Ilmansuojelun tehottomuus

Viranomaisten mahdollisuudet puuttua ilmansaasteiden aiheuttamiin ongelmiin perustuivat pitkälti terveydenhoitolakiin ja -asetukseen. Jo 1920-luvulta peräisin ollut vanhentunut tervey-denhoitolaki uudistettiin 1960-luvun puolivälissä.³⁰⁴ Kunnallisten terveydenhoitoviranomais-ten kannalta oleellinen muutos aikaisempaan lakiin oli ilmansuojelun kannalta merkittävän

300 Laamanen 1973, 2.

301 Peuhkuri 2004, 204.

302 Joas 1999, 142.

303 Alasuutari 1996, 108–109; Summa 1989, 22-23, 42.

304 TervL (469/65) ja TervA (55/67)

laitoksen sijoituspaikan muuttuminen luvanvaraiseksi. Laki velvoitti asetuksessa erikseen lue-teltujen laitosten osalta, että mikäli asema- tai rakennuskaavassa ei paikkaa laitokselle ollut ennestään varattu, oli sitä varten haettava terveydenhoitolautakunnan hyväksyntä.³⁰⁵ Laissa mainittuja merkittäviä laitoksia olivat mm. höyryvoimalaitokset, jätteidenkäsittelylaitokset ja erilaiset tehtaat. Vuonna 1972 listaa luvanvaraisista laitoksista täydennettiin vielä kiven-murskaamoilla, asfalttiasemilla ja laitoksilla, ” [… ] josta saattaa joutua ilmaan rikkidioksiidia, hajua, savua, pölyä tai muita aineita niin, että siitä aiheutuu terveydellistä haittaa”.³⁰⁶ Tämän jälkeen käytännössä kaikki laitokset, joista saattoi aiheutua haittoja, kuuluivat lain piiriin.

Helsingissä toimivan teollisuuden kannalta olennaisia olivat asetukseen listatut kaasulaitok-set, höyryvoimalaitokkaasulaitok-set, jätteiden hävittämislaitokkaasulaitok-set, kivenmurskaamot ja – louhimot sekä asfalttiasemat.

Pykälä vastasi varhaista versiota lupamenettelystä, jolla pystyttiin puuttumaan mah-dollisiin ilmansuojelullisiin haittoihin jo sijoituspaikan valinnan yhteydessä, eli ennen kuin haitat olivat todennettavissa. Mikäli laitosta ei ollut merkitty kaavaan, pystyivät terveysvi-ranomaiset asettamaan laitokselle ympäristöhaittoja ehkäiseviä lupaehtoja. Viranomaisilla oli ensimmäistä kertaa väline puuttua ilmansaastehaittoihin ennaltaehkäisevästi. Vaikka ilman-saastumisen ennaltaehkäisyn merkitystä korostettiin, latistui se käytännössä usein ponnetto-maksi kaunopuheeksi. Lain nojalla terveydenhoitoviranomaiset pyrkivät Helsingissä estämään kaavoituksen yhteydessä alueiden varaamisen tietyille teollisuuslaitoksille, jotta terveyden-hoitolautakunnalle jäisi päätösvalta sijoituspaikkalupien myöntämisessä. Tätä mahdollisuutta käytettiin Helsingissä esimerkiksi Malmille sijoitettavan lämpökeskuksen yhteydessä³⁰⁷ sekä Hermannin-Arabianrannan osayleiskaavassa Kyläsaaren jätteenpolttolaitoksen yhteydessä.³⁰⁸ Uuteen lakiin vedoten voitiin myös esimerkiksi kieltää uuden kivenmurskaamon perustaminen Ilmalaan, sillä toiminnassa olevan laitoksen pölyhaitat olivat mittavat.³⁰⁹ Terveydenhoitolain uudistamisesta huolimatta ilmansuojelu jäi monesta näkökulmasta tehottomaksi Helsingissä.

Seuraavassa esitellään esimerkkejä helsinkiläisiä rasittaneista ilmaongelmista, joihin viran-omaisilla ei ollut eväitä puuttua.

Tapauskohtaisuus: Jätteen pienpoltto

Roskanpolttouunit olivat näyttävä esimerkki käytännön ilmansuojelun vaivalloisesta etene-misestä Helsingissä. Lainsäädännön joustamattomuus aiheutti rakenteellisen esteen puuttua jätteidenpolttoon yleisesti ja koko kaupunkia koskevasti. Toisin kuin Lyytimäki kirjoittaa,

305 Em. lain 26 §:n 2. mom.; ks. myös esim. Vornamo 1975, 114–115.

306 TervA, muutos 284/72.

307 Thl/vaj 20.8.1975, 2356§.

308 Thl/vaj 27.11.1979, 624§, liite 2.

309 Thl 3.4.1968, 332§.

uusi terveydenhoitolaki ei suoranaises-ti kieltänyt esimerkiksi jätteenpolttoa kaupungeissa.³¹⁰ Terveydenhoitoase-tuksen mukaan jätteet sai polttaa uunis-sa, mikäli se on rakennettu rakennus-valvontaviranomaisten hyväksymällä tavalla ja ”sijoitettava ja hoidettava niin, että siitä ei aiheudu terveydel-listä haittaa”.³¹¹ Niinpä talokohtaisten jätteenpolttouunien savu- ja hajuhaitta tuli arvioida tapauskohtaisesti. Joka kerta arvioitiin erikseen, uhkasiko hait-ta kaupunkilaisten terveyttä.

Turhautuneena, mutta ainoana keinonaan, vuodesta 1965 eteenpäin kaupunginhygieenikko vaati yksitellen käyttökieltoa kaikille roskanpolttouu-neille, joista vain valitettiin kirjallisesti terveydenhoitolautakuntaan.³¹² Uu-nien vaivalloinen, palamislämpötilan mittaukseen perustuva tarkastus sitoi käytännössä yhden terveystarkastajan koko työajan useiden vuosien ajaksi.

Lisäksi terveydenhoitolautakunta jou-tui ainakin näennäisesti käsittelemään jokaisen tapauksen yksitellen ja laati-maan siitä vaaditut dokumentit. Yhden uunin sulkeminen vaati keskimäärin jopa kolme käyntiä. Paikan päällä

tar-kastettiin valituksen aiheellisuus, mitattiin ennalta ilmoitettuna ajankohtana polttolämpötila sekä varmistettiin kieltopäätöksen noudattaminen. Vuonna 1971 noin kolmetoista prosenttia lautakunnan käsittelemistä asioista koski roskanpolttouunien kieltoja tai jatkovalituksia pää-töksistä.³¹³ Svenska Kvinnoförbundet i Helsingfors-yhdistyksen aloitteesta kannustettiin

1970-310 Lyytimäki 2006, 29.

311 TervA 55/67, 74§.

312 Thl 17.11.1965, 897§, liite 14.

313 Esim. vuonna 1972 yhteensä 89 uunia tarkastuksen kohteena, yhteensä 270 tarkastusta tehty eli keskimäärin kolme jokaista uunia kohti. Thl 18.7.1973, 1867§, liite 2.

Roskien polttoa Herttoniemessä 1979. Kuva jul-kaistu Helsingin Sanomissa 4.10.1979. (Kuva:

Pentti Koskinen /HS.)

luvun alussa taloyhtiöitä oma-aloitteisesti sulkemaan uuninsa.³¹⁴ Joitakin uuneja suljettiinkin tämän johdosta oma-aloitteisesti, sillä usein polttoa käyttävän yhtiön omatkin asukkaat kärsi-vät käryhaitoista. Sopuisien välien säilyminen naapuruston kanssa kannusti joitakin yhtiöitä lopettamaan polton ennen kuin jouduttiin asioimaan terveysviranomaisten kanssa.³¹⁵ Helsin-gissä savutti vuonna 1971 yhteensä vielä 892 uunia ja tarkastusten tehostamiseksi ja prosessin nopeuttamiseksi alkoivat viranomaiset käsitellä niitä kaupunginosittain. Nämä ”joukkoteuras-tukset”³¹⁶ nopeuttivat jonkin verran uunien sulkemista, joskin tarkastuksesta ja mittauksista tehtiin yhä tapauskohtaiset raportit ja vastineet. Tiedotuksesta, valistuksesta ja tehostetuista tarkastuksista huolimatta uunit kärysivät Helsingissä vielä 1970-luvun loppuun saakka.³¹⁷ Tiet-tävästi viimeinen roskanpolttouuni suljettiin Helsingissä kesäkuuhun 1980 mennessä, kun Ku-losaaressa Ståhlbergintiellä sijainneen taloyhtiön valitus sulkemispäätöksestä hylättiin.³¹⁸ Hitaus: valitusprosessit ja toimeenpanovajaus

Savuhaittojen hitaan viranomaiskäsittelyn lisäksi ilmansuojelua hidastivat valitukset ylempiin oikeusasteisiin. Terveydenhoitolautakunnan päätöksiin oli mahdollista hakea muutosta ensin Uudenmaan lääninhallitukselta ja vielä korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Etenkin roskan-polttouunien sulkemispäätöksistä valitettiin hanakasti ja terveysviranomaisten työtaakkaa lisä-sivät laadittavat vastineet, joilla perusteltiin valitusten aiheettomuutta. Kaupunginhygieenikon mukaan valituksilla pyrittiin pohjimmiltaan vain ajan voittamiseen, väistämättömän viivytte-lyyn ja päätösten toimeenpanon pitkitykseen.³¹⁹ Tätä näkemystä tukee se, että korkeammissa elimissä yhtä poikkeusta lukuun ottamatta ei roskanpolttouunin sulkemispäätöksestä tehtyjä valituksia hyväksytty.³²⁰ Valitusten lopputulos oli tiedossa, mutta niiden tarkoituksena oli pit-kittää siirtymistä taloyhtiön kannalta kalliimpaan jätteiden poiskuljetukseen.³²¹

Myös teollisuuslaitokset valittivat savuhaittojen takia määrätyistä toimenpidevaatimuk-sista. Arabian posliinitehdas sinnitteli vuosikausia valituskierteessä, jolla viivyteltiin savut-tavan polton lopettamista. Lähiseudun kauppias valitti savusta jo vuonna 1969, mutta asiaa

314 Thl 13.1.1971, 48§, liitteet 1-3.

315 Lindfors 1970, 352.

316 Risto Lahdes, haastattelu.

317 Thl 11.8.1971, 1063§, liite 1.

318 Thl/vaj 25.3.1980, 197§, liite 6.

319 Thl 19.5.1971, 713§; myös Arabian tehdas Thl/Vaj 21.8.1974, 2426§, liite 2.

320 Rautanen 1970 esittää yksityiskohtaisen kuvauksen jätteenpolttouunien sulkemisprosessista ylemmissä oike-usasteissa sekä tästä yhdestä tapauksesta, jossa menettelytapavirheen takia valitus ensin hylättiin, mutta uusitun mittauksen jälkeen suljettiin.

321 Yhden uunin kohdalla todettiin mittauksen yhteydessä menettelyvirhe, minkä takia mittaustulos ei ollut luo-tettava ja asia palautettiin uudelleen käsiteltäväksi. Uusitun mittauksen jälkeen uuni määrättiin suljettavaksi.

puitiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä puoli vuosikymmentä myöhemmin.³²² Kun prosessin jokainen vaihe saattoi kestää vuosia, oli haittojen eliminoiminen hidasta ja tehotonta.

Maistraatin vuonna 1963 kieltämä kivenmurskaamo oli lähistön asutuksen riesana vielä viiden vuoden jälkeenkin.³²³

Saastelähteiden poistuminen katukuvasta saattoi pitkittyä myös silloin, jos saastuttava yhtiö kieltäytyi päätöksen toimeenpanosta, kuten Museokatu 36:n taloyhtiö Töölössä. Kun suljettavaksi määrättyä roskanpolttouunia ei lainvoimaisesta päätöksestä huolimatta suljettu, joutuivat terveysviranomaiset kääntymään lääninhallituksen puoleen täytäntöönpanotoimen-piteitä varten. Myös jo kertaalleen suljettu uuni saatettiin ottaa uudelleen käyttöön, jolloin pitkällinen kirjelmöinti eri viranomaisten välillä käynnistettiin toistamiseen. Koko prosessiin saattoi kulua puoli vuosikymmentä.³²⁴

Aikaa vievä ja kankea prosessi roskanpolttouunien sulkemiseksi oli kuitenkin niitä har-voja käytännön keinoja, joilla terveysviranomaiset saattoivat vaikuttaa Helsingin ilmanlaadun kohenemiseen. Jätehuollon osalta ilmansuojelu oli konkreettisesti tuloksellista. Vaikka talo-kohtainen roskanpoltto väheni kaupungissa hitaasti ja vaivalloisesti, sen avulla pystyttiin pois-tamaan yli tuhat paikallista savu- ja saastelähdettä kaupunkilaisten lähiympäristöstä. Mahdol-lisuudet puuttua muihin ilmansaasteita aiheuttaviin päästölähteisiin olivat rajoitetut. Etenkään liikenteen hajapäästöihin ei ollut keinoja, samoin liikenteen kasvuun puuttuminen oli vaikeaa.

Energiantuotannon osalta tyydyttiin energiantuottajien kanssa neuvoteltuihin käytännössä va-paaehtoisiin päästövähennyksiin. Kalliisiin pakkoratkaisuihin ei haluttu lähteä. Kolmas esi-merkki tehottomasta ilmansuojelusta on autojen joutokäynti.

Paikallinen valtuusvaje: Joutokäynti

Autojen joutokäynti tai tyhjäkäynti, eli moottorin käyttäminen silloin, kun autolla ei ole tar-koitus ajaa, oli yksi sivujuonne autoistumisen kokonaisproblematiikassa. Samalla se on esi-merkki institutionalisoituneiden rakenteiden ongelmasta – joustamattomuudesta olosuhteiden muuttuessa.

Joutokäynti oli yleinen ongelma, etenkin talvisin. Linja-autoja käytettiin tyhjänä odotta-massa lähtöaikaa päätepysäkillä ja tavarakuljetusten ajoneuvot kävivät sillä aikaa, kun toimi-tus kipaistiin asiakkaalle. Rautatientorin päätepysäkeillä lähtöä odottavat linja-autot suolsivat pakokaasunsa suoraan viereisen auton ovista sisään.³²⁵ Tyhjäkäynti oli erityisesti pakkasaa-mujen ilmiö, sillä moottoria lämmitettiin talvisin ennen ajoa käyttämällä sitä pitkään. Pakilan linja-autovarikolla lämmitettiin vuosittain keskimäärin 130 päivänä aamuyön tunteina noin

322 Thl 26.3.1969, 353§, Thl 7.3.1973, 1604§, Thl 13.6.1973, 1791§, Thl 21.8.1974, 2426§.

323 Thl 3.4.1968, 332§, liitteet 3 ja 4.

324 Thl 10.2.1971, 206§; Thl 24.3.1971, 396§; Thl 19.5.1971, 713§.

325 IS 27.6.1966, pääkirj. ”Jäteilma”; Thl 2.10.1968, 1010§, liite 1.

sataa ajoa odottavaa linja-autoa parikin tuntia.³²⁶ Kirjoitettiinpa joidenkin jättävän henkilöau-tonsa käyntiin jopa koko yöksi.³²⁷ Lyhyiden asioiden toimittaminen, lapsensa tarhasta hakeva perheenisä ja pitkiä jäähyväisiä jättävä nuoripari hurisuttivat autonsa moottoria välittämättä pakokaasuista, jotka haittasivat lähistön ihmisiä. Ilmansaastehaittojen lisäksi joutokäynti ku-lutti polttoainetta ja aiheutti melua.³²⁸

Tyhjäkäynnin kritiikki kasvoi liikenteen kasvun tahdissa. Monet tyhjäkäyntiin puuttuneet kaupunkilaiset kokivat sen ennen kaikkea turhana ja vastuuttomana, varsinaisena piittaamatto-muutena muita kaupunkilaisia kohtaan. Tyhjäkäynti olikin ”tyhmäkäyntiä”, kuten Kauniaisiin pystytetyissä julisteissa sanottiin.³²⁹ Jos yksityisauton käyttöä ei tohdittu kyseenalaistaa tai sen rajoittamiseksi ei ollut toimivia ratkaisuja, niin tyhjäkäynnistä piti ainakin voitavan päästä vaivattomasti eroon.³³⁰ Kun Helsingin kaduilla vellovien automassojen liikkeeseen ei ollut te-hokkaita eväitä puuttua, tarjottiin osaratkaisuna tyhjäkäynnin rajoittamista, sillä se oli selvästi tarpeetonta saastuttamista. Liikenteen ongelmien pahentuessa, olisi tyhjäkäynnin vähenemi-nen ollut edes pieni edistysaskel pakokaasupäästöjen vähentämisessä.

Vuonna 1966 Euroopan neuvoston asettama työryhmä suositteli jäsenmailleen tyhjä-käynnin kieltämistä ja näin toimittiinkin esimerkiksi Ruotsissa. Tuolloin Työterveyslaitokselta kuitenkin vielä arvioitiin, ettei tilanne Suomessa ollut niin paha, että tämänkaltaista kieltoa tar-vittaisiin.³³¹ Jo muutamaa vuotta myöhemmin mielipide oli yleisesti muuttunut ja tyhjäkäynnin rajoittamista suositteli niin Arvo Laamanen kuin ilmansuojelun neuvottelukuntakin. Lastauk-sen ja odottelun aikaista, raskaan liikenteen tyhjäkäyntiä ja huonosti tuuletettujen tieosuuksien tyhjäkäyntiä ehdotettiin rajoitettavaksi. Ruotsissa tyhjäkäynti oli rajoitettu kolmeen minuuttiin 300 kruunun sakon uhalla. Aikaan sidottua rajoitusta pidettiin soveltuvana Suomeenkin.³³²

Tyhjäkäyntiä ei puolustettu käytännössä yhdessäkään puheenvuorossa ja sen rajoitta-mista kannatettiin harvinaisen laajasti. Suomen Autoklubin mukaan tyhjäkäynti oli vanhan-aikainen ja haitallinen tapa lämmittää moottori. Niin toimivat vain ajattelemattomat ja taita-mattomat kuljettajat.³³³ Valtuutettu E. J. Paavolan 1968 tekemän aloitteen johdosta valtuustoa kehotettiin kieltämään tyhjäkäynti kaupungin alueella. Lausuntokierroksella ainoat epäilykset liittyivät määräyksen valvontaan ja kokemattomien kuljettajien haluttomuuteen käynnistel-lä autoa jatkuvasti ruuhkassa.³³⁴ Puhtaanapito-osasto piti minuuttimääräistä kieltoa vaikeasti

326 Thl 7.8.1974, 2390§, liite 5; HYT 1/1974, 9§.

327 HS 20.1.1968, mielipide, nimim. Air Freshner.

328 Ks. myös Ampuja 2007, 44–45.

329 Hbl 29.11.1970.

330 Hbl 4.8.1966, mielipide Nalle Valtiala.

331 SS 3.8.1966, Ilma saastuu, melu kasvaa; US 3.8.1966, Tyhjäkäyntikieltoa tuskin meille.

332 HS 28.8.1967; ISMET/ilmansuojelujaos, 9/1967, 3§, 6§.

333 HS 24.11.1968, mielipide, Suomen Autoklubin liikenneosasto.

334 ISMET/ilmansuojelujaos, 9/1967, 3§, 6§.