Behörighetsvillkoren för rättegångsombud och biträden

Principer. Såsom framgår av punkt 2.1.7 finns bestämmelser om behörighetsvillkoren för rättegångsombud och -biträden i flera olika lagar. Den grundläggande bestämmelsen finns i rättegångsbalkens 15 kap. 2 §, enligt vilken av ett ombud eller biträde som anlitas vid rättegång inte förutsätts juridisk examen, utan vem som helst som kan anses lämplig och skickad är behörig för uppdraget. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i 20 § förvaltningsprocesslagen.

Regeringens proposition 132/1997. I regeringens proposition med förslag till rättshjälpslag föreslogs det att behörighetsvillkoren för de biträden som bekostas med offentliga medel skulle förenhetligas. I regeringens proposition ansågs det att eftersom en försvarare, ett

målsägandebiträde och ett biträde som förordnats enligt den föreslagna rättshjälpslagen är lagfarna sakkunnigbiträden som av statens medel bekostats för en rättegång, kan de jämställas med varandra och för dem som förordnas till dessa uppdrag kan således uppställas samma behörighetsvillkor, genom vilka systemens kvalitet säkerställs. Det föreslogs att behörighetsvillkoren skulle skärpas så att till biträde endast skulle ha kunnat förordnas en advokat, en biträdande jurist vid en advokatbyrå eller ett allmänt rättsbiträde och, av särskilda skäl, någon annan person som hade avlagt juris kandidatexamen (8 § 1 mom. rättshjälpslagen i regeringens proposition och 2 § 2 mom. BRL).

Regeringens proposition fick hård kritik till dessa delar, eftersom den de facto ansågs innebära advokatmonopol.

Lagutskottets ställningstaganden. I sitt betänkande med anledning av regeringens proposition 132/1997 rd hänvisade lagutskottet till att det finns bestämmelser om rättegångsombud och rättsbiträden i flera lagar och till att redan bestämmelsernas grundkonstellation, dvs. frågan om ett rättegångsombud skall ha avlagt juridisk examen eller inte, varierar från paragraf till paragraf. Lagutskottet ansåg att det inte var helt säkert att den föreslagna skärpningen av behörighetsvillkoren stämde överens med konventionerna om de mänskliga rättigheterna, om man såg till den finländska traditionen. Lagutskottet ansåg att det var nödvändigt med en övergripande granskning av bestämmelserna om rättegångsombud och rättegångsbiträden där bestämmelserna revideras och uppdateras med beaktande av människorättsbestämmelserna, processuella kvalitetskrav och konkurrenslagstiftningen.

Den finländska traditionen. Till den finländska traditionen har hört att en part har rätt att utse en betrodd man till sitt rättegångsombud eller -biträde utan att några större krav ställts på dennas behörighet. Inom vårt system har det i praktiken knappast alls förekommit advokatmonopol i någon form, och av ombud och biträden förutsätts inte ens juridisk utbildning. Vårt system är exceptionellt i en europeisk jämförelse: med undantag av Sverige råder åtminstone i

någon form advokatmonopol i domstolsärenden i de övriga staterna i Europeiska unionen, och i en del stater har man också advokattvång. Advokattvång har inte ansetts ändamålsenligt främst av praktiska skäl.

I dag är situationen väsentligt annorlunda i dessa avseenden. Advokater och andra jurister som bedriver advokatverksamhet finns att tillgå i hela landet. Också de krav som rättegångsförfarandet ställer på parterna och på deras biträden har förändrats väsentligt på det sätt som beskrivs nedan.

Den frihet att vara sakförare och den rätt för var och en att vara sakförare som hänför sig till den, vilken alltså är exceptionell i ett europeiskt sammanhang, har också i vårt rättslitteratur beskrivits som en mindre lyckad lösning med tanke på en god rättsvård och de krav som konsumentskyddet ställer (Virolainen, Lainkäyttö, 1995, s. 542).

Eftersom rättegångsombudets och -biträdets uppgift är att biträda sin huvudman uttryckligen i juridiska frågor, är det redan av princip naturligt att förutsätta att personen är insatt i just dessa frågor och behärskar dem tillräckligt väl.

Processuella kvalitetskrav. Lagstiftningen har svällt ut såväl på det nationella som på det internationella planet, och de rättsliga problemen har blivit allt mera komplicerade så att skötseln av rättsliga angelägenheter kräver allt större och djupare juridisk specialsakkunskap. Eftersom den rättsliga regleringen är så komplicerad och mångfasetterad kan det hända att det är svårt för den som inte känner till detaljerna i vår rättsordning att i det enskilda fallet ta tillvara de rättigheter som garanteras i den materiella lagstiftningen utan kompetent juridisk hjälp.

Beträffande de rättsliga angelägenheter som behandlas i domstol har de reformer av rättegångsförfarandet som genomförts under det senaste årtiondet bidragit till denna utveckling. Också i dag kan parterna själva sköta enkla rättsliga angelägenheter. I svårare saker är däremot de krav som ställs på såväl parterna som deras biträden vid rättegången allt större till följd av det moderna under- och hovrättsförfarandet och den princip om muntlighet, omedelbarhet och koncentration som iakttas i dessa förfaranden samt

förhandlingsmetoden och den ackusatoriska metoden, vilka betonar parternas skyldigheter vid förfarandet. I den moderna processen tvingas parterna i stor utsträckning själva svara för att klarlägga, inhämta och för rätten lägga fram det material som är av betydelse med tanke på saken samt över huvud taget för att framställa sin sak och föra processen vidare. Till följd av denna utveckling har behovet av kompetent rättshjälp och kraven på rättsbiträdena ökat så att det är allt svårare för ett rättsbiträde att klara av sitt uppdrag på behörigt sätt utan juridisk sakkunskap.

Att kompetent rättshjälp ges är viktigt inte enbart med tanke på rättsskyddet för den som behöver tjänsterna. Också för att arbetet vid domstolarna skall vara smidigt och framgångsrikt är det viktigt att en part får sådan sakkunnig rättshjälp som sakens omfattning och svårighetsgrad förutsätter. I ärenden som är ens något mera omfattande eller svåra förutsätts det i praktiken för att förfarandet inom ramen för den reviderade processen, inklusive förberedelsen och huvudförhandlingen, skall fungera på behörigt sätt att parterna företräds av kompetenta biträden. När ett kompetent rättsbiträde i rättegångens olika faser ser till parternas intressen på behörigt sätt, befrias domstolen från sådana uppgifter som inte hör till den och kan koncentrera sig på sin huvudsakliga uppgift, dvs. att avgöra saken.

Synpunkter som gäller konsumentskyddet.

Redan i den regeringsproposition utifrån vilken lagen om advokater stiftades fästes uppmärksamhet vid de missförhållanden som beror på att "vid sidan av lagfarna advokater och yrkeskunniga lekmannaombudsmän verka såsom handhavare av olika sakföraruppdrag personer, som icke äga tillräcklig kunskap om våra lagars innehåll och som av denna orsak åsamka skador för de medborgare, som anlita dem" (RP 3/1958 rd, s. 5). Konsumentskyddsaspekten har också en central ställning vid bedömningen av behörighetsfrågan. För konsumenten är det viktigaste att han eller hon har möjlighet att få så kompetent rättshjälp som möjligt till rimliga kostnader, och den centrala idén med hela det offentliga rättshjälpssystemet kan sammanfattas uttryckligen i detta mål. I

synnerhet de biträden som bekostas med offentliga medel skall uppfylla höga kvalitetskrav, eftersom staten i viss mening kan anses ansvara för kompetensen hos ett biträde som den förordnar och bekostar. Det uttryckliga syftet med behörighetsvillkoren är att allmänt och också för rättegångsbiträdenas del garantera att tjänsterna håller en hög kvalitet. Också från konsumentskyddssynpunkt är minimikravet således att rättegångsombuden och -biträdena har tillräcklig juridisk sakkunskap med tanke på skötseln av uppdraget.

Konkurrenssynpunkter. Europeiska gemenskapernas domstol har konstaterat att det vid advokatmonopol inte i juridisk mening är fråga om sådan konkurrensbegränsning som avses i EG-fördraget. I sitt utlåtande med anledning av regeringens proposition 132/1997 instämde Konkurrensverket dock i den kritik som framförts av de juridiska byråerna, enligt vilken den föreslagna skärpningen av behörighetsvillkoren för de biträden som bekostas med offentliga medel så att endast advokater i regel skulle ha varit behöriga skulle begränsa möjligheterna att bedriva näringsverksamhet betydligt och medföra en prisstegring; den föreslagna författningen skulle ha lett till att advokatförbundet i praktiken skulle ha fått en dominerande ställning på marknaden. Därför ansågs det att uppmärksamhet skall fästas vid att villkoren för medlemskap i advokatförbundet och övervakningsverksamheten är rimliga och rättvisa. I Konkurrensverkets utlåtande ansågs att det inte fanns tillräckliga motiveringar för att skärpa gällande praxis. I utlåtandena sades dessutom att den yrkesmässiga övervakningen borde överföras från advokatförbundet, som ansågs vara en sammanslutning av näringsidkare, till rättshjälpsbyråerna och domstolarna.

Konkurrensverket jämställer således advokatförbundet med en facklig organisation vars syfte är att främja sina medlemmars gemensamma yrkesintressen.

Uppfattningen motsvarar inte advokatförbundets ställning som offentligrättsligt rättsvårdsorgan. Enligt de av justitieministeriet fastställda stadgarna är advokatförbundets främsta syfte att

vidmakthålla och öka sina medlemmars yrkesskicklighet och ansvarskänsla.

Konkurrensverkets uppfattning avviker till dessa delar också från EG-domstolens beslut, enligt vilket den offentliga makt som organisationer av samma typ som advokatförbundet utövar anses avgörande från konkurrensrättslig synpunkt. Enligt EG-domstolens ståndpunkt skall Finlands Advokatförbund betraktas som en offentligrättslig förening vars offentligrättsliga ställning bl.a. tar sig uttryck i att den godkänner advokater och yrkesmässigt övervakar advokaterna. Som advokat skall nämligen godkännas var och en som uppfyller behörighetsvillkoren enligt lagen om advokater och de stadgar för advokatförbundet som godkänts genom justitieministeriets beslut. Advokatförbundet kan inte påverka advokaternas antal. Det är frivilligt att bli advokat, och lagen om advokater medför inga andra privilegier än rätten att använda yrkesbeteckningen advokat. Eftersom yrkesbeteckningen omfattar sådan behörighet som avses i lagen och advokaterna inte kan begränsa den inbördes konkurrensen, är det fråga om kärnan i advokatsystemet i konsumentskydds- och konkurrensrättsligt hänseende. Att övervakningen av advokaterna anförtrotts en sådan organisation som advokatförbundet står för sin del i samklang med Förenta Nationernas och KSSE:s samt Europarådets rekommendationer.

I frågor som gäller medlemskap samt övervakning och disciplin övervakar justitiekanslern i statsrådet och, som besvärsinstans, Helsingfors hovrätt att advokatförbundets avgöranden är rimliga och rättvisa.

Det är klart att de lösningar man går in för när det gäller behörighetsvillkoren kan ha betydande verkningar på de nuvarande konkurrensförhållandena i branschen. En skärpning av behörighetsvillkoren skulle leda till att uppdragen koncentreras till dem som uppfyller dessa villkor och möjligheterna att idka näringsverksamhet för dem som inte uppfyller behörighetsvillkoren minskar på motsvarande sätt. Det är främst personer med juridisk utbildning som tillhandahåller

tjänster som rättegångsombud eller -biträde.

Om behörighetsvillkoren skulle skärpas så att de inte omfattar andra jurister än advokater, skulle det i många fall bli omöjligt för de förstnämnda personerna att utöva sitt yrke när de inte längre skulle vara behöriga att företräda sin huvudman i domstolen. Detta skulle också innebära att klienternas valmöjligheter skulle minska på motsvarande sätt och att en del av dem som behöver rättshjälpstjänster inte skulle kunna anlita en jurist som de har förtroende för på basis av tidigare erfarenheter. Att det råder förtroende mellan huvudmannen och ombudet är en av de viktigaste hörnstenarna i advokatverksamheten.

Vad som sagts ovan gäller också verkningarna av regleringen av behörighetsvillkoren för biträden som bekostas med offentliga medel. Att offentliga rättshjälpstjänster inte skulle kunna tillhandahållas av andra jurister än advokater skulle vara av väsentlig betydelse för i synnerhet de jurister som inte hör till advokatförbundet och som i dag sköter ett stort antal fria rättegångar: 1999 sköttes ca en fjärdedel, dvs. sammanlagt 6 310 rättegångar, av de fria rättegångarna i tingsrätterna och hovrätterna av jurister som inte var advokater, vilket betydde inkomster på sammanlagt över 47 milj. mk för dessa jurister, beräknat enligt det genomsnittliga arvode som betalades till dem ifrågavarande år. Som en följd av utvidgningen av systemet med offentlig rättshjälp skulle en allt större andel av uppdragen helt eller delvis skötas via den offentliga rättshjälpen.

Om behörigheten begränsades endast till advokater, kunde detta ha menliga verkningar också för dem som vill bli advokater. Om advokatuppdragen delas in i domstolsärenden och andra advokatuppdrag, utgör vardera gruppens andel ungefär hälften av advokatarbetet. Det skulle i praktiken bli svårare att komma in i yrket utan att ha arbetat vid en advokatbyrå. Å andra sidan kan det hända att många av de jurister som i dag har en juridisk byrå skulle ansluta sig till advokatförbundet och underkasta sig yrkesmässig övervakning. Detta kunde rekommenderas från rättspolitisk synpunkt.

Skärpningen av behörighetsvillkoren skulle

dock uppenbart inte ha någon direkt verkan på priset på och kostnaderna för de offentliga rättshjälpstjänsterna, eftersom nivån på biträdenas arvoden regleras genom förordning. I praktiken har de arvoden som betalas till andra jurister än advokater visserligen i genomsnitt varit något lägre än arvodena till advokater, vilket för sin del torde bero på skillnader i processernas svårighetsgrad.

Bestämmelserna om de mänskliga rättigheterna. Konventionerna om de mänskliga rättigheterna betonar rätten för en åtalad i brottmål att själv välja sitt rättegångsbiträde. Varken ett egentligt advokatmonopol eller ett eventuellt advokattvång till följd av nationell lagstiftning t.ex. i fullföljdsdomstol har dock i sig ansetts kränka denna princip, och det har ansetts att den misstänktes valfrihet har kunnat begränsas genom behörighetsvillkor i den nationella lagstiftningen. Våra förpliktelser gällande de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna reglerar inte direkt frågan om biträdets behörighet, utan de förutsätter endast att rättshjälp ordnas i synnerhet för svarande i brottmål och att den vid behov och när principen om en rättvis rättegång förutsätter det ordnas kostnadsfritt. I Europadomstolens tillämpningspraxis har det dock ansetts att tillvaratagandet av de rättigheter som garanteras i konventionen om de mänskliga rättigheterna inte får vara teoretiskt och skenbart, inte heller när det gäller rättshjälpen, utan att det skall vara praktiskt och effektivt (det s.k. Artico-fallet 13.5.1980). Detta torde bl.a. betyda att den rättshjälp som garanteras i konventionen om de mänskliga rättigheterna skall vara tillräckligt kompetent. Det kan således anses att det allmänna med stöd av förpliktelserna gällande de mänskliga rättigheterna och grundlagens 21 § ansvarar för att den offentliga rättshjälp som tillhandahålls är effektiv och kompetent.

Förpliktelserna enligt konventionerna om de mänskliga rättigheterna torde således beträffande behörighetsvillkoren för biträden betyda att i synnerhet de som i brottmål tillhandahåller rättshjälpstjänster som bekostas med offentliga medel skall ha

tillräcklig behörighet för att kunna sköta uppgiften på ett adekvat sätt. Även om lagen om allmän rättshjälp och lagen om fri rättegång inte nödvändigtvis förutsätter att den som förordnas till biträde besitter juridisk sakkunskap, förordnas i praktiken nästan enbart jurister till biträden med stöd av dessa lagar. Praxis beträffande den behörighet som förutsätts av biträdena motsvarar således huvudsakligen förpliktelserna enligt de ovan nämnda konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Det bör dock föreskrivas i lag om detta behörighetsvillkor som förutsätts i praktiken.

Vid bedömningen av behörighetsvillkoren för de rättsbiträden som bekostas med offentliga medel och i synnerhet av en skärpning av dessa villkor med hänsyn till de krav som de mänskliga och grundläggande rättigheterna ställer, bör man dock också beakta hur rätten att välja biträde och därigenom behörighetsfrågan har ordnats i staten i fråga överlag, dvs. i den allmänna processlagen. När förslaget till rättshjälpslag behandlades i riksdagen ifrågasatte en del sakkunniga också om den föreslagna skärpningen av behörighetsvillkoren för de rättsbiträden som bekostas med offentliga medel stod i samklang med grundlagen och konventionen om de mänskliga rättigheterna, uttryckligen av den anledningen att den jämlikhetsaspekt som grundlagen och konventionen ger uttryck för förutsätter att begränsningar i rätten att välja biträde bedöms utifrån de behörighetsvillkor för rättegångsbiträdena som allmänt iakttas i respektive land. Detta betyder att möjligheterna för dem som erhåller offentlig rättshjälp att välja vem de anlitar som biträde vid rättegången av jämlikhetsskäl inte får vara väsentligt mera begränsade än motsvarande möjligheter för de klienter som själva betalar sitt biträde. Dessutom påpekades det att eftersom den rätt att välja biträde som grundar sig på artikel 6 i konventionen om de mänskliga rättigheterna är en s.k. stark rättighet till vilken inte hänför sig någon möjlighet att under vissa förutsättningar tillåta begränsningar, kan särskilda begränsningar i behörigheten för biträden som bekostas med offentliga medel

uppenbarligen inte motiveras med det i och för sig godtagbara behovet av att övervaka nivån på de rättshjälpstjänster som bekostas med offentliga medel.

Synpunkter som hänför sig till språkkunskap.

Det är klart att man vid bedömning av ett rättegångsombuds eller -biträdes lämplighet för uppdraget även skall fästa uppmärksamhet vid att personen i tillräcklig utsträckning behärskar det nationalspråk som används vid rättegången och huvudmannens nationalspråk. I Sverige bestäms om rättegångsombuds och -biträdens skyldighet att behärska svenska språket i lagen (RB 12:2.1). Hos oss tryggas enligt grundlagens 17 § vars och ens rätt att hos domstol och andra myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, antingen finska eller svenska, genom lag. Trots att det i de bestämmelser i språklagen vilka konkretiserar de ovan nämnda bestämmelserna i första hand är myndigheternas skyldighet att behärska våra nationalspråk som övervakas, är det med tanke på förverkligandet av den ovan nämnda grundläggande rättigheten också viktigt att rättsbiträdet kan använda det nationalspråk som huvudmannen vill använda vid rättegången och att en part inte heller behöver ge avkall på sina grundläggande språkliga rättigheter på grund av biträdets bristfälliga språkkunskaper. Detta är viktigare än någonsin i den nuvarande processen, eftersom rättegången i högre grad än förut bygger på muntliga diskussioner mellan parterna, där man omedelbart måste kunna reagera på motpartens framställningar.

Det är således också allt viktigare att huvudmannen kan kommunicera med sitt biträde på sitt eget nationalspråk. Därför bör parterna ha rätt till ett biträde som behärskar både det språk som används vid rättegången och huvudmannens nationalspråk.

3 . P r o p o s i t i o n e n s m å l o c h d e