Ilmakysymysten hallinto

Helsingissä ilmeni sotienjälkeisten vuosikymmenten aikana lukuisia ilman epäpuhtauksiin liittyviä haittoja. Kun vallitseva asiaintila tai kehitys koettiin kielteiseksi, tavoiteltiin epäkoh-tiin muutosta joko suoranaisilla vaatimuksilla tai vähintäänkin epäsuorasti ilmaisemalla huoli laajemmalle yleisölle. Epäkohdat nostettiin julkisuuteen joko tuomalla ne kunnallisen hallinta-koneiston käsiteltäväksi tai sanomalehtikirjoittelun kautta. Kosketuspinta kunnallishallintoon syntyi joko yhteydenotolla viranomaisiin tai valtuuston työskentelyn kautta. Lukuisista läh-teistä käy ilmi, että helsinkiläiset ottivat myös puhelimitse yhteyttä viranomaisiin sekä keskus-telivat tarkastuskäynnillä olevien terveystarkastajien kanssa, mutta näistä keskusteluista ei ole jäänyt tutkimuksen kannalta käyttökelpoista aineistoa.¹²⁹

128 Vrt. Konttinen 1996, 277.

129 Thl 21.10.1970, 1324§, liite 2; Thl/vaj 16.10.1979, 552§, liite 1; Thl/vaj 16.12.1980, 719§, liitteet 1 ja 4.

Ilmaongelmien vakiintumattomuus ilmeni epäselvyytenä siitä, kenelle savuhaittojen valvonta- ja torjuntavastuu lankesi kaupungin hallinnossa sen jälkeen, kun vuoden 1908 jäl-keen ei kaupungin savuntarkastajan virkaa enää uusittu. Asuntojentarkastaja yritti vuonna 1937 selvittää, kenen vastuulla tehtävä oli. Kaupunginhallitus ei suostunut terveydenhoito-lautakunnan anomukseen siitä, että rakennustoimiston lämpöteknikko voisi selvitellä savu-haittojen syitä.¹³⁰ Sodan jälkeen yritettiin uudestaan sisäisesti selvitellä, kenen vastuulle ym-päristön haittojen torjuminen kuului. Lopulta kaupunginlakimies tulkitsi tehtävän kuuluvan terveydenhoitolautakunnalle.¹³¹

Ilmansuojeluun liittyviä tehtäviä valmisteli terveydenhoitovirasto ja päättävänä elime-nä oli Helsingin kaupungin terveydenhoitolautakunta. Koska ilmansaasteisiin voitiin puut-tua ensisijaisesti terveydenhoitolain perusteella, oli viranomaisille esitettyjä valituksia ilman huonosta laadusta tutkittava terveydellisten haittojen näkökulmasta. Lautakunnan alaisuudes-sa työskentelevä kaupunginlääkäri, myöhemmin kaupunginhygieenikko, esitteli tapaukset lautakunnalle. Terveystarkastajat ja asuntojentarkastajat olivat viranomaispuolelta tärkeässä asemassa valitusten käsittelyssä, sillä esitykset perustuivat yleensä pitkälti heidän tarkastus-kertomustensa tietoihin. Ilmanlaadun ongelmien käsittely oli pitkälti terveydenhoitosektorin vastuulla. Aiemmin mainittu asuntojentarkastajan osallistumisoikeus uusista teollisuuslaitok-sista päättävän ryhmän työskentelyyn oli osoitus yrityksestä lähentää eri virastojen välistä yhteistyötä ympäristöhaittojen ennaltaehkäisemiseksi. Siihen asti yksi virasto oli tehnyt si-joituspäätöksiä, joiden aiheuttamien ongelmien ratkaiseminen vei resursseja toiselta virastol-ta. Ilmakysymyksen vakiintumattomuus näyttäytyi hallinnollisten yksiköiden koordinaation puutteena, jota asuntojentarkastajan uusi rooli pyrki korjaamaan.

Mikäli valitus oli yksityisen ihmisen tekemä ja aiheena hänen kotinsa ympäristöä saas-tuttava toiminta, kuului tehtävä asunnontarkastuksen toimenkuvaan. Helsingissä oli asuntojen tarkastukset aloitettu 1906 ja asuntojentarkastusvirasto perustettu kymmenen vuotta myöhem-min. Vuoden 1927 terveydenhoitolain nojalla asuntojentarkastus oli pakollista kaupungeis-sa, sillä terveydellisten epäkohtien nähtiin korostuvan nimenomaan kaupungistumisen nurji-en puolinurji-en takia. Huonokuntoiset ja ahtaat asunnot olivat uhkana yleiselle hyvinvoinnille.¹³² Kaupunginlääkärin alaisuudessa työskenteli myös terveydenhoidonkatsastajia (myöhemmin terveystarkastajat), jotka osallistuivat valitusten käsittelyyn. Mikäli ilmansaasteiden oletettiin aiheuttavan haittaa työpaikoille, saattoi kaupunginlääkärin alaisuudessa toimiva ammattientar-kastaja osallistua tapauksen lautakuntakäsittelyn valmisteluun.

Terveydenhoitolautakunnan tuli valvoa, ettei elinkeinoa harjoitettu niin, että se aiheutti

”haittaa tai muita terveydellisiä epäkohtia joko levittämällä tomua, savua, pahaa hajua,

myr-130 Thl vuosikertomus 1939, 7.

131 Thl 22.5.1946, 556§, liite 6.

132 Forss 1996, 33.

kyllisiä kaasuja tai pahanhajuista vettä taikka aikaansaamalla kolinaa tai muuta sellaista”.¹³³ Lautakunta saattoi puuttua asiaan vain todetun haitan poistamiseksi tai ennaltaehkäisemiseksi.

Pelkästään viihtyisyyden tärveltyminen ei ollut peruste puuttua savuihin, jos terveyshaittaa ei voitu osoittaa. Naapureille jäi mahdollisuus turvautua naapuruussuhdelakiin, jolloin aloitteen-teko käsittelyn käynnistämisestä kuului valittajalle.

Kaiken kaikkiaan kaupunki-ilmassa todetut ongelmat olivat pitkään marginaalisia. Mis-sään vaiheessa ilmansaasteet eivät yksiselitteisesti hallinneet julkista keskustelua tai herät-täneet kiivaita debatteja. Sodanjälkeisiä vuosia nimitetään jälleenrakennuksen ajaksi, jolloin lukuisat muut yhteiskunnalliset ongelmat olivat paljon näkyvämmin esillä helsinkiläisten elä-mässä. Näitä olivat mm. asuntopula, heikko työllisyys ja puutteet kaupungin perusinfrastruk-tuureissa, kuten viemäröinnissä ja tieverkossa. Yksittäisen ihmisen kannalta jokin ympäristöä saastuttava lähde saattoi kuitenkin olla hyvinkin merkityksellinen siitä huolimatta, että ilma-ongelmat eivät olleet laajasti esillä.

Timo Myllyntauksen mukaan kevyimpänä reaktiona ympäristökysymyksiin voidaan pi-tää spontaania reaktiota, kuten yksittäisen kaupunkilaisen kaupunginvaltuustolle osoittamaa kirjettä, kun taas varsinainen vastarinta muotoutuu asukkaiden välisen yhteistyön kautta.¹³⁴ Hänen mukaansa ympäristöliike edustaa organisoitunutta ja pitkäjänteistä työtä, johon liittyy myös osallistujien välistä sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja liikkeen voimana olevia yhteisiä symboleja. Helsingin ilmansuojelukysymyksen osalta pidän kirjelmää kaupungin viranomai-sille jo suunnitelmallisuutta ja aktiivisuutta vaativana kannanottona, joka ei voine syntyä ko-vin spontaanisti. Siinä vaiheessa, kun kynnys ottaa kirjallisesti yhteyttä virkavaltaan ylittyy, asia on jo asukkaan mielestä erittäin vakava. Yhteydenotto on harkittu teko.¹³⁵ Vähäpätöisenä pidetyn epäkohdan takia ei tavallinen kaupunkilainen ”viitsi tarttua kynään”, kuten vuosaa-relainen asukas totesi lämpökeskuksen noesta.¹³⁶ Aineistoni perusteella pidän ensimmäisenä spontaanina reaktiona ympäristössä havaittuihin epäkohtiin epävirallisissa yhteyksissä, rap-pukäytävässä, leikkikentällä jne. tapahtuneita keskusteluja naapureiden, talonmiehen tai isän-nöitsijän kanssa. Lisäksi savusta kärsivät naapurit ovat usein olleet suoraan yhteydessä haitan aiheuttajaan. Viranomaisten puoleen käännyttiin vasta, kun suorat neuvottelut eivät tuottaneet toivottua parannusta.¹³⁷

Epäkohtien nostaminen esiin lehdistön kautta oli tulosten kannalta epävarmempaa kuin suora yhteydenotto viranomaisiin. Lehti päätti, mitä julkaistaisiin ja viranomaisten ei ollut vel-vollisuus tarttua lehdissä julkaistuihin valituksiin, toisin kuin suorien yhteydenottojen osalta.

133 Terveydenhoitosääntö 38§.

134 Myllyntaus 1994, 16.

135 Vrt. Haverinen 2006, 74–76.

136 Thl 29.1.1969, 115§, liite 2.

137 Esimerkiksi Yhdyspankista valitettiin Töölön sairaalan savuhaitoista ensin sairaalan hallinnolliselle johdolle, ja vasta sen jälkeen terveydenhoitolautakuntaa. Thl 18.7.1962, 560§, liite 1.

Lehtikirjoittelun tuloksellisuus oli sattumanvaraista eikä sillä välttämättä edes tavoiteltu vi-ranomaisten suoraa puuttumista. Joskus harvoin myös lehdessä julkaistu kirjoitus ilmanlaadun epäkohdasta aktivoi viranomaisia selvittämään tapausta. Vuosaarelaisen kivenmurskaamon pölypäästöt tarkastettiin sen jälkeen, kun Helsingin Sanomien yleisönosastolla asiasta pur-nattiin. Kirjoituksessa painotettu meluongelma osoittautui lautakunnan mielestä liioitelluksi, mutta tarkastuskäyntien ja lähiseudun asukkaiden haastattelujen jälkeen pölyäminen määri-teltiin haitalliseksi ja yrittäjä velvoitettiin korjaamaan tilanne.¹³⁸ Myös Meilahden sairaalan savuongelmat käsiteltiin terveyslautakunnassa ainakin osittain mediajulkisuuden takia.¹³⁹

138 HS 7.10.1967; Tervv saap. kirjeiden diaari 1969, nro 37, Thl 29.1.1969, 115§.

139 HS 4.9.1965; Thl 15.12.1965, 984§, liite 1.

Terveydenhoitolautakun-nalle lähetetty valituskir-jelmä naapurin roskanpolt-touunin aiheuttamasta hai-tasta. (Thl/Vaj 23.6.1973, 2258§, liite 1)

Kaupunkilaisten yhteydenottojen lisäksi kaupungin luottamushenkilöt sekä virkamiehet nostivat esiin ilmanlaadun epäkohtia. Valtuustoaloitteiden ja ponsien taustalla oli joko val-tuutetun tai valtuustoryhmän aktiivisuus tai kaupunkilaisten kontaktien kautta välitetty tieto havaituista epäkohdista. Valtuutettujen tekemien aloitteiden taustalla saattoi olla aito huoli il-manlaadusta ja kaupungin ympäristön tilasta ja motiivina parannuksen saaminen aikaan aloit-teen kohaloit-teena olevaan epäkohtaan. Toisaalta valtuustoaloitteita saatettiin myös käyttää puolu-een julkisuuskuvan kohentamisena ja poliittisten irtopisteiden kalasteluna.¹⁴⁰ Vaikka aloitteen motiivina ei olisikaan ollut suoranaisesti huoli ympäristön tilasta ja aito vaatimus tilanteen korjaamisesta, kertoo aiheen merkityksestä jotain kuitenkin jo se, että ilmansuojeluteema näh-dään julkisuuskuvan kiillottamisen kannalta hyvänä välineenä. Vaihtoehtoisia aiheita populis-tisten aloitteiden tekemiseen olisi ollut tarjolla lukuisia. Kaupunginhallitus käsitteli valtuus-toaloitteet saatuaan niistä lausunnot eri lautakunnilta ja esitti sitten joko jatkotoimenpiteitä tai asian raukeamista. Vuosien 1945 ja 1960 välisenä aikana tehtiin kolme valtuustoaloitetta, jotka koskivat pääkaupungin ilman saastumishaittoja. Sen lisäksi useat muut aloitteet liittyivät niihin epäsuorasti, kuten esimerkiksi jätehuollon järjestämisen kautta.

Varsinaisten valitusten lisäksi ilmansuojelullinen näkökulma saattoi tulla esiin muun-laisten asioiden käsittelyn yhteydessä. Koska terveysviranomaiset olivat vastuussa kaupun-kilaisten ympäristön hyvästä terveydellisestä laadusta, saatettiin toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien ilmansaastehaittojen takia anomuksia hylätä tai vaatia lisäselvitys siitä, miten haittojen syntyminen aiottiin ehkäistä. Niinpä ilmansuojelunäkökulma saattoi tulla esiin hy-vin erilaisissa ja eri mittakaavan asioissa. Kaupunki-ilman laatua pohdittiin esimerkiksi lupa-anomuksessa saada käyttää taloyhtiön parvekkeita tekstiilien tomuttamiseen kaupungin jär-jestyssäännön vastaisesti tai jätteenpolttolaitoksen rakentamisessa.¹⁴¹ Sodanjälkeisinä vuosina uusiin rakennushankkeisiin ei tarvittu lupaa terveydenhoitoviranomaisilta, vaan ne käsiteltiin rakennustarkastusvirastossa, jolla oli mahdollisuus halutessaan pyytää terveydenhoitolauta-kunnan lausunto.

Lähtökohtana saastuttavan laitoksen toiminnan päätymisessä viranomaiskäsittelyn kohteeksi oli useimmiten kaupunkilaisen tai taloyhtiön tekemä kirjallinen valitus. Tyypillisesti kaupungin viranomaisia lähestyttiin kirjelmällä, jossa kerrottiin lähistöllä sijaitsevan teollisuuslaitoksen tai pienyrityksen aiheuttamasta savusta tai hajusta. Mitään selkeää ja vakiintunutta kanavaa valitusten osoittamiselle ei ollut kehittynyt. Valituskirjelmiä lähetettiin terveysviranomaisten ohella maist-raattiin, poliisilaitokselle tai kiinteistövirastoon. Joissakin tapauksissa eri viranomaissektorien puoleltakaan ei tunnettu tarkkaan, mihin toimialaan savuttavasta piipusta tehty valitus kuului ja kirjelmä kiersi useammalla hallintokunnalla, ennen kuin se otettiin käsittelyyn lautakunnassa.¹⁴²

140 Vrt. Paavolainen 1989, 145.

141 Tomutusanomuksia käsiteltiin lukuisia kertoja 1950-luvun aikana, ks. esim. Thl 22.10.1952, 1183§.

142 Ks. esim. Thl 20.9.1950, 1079§.

Kirjallisten valitusten aiheellisuutta, vakuuttavuutta ja epäkohdan vakavuutta pyrittiin lisäämään keräämällä taloyhtiössä tai naapurustossa asukkaiden nimikirjoituksia. Myllypu-rossa kivenmurskaamon pölyä ja melua vastusti 235 allekirjoittajaa¹⁴³, Malmilla kivijauho-tehdasta vastaan kerättiin 163 asukkaan nimet.¹⁴⁴ Valituskirjeen kirjoittajien oli usein helppo osoittaa ja nimetä haitan aiheuttaja, sillä tupruttava savupiippu oli useimmiten yksiselitteisesti paikallistettavissa ja haittojen laatu havainnoitavissa. Kirjeissä nimettiin ongelma, kuvattiin haittoja yksityiskohtaisesti ja korostettiin niiden kielteisiä seurauksia. Toisinaan haitan kärsijät myös arvailivat savuttamisen syitä ja ehdottivat toimenpiteitä tilanteen korjaamiseksi. Toisi-naan valituksen tekijöiden arvaukset haitan aiheuttajasta eivät pitäneet paikkaansa. Tällöin terveysviranomaiset selvittelivät haitan aiheuttajaa salapoliisin tavoin. Esimerkiksi katajanok-kalaisten asukkaiden valitettua Pauligin kahvipaahtimon liian matalasta savupiipusta, joka ai-heutti hajuja, nokea ja tuhkaa, epäiltiin aluksi syylliseksi tehtaan lämminvesikattilaa ja siihen yhdistettyä roskanpolttouunia. Asuntojentarkastajan havaintojen mukaan savupilven maahan ja ikkunoiden väliin jättämä likakerros oli kuitenkin väriltään ruskeaa ja sen perusteella pe-räisin kahvipapujen kuorista. Haitan lähteeksi pääteltiin paahtimen poistohormit rakennuksen päädyssä.¹⁴⁵

Kirjallisten valitusten lisäksi kaupunkilaiset ottivat puhelimitse yhteyttä terveysvirastoon, mutta tällöin asia ei automaattisesti tullut lautakunnan käsiteltäväksi. Muutamasta kirjelmästä kävi ilmi, että valittaja oli ensin ottanut yhteyttä virastoon puhelimitse, minkä jälkeen häntä oli kehotettu lähettämään kirjallinen selvitys asian käsittelyn varmistamiseksi.¹⁴⁶ Puhelimitse tehtyjä valituksia ei suoranaisesti otettu käsittelyyn, mutta niiden perusteella voitiin korostaa käsiteltävän ongelman saamaa laajaa huomiota ja siten vankistaa perusteluita esitetyille vaati-muksille. Vaikka epäviralliset keskustelut kaupunkilaisten kanssa eivät johtaneetkaan suoraan lautakuntakäsittelyyn, saivat kaupunkilaisten parissa työskennelleet katsastajat tietoja alueiden ongelmista ja he saattoivat hyödyntää näitä oma-aloitteisissa ehdotuksissaan. Terveysviraston työntekijät ja muidenkin sektoreiden viranomaiset pystyivät tuomaan lautakunnan käsittelyyn myös omia esityksiä havaitsemistaan epäkohdista.

Ennen lautakuntakäsittelyä valituksen aiheellisuus varmistettiin ja tarkastajat jalkautui-vat kaupunkiin tutkimaan tilannetta paikan päällä ja keskustelemaan eri osapuolien kanssa.

Tarkastajat hyödynsivät omakohtaisia havaintojaan tapausten taustojen selvittämiseksi. Esi-merkiksi Vallilassa sijaitsevan tekohartsitehtaan (Mäkelänkatu 50) savusta tehdyn valituksen yhteydessä todettiin asuntojentarkastajan kulkeneen jo vuosia päivittäin kotimatkallaan Mä-kelänkatua pitkin ja tarkastelleen tilannetta jo pitkältä ajalta.¹⁴⁷ Kaupunginlääkäri perusti

val-143 Thl 21.10.1970, 1337§, liite 2.

144 He-Le 14.10.1960.

145 Thl 17.12.1958, 1001§, liitteet 3 ja 4.

146 Ks. Thl 29.11.1972, 1987§.

147 Thl 20.9.1950, 1079§.

mistelutyönsä ja päätösesityksensä kirjallisiin tarkastuskertomuksiin ja mahdollisiin muihin pyydettyihin taustaselvityksiin. Valituksen kohteella, eli ilmansaasteita aiheuttavalla yhtiöllä, oli oikeus vastata esitettyihin valituksiin.¹⁴⁸ Yleensä tämä tapahtui kirjallisen selvityksen muo-dossa. Mikäli asia oli pitkittynyt, erityisen hankala tai lautakunta ei ollut päässyt yksimieli-syyteen päätöksestä tai tarvittavien toimenpiteiden luonteesta, saatettiin eri osapuolet pyytää lautakunnan kokoukseen kuultaviksi.

Kun päättäjille oli seulottu käsiteltävän asian kannalta olennaiseksi katsottu tieto, oli aika päättää, oliko valituksen alainen haitta kohtuuton ja mikäli näin oli, minkälaisilla keinoilla voitiin toteuttaa kaupunkilaisten oikeus terveelliseen ja hyvään ilmanlaatuun.