Förhållandet mellan rättshjälp och rättsskyddsförsäkring

Rättshjälpssystemet bör således utvecklas i en ändamålsenligare riktning beträffande

strukturen och dessutom innehållsmässigt när det gäller de ekonomiska förutsättningarna som reglerar inriktningen av rättshjälpen så, att systemet i högre grad än i dag skall kunna användas av sådana medborgare som i dag kan bedömas vara i behov av rättshjälp.

Dessutom skall rättshjälpssystemet vara uppbyggt så att det uppmuntrar till ett effektivt processande. Det är skäl att särskilt överväga vilket som skulle vara det ändamålsenligaste sättet att ordna förhållandet mellan det offentliga rättshjälpssystemet och rättsskyddsförsäkringen.

2.4.2. Förhållandet mellan rättshjälp och rättsskyddsförsäkring

Rättsskyddsförsäkringen har utvecklats till en viktig faktor med tanke på medborgarnas rättsskydd. Av rättsskyddsförsäkringarna betalas i dag i stort sett ett lika stort belopp i ersättningar per år som det som samhället betalar med stöd av lagen om fri rättegång.

Det faktum att rättsskyddsförsäkringarna inte omfattar på långt när alla rättsliga angelägenheter är dock i praktiken ägnat att minska rättsskyddsförsäkringens betydelse när det gäller täckande av de kostnader som hänför sig till medborgarnas rättshjälp.

Rättsskyddsförsäkringen har begränsats så att den inte omfattar ett flertal sådana rättsliga angelägenheter som gäller enskilda, t.ex. alla ärenden som behandlas i förvaltningsdomstol, många familjerättsliga ärenden, ärenden som gäller arbetsförhållanden, vilka dock omfattas av ersättningarna från yrkes- och företagsförsäkringarna, och vissa ärenden som gäller borgen och pantsättning. I brottmål omfattar försäkringen i de flesta fallen endast drivande av en målsägandes privaträttsliga anspråk och svarande i mål där målsäganden ensam utför åtal. Försäkringen har således begränsats så att flera sådana typer av mål i vilka medborgarna högst sannolikt tvingas anlita rättslig hjälp inte omfattas av den.

Störst betydelse har rättsskyddsförsäkringen för de medelinkomsttagare som inte uppfyller kraven för erhållande av offentlig rättshjälp. Det kan också antas att de mindre

bemedlade mera sällan omfattas av en rättsskyddsförsäkring än de som befinner sig i en bättre ekonomisk ställning, av den anledningen att rättsskyddsförsäkringen ofta utgör ett komplement till en annan försäkring och således i praktiken förutsätter att det finns försäkrad egendom. Dessutom är rättsskyddsförsäkringen enligt försäkringsvillkorsmallarna subsidiär i förhållande till den offentliga rättshjälpen i det avseendet att försäkringen inte ersätter rättegångskostnader som har betalats med stöd av lagen om fri rättegång eller lagen om allmän rättshjälp. Enligt försäkringsvillkorsmallarna förutsätts det dock inte att den som har rätt till offentlig rättshjälp i första hand skall ansöka om offentlig rättshjälp. De olika försäkringsbolagens villkor och praxis varierar dock i detta avseende.

I varje fall tyr sig medborgarna i praktiken hellre till en rättsskyddsförsäkring än till offentlig rättshjälp, om de har möjlighet att välja mellan dessa system. Detta beror särskilt på att biträdets arvode när en rättsskyddsförsäkring används inte har bundits till de taxor som fastställs i förordningen om grunderna för arvodena.

Dessutom kan sökanden när en rättsskyddsförsäkring används utse också någon annan jurist än en advokat till biträde, även i de särskilda situationer då det i samband med rättshjälp som bekostas med offentliga medel förutsätts att en advokat anlitas.

Till skillnad från vad som är fallet i de övriga nordiska länderna regleras förhållandet mellan rättsskyddsförsäkring och offentlig rättshjälp hos oss inte i lag. I Sverige, Norge och Danmark är en rättsskyddsförsäkring primär med avseende på offentligt rättshjälp:

i Sverige beviljas rättshjälp inte, om sökanden har en rättsskyddsförsäkring som omfattar den rättsliga angelägenheten eller med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha haft ett sådant skydd, om det inte finns särskilda skäl. I Norge beviljas en sökande som har en rättsskyddsförsäkring som helt eller delvis täcker kostnaderna för den rättsliga hjälpen inte rättshjälp, om det inte finns särskilda

skäl. Det är möjligt att erhålla rättshjälp för att täcka försäkringens självriskandel. I Danmark omfattar fri rättegång endast sådana kostnader i ett mål som inte täcks av en rättsskydds- eller annan försäkring.

Däremot fästs hos oss när allmän rättshjälp eller fri rättegång beviljas inte uppmärksamhet vid om sökanden kan få kostnaderna för rättshjälpen eller en del av dem ersatta av en rättsskyddsförsäkring.

Frågan om reglering av förhållandet mellan rättsskyddsförsäkring och offentlig rättshjälp var aktuell också hos oss i början av 1990-talet. Regeringen föreslog då (RP 185/1992 rd) att rättsskyddsförsäkringen skulle vara primär i förhållande till fri rättegång.

Förslaget motiverades uttryckligen med att frågan inte reglerades i lag, och eftersom också de mindre bemedlade som hade rätt till fri rättegång hade betalat för denna förmån i sina försäkringspremier, var det motiverat att i första hand använda förmånen i fråga.

Riksdagen godkände dock inte förslaget.

Lagutskottet hänvisade (LaUB 12/1992 rd) till att man vid beredningen av saken inte hade hört företrädare för försäkringsbranschen och konstaterade att följden av detta var att de många praktiska svårigheter som hänförde sig till frågan, t.ex.

de oenhetliga försäkringsvillkoren, försäkringarnas självriskandelar, kvittningsmöjligheten i fråga om obetalda försäkringspremier som förfallit till betalning osv., inte hade utretts. Domstolarna skulle tvingas ta ställning till dessa problem från fall till fall, vilket skulle fördröja rättegångarna och leda till en oenhetlig och orättvis rättspraxis. Lagutskottet hänvisade dock till det faktum att rättsskyddsförsäkringen nu var primär i en del nordiska länder och till att försäkringen var förenad med missförhållanden som inverkade menligt på rättegångarna, t.ex. den höjda kostnadsnivån i fråga om rättegångarna och förlikningens minskade popularitet.

Därför förutsatte lagutskottet att regeringen skyndsamt skulle se till att missförhållandena i samband med rättsskyddsförsäkringen utreds och att man försöker avhjälpa dem.

Med tanke på detta tillsatte justitieministeriet den 8 mars 1993 en arbetsgrupp för att utarbeta en proposition med förslag till

behövlig lagstiftning för att avhjälpa missförhållandena, men arbetsgruppen slutförde sitt uppdrag utan att kunna enas om de nödvändiga åtgärderna.

Lagutskottets uttalande om de missförhållanden i anslutning till rättsskyddsförsäkringen som inverkade menligt på rättegångarna hade samband med den omständigheten att försäkringen också ersatte eventuella rättegångskostnader som försäkringstagaren ålades att betala till motparten, vilket tidigare hade bidragit till rättsskyddsförsäkringens betydelse vid finansieringen av medborgarnas rättegångar.

Rättsskyddsförsäkringen var således till dessa delar betydligt mera omfattande än den rättshjälp som bekostades med offentliga medel. Till detta hänförde sig å andra sidan det missförhållande till vilket lagutskottet hänvisat, dvs. att det kunde antas att det att försäkringen i så hög grad täckte rättegångskostnaderna och i synnerhet också kostnader som dömts ut till motparten hade minskat viljan till förlikning, höjt rättegångskostnaderna och t.o.m. lett till onödiga processer. Lagutskottets ställningstaganden i samband med detta och den konstanta ökningen av ersättningsutgifterna inom rättsskyddsförsäkringen ledde också till att villkorsmallarna för rättsskyddsförsäkringen 1995 ändrades så, att motpartens rättegångskostnader inte längre ersätts av försäkringen. Ett viktigt syfte var dessutom att genom att öka förlikningens popularitet hos medborgarna bidra till att uppnå målet för 1993 års underrättsreform, dvs. att främja ingående av förlikning och att förhindra anhopning av ärenden vid domstolarna genom att förhindra att onödiga processer utan kostnadsrisk drivs med försäkringens hjälp.

När rättegångskostnadskommissionen (komm.bet. 1998:8) utredde de lagstiftningsmässiga och andra medel genom vilka de kostnader som åsamkas parterna vid rättegångar kunde sänkas analyserade den också rättsskyddsförsäkringens ställning och betydelse i detta avseende. Kommissionen konstaterade för det första att det inte är möjligt att avgöra de frågor som hänför sig till inriktningen och utvecklandet av

rättsskyddsförsäkringen genom lagstiftning om inte rättsskyddsförsäkringen görs lagstadgad. Kommissionen ansåg inte att detta är ändamålsenligt hos oss, utan man var av den åsikten att så länge det är fråga om en frivillig försäkring ansvarar försäkringsbolagen för utvecklandet av den.

Beträffande förhållandet mellan rättsskyddsförsäkring och det offentliga rättshjälpssystemet konstaterade rättegångskostnadskommissionen att systemen kompletterar varandra och det inte finns något behov av att reglera förhållandet mellan dem t.ex. så, att det offentliga rättshjälpssystemet skulle kunna användas endast i sådana situationer när en person inte har någon rättsskyddsförsäkring eller när rättegångskostnaderna på grund av begränsningar i försäkringens omfattning inte ersätts på basis av försäkringen.

Vid regleringen av förhållandet mellan rättsskyddsförsäkring och det offentliga rättshjälpssystemet skall man beakta att systemens utgångspunkter är olika. Syftet med det offentliga rättshjälpssystemet är att garantera medborgarna lika rättigheter till rättshjälp, oberoende av deras ekonomiska ställning, genom att i mån av möjlighet ordna rättshjälp i alla slag av rättsliga angelägenheter för alla dem som på basis av sin ekonomiska situation inte själva kan svara för alla de kostnader den rättshjälp de behöver medför och som därför deltar i kostnaderna enligt sin förmåga.

Rättsskyddsförsäkringen däremot är inte en förmån som beviljas en medborgare på basis av hans eller hennes ekonomiska ställning, utan den grundar sig på ett frivilligt försäkringsavtal som omfattar ett klart mindre område än den offentliga rättshjälpen men i fråga om vilken den försäkrades ekonomiska ställning saknar betydelse.

Uppskattningsvis en fjärdedel av medborgarna omfattas inte av en rättsskyddsförsäkring, och dessutom har ett stort antal helt vanliga rättsliga angelägenheter lämnats utanför försäkringen, varför rättsskyddsförsäkringens betydelse hos oss i dag fortfarande utgör ett uttalat komplement till det offentliga rättshjälpssystemet - till skillnad från vad som är fallet i Sverige.

Med beaktande av principerna för och syftena med rättshjälpssystemet är det inte möjligt att i Finland skapa ett tillräckligt heltäckande system för rättshjälp enbart på basis av den nuvarande frivilliga rättsskyddsförsäkringen, utan det är samhällets uppgift att i sista hand svara för ordnandet av behövlig rättshjälp som ett led i skyldigheten att på behörigt sätt ordna den rättsvård som det ansvarar för. Situationen i Sverige är väsenligt annorlunda i detta avseende, eftersom nästan alla medborgare där omfattas av en frivillig rättsskyddsförsäkring. Ett ingripande i rättsskyddsförsäkringens innehåll och omfattning skulle också förutsätta att försäkringen gjordes obligatorisk hos oss, dvs. att försäkringssystemet skulle ordnas på ett helt nytt sätt. Den samhälleliga utvecklingen går dock snarare i riktning mot större valfrihet för medborgarna, och dessutom finns det anledning att betvivla att den offentliga rättshjälp som medborgarna behöver skulle kunna garanteras på ett effektivare och billigare sätt genom obligatoriska social- o.dyl. försäkringar än inom ramen för det nuvarande systemet. Ett rättshjälpssystem som grundar sig på obligatorisk försäkring diskuterades i vissa förarbeten som gällde det svenska rättshjälpssystemet (SOU 1984:66, s. 61 och SOU 1995:81, s. 97), men det ansågs inte vara en ändamålsenlig lösning på grund av de många praktiska problem som hänförde sig till ett sådant system.

Rättsskyddsförsäkringen är inte heller obligatorisk i något annat nordiskt land och uppenbarligen inte heller i det övriga Europa.

Det finns inte heller någon orsak till att den skulle vara det i Finland, varför det offentliga rättshjälpssystemet och den frivilliga rättsskyddsförsäkringen också framöver skall ses som alternativa system som kompletterar varandra, åtminstone till vissa delar.

Däremot skall det anses vara nödvändigt med reglering av förhållandet mellan den frivilliga rättsskyddsförsäkringen och den offentliga rättshjälpen. Frågan regleras för närvarande inte alls i lagen, och därför är rättsläget oklart när det gäller förhållandet mellan offentlig rättshjälp och en rättsskyddsförsäkring. Redan av principiella

skäl är det viktigt att det bestäms i lag om vilken betydelse en försäkring som täcker kostnaderna för rättshjälpen skall tillmätas när rätten till rättshjälp som bekostas med offentliga medel bedöms, eftersom det finns detaljerade bestämmelser också om beaktande av alla andra omständigheter som inverkar på en medborgares ekonomiska ställning. Också i det praktiska rättslivet har det rått oklarhet om vilken betydelse det vid bedömningen av förutsättningarna för och behovet av rättshjälp skall tillmätas att sökanden har rätt att få kostnaderna för sin rättshjälp eller en stor del av dem ersatta av försäkringen, och likaså har det varit oklart vilketdera systemet som skall komma i första hand och om sökanden kan utnyttja båda två samt på vilka villkor och till vilka delar detta kan ske.

Domstolarna fäster i praktiken inget avseende vid förekomsten av en rättsskyddsförsäkring när de beviljar fri rättegång. Den allmänna uppfattningen är visserligen att medborgarna i praktiken i första hand försöker använda rättsskyddsförsäkringen i sådana fall när de kan välja mellan offentlig rättshjälp och en rättsskyddsförsäkring, eftersom biträdet i allmänhet får en bättre ersättning för sina åtgärder via försäkringen. Inte heller försäkringsbolagen förutsätter i allmänhet att fri rättegång eller allmän rättshjälp skall ha sökts innan rättsskyddsförsäkringen används, men detta krävs dock i vissa villkor som tillämpas i praktiken. Dessutom har det i praktiken varit oklart om den försäkrade kan få sådana kostnader ersatta via den offentliga rättshjälpen som försäkringen inte ersätter. I synnerhet har frågan om rättshjälp kan erhållas för att täcka självriskandelen för försäkringen eller för att täcka kostnader som överstiger försäkringsersättningens maximibelopp vållat tolkningsproblem. Det finns inget prejudikat av högsta domstolen i dessa frågor, och också i de lägre rättsinstanserna har det veterligen förekommit olika tolkningar.

I enlighet med den offentliga rättshjälpens syfte skall det i princip anses vara motiverat att hjälpen ges utifrån det offentliga rättshjälpssystemet endast i sådana fall när en medborgare på grund av sin ekonomiska

ställning inte själv kan svara för kostnaderna för den rättshjälp som han eller hon behöver eller inte får ersättning för dem på annat håll.

Därför grundar sig denna proposition på den principen att rättshjälp endast beviljas sökande som behöver sådana tjänster som tillhandahålls av ett rättsbiträde som bekostas med offentliga medel. En person som har en försäkring som täcker kostnaderna i fråga behöver inte samhälleligt stöd för att bekosta sin rättshjälp. Det är således naturligt att också ett eventuellt försäkringsskydd i saken beaktas när en persons förmåga att svara för kostnaderna för rättshjälpen bedöms. Vid bedömningen av en medborgares rätt till rättshjälp strävar man efter att beakta också alla andra omständigheter som inverkar på personens ekonomiska ställning, och det är således konsekvent att också ett försäkringsskydd som täcker kostnaderna för rättshjälpen beaktas när beslutet om rättshjälp fattas. Denna prioritetsordning bör anses vara motiverad också med tanke på att även de som har rätt till offentlig rättshjälp finansierar rättsskyddsförsäkringen genom sina försäkringspremier. Därför vore det inte heller av princip rätt att de skulle förvägras det försäkringsskydd som de har varit med om att bekosta på den grunden att deras ekonomiska ställning också skulle berättiga dem till offentlig rättshjälp.

Det är således motiverat att föreskriva om en liknande huvudprincip som i Sverige när det gäller förhållandet mellan rättsskyddsförsäkring och offentlig rättshjälp.

Detta betyder att rättshjälp inte skall beviljas om sökanden har en rättsskyddsförsäkring som täcker saken. Enligt förslaget kunde rättshjälp dock i undantagsfall beviljas till den del kostnaderna överstiger det i försäkringsvillkoren fastställda maximibeloppet av försäkringsersättningen.

Rättshjälp skall dessutom också kunna beviljas för täckande av försäkringens självriskandel i sådana fall när sökanden har rätt till kostnadsfri rättshjälp på basis av sin ekonomiska ställning. Systemet uppmuntrar också till ett rationellt processande.

2.4.3. De ekonomiska förutsättningarna