Hallinnollinen epäonnistuminen

Ilmansuojelun hallinnollista järjestämistä selviteltiin Helsingissä jo hajukiusakomitean yh-teydessä 1960-luvun alussa. Lausunnoissa tuotiin selvästi esiin tarve laajentaa ilmansuojelu yksittäisten päästölähteiden käsittelystä yleisemmälle tasolle. Ilmakysymystä ei voinut pelkis-tää terveydenhoidolliseksi kysymykseksi vaan sen moniulotteisuus vaati eri hallintokuntien yhteistyötä ja yhteistä näkemystä vastaisesta etenemisestä.²⁸⁴

Ilmansuojelun tulevaisuutta pohdittiin usein rinnakkain vesiensuojelun kanssa, josta Suomessa oli kokemusta pidemmältä ajalta. Molemmilla oli yhteiset tavoitteet: sekä veden että ilman tuli olla turvallisia ihmisen terveyden kannalta, minkä lisäksi niiden tuli olla kirkas-ta ja hajutonkirkas-ta.²⁸⁵ Vesien saastumista pidettiin yleisesti ottaen suurempana ongelmana Suomes-sa kuin ilman Suomes-saastumista.²⁸⁶ Vesihallinnon keskittäminen oli valmisteilla pitkin 1960-lukua.

Ilmansuojelun hallinnollisen järjestämisen uskottiin Helsingissä noudattelevan pitkälti saman-kaltaista kehitystä, kuin mitä vesiensuojelussa oli tapahtunut aiemmin. Vapaaehtoisten ilman-suojeluyhdistysten rinnalle oletettiin tarvittavan virallisia, paikallisia ilmansuojelulautakun-tia.²⁸⁷ Mallina olivat 1960-luvun vaihteesta alkaen perustetut, saksalaisen esimerkin mukaiset vesiensuojeluyhdistykset ja vuoden 1962 vesilain uudistus, joka toi kaupunkeihin lakisäätei-set vesilautakunnat. Työterveyslaitos ehdotti vuoden 1965 muistiossaan kansallisen ulkoilman suojelutoimikunnan perustamista vesiensuojelutoimikuntien tapaan.²⁸⁸

Olemassa olevat vesiensuojelun institutionalisoituneet rakenteet ohjasivat ajattelua il-mansuojeluhallinnon kehittämisessä. Kaupunginhygieenikon visioiman vapaaehtoisen ilman-suojeluyhdistyksen toimintaa saatiin kuitenkin odottaa vielä lähes vuosikymmen. Ympäristö-aktiivien radikaali toiminta 1960-luvun jälkipuoliskolla lienee yllättänyt virkamiehistön, joka odotti kehityksen kulkevan kohti sävyisiä, yhteistyöhaluisia yhdistyksiä, kuten vesiensuoje-lussa oli Helsingissä totuttu. Ilmansuojelukysymystä ei enää voinut kuitata yksittäistapausten käsittelyllä terveydenhoitolautakunnassa, vaan uudenlainen aktiivisuus oli tarpeen.

283 He-Le 24.9.1968, pääkirj.; Hbl 14.6.1968, ”Luften i Helsingfors allt tjockare”; Launis 1971, 45–46.

284 Khs 23.9.1966, 2506§, liite 5.

285 Persson 1969, 29, TA 4/1969.

286 Waris 1968, 62.

287 Thl 19.10.1966, 853§, liite 1.

288 Noron ja Laamasen laatima muistio, Thl 19.5.1965, 454§, liite 16.

Sekä julkisuus että valtuusto painosti ilmakysymyksen ratkaisuun. Kaupunginhallituksen jäsen ja valtuuston varapuheenjohtaja Carl-Gustav Londén (rkp.) teki keväällä 1966 valtuusto-aloitteen ilmansuojelun tehostamisesta samoin kuin E. J. Paavola (lib.) kaksi vuotta myöhem-min. Ilmakysymyksen kriisiytymisen ja ripeästi kasvaneen julkisuuden takia perustettiin Hel-sinkiin erityinen ilma- ja melutoimikunta (ILME), jonka tehtäväksi kaupunginhallitus antoi

”kiireellisesti tutkia ja selvittää ilman saastumista ja melua aiheuttavia tekijöitä kaupungissa sekä aikanaan tarvittaessa tekemään niihin liittyviä ympäristönsuojelutoimenpiteitä koskevia esityksiä kaupunginhallitukselle”.²⁸⁹ Aloitteet ja uusi komitea otettiin lehdistössä innostuneesti vastaan ja siltä odotettiin ripeitä tuloksia.²⁹⁰

Ilmansuojelu, josta oli vuosia puhuttu ja jonka tarpeen monet kaupunkilaiset olivat ar-jessaan huomanneet, oli pääsemässä vauhtiin. Toimikunnan ilma-asiantuntijaksi ja sihteeriksi nimettiin Työterveyslaitoksen Arvo Laamanen. Hän toimi samaan aikaan myös Ilmansuojelun ja meluntorjunnan neuvottelukunnan asiantuntijana ja työmyyränä, mikä valoi luottamusta sii-hen, että Helsingin ilmaa pohtivat maan parhaat asiantuntijat.²⁹¹ Kriittisenä äänenä esiintyi tosin ihmetystä, mikä oli tämän erikoisen toimikunnan tehtävä, kun Työterveyslaitokselta oli juuri tilattu kallis tutkimus, jonka tarkoituksena oli myös saada toimenpide-ehdotuksia ilman-suojelun kohentamiseksi.²⁹²

Toimikunnassa istuivat edustajat kaikista olennaisista hallintokunnista: puheenjohtajana kaupunginlääkäri, liikennelaitoksen, rakennustarkastusviraston, kaasulaitoksen, kiinteistövi-raston, sähkölaitoksen ja puhtaanapito-osaston edustajat sekä Työterveyslaitoksen asiantunti-jajäsenet. Ilma- ja melutoimikunta ryhtyi työstämään selvitystä kaupungin ilmanlaadun ongel-mista ja meluntorjunnan tarpeesta. Kaupunkilaisten kokemien epäkohtien osalta ILME:n pe-rustaminen monessa tapauksessa merkitsi päätösten viipymistä. Koska toimikunnan toivottiin ottavan pian kantaa kaupungin ilmanlaatuongelmiin, olivat virkamiehet haluttomia tekemään omia avauksia tai merkittäviä päätöksiä sillä välin. Kaupunkilaisten tekemiin valituksiin tai valtuustoaloitteeseen vastattiin, että päätöksistä ja toimenpiteistä pidättäydytään, kunnes asi-aan perehtynyt toimikunta antaa suosituksiasi-aan.²⁹³

Ilmansuojelua valmistelevan virkamiehen ja akuutisti savuhaitasta kärsivän kaupunkilai-sen aikahorisontti ongelman suhteen oli vain huomattavan erilainen. Kaupunkilaisia harmit-ti virkamiesportaan selvitysten odottelu, sillä savuhaitat olivat läsnä jokapäiväisessä arjessa.

Byrokratiakoneiston työskentelyn eri vaiheista ei asukkailla ollut tietoa, eikä tiedonkulku ja tiedotus asukkaiden suuntaan ollut riittävää. Epätietoisuus oman asian etenemisestä vaivasi.²⁹⁴

289 Khs 10.6.1968, 2623§.

290 Hbl 13.6.1968, pääkirj.; He-Le 22.9.1967.

291 He-Le 22.9.1967, ”Askel eteenpäin”.

292 He-Le 21.6.1968, pääkirj.

293 Thl 14.8.1968, 730§, liite 1; Thl 2.10.1968, 955§; Thl 30.12.1968, 1343§, liite 2.

294 Thl 13.11.1968, 1131§, liite 3.

Kärjistyneessä tilanteessa ILME:n toiminta vaikutti vetkuttelulta ja turhanaikaiselta pyöritte-lyltä. Median välityksellä suuri yleisö vaati selkeitä toimenpiteitä.

Toimikunnan työn tulokset viipyivät ja lopulta ILME oli pettymys. Se ei antanut eväitä käytännön ilmansuojelutoimenpiteisiin. Kokouksia pidettiin harvoin, eikä eri hallintokuntien välinen yhteistyö toteutunut käytännössä. Toimikunnan ilmansaastumista käsittelevä mietintö valmistui vasta viiden vuoden päästä ja se oli lähes kokonaisuudessaan Arvo Laamasen yksin työstämä kooste ilmatutkimuksen perusteista ja 1960-luvun mittaan tehdyistä Helsingin ilman tutkimuksista.²⁹⁵ Mietintöä pidettiin jo valmistuessaan vanhentuneena ja vaikeaselkoisena, jopa ”kelvottomana”.²⁹⁶ Raskassoutuinen kirja jäi hyödyttömäksi eikä siihen juurikaan viitattu Helsingin ilmansuojelun kehittämisessä.²⁹⁷

Miksi Ilma- ja melutoimikunnan työ epäonnistui? Koska toimikunnan arkisto ei ole säi-lynyt, voidaan esittää vain arvailuja siitä, miksi ilmansuojelu ei edistynyt Helsingissä 1960-luvun jälkipuoliskolla. Toimikunnan jäsenet olivat virastojensa johtavissa asemissa olevia henkilöitä, jotka olivat täystyöllistettyjä omissa viroissaan.²⁹⁸ Kun kaupunginhallituksen toi-mikunnalle antama tehtävänanto oli jokseenkin epämääräinen ilman mitään aikarajaa, muut akuutimmat tehtävät syrjäyttivät helposti ilmakysymysten pohtimisen. Toimikunnan jäsenet olivat ennestään perehtyneet pääsääntöisesti vain hyvin viitteellisesti ilmansaastumiseen, jol-loin työ ajautui maan kärkinimen, ilmatutkimuksesta jo väitelleen Arvo Laamasen hoidetta-vaksi. Hän puolestaan oli mukana käytännössä kaikessa, mitä suomalaisessa ilmansuojelussa 1960- ja 1970-lukujen vaihteessa tapahtui. Ajankäytön jakaminen eri projektien kesken ei ole-tettavasti ollut helppoa tai välttämättä edes suunniteltua. Ilmansuojelun kansallista järjestämis-tä koskeva kädenvääntö oli järjestämis-täydessä käynnissä vuosikymmenen vaihteessa. ISMET:n tehjärjestämis-tävät olivat laajentuneet lakiehdotuksen tekemiseen ja Työterveyslaitoksen asema Suomen ilmatut-kimuksen keskiössä oli hapertumassa. Helsingin selvitys ei liene ollut kiireisin tehtävä, kun samalla aikaa käytiin kovaa peliä valtakunnan ilmansuojelun tulevaisuudesta.²⁹⁹

Komitean vuonna 1973 luovutettu mietintö, oli perinpohjainen yli 150-sivuinen järkäle ilmatutkimustietoa taustoineen, joka ei kuitenkaan ollut tarkoituksenmukainen kaupunginhal-linnon käytännön ilmansuojelutoimenpiteiden suosituksiksi. Selvityksen valmistumisen viipy-essä oli ilmansuojelun kenttä 1970-luvulle tultaessa jo muuttunut. Kansallisen ilmansuojelu-lain uskottiin valmistuvan pian, eikä toimenpide-ehdotuksiin haluttu mietinnössä ottaa tarkasti kantaa. Johdannossa todetaankin, että ”lukuisten erillisselvitysten ja arvioiden puuttumisen takia on myös vaikeata esittää määrällisiä ja laadullisia yksityiskohtaisia tavoitteita

kaupun-295 Helsingin ilma- ja melutoimikunta.; Olavi Kiurun eriävä mielipide II:een osamietintöön. ILME:n papereita ei tiettävästi ole säilynyt.

296 Viikkosanomat 50/1974, 52.

297 HYT, toimintakertomus 1974.

298 Lauri Oksanen, haastattelu.

299 Ks. tarkemmin luku 5.1.

gin eri hallintokunnille ja viranomaisille”.³⁰⁰ Ehdotukset jäivät hyvin yleiselle tasolle. Kuten Peuhkuri on todennut, tieteellinen tieto on vaikutusvaltaista vain, jos sillä on tieteen sisäisen hyväksynnän lisäksi myös relevanttien ja vaikutusvaltaisten instituutioiden tuki takanaan.³⁰¹ Työterveyslaitoksen tuottamalla tieteellä ei ollut Helsingin hallintokoneiston tukea takanaan enää 1970-luvun puolella, mikä selittää osaltaan työn häviämistä ilmansuojelun marginaaliin.

Pyrkimys ilmansuojelun hallinnolliseen järjestämiseen kertoo siitä, että ilmanlaadun on-gelma oli todellinen ja journalismille tyypillinen sanomalehtikirjoittelu piti huolta siitä, että kielteiset uutiset olivat otsikoissa. Mitään valmista ja helppoa ratkaisua ilmakysymykseen ei ollut. Paine saada aikaa näkyviä parannuksia oli suuri. Ympäristöpolitiikan ja -hallinnon insti-tutionalisoitumisessa oli havainnoitavissa Marko Joaksen mukaan 1960-luvun lopulla ja 1970-alkupuolella pyrähdys, jonka aikana rakenteet muodostettiin. Lainsäädäntö ja hallintomallit, jotka tuossa vaiheessa muotoutuivat, painottivat keskusjohtoisia välineitä ja hallinnollisia rakenteita ratkoa ympäristöongelmia.³⁰² Ilma- ja melutoimikunnan perustaminen oli epäon-nistunut yritys vastata ilmansaastumisen ongelmaan. Samalla se edusti 1960-luvulla suoma-laisessa hallinnossa kukoistukseensa noussutta suunnitteluintoa. Usko byrokraattisen suun-nittelun ja parempien organisaatioiden kykyyn ratkoa yhteiskunnalliset ongelmat oli suuri.

Hallinnon 1960- ja 1970-luvuilla läpäissyt suunnitteluideologia on kytketty usein laajempaan hallinnolliseen murrosaikaan, jolloin hyvinvointivaltion rakentaminen muutti laajemmin hal-linnon rakenteita ja toimintatapoja.³⁰³ Vaikka suunnittelua painottava ohjausajattelu korostui valtionhallinnossa, oli myös kuntatasolla nähtävissä päätöksenteon tueksi tarkoitetun suunnit-telukoneiston laajentuminen. Helsingissä perustettiin taajaan erilaisia komiteoita ja työryhmiä suunnittelemaan hallinnon rationalisointia ja ratkaisuja ajankohtaisiin pulmiin. Ilmansuojelus-sa suunnittelu ei kuitenkaan vastannut niihin odotuksiin, joita 1960-luvun jälkipuoliskon il-mansaastumisen kärjistyminen asetti. Ilmansuojelua leimasi sen tehottomuus: edistysaskeleet olivat pieniä ja muutokset tapahtuivat savuista kärsivän kaupunkilaisen näkökulmasta hyvin hitaasti.