vastaisena. Makeisilta ja jäätelöltä vero poistettiin vuoden 2017 alusta, mutta virvoitusjuomavero säilytettiin.

3.2.5 Muiden elintarvikkeiden erityisveroja¹⁶¹