Riittävät varat ja sosiaalietuuksiin turvautuminen taloudellises- ti epäaktiivisen EU-kansalaisen yli kolme kuukautta kestävässä
oleskelussa Suomessa
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos
Pro gradu -tutkielma (hallinto-oikeus) 25.4.2019
Tekijä: David Forder (272371) Ohjaajat: Eeva Nykänen, Heidi Poiko- nen
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos
Tekijä
David Forder
Työn nimi
Riittävät varat ja sosiaalietuuksiin turvautuminen taloudellisesti epäaktiivisen EU- kansalaisen yli kolme kuukautta kestävässä oleskelussa Suomessa
Pääaine
Hallinto-oikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
25.4.2019
Sivuja
XIII-73
Tiivistelmä
Yksi tärkeimmistä Euroopan unionin kansalaisuuteen liitetyistä perusvapauksista on vapaus liikkua unionin sisällä ilman muita edellytyksiä kuin se, että henkilöllä on passi tai henkilö- kortti. Tämä aiemmin pääsääntöisesti työntekijöille kuulunut oikeus koskee nyt myös taloudel- lisesti epäaktiivisia henkilöitä. Euroopan unionin integraatiokehityksestä huolimatta jäsenvalti- oiden sosiaalihuoltojärjestelmiä ei ole harmonisoitu. Jottei epäaktiivinen unionin kansalainen kuormittaisi vastaanottavan jäsenvaltion julkista taloutta, on yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytykseksi asetettu se, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat. Mikäli unionin kansalainen oleskelunsa aikana turvautuu sosiaalietuuksiin, voidaan hä- nen maassa oleskelunsa edellytysten täyttymistä arvioida uudelleen.
Henkilöllä olevien riittävien varojen arvioinnissa tulee ensisijaisesti huomioida hänen henki- lökohtainen tilanteensa. EU-oikeuden mukaan jäsenvaltiot eivät saa vahvistaa määrää, jonka ne katsovat riittäviksi varoiksi. Riittäviksi varoiksi katsottava määrä ei saa myöskään ylittää sitä määrää, jonka alittuessa jäsenvaltiot voisivat myöntää viimesijaista sosiaalietuutta. Mikäli henkilö oleskelunsa aikana turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvaan, voidaan maassa oleskelun edellytysten olomassaolo arvioida uudelleen. Jotta edellytysten ei enää kat- sottaisi täyttyvän, edellytetään aiheutetulta rasitteelta kohtuuttomuutta. Rasitteen kohtuutto- muuden arvioinnissa tulee EU-oikeuden mukaan huomioida oleskelun pituus, henkilökohtaiset olosuhteet ja myönnetyn avustuksen määrä. Tutkielmassa on esitetty komission tiedonannon pohjalta kansallisen järjestelmän erityispiirteet huomioiva suhteellisuustesti, jossa esitetyt osa- alueet jaetaan edelleen täsmällisemmiksi arviointikohteiksi.
Avainsanat
EU-kansalaisuus, liikkumisvapaus, oleskeluoikeus, sosiaalihuoltojärjestelmä, toimeentulotuki, sosiaaliavustus
SISÄLLYS
LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XII
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Tutkielman tausta ... 1
1.2 Tutkimuskysymykset, metodi ja rajaukset ... 3
1.3 Tutkielman rakenne ja aineistot ... 6
2 SOSIAALITURVA PERUS- JA IHMISOIKEUTENA EUROOPAN UNIONISSA 10 2.1 Sosiaaliturvan keskeiset kansainväliset sääntelyinstrumentit ... 10
2.2 Ihmis- ja perusoikeuksien suhde unionin oikeuteen ... 12
2.3 Sosiaaliturvan kansalliset erityispiirteet ... 13
2.3.1 Sosiaaliturva perusoikeutena ... 13
2.3.2 Suomen sosiaaliturvajärjestelmä ja toimeentuloturvan kerrostumat ... 17
2.3.3 Oikeus välttämättömään toimeentuloon ... 18
3 LIIKKUMISVAPAUS JA SOSIAALITURVA ... 23
3.1 Unionin kansalaisuus ja liikkumisvapaus kansalaisoikeutena ... 23
3.1.1 Unionin kansalaisuus ... 23
3.1.2 Vapaan liikkuvuuden direktiivi ... 25
3.1.3 EU-kansalaisen taloudellinen aktiivisuus ... 28
3.1.4 Pysyvä oleskeluoikeus ... 34
3.2 Vapaan liikkuvuuden direktiivi ja ulkomaalaislaki ... 35
3.3 Perusvapauksien turvaaminen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisella .. 37
3.4 EU-kansalaisen oikeus toimeentuloturvaan Suomessa ... 39
4 RIITTÄVÄT VARAT PITKÄAIKAISESSA OLESKELUSSA ... 44
4.1 Riittävät varat oleskeluoikeuden edellytyksenä ... 44
4.2 Riittäville varoille annettava muoto ja varojen käytettävissä olo ... 46
4.3 Riittävien varojen määrä ... 50
4.4 Maasta poistaminen riittämättömien varojen takia ... 52
5 SOSIAALIETUUKSIIN TURVAUTUMINEN ... 56
5.1 Kohtuuton rasite sosiaalihuoltojärjestelmälle ... 56
5.2 Sosiaalietuuksiin turvautumisen kesto ... 58
5.3 Sosiaalietuuden saajan henkilökohtainen tilanne ... 60
5.4 Myönnettyjen sosiaalietuuksien määrä ... 63
5.5 Maasta poistaminen sosiaalietuuksiin turvautumisen takia ... 64 6 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 69
LÄHTEET KIRJALLISUUS
Aer, Janne, Ulkomaalaisoikeuden perusteet. Alma Talent Oy 2016.
Arajärvi, Pentti, Toimeentuloturvan oikeellisuus: Toimeentuloturvaa koskevan lainsäädän- nön suhde perustuslakiin, erityisesti perusoikeuksiin, ihmisoikeuksiin ja yhteisöoi- keuteen. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 68. Helsinki 2002.
Arajärvi, Pentti, Johdatus sosiaalioikeuteen. Alma Talent Oy 2011.
Barnard, Catherine, The Substantive Law of the EU – The Four Freedoms. 3"#Third Edi- tion. Oxford University Press 2010.
Fernandes, Sofia, Access to Social Benefits for EU Mobile Citizens: ”Tourism” or Myth?
Jacques Delors Institute 2016.
Hailbronner, Kay, The EU Directive on Free Movement and Access to Social Benefits.
CESifo DICE Report 4/2006, s. 8–13.
Hyttinen, Sanna, Sosiaaliset ihmisoikeudet ja suomalaiset tuomioistuimet – otetaanko sosi- aaliset ihmisoikeudet vakavasti? Oikeus 4/12, s. 496–515.
Kallio, Heikki, Maahantulo ja maassa oleskelu, s. 121–167 teoksessa Heikki Kallio – Toomas Kotkas – Jaana Palander (toim.): Ulkomaalaisoikeus. Alma Talent Oy 2018.
(Kallio 2018a)
Kallio, Heikki, Maahantulo ja maassa oleskelu, s. 449–514 teoksessa Heikki Kallio – Toomas Kotkas – Jaana Palander (toim.): Ulkomaalaisoikeus. Alma Talent Oy 2018.
(Kallio 2018b)
Koskinen, Seppo, Toimeentuloturva. Edilex-sarja 2010/30 (8.10.2010) [www.edilex.fi/lakikirjasto/7321]
Kotkas, Toomas, Ulkomaalaisten oikeus toimeentuloturvaan Suomessa, s. 549–585 teok- sessa Heikki Kallio – Toomas Kotkas – Jaana Palander (toim.): Ulkomaalaisoikeus.
Alma Talent Oy 2018.
Krūma, Kristīne, EU Citizenship, Nationality and Migrant Status – An Ongoing Challenge.
Martinus Nijhoff Publishers 2014.
Mantu, Sandra, Concepts of Time and European Citizenship. European Journal of Migra- tion and Law 15/2013, s. 447-464.
Mikkola, Matti, Sosiaaliturva ihmis- ja perusoikeutena Euroopassa. Business Law Forum 2/2005, s. 399–411.
Mikkola, Matti, Social Human Rights of Europe. Karelactio 2010.
Minderhoud, Paul, Directive 2004/38 and Access to Social Assistance Benefits, s. 209–225 teoksessa Elspeth Guild – Cristina J. Gortázar Rotaeche – Dora Kostakopoulou (eds):
Immigration and Asylum Law and Policy in Europe – The Reconceptualization of European Union Citizenship. Leiden: Brill | Nijhoff 2013.
Minderhoud, Paul, Sufficient Resources and Residence Rights under Directive 2004/38, s.
47–73 teoksessa Herwing Verschueren (eds.), Residence, Employment and Social Rights of Mobile Persons – On How EU Law Defines Where They Belong. Intersen- tia Ltd 2016.
Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 3. painos. Edita Publishing Oy 2008.
Nic Shuibhne, Niamh 2015, Limits rising, duties ascending: The changing legal shape of Union citizenship. Common Market Law Review vol. 52 issue 4 (2015), s. 889-937.
Ojanen, Tuomas, EU-oikeuden perusteita. Uudistettu laitos. Edita Publishing 2010.
Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin, Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). Teok- sessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaar- lo Tuori – Veli-Pekka Viljanen: Perusoikeudet. Alma Talent Oy 2010. Saatavana osoitteesta: [https://fokus.almatalent.fi.] (13.2.2019).
Paskalia, Vicki, Free Movement, Social Security and Gender in the EU. Hart Publishing 2007.
Pellonpää, Matti – Gullans, Monica – Pölönen, Pasi – Tapanila, Antti, Euroopan ihmisoi- keussopimus. 6., uudistettu painos. Alma Talent 2018. (Pellonpää ym. 2018)
Pennings, Frans, European Social Security Law. 6%& edtion. Intersentia 2015.
Raitio, Juha, Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. 3., uudistettu painos. Alma Talent Oy 2013.
Raitio, Juha, Euroopan unionin oikeus. Alma Talent Oy 2016.
Rentola, Essi, Selvitys EU-lainsäädännön vaikutuksista Suomen asumisperusteiseen sosi- aaliturvaan teoksessa Jukka Ahtela – Essi Rentola: Selvitys Suomen asumisperustei- sen sosiaaliturvan ja EU-lainsäädännön vaatimusten yhteensovittamisesta. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:26. Helsinki 2014.
Rosas, Allan, Euroopan unionin kansalaisuus – paljon melua vähästä tai vähän melua pal- josta? Lakimies 7–8/2005, s. 1251–1266.
Rosas, Allan, Henkilöiden vapaa liikkuvuus, s. 49–90 teoksessa Tuomas Ojanen – Arto Haapea (toim.), EU-oikeuden perusteita II – aineellisen EU-oikeuden aloja ja ulottu- vuuksia. Edita Publishing Oy 2007.
Rosas, Allan, Perus- ja ihmisoikeudet EU-oikeudessa, teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen:
Perusoikeudet. Alma Talent Oy 2010. Saatavana osoitteesta:
[https://fokus.almatalent.fi.] (13.2.2019).
Rossi dal Pozzo, Francesco, Citizenship rights and freedom of movement in the European Union. Wolters Kluwer 2013.
Sakslin, Maija, Asumiseen perustuva sosiaaliturva ja henkilöiden liikkuvuus Euroopan unionissa. Helsinki 1995.
Sakslin, Maija, Eurooppalaistuuko Suomen sosiaaliturva? Lakimies 7–8/2003, s. 1198–
1212.
Sakslin, Maija, Euroopan unionin oikeus sosiaalisten oikeuksien turvaajana, s. 363–388 teoksessa Heikki Kanninen – Hannu Koskinen – Allan Rosas – Maija Sakslin – Kaarlo Tuori: Puhuri käy – Muuttuva suomalainen ja eurooppalainen valtiosään- tömme. Edita Publishing Oy 2009.
Spaventa, Eleanor, Once a Foreigner, Always a Foreigner. Who Does Not Belong Here Anymore? Expulsion Measures, s. 89–110 teoksessa Herwing Verschueren (eds.), Residence, Employment and Social Rights of Mobile Persons – On How EU Law Defines Where They Belong. Intersentia Ltd 2016.
Tammilehto, Timo – Koskinen Seppo, Suomen sosiaaliturvajärjestelmä ja työperäinen maahanmuutto. Edilex-sarja 2010/18 (19.8.2010). [www.edilex.fi/lakikirjasto/7229]
Thym, Daniel, The elusive limits of solidarity: Residence rights of and social benefits for economically inactive Union citizens. Common Market Law Review vol. 52 issue 1 (2015), s. 17-50.
Tuori, Kaarlo, Oikeuden ratio ja voluntas. Alma Talent Oy 2007.
Tuori, Kaarlo, Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §). Teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen: Perusoi- keudet. Alma Talent Oy 2010. Saatavana osoitteesta: [https://fokus.almatalent.fi.]
(13.2.2019).
Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas, Sosiaalioikeus. 5., uudistettu painos. Alma Talent Oy 2016.
Tuori, Kaarlo – Lavapuro, Juha, Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvolli- suus. Teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen: Perusoikeudet. Alma Talent Oy 2010. Saatavana osoitteesta: [https://fokus.almatalent.fi.] (13.2.2019).
Tuovinen, Anna-Kaisa, Kansainvälisen sosiaaliturvan perusteita, s. 28–54 teoksessa Laura Kalliomaa-Puha ja Anna-Kaisa Tuovinen: Sosiaaliturvan rajoilla – Kirjoituksia kan- sainvälisestä sosiaalioikeudesta. Helsinki 2017.
van Eijken, Hanneke, EU Citizenship & the Constitutionalisation of the European Union.
Europa Law Publishing 2015.
Verschueren, Herwig, Being Economically Active: How It Still Matters, s. 187–213 teo- ksessa Herwing Verschueren (eds.), Residence, Employment and Social Rights of Mobile Persons – On How EU Law Defines Where They Belong. Intersentia Ltd 2016.
Verschueren, Herwig, Free Movement or Benefit Tourism: The Unreasonable Burden of Brey. European Journal of Migration and Law 16/2014, s. 147–179.
Walkila, Sonya, Euroopan unionin perusoikeuskirja EU-tuomioistuimen oikeus- käytännössä. Defensor Legis 6/2011, s. 813–820.
Walkila, Sonya, Perusoikeuksien turvaaminen Euroopan unionissa – Tasapainoilua tavoit- teiden ja keinojen ristiaallokossa. Defensor Legis 4/2015, s. 791–807.
VIRALLISLÄHTEET
European Citizen Action Service, Comparative study on the application of Directive 2004/38/EC of 29 april 2004 on the Right of Citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States. Euro- pean Parliament’s committee on Legal Affairs, PE 410.650 2009.
HE 217/1997 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi toimeentulotuesta sekä laiksi sosi- aalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta.
HE 28/2003 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi.
HE 205/2006 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta.
HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.
HE 358/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi toimeentulotuesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtion- osuudesta annetun lain muuttamisesta.
KOM (2009) 313, lopull. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin 2004/38/EY
täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti).
KOM (2013) 837, lopull. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Eu- roopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: EU:n kansalaisten ja hei- dän perheenjäsentensä vapaa liikkuvuus: viisi merkityksellistä toimenpidettä.
PeVM 25/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä 309/1993 vp perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.
Sosiaali- ja terveysministeriö: Toimeentulotuki – Opas toimeentulotukilain soveltajille.
Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2013:4. Helsinki 2013.
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan unionin tuomioistuin
Asia C-29/69, Erich Stauder v Stadt Ulm – Sozialamt, EU:C:1969:57
Asia C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, EU:C:1970:114
Asia C-4/73, Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:1974:51
Asia C-369/90 Mario Vicente Micheletti ym. v Delegation del Gobierno en Cantabria, EU:C:1992:295
Asia C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v Jean-Marc Bosman, EU:C:1995:463
Asia C-85/96 Martínez Sala v Freistaat Bayern, EU:C:1998:217
Asia C-424/98 Euroopan yhteisöjen komissio v Italian tasavalta, EU:C:2000:287
Asia C-256/01 Debra Allonby v Accrington & Rossendalle College, Education Lecturing Services, trading as Protocol Professional, aiemmin Education Lecturing Services ja Secretary of State for Education and Employment, EU:C:2004:18
Asia C-2004/172 Brian Francis Collins v Secretary of State for Work and Pensions, EU:C:2004:172
Asia C-456/02 Michel Trojani v Centre public d'aide sociale de Bruxelles (CPAS), EU:C:2004:488
Asia C-200/02 Kunqian Catherine Zhu ja Man Lavette Chen v Secretary of State for the Home Department EU:C:2004:639
Asia C-209/03 Bidar v London Borough of Ealing ja Secretary of State for Education and Skills, EU:C:2005:169
Asia C-408/03 Euroopan yhteisöjen komissio v Belgian kuningaskunta, EU:C:2006:192 Asia C-287/05 D. P. W. Hendrix v Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen, EU:C:2007:494
Yhdistetyt asiat C-22/08 ja C-23/08 Athanasios Vatsouras (C-22/08) ja Josif Koupatantze (C-23/08) v Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900, EU:C:2009:344
Asia C-140/12 Pensionsversicherungsanstalt v Peter Brey, EU:C:2013:565
Asia C-86/12 Adzo Domenyo Alokpa, Jarel Moudoulou ja Eja Moudoulou v Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration, EU:C:2013:645
Asia C-333/13 Elisabeta Dano ja Florin Dano v Jobcenter Leipzig, EU:C:2014:2358
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Asia C-138/02 Brian Francis Collins v Secretary of State for Work and Pensions EU:C:2003:409, julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 10.7.2003 Asia C-86/12 Adzo Domenyo Alokpa, Jarel Moudoulou ja Eja Moudoulou v Ministre du
Travail, de l’Emploi et de l’Immigration, EU:C:2013:197, julkisasiamiehen rat- kaisuehdotus Mengozzi 21.2.2013
Korkein hallinto-oikeus KHO 2001:35
KHO 2013:88 KHO 2015:28 KHO 2015:173 KHO 2016:75
Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset
AOA 30.11.2018 EOAK/12/2018: Apulaisoikeusasiamiehen päätös 30.11.2018 Kelan me- nettelystä ulkomaalaisen toimeentulotukea koskevassa asiassa.
AOA 18.12.2015 dnro 4096/4/14: Apulaisoikeusasiamiehen päätös 18.12.2015 vähemmis- tövaltuutetun kanteluun toimeentulotuen myöntämistä ja maassa asumisen vakinai- suutta koskevassa asiassa.
EOA 17.6.2009 dnro 3711/4/07: Oikeusasiamiehen päätös 17.6.2009 Islannista Suomeen saapuneen työnhakijan oikeuteen saada toimeentulotukea koskevassa asiassa.
INTERNETLÄHTEET
Financial Times: "Free flow of labour stemmed as Belgium cracks down on migrants".
16.3.2014. [https://www.ft.com/content/d736fe48-a912-11e3-bf0c-00144feab7de]
(5.10.2018).
Independent: ”Minister admits David Cameron has no 'factual evidence' to prove 'benefit tourism' causes mass EU migration”.
[https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/minister-admits-david-cameron- has-no-factual-evidence-to-prove-benefit-tourism-causes-mass-eu-a6802326.html]
(8.3.2019)
Maahanmuuttovirasto: EU-kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinti.
[http://migri.fi/eu-kansalainen] (17.3.2019).
The Local: ”Germany closer to blocking EU citizens' 'welfare tourism'”.
[https://www.thelocal.de/20161007/germany-moves-forward-on-plan-to-block-eu- citizens-from-welfare-for-5-years] (8.3.2019).
Yle: "Britannia kosiskelee Suomea mukaan kiristämään EU:n sosiaaliturvaa – Suomi: Ei kiitos!". 21.1.2014. [https://yle.fi/uutiset/3-7042714] (5.10.2018).
VRT: "Belgium expels over 2,000 EU citizens in a year's time". 2.8.2012.
[https://www.vrt.be/vrtnws/en/2012/08/02/belgium_expels_over2000eucitizensinaye arstime-1-1388657/] (17.3.2019).
LYHENNELUETTELO
AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
ETA Euroopan talousalue
EU Euroopan unioni
Euroopan
ihmisoikeussopimus yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi SopS 18-19/90
EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen)
HE hallituksen esitys
KHO korkein hallinto-oikeus
KOM komission tiedonanto
kp-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainväli- nen yleissopimus SopS 7-8/76
Lissabonin sopimus Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta, alle- kirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta, EUVL, N:o C 306, 17.12.2007, s. 1–271
LM Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen aikakauskirja Maastrichtin sopimus Sopimus Euroopan unionista, EUVL, N:o C 191, 29.7.1992, s.
1—112
PL Suomen perustuslaki 731/1999
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö
SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto EUVL, N:o C 202, 7.6.2016, s. 47.
sosiaaliturva-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:O 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosiaa-liturvajärjestelmien yhteensovittamisesta, EUVL, N:o L 166, 30.4.2004
TSS-sopimus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus SopS 6/1976
TTTL laki toimeentulotuesta 1412/1997
UlkL ulkomaalaislaki 301/2004
vapaan liikkuvuuden
direktiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/38/EY, an- nettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalais- ten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta, EUVL, N:o L 158, 30.4.2004, s. 77-123
vp valtiopäivät
1 JOHDANTO
1.1 Tutkielman tausta
Tämän tutkielman tarkoituksena on selvittää taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen oleskeluoikeuden edellyttämää itsellään olevien varojen riittävää määrää sekä tähän liitty- vää sosiaalihuoltojärjestelmän rasittamista Suomessa. Tutkielman aihe liittyy henkilökoh- taiseen kiinnostukseeni ulkomaalaisoikeuden ja sosiaalioikeuden rajapintoihin liittyvistä kysymyksistä. Aihe voidaan kytkeä osaksi laajempaa yhteiskunnallista keskustelua, joka liittyy taloudellisesti epäaktiivisen ulkomaalaisen henkilön oikeuteen turvautua Suomen sosiaaliturvaan maassa oleskelunsa aikana. Ulkomaalaisia koskevat sosiaalioikeudelliset kysymykset ovat ajankohtaisia niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin ja yleisessä kes- kustelussa aiheeseen liittyy paljon epätietoisuutta sekä oletuksia ja erityisesti sosiaalietuuk- sien väärinkäyttö tuntuu nousevan usein esiin.1
Tutkielman aihe rajautuu henkilöiden Euroopan unionin sisäistä liikkumisvapautta koske- viin EU-oikeudellisiin edellytyksiin. Liikkumisvapauden kehitys voidaan nähdä osana yleistä eurooppalaista integraatiokehitystä, joskin eurooppalaisen integraation tarkkaa al- kamishetkeä on mahdotonta määritellä.2 Eräänlaisena lähtölaukauksena voitaneen pitää ajatusta yhteismarkkinoiden luomisesta, jonka taloudellinen potentiaali nähtiin lupaavana Euroopan hiili- ja teräsyhteisön toiminnassa todetun taloudellisen menestyksen pohjalta.
Ajatus taloudellisen integraation tuomisesta myös muihin elinkeinoelämän lohkoihin, ku- ten energia-alalle, nousi erityisesti Benelux-maiden keskuudessa.3
Euroopan talousyhteisön perustamissopimus ja Euroopan atomienergiayhteisön perusta- missopimus allekirjoitettiin Roomassa vuonna 1957. Rooman sopimuksen keskeisenä vai- kutuksena oli kauppapolitiikan siirtyminen talousyhteisölle jäsenvaltioiden sijaan sekä tulliliiton synnyttäminen yhteisön jäsenvaltioiden välille. Rooman sopimuksella luotiin myös edellytykset tavaroiden, työvoiman, palveluiden ja pääoman vapaalle liikkuvuudelle.
Integraatiokehitys jatkui edelleen hallitusten välisellä yhteistyöllä ja poliittisen integraation syventyessä.4
1 Fernandes 2016, s. 1.
2 Raitio 2013, s. 23.
3 Raitio 2016, s. 6.
4 Ibid., s. 6–13.
Erityisesti Itä-Euroopan poliittinen murros 1990-luvun vaihteessa mahdollisti lopulta Eu- roopan yhteisön syntymisen. Sopimus Euroopan unionista allekirjoitettiin 7.2.1992 Maast- richtissa. Maastrichtin sopimuksella5 luotiin poliittinen unioni, jonka yhtenä osatekijänä henkilöiden vapaan liikkuvuuden näkökulmasta oli Euroopan unionin kansalaisuus.6 Näin liikkumisvapaus ja oleskeluoikeus eivät enää rajoittuneet sisämarkkinoita palvelevaan ta- loudellisesti aktiiviseen väestöön, vaan koskemaan kaikkia Euroopan unionin jäsenvaltioi- den kansalaisia.7 Todettakoon, että henkilöiden vapaan liikkuvuuden kannalta merkittävä- nä voidaan pitää myös Schengenin järjestelmää, jonka päätavoitteena on kaikkien unionin sisärajojen poistaminen ja henkilöliikenteen tarkastuksista luopuminen Schengen-alueen rajojen sisällä.8
Vapaan liikkuvuuden vaikutukset on nähty pääsääntöisesti myönteisinä yksittäisissä jäsen- valtioissa samoin kuin myös sen kokonaisvaikutukset EU:n taloudelle. Vapaasta liikku- vuudesta voi kuitenkin joissakin tilanteissa aiheutua myös paikallisia haasteita. Esimerkik- si talouskriisin luoma paine kansallisille sosiaaliturvajärjestelmille on herättänyt kysymyk- siä.9 EU:ssa jäsenvaltiot ovat joutuneet reagoimaan erityisesti taloudellisesti epäaktiivisten henkilöiden maassa oleskeluun kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien kuormittuessa ja yhteiskunnallisen keskustelun kääntyessä jopa sosiaaliturismiin.10 Joissakin maissa on myös saatettu ryhtyä mittaviin toimenpiteisiin taloudellisesti epäaktiivisten EU- kansalaisten maasta poistamiseksi.11 Taloudellisesti epäaktiivisen unionin kansalaisen asema voidaan nähdä oikeudellisen, poliittisen ja käsitteellisen keskustelun keskiössä.12 Keskeinen unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta sääntelevä instrumentti unionin pe- russopimusten ohella on Euroopan unionin direktiivi 2004/38/EY (vapaan liikkuvuuden direktiivi)13. Direktiivin 7 artiklan mukaan oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa on sellaisilla EU-kansalaisilla, jotka toimivat työntekijöinä tai ammatinharjoittajina (1 koh-
5 Sopimus Euroopan unionista (EUVL, N:o C 191, 29.7.1992, s. 1—112).
6 Raitio 2013., s. 20–23.
7 Rosas 2005, s. 1254.
8 Kallio 2018a, s. 124
9 KOM(2013) 837 lopull., kohta 1.1.
10 Yle 2014; The Local 2016; Independent 2016.
11 Financial Times 2014; VRT 2012.
12 Thym 2015, s. 49.
13 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta, EUVL, N:o L 158, 30.4.2004, s. 77-123.
ta a alakohta). Mikäli unionin kansalainen ei ole työntekijä tai ammatinharjoittaja, on hä- nellä oltava itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, ettei hän oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle sekä kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa (b alakohta). Myös opiskeli- joilta edellytetään riittäviä varoja sekä kattavaa sairausvakuutusta (c alakohta).
Vapaan liikkuvuuden direktiivi on pantu kansallisesti täytäntöön ulkomaalaislain (301/2004, UlkL) muutoksella (360/2007). Ulkomaalaislain 10 luvun14 158 a §:ssa sääde- tään yli kolme kuukauttavan kestävän oleskelun edellytyksistä lähes saman sisältöisesti direktiivin oleskeluoikeutta koskevien säännösten kanssa. Kansallisen säännöksen sosiaa- lihuoltojärjestelmälle aiheutuvaa rasitetta koskeva kohta on täsmennetty siten, että henkilö ei saa oleskelunsa aikana turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa sää- dettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle.
Taloudellisesti epäaktiivisten unionin kansalaisten kolmea kuukautta pidemmälle oleske- lulle vastaanottavassa jäsenvaltiossa on asetettu erityisiä ehtoja koskien heidän toimeentu- loaan ja varojaan. Sääntely ei kuitenkaan kansallisesti tai unionin laajuisesti ole täysin sel- keää ja pyrinkin tutkielmassani vastaamaan siihen, mitkä ovat ne Euroopan unionin lain- säädännössä sekä kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetut edellytykset, joiden täyttyessä taloudellisesti epäaktiivisen unionin kansalaisen kolmea kuukautta pidempi oleskelu Suo- messa on mahdollista.15
1.2 Tutkimuskysymykset, metodi ja rajaukset
Tarkoituksenani on tutkielmassa selvittää yhtäältä se, mitä taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen oleskeluoikeuden edellytyksenä olevilla riittävillä varoilla tarkoitetaan sekä toisaalta se, minkälainen sosiaalietuuksiin turvautuminen katsotaan muodostavan ra- sitteen Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle. Tutkielman tarkoituksen kannalta aihe on vält- tämätöntä kytkeä osaksi laajempaa kokonaisuutta eli EU-oikeutta. Sosiaaliturvajärjestel- mää tarkastellaan kuitenkin kansallisesta näkökulmasta, sillä sosiaaliturvajärjestelmiä ei ole harmonisoitu Euroopan unionissa. Tutkielmassa kuitenkin tarkastellaan sosiaaliturva-
14 Ulkomaalaislain 10 lukuun on koottu säännökset Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan henkilön oleskelusta.
15 Ks. Minderhound 2013, s. 209–225, jossa on todettu vapaan liikkuvuuden direktiivin jättävän varsin epä- selväksi ja tulkinnanvaraiseksi sekä jäsenvaltioiden melko vapaaseen harkintaan sen, milloin henkilö on muodostanut kohtuuttoman rasitteen vastaanottavan valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
järjestelmien yhteensovittamista EU:ssa ja kansallisille järjestelmille asetettuja edellytyksiä EU:n keskeisten periaatteiden, kuten liikkumisvapauden ja syrjimättömyyden valossa eri- tyisesti EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön avulla.
Tutkielman tutkimuskysymys on: Mitä tarkoitetaan riittävillä varoilla ja rasitteella sosi- aalihuoltojärjestelmälle taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen yli kolme kuukautta kestävässä oleskelussa Suomessa?
Tutkimuskysymys on ennen kaikkea EU-oikeudellinen. Tutkimuskysymykseen liittyy kui- tenkin useita ulottuvuuksia ja sitä voidaan lähestyä esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien näkökulmasta. Tutkimuskysymyksellä voidaan nähdä suora kytkentä Suomen perustuslain (731/1999, PL) 19 §:ssä säädettyyn yksilön oikeuteen sosiaaliturvaan.
Pykälän 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Aihe kyt- keytyy luontevasti myös laajemmin EU:ssa vallitseviin perustavanlaatuisiin oikeuksiin ja periaatteisiin, jotka ilmenevät niin unionin lainsäädännöstä, perussopimuksista Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä kuin kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksis- ta. Näistä tutkielman kannalta merkittäviä ovat erityisesti EU-kansalaisen oikeus liikkua vapaasti unionin alueella sekä syrjintäkielto. Tutkielman painopiste ei kuitenkaan ole pe- rusoikeuksien ja perusvapauksien kollisiokenttään keskittyvässä tarkastelussa. Keskeisiä aihetta koskevia perustavaa laatua olevia normeja ei kuitenkaan voida tutkielmassa täysin sivuuttaa, vaan niillä voidaan nähdä keskeistä merkitystä esimerkiksi tutkimuskysymyksen kanssa olennaisessa yksilön tilanteen kokonaisarvioinnissa ja erilaisten tulkintavaihtoehto- jen painottamisessa arvioitaessa esimerkiksi sitä, onko henkilö todella muodostanut rasit- teen sosiaalihuoltojärjestelmälle hänen tai hänen perheenjäsentensä turvauduttua sosiaa- lietuuksiin.
Tutkimuskysymys on perusteltua pilkkoa osiin sen selvittämiseksi, minkälaisia osakysy- myksiä aihepiiriin läheisesti liittyy. Riittäviä varoja koskeva kysymyksenasettelu on ensi- sijaisesti EU-oikeudellinen, sillä riittävien varojen muodolle asetetut edellytykset ovat pit- kälti muodostuneet EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä. Riittävien varojen määrän selvittämiseksi keskeiseksi tutkimuskentäksi muodostuu kansallinen oikeus ja erityisesti kotimainen sosiaalioikeudellinen sääntelykokonaisuutemme koskien sosiaalietuuksia, sillä riittävien varojen määrä määräytyy kansalliseen sääntelyn perusteella. Vaikka varojen
määrässä on keskeistä aihepiiriä koskevien kansallisten normien selvittäminen, on normien tulkinnan ohjaamiseksi perusteltua käyttää myös esimerkiksi EU-tuomioistuimen ratkaisu- käytäntöä ja EU-oikeuden yleisiä periaatteita. Tulkinnan yhdenmukaisuuteen eri jäsenval- tioissa voidaan liittää läheisesti myös syrjimättömyysperiaate.
Rasite sosiaalihuoltojärjestelmälle edellyttää kotimaisen sosiaalihuoltojärjestelmän ja sitä sääntelevien normien tuntemista, kuin myös aiheeseen liittyvien ennakkopäätösten tarkas- telua. Kysymys sanotun kaltaisesta rasitteesta kytkeytyy vähintään samassa määrin EU- oikeudelliseen sääntelyyn ja EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön, sillä oikeusnormit ovat ulkomaalaislaissa ja vapaan liikkuvuuden direktiivissä pitkälti saman sisältöisiä. Tut- kimuskysymyksen jälkimmäiseen puoliskoon liittyvät lisäksi esimerkiksi kysymykset va- paasta liikkuvuudesta jäsenvaltioiden alueella ja perus- sekä ihmisoikeuksissa turvatusta yksilön oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Tarkastelussa tulee kuitenkin huomioida Suomen sosiaalihuoltojärjestelmän erityispiirteet erityisesti välttämä- töntä toimeentulotuloturvaa koskien. Kansallinen lainsäädäntö määrittää sosiaalihuoltojär- jestelmän kohtuuttoman rasittumisen nimenomaisesti toimeentulotukeen tai siihen rinnas- tettaviin etuuksiin turvautumalla. Näin ollen sosiaalietuuksiin turvautumista tarkastellaan viimesijaisen toimeentuloturvan kannalta ja pääpaino sosiaalihuoltojärjestelmän kuvaami- sessakin on viimesijaisen toimeentuloturvan tarkastelussa.
EU-kansalaisen yli kolme kuukautta kestävässä oleskelussa Suomessa on kysymys pääasi- assa EU-kansalaisen oleskelun tarkoituksesta sekä hänen EU-oikeudellisesta asemastaan taloudelliseen aktiivisuuteen perustuen. Käytännössä tämä pitää sisällään tutkimuksen taustalla vaikuttavan EU:n primaari- ja sekundaarinormiston16. Varsinaisen tutkimuskysy- myksen käsittelemiseksi on ensin selvitettävä oleskeluoikeutta koskeva peruskäsitteistö sekä esimerkiksi se, milloin EU-kansalaisen katsotaan asuvan jäsenvaltiossa sekä se, mikä tekee EU-kansalaisesta taloudellisesti aktiivisen tai epäaktiivisen, jolloin tutkimuskysy- myksestä johdettava toimeentuloedellytys tulee selvitettäväksi.
16Primaarinormeilla tarkoitetaan EU:n perussopimuksia: Sopimus Euroopan unionista (SEU) ja Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT). Perussopimuksiin rinnastettavina oikeudellisena oikeuslähteenä pide- tään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ja perussopimusten täydennyksiksi laadittuja asiakirjoja.
Sekundaarinormeilla tarkoitetaan SEUT 288 artiklassa tarkoitettuja asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä, jotka ovat oikeudellisesti sitovia. Suositukset, lausunnot ja muut soft law -instrumentit eivät ole oikeudellisesti sitovia, eikä niillä ole muodollista asemaa eurooppaoikeudessa. Tosiasiassa niiden oikeudellinen status ei kuitenkaan ole täysin selvä, sillä unionin tuomioistuin on viitannut niihin ratkaisuissaan. Raitio 2013, s. 227–
228, 230–235.
Tutkielman tutkimusmenetelmänä on oikeusdogmatiikka eli lainoppi. Tutkielman aihe on rajattu koskemaan erityisesti UlkL 158 a §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdissa tarkoitettuja tilan- teita, jotka liittyvät taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen oikeuteen oleskella vas- taanottavassa jäsenvaltiossa. Tutkielman kannalta on välttämätöntä tarkastella tutkimusky- symyksen kannalta olennaisia käsitteitä, kuten EU-kansalaisuutta, taloudellista aktiivisuut- ta, kansallista sosiaalihuoltojärjestelmää sekä EU-oikeuden sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia ja yhteensovittamista.
Tutkielman kannalta on tärkeää tunnistaa EU-oikeuden lainsäädäntöinstrumenttien erityis- piirteet esimerkiksi niiden suoraa sovellettavuutta ja välitöntä vaikutusta koskien. EU- oikeudessa perussopimukset ja asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta, eivätkä edel- lytä kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotta esimerkiksi yksilöt voisivat vedota nii- hin oikeuksiinsa pääsemiseksi. Direktiivit eivät sen sijaan ole lainsäädäntöinstrumentteina sellaisia, joilla voisi olla täysimääräistä välitöntä vaikutusta, sillä ne edellyttävät jäsenval- tioilta täytäntöönpanotoimia. Tuomioistuinkäytännössä on kuitenkin vahvistettu direktii- veillä olevan jäsenvaltioissa välitöntä vaikutusta sen jälkeen, kun direktiivin täytäntöönpa- nomääräaika on umpeutunut. Välitön vaikutus on yksilön kannalta sitä voimakkaampi, mitä yksityiskohtaisempaa direktiivin sääntely on. EU-tuomioistuin edelleen ennakkorat- kaisukäytännöllään ohjaa direktiivien tulkintaa myös kansallisissa tuomioistuimissa.17 1.3 Tutkielman rakenne ja aineistot
Tutkielman luvut taustoittavat etenevästi tutkimuskysymystä ja selkeyttävät tutkimusky- symyksen kannalta keskeisiä käsitteitä ja esikysymyksiä. Luvussa 2 käsittelen sosiaalitur- vaa ihmis- ja perusoikeutena sekä EU-oikeuden asemaa sosiaalisten oikeuksien turvaajana.
Sosiaaliturva jaetaan tarkastelussa perusturvaan ja välttämättömään toimeentulon turvaan.
Pääpaino on välttämättömän toimeentuloturvan tarkastelussa, sillä tutkimuskysymyksen kannalta kiinnostavaa on erityisesti se, millainen toimeentulotukeen turvautuminen muo- dostaa laissa tarkoitetun kohtuuttoman rasitteen. Luvussa esitellään lyhyesti suomalaisen sosiaalihuoltojärjestelmän keskeiset piirteet ja kokonaisuus. Tutkielman luvussa 3 käsitte- len tutkimuskysymyksen kannalta merkittäviä taustakysymyksiä, jotka liittyvät erityisesti sosiaaliturvan oikeudelliseen tarkasteluun EU-oikeuden valossa. Luvussa tarkastellaan tutkimuskysymyksen kannalta keskeisiä käsitteitä, kuten EU-kansalaisuutta, taloudellista aktiivisuutta ja oleskeluoikeuden edellytyksiä EU:n perussopimusten, johdetun oikeuden
17 Raitio 2013, s. 256–261.
sekä oikeuskäytännön valossa. Lisäksi luvussa selvitetään, minkälainen oikeus EU- kansalaiselle syntyy Suomen sosiaaliturvaan eri tilanteissa kansallisen lainsäädännön sekä EU-säädösten perusteella sekä periaatteita, joiden mukaan oikeus sosiaaliturvaan Euroopan unionissa muodostuu.
Luvussa 4 tarkastellaan EU-kansalaisen oleskeluoikeuden edellytyksenä olevia riittäviä varoja. Riittävien varojen kohdalla pyrin selventämään keskeiset sisällöt liittyen varoille annettavaan muotoon, käytettävissä oloon sekä riittävän määrän laskemiseen ja arviointiin.
Aineistona käytän erityisesti EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä sekä kansalliseen sosi- aaliturvalainsäädäntöön liittyvää sääntelyä. Tutkielman 5. luvussa tarkastellaan sosiaa- lietuuksiin turvautumisen toistuvuutta ja sosiaalihuoltojärjestelmään kohdistuneen rasituk- sen määrän ja kohtuuttomuuden arviointia. Keskeisenä aineistona tässä luvussa ovat EU- oikeudelliset lähteet, kuten vapaan liikkuvuuden direktiivi ja komission antamat, direktii- vin tulkintaa ohjaavat, tiedonannot sekä keskeiset prejudikaatit EU-tuomioistuimen ratkai- sukäytännöstä. Tutkielman luvussa 6 vedän tutkielman kannalta keskeiset tulokset yhteen ja pyrin johtamaan tutkielman pohjalta tulkintaohjeen lain soveltamista ajatellen.
Tutkielman tarkoituksena on vapaan liikkuvuuden direktiivissä määriteltyjen yli kolme kuukautta koskevaa oleskelua koskevien säännösten sisällön tulkinta. Kysymys on Euroo- pan unionin oikeuden ja direktiiviä implementoivan kansallisen lainsäädännön tulkinnasta.
Näin ollen valtaosa lähdeaineistosta on EU-oikeudellista, sillä kansallinen lainsäädäntö on tutkimuskysymyksen tarkoittamassa tilanteensa saanut suoraan muotonsa EU-direktiivistä.
Lisäksi EU-oikeudelliset oikeuslähteet ja -periaatteet ohjaavat merkittävästi tulkintaa oles- keluoikeuskysymyksissä, vaikka ensisijaisena oikeuslähteenä käytettäisiin kansallista lain- säädäntöä tai tuomioistuinkäytäntöä. EU-säännösten tulkinnassa käytetään apuna runsaasti aiheeseen liittyvää Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuaineistoa. EU- direktiivi asettaa kansallisille lainsäätäjille käytännössä keinot vapaiksi tavoitellun oikeus- tilan saavuttamiseksi ja direktiivin implementoinniksi. Voidaan kuitenkin todeta direktii- vien toisinaan asettavan kansallisille toimijoille yksityiskohtaisen täytäntöön pantavan si- sällön, joka on käytännössä saatettava osaksi kansallista oikeutta ainoastaan lainsäädäntöä muuttamalla.18
18 Raitio 2013, s. 231.
Tutkielman keskiössä ovat ulkomaalaislaki sekä vapaan liikkuvuuden direktiivi. Lisäksi EU:n perussopimuksilla on tutkielmassa tulkintaa voimakkaasti ohjaava merkitys, samoin kuin Suomen perustuslailla sekä ihmisoikeussopimuksilla soveltuvin osin. EU:n sekundaa- rinormeista perehdytään myös muuhun vapaata liikkuvuutta sääntelevään normistoon, ku- ten asetukseen 492/2011 työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella19 sekä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista unionin alueella koskevaan asetukseen 883/2004 (sosiaaliturva-asetus)20. Kansallisen oikeuden osalta tarkastellaan olennaisilta osin sosiaaliturvalainsäädäntöä.
Keskeisen lähdeaineiston muodostavat erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen en- nakkoratkaisut, jotka koskevat sosiaalietuuksiin turvautumista ja oleskeluoikeutta perusva- pauksien näkökulmasta. Myös kansallisen oikeuskäytännön osalta tarkastellaan korkeim- man hallinto-oikeuden ennakkoratkaisuja erityisesti maasta poistamisen edellytysten täyt- tymistä koskevissa kysymyksissä. Käytännössä kysymys on juurikin niistä ulkomaalais- laissa säädetyistä maassa oleskelun edellytyksistä, jotka liittyvät riittäviin varoihin ja sosi- aalietuuksiin turvautumisen toistuvuuteen. Ensi kädessä kysymys direktiivin soveltamises- ta voidaan kuitenkin nähdä EU-oikeudellisena.
Kuten edellä on tuotu esiin, vapaan liikkuvuuden direktiivissä ei ole täsmällisesti määritel- ty kohtuutonta rasitusta sosiaalihuoltojärjestelmälle ja maahan saapuvan unionin kansalai- sen riittäviä varoja. Lisäksi direktiivi jättää kummankin seikan osalta arvion tekemisen jäsenvaltioiden kansallisille toimijoille.21 Oikeuskäytännön lisäksi käytän tutkielmassa voimassa olevan oikeuden sisällön selvittämisessä Euroopan komission tiedonantoja hen- kilöiden vapaata liikkuvuutta ja vapaan liikkuvuuden direktiivin tulkintaa koskien.
Aiheen tarkastelussa tulkinta-apuna toimivat myös niin kansainväliset EU-oikeudelliset teokset kuin kansalliset sosiaali- ja ulkomaalaisoikeudelliset perusteoksetkin. Tutkielmassa erityisesti pohjoismaisen sosiaalihuoltojärjestelmän erityispiirteet, maasta poistamismenet- tely sekä perusoikeuskysymykset kytkeytyvät vahvasti kansalliseen oikeuteen ja niistä on
19 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 492/2011, annettu 5 päivänä huhtikuuta 2011, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella (EUVL, N:o L 141, 27.5.2011).
20 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:O 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosi- aaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta, EUVL, N:o L 166, 30.4.2004. Asetus korvasi pitkälti vanhan sosiaaliturva-asetuksen 1408/71, joskin vanha asetus on voimassa edelleen niiltä osin, kun asiasta ei säännel- lä uudella sosiaaliturva-asetuksella. Esimerkiksi kolmansien maiden kansalaisiin sovelletaan edelleen asetus- ta 1408/71.
21 Minderhound 2013, s. 212–213.
kirjoitettu runsaasti. Sen sijaan henkilöiden vapaan liikkuvuuden ja muiden vapaan liikku- vuuden direktiiviä koskevien kysymysten pohdinnassa pääpaino on EU-oikeudellisessa oikeuskirjallisuudessa.
2 SOSIAALITURVA PERUS- JA IHMISOIKEUTENA EUROOPAN UNIONISSA
2.1 Sosiaaliturvan keskeiset kansainväliset sääntelyinstrumentit
Tutkielman aihe kytkeytyy EU-oikeudellisen sääntelyn lisäksi sosiaalisiin oikeuksiin.
Aluksi on syytä tarkastella yleisellä tasolla sosiaalisten oikeuksien asemaa kansainvälisten sääntelyinstrumenttien sekä EU-oikeuden valossa. Käytännössä tällä viitataan kansainväli- siin ja EU-oikeudellisiin sopimuksiin, jotka luovat perustan kansalliselle sosiaalisia oi- keuksia sääntelevälle lainsäädännöllemme. Kansainväliseltä tasolta siirrytään edelleen kohti kansallista lainsäädäntöä ja tutkimuksen kannalta olennaista välttämätöntä toimeen- tuloa koskevaa sääntelyä.
Ihmisoikeuksilla tarkoitetaan oikeuksia, jotka turvataan yleismaailmallisessa tai alueelli- sessa kansainvälisoikeudellisessa sopimuksessa ja niillä viitataan ihmisille yleisesti erityi- sen tärkeisiin ja perustavanlaatuisiin oikeuksiin, jotka pääsääntöisesti kuuluvat kaikille sopimusvaltion oikeudenkäyttöpiirissä oleville ihmisille.22 Sosiaaliturvan ihmisoikeusulot- tuvuus kytkeytyy erityisesti kansainvälisiin sopimuksiin, joilla luodaan yksilöille oikeus sosiaaliturvaan ja määritellään sosiaalisten oikeuksien vähimmäissisältö.23 Nämä sopimuk- set on yleensä jaoteltu sopimuksiin, joilla valtioille on asetettu yksilön oikeuksia koskevia velvollisuuksia sekä sopimuksiin, joiden tehtävänä on jakaa vastuu sosiaalisten oikeuksien toteuttamisesta sopimusmaiden välillä.24 Sakslin jakaa sosiaalisia oikeuksia koskevat so- pimukset ihmisoikeussopimuksiin ja sosiaalisen suojelun vähimmäistasoa säänteleviin so- pimuksiin. Jako ei ole kuitenkaan täysin yksiselitteinen ja johdonmukainen, sillä yhteen sopimusasiakirjaan sisältyvillä säännöksillä voidaan todeta useampia vaikutustapoja.25 Seuraavaksi tarkastellaan yleisellä tasolla kansainvälisiä sopimusinstrumentteja, joiden voidaan todeta olevan tärkeässä asemassa sosiaalisten oikeuksien turvaajina.
Keskeisimpinä sosiaalioikeudelliseen sääntelyyn vaikuttavina ihmisoikeussopimuksina ovat Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia kos- keva yleissopimus (SopS 6/1976, TSS-sopimus) sekä Euroopan neuvostossa neuvoteltu uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 78-80/2002). Suuri merkitys on myös
22 Ojanen 2010, s. 115–116.
23 Sakslin 1995, s 50.
24 Sakslin 2003, s. 1198–1212.
25 Sakslin 1995, s. 50.
poliittisia ja kansalaisoikeuksia sekä vapausoikeuksia turvaavilla sopimuksilla, kuten kan- salaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevalla kansainvälisellä yleissopimuksella (SopS 7-8/76, KP-sopimus) sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyllä yleissopimuksella (SopS 18-19/90), Euroopan ihmisoikeussopimus). Näistä KP- sopimuksella sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksella, niin kutsuttuja perinteisiä ihmisoi- keuksia koskevilla sopimuksilla, voidaan nähdä erityisesti yhdenvertaisuutta ja syrjinnän kieltämistä korostava vaikutus. Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja Euroopan ihmisoi- keustuomioistuimen ratkaisukäytäntöön liittyy vahvasti myös yksilön oikeusturvaa vahvis- tava vaikutus esimerkiksi sosiaalietuuksia koskevissa asioissa.26
Edellä lueteltujen sopimusten lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirja, joka vuonna 2009 Lissabonin sopimuksella27 sai oikeudellisesti sitovan aseman, sisältää sosiaaliturvaa ja toimeentuloturvaa koskevan 34 artiklan.28 Lisäksi Suomi on tehnyt sosiaaliturvaa koske- via sopimuksia muiden Pohjoismaiden sekä eräiden muiden valtioiden kanssa. Näitä sopi- muksia sovelletaan Suomeen kyseisistä maista muuttavien sosiaaliturva-asioissa.29
On huomioitava, että ihmisoikeussopimukset asettavat jäsenvaltioille velvoitteita ryhtyä toimenpiteisiin yksilöiden oikeuksien toteuttamiseksi, kun taas Euroopan unionin oikeuden erityispiirteenä on sen ensisijaisuus ja suora sovellettavuus.30 Kansainvälisten ihmisoikeus- sopimusten sitovuus perustuu ennen kaikkea yhdenvertaisten toimijoiden solmimiin sopi- muksiin, eivätkä lainsäätäjän antamiin normeihin, joskin niiden valvontajärjestelmät, kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tai Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitea sekä erilaiset raportointijärjestelmät tuovat ihmisoikeussopimuksiin oikeusjärjestyksen elementtejä.31
Kansainväliset sosiaalisia oikeuksia koskevat sopimukset turvaavat pääasiassa sopimusval- tioiden omien kansalaisten oikeuksia ja sopimuksiin sisältyy rajoituksia koskien oikeuksien henkilöllistä ulottuvuutta. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimusta täydentämään tar- koitetun sosiaalisen peruskirjan henkilöllinen soveltamisala kattaa kaikki sopimusvaltion
26 Sakslin 1995, s. 53–54.
27 Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta, allekirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta (EUVL, N:o C 306, 17.12.2007, s. 1–271).
28 Tuovinen 2017, s. 31-37. Ks. myös Rosas 2010, kohta: Perusoikeudet ja EU.
29 Tammilehto – Koskinen 2010, s. 3.
30 Sakslin 2003, s. 1198–1212.
31 Arajärvi 2002, s. 67.
lainkäyttöpiirissä olevat henkilöt sillä edellytyksellä, että nämä henkilöt ovat sopimusvalti- on kansalaisia.32 Poikkeuksena tästä ovat oikeudet, jotka voidaan määritellä eloonjäämisen edellytyksiksi, kuten oikeus välttämättömään sairaanhoitoon, ravintoon tai toimeentuloon.
Nämä oikeudet turvataan yleensä kaikille kansalaisuudesta riippumatta. Sellaiset oikeudet, jotka ylittävät välttämättömän eloonjäännin turvaamisen, sisältävät usein rajauksia niiden kattavaan henkilöpiiriin. Lähtökohtaisesti näissä tapauksissa henkilön ja sosiaalisten oi- keuksien toteuttamisesta vastaavan valtion välillä voidaan edellyttää jonkinlaista integraa- tiota.33
2.2 Ihmis- ja perusoikeuksien suhde unionin oikeuteen
Perus- ja ihmisoikeuksien huomioiminen EU-oikeudessa juontuu Euroopan unionin tuo- mioistuimen ratkaisukäytännössä tapahtuneesta muutoksesta jo 1960-luvulta lähtien. Tuo- mioistuin alkoi tuolloin huomioimaan perusoikeuksien toteutumista ratkaisuissaan nimittä- en perusoikeuksia yleisiksi oikeusperiaatteiksi.34 Ratkaisussaan Stauder EU-tuomioistuin totesi, että ”[k]un riidanalaista määräystä tulkitaan – – tavalla, siinä ei aseteta kyseen- alaiseksi ihmisille kuuluvia perusoikeuksia, jotka kuuluvat yhteisön oikeuden yleisiin peri- aatteisiin ja joiden noudattamisen yhteisöjen tuomioistuin varmistaa.”35 Internationale Handelsgesellschaft -ratkaisussa EU-tuomioistuin totesi perusoikeuksien kunnioittamisen olevan olennainen osa niitä yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo.36
Nold-ratkaisussaan EU-tuomioistuin totesi ottavansa huomioon jäsenvaltioiden yhteiset valtiosääntöoikeudelliset perinteet, eikä se näin ollen voi hyväksyä jäsenvaltioiden valti- osäännöissä tunnustettujen ja taattujen perusoikeuksien kanssa ristiriidassa olevia toimen- piteitä.37 Laaja oikeuskäytäntö sittemmin loi pohjan Lissabonin sopimuksella oikeudelli- sesti sitovaksi tulleelle Euroopan perusoikeuskirjalle. Lisäksi Lissabonin sopimuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperin- teestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta.
32 Sakslin 1995, s. 63.
33 Sakslin 1995, s. 51–52.
34 Walkila 2005, s. 794, Ks. myös Rosas 2010, kohta: Perusoikeudet unionin oikeuden yleisinä oikeusperiaat- teina ja Ojanen 2010, s. 120.
35 Asia C-29/69, Erich Stauder v. Stadt Ulm – Sozialamt, EU:C:1969:57, kohta 7.
36 Asia C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, EU:C:1970:114, kohta 4.
37 Asia C-4/73, Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v. Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:1974:51, kohta 13.
Euroopan unionin mahdollisuutta liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen on selvitetty vuosikymmenten aikana useaan otteeseen. Tätä ei ole kuitenkaan koettu mahdolliseksi muun muassa toimivaltakysymysten valossa. Tämän vuoksi yksilö ei voi saattaa EU:n toi- mien perus- ja ihmisoikeusmukaisuutta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) tutkit- tavaksi.38 EU-tuomioistuimen ja EIT:n ratkaisukäytäntö ei tästä huolimatta ole kuitenkaan toisistaan riippumatonta. EU-tuomioistuin on unionin oikeuteen kuuluviin yleisiin oikeus- periaatteisiin kuuluvia Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiä soveltaessaan huo- mioinut EIT:n ratkaisukäytännössä tapahtuneet muutokset. Myös EIT on vastavuoroisesti ratkaisuissaan viitannut EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön ja jopa EU:n perusoikeus- kirjaan.39
Perusoikeuskirjalla voidaan nähdä Euroopan unionin toiminnassa perusoikeuksien asemaa vahvistava vaikutus. Perusoikeuskirjassa tuodaan selkeästi esiin unionin oikeuskäytännös- sä vahvistetut ja tunnustetut yksilön oikeudet ja yleiset oikeusperiaatteet. Perusoikeuskir- jalla ei kuitenkaan ole ihmis- ja perusoikeuksia harmonisoivaa tarkoitusta EU:n jäsenvalti- oissa ja sen ensisijainen tarkoitus on unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen jä- senvaltioissa.40 Perusoikeuskirjan 51 artiklan mukaan perusoikeuskirjan määräyksiä nou- datetaan silloin, kun Euroopan unionin toimielimet, elimet tai laitokset taikka unionin jä- senvaltiot soveltavat unionin oikeutta. Perusoikeuskirjalla ei uloteta unionin oikeuden so- veltamisalaa EU:n toimivaltaa laajemmaksi. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa li- säksi asetetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattuja oikeuksille vastaaville oi- keuksille EIS:n mukainen vähimmäistaso. Unioni voi artiklan mukaan myöntää Euroopan ihmisoikeussopimusta laajemman suojan näille oikeuksille.41
2.3 Sosiaaliturvan kansalliset erityispiirteet
2.3.1 Sosiaaliturva perusoikeutena
Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ih- misoikeuksien toteutuminen. Perusoikeuksilla tarkoitetaan muodollisen määritelmän mu- kaan oikeuksia, jotka ovat perustuslaissa turvattuja. Perustuslaintasoisuudesta ja korotetus-
38 Walkila 2005, s. 795–798.
39 Pellonpää ym. 2018, s. 143–146.
40 Walkila 2011, s. 818.
41 Ojanen 2010, s. 138.
ta lainvoimasta42 johtuen niillä voidaan nähdä erityinen oikeudellinen luonne ja pysy- vyys.43 Perusoikeuksille ominaista on pysyvyyden lisäksi niiden yleisyys, ja perustavanlaa- tuisuus. Tällä tarkoitetaan sitä, että perusoikeudet turvataan kaikille, niillä on yhteiskun- nassa turvattu asema ja ne jäsentävät yksilön asemaa yhteiskunnassa.44 Perusoikeudet eivät ole esimerkiksi kansalaisuuteen sidottuja, vaan ne kuuluvat kaikille pienin poikkeuksin.45 Keskeisenä ohjenuorana voidaan katsoa olevan ihmisten oikeus samanlaiseen kohteluun samassa tilanteessa.
Tuori jakaa TSS-oikeudet46 subjektiivisiin oikeuksiin ja perustuslaillisiin toimeksiantoihin.
Ensimmäiseen luokkaan kuuluvat oikeus maksuttomaan perusopetukseen sekä ihmisarvoi- sen elämän kannalta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslaillisella toimeksiannolla annetaan yleensä lainsäätäjälle tehtäväksi säätää kyseisestä oikeudesta lailla.47 Perustuslailliset toimeksiannot ovat verrattain yleisiä nimenomaan TSS-oikeuksien kohdalla. Toimeksiantoja täydentää PL 22:ssa säädetty yleinen perusoikeuksien turvaamis- velvollisuus.48
TSS-oikeuksiksi luettavilla perus- ja ihmisoikeuksilla voidaan nähdä useita oikeusvaiku- tuksia oikeudesta riippuen. Ensinnäkin TSS-oikeus voi perustaa yksilölle subjektiivisen oikeuden johonkin sosiaalietuuteen.49 Joillakin TSS-oikeuksilla nähdään myös kompetens- sivaikutus, joka antaa kansalliselle lainsäätäjälle toimivallan lainsäädäntötoimiin esimer- kiksi perusoikeuksien ristiriitatilanteissa sekä toimeksiantovaikutus, joka velvoittaa lain- säätäjää ryhtymään toimenpiteisiin TSS-oikeuden toteuttamiseksi. Muita TSS-oikeuksien oikeusvaikutuksia ovat heikennyskieltovaikutus, syrjäyttävä vaikutus sekä tulkintavaikutus.
Heikennyskieltovaikutus kieltää julkista valtaa heikentämästä TSS-oikeuden toteuttamises- sa saavutettua tasoa. Syrjäyttävällä vaikutuksella tarkoitetaan tuomioistuimen tai muun viranomaisen velvollisuutta jättää soveltamatta säännöstä, joka on ristiriidassa TSS-
42 Korotetulla lainvoimalla tarkoitetaan perustuslain tavallista lakia huomattavan paljon vaikeampaa säätä- mis-, muuttamis- tai kumoamismenettelyä. Ojanen 2010, s. 115.
43 Ojanen 2010, s. 115.
44 Arajärvi 2011, s. 43.
45 Poikkeuksen pääsäännöstä muodostavat perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevat säännökset sekä 14
§:ssä säädetyt vaali- ja osallistumisoikeudet, joissa on asetettu kansalaisuuteen perustuvia rajoituksia sääde- tyistä oikeuksista nauttimiselle.
46 TSS-oikeuksilla tarkoitetaan taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia, jotka ensisijaisesti aset- tavat julkiselle vallalle velvoitteen niiden toteuttamisesta.
47 Tuori 2007, s. 267–268.
48 Tuori – Lavapuro 2011, kohta: Perusoikeuksien toteutumisen turvaaminen.
49 Perustuslaissa turvatut oikeudet välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä oikeus maksutto- maan perusopetukseen ovat tällaisia subjektiivisen oikeuden yksilölle luovia TSS-oikeuksia.
oikeuden kanssa. Lisäksi lainsäädäntöä on tulkittava TSS-oikeuksien kannalta myönteises- ti.50
Sosiaaliset oikeudet luovat yksilöille oikeuksia sosiaalisiin etuuksiin, joita ovat rahamää- räiset toimeentuloturvan etuudet sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. Sosiaaliset oikeudet edellyttävät toteutuakseen julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä.51 Myös työtä tekemät- tömille henkilöille ja niille, jotka eivät asu Suomessa vakituisesti on turvattava sosiaalisten oikeuksien toteutuminen.52
Sosiaalisista oikeuksista säädetään Suomen perustuslaissa. Yksilön oikeus sosiaaliturvaan on turvattu PL 19 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankki- maan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Pykälän 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoi- meentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Samassa pykälässä on säännelty myös julkiselle vallalle toimintavelvoite järjestää riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja asetettu väestön terveyden edistämisvelvoite (19.3 §). Lisäksi julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvin- vointi ja yksilöllinen kasvu (19.3 §). Saman pykälän 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämis- tä.
Sosiaaliturvaa koskevissa perusoikeussäännöksissä käytetään ilmausta ”jokainen”. Sosiaa- liset perusoikeudet turvataan lähtökohtaisesti kaikille Suomen lainkäyttöpiirissä oleville henkilöille kansallisuuteen tai muuhun henkilöön liittyvään seikkaan katsomatta. Sosiaalis- ten oikeuksien toteuttamisen lisäedellytyksistä tai rajoituksista säädetään erikseen lailla.53 Huomioitava kuitenkin on, ettei PL 19 §:n 1 momentissa säädetty jokaiselle kuuluva oi- keus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon perustuslain nojalla edellytä alem- man asteista sääntelyä. Perustuslakivaliokunta on perustuslakia koskevassa mietinnössään todennut jokaiselle kuuluvan subjektiivisen oikeuden välttämättömään toimeentuloon ja
50 Tuori – Kotkas 2016, s. 227–228. Ks. myös Arajärvi 2011, s. 45–47.
51 Tuori 2009, kohta: Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §).
52 Tammilehto – Koskinen 2010, s. 4–7.
53 Tuori 2009, kohta: Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §). Sosiaalisten oikeuksien täytäntöönpanon edellytykseksi on esimerkiksi PL 19.2 §:ssä säädettyjen perustoimeentuloturvaa koskevien sosiaalietuuksien kohdalla voitu asettaa maassa asuminen tai työskentely.
huolenpitoon tosiasiassa kuitenkin edellyttävän sitä, että asiasta on säädetty myös perustus- lakia alemmantasoisesti koskien tukimuotoja, niiden saamisedellytyksiä, tarveharkintaa sekä menettelymuotoja.54
Sosiaaliturvalla voidaan nähdä yhtymäkohtia useisiin muihin perusoikeuksiin. Keskeisim- pinä perusoikeussäännöksinä sosiaalisten oikeuksien edellytyksenä voidaan pitää lisäksi esimerkiksi yhdenvertaisuutta (PL 6 §), oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen, koskemat- tomuuteen ja turvallisuuteen (PL 7 §) sekä oikeusturvaa (PL 21 §). Tämän lisäksi sosiaalis- ten oikeuksien toteutumisella voidaan nähdä olevan kiinteä yhteys myös kunnalliseen itse- hallintoon (PL 121 §) sekä julkisen hallintotehtävän antamiseen muulle kuin viranomaisel- le (PL 124 §).55
Tutkielmassa käsiteltävän aiheen kannalta erityisen tärkeänä voidaan nähdä juuri oikeus yhdenvertaiseen kohteluun. Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Saman pykälän 2 momentti sisältää syrjimättömyyssäännök- sen.56 Sen mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan suku- puolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vam- maisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Syrjinnän kiellolla ja yhdenvertaisella kohtelulla on keskeinen asema myös kansainvälises- sä ihmisoikeussääntelyssä. Yhdenvertaisuusperiaate on lisäksi Euroopan unionin oikeudes- sa vakiintunut keskeinen periaate. Yhdenvertaisuudesta säädetään perusoikeuskirjan 20 artiklassa ja syrjinnän kiellosta perusoikeuskirjan 21 artiklassa. Yhdenvertaisuussääntelys- sä on keskeisenä ideana se, että ihmisiä on kohdeltava samalla tavalla samanlaisissa tilan- teissa.57
Yhdenvertaisuudesta puhuttaessa käytetään usein käsitteitä muodollinen yhdenvertaisuus ja tosiasiallinen yhdenvertaisuus. Muodollisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan niin kutsut- tua oikeudellista yhdenvertaisuutta, jossa samanlaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla.
Näin ollen eroa ei tehdä esimerkiksi kahden sosiaalietuutta hakevan ihmisen mahdollisiin
54 PeVM 25/1994 vp, s. 10.
55 Tuori – Kotkas 2016, s. 145–146.
56 Ojanen – Scheinin 2010, kohta: Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §).
57 Ibid., Ks. myös Arajärvi 2011, s. 59.
muissa suhteissa esiintyviin eroihin, vaan asia ratkaistaan kummassakin tapauksessa sa- malla tavalla.58
Tosiasiallinen yhdenvertaisuus tarkoittaa muiden tapauksen arviointiin liittyvien eriarvoi- suutta lisäävien seikkojen huomioimista ja eriarvoisuuden poistamista.59 Muodollisesta yhdenvertaisuudesta poikkeavia positiivisia erityistoimia kutsutaan positiiviseksi erityis- kohteluksi. Näiden toimien tarkoituksena on poistaa vallitseva tosiallisen syrjintä ja epäyh- denvertaisuus suosimalla heikommassa asemassa tai vähemmistönä olevia. Positiivisessa erityiskohtelussa käytettyjen toimien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltuun tavoittee- seen nähden ja sitä on noudatettava johdonmukaisesti ja suunnitelmallisesti.60
2.3.2 Suomen sosiaaliturvajärjestelmä ja toimeentuloturvan kerrostumat
Valtaosa eurooppalaisista sosiaaliturvajärjestelmistä perustuu erilaisiin vakuutuspohjaisiin järjestelmiin. Sosiaaliset vakuutusjärjestelmät eroavat yksityisistä vakuutusjärjestelmistä erityisesti siinä, että yksityiset vakuutusjärjestelmät perustuvat vapaaehtoisuuteen, kun taas sosiaalivakuutus on pakollinen. Sosiaalivakuutusmaksut perustuvat erilaisiin sosiaalisiin riskitekijöihin61, esimerkiksi työttömyyteen, työkyvyttömyyteen tai vanhuuteen ja vakuu- tusmaksut määräytyvät riskitekijöiden arvioinnin perusteella.62
Suomen sosiaaliturvajärjestelmä poikkeaa vakuutuspohjaisesta järjestelmästä siten, että sosiaaliturva rahoitetaan verovaroin. Samalla sosiaalietuudet kattavat koko väestön. Tämän johdosta verotus on verrattain korkealla tasolla, mutta kattavan sosiaaliturvan seurauksena voidaan nähdä eräänlainen sosiaalinen tasapaino yhteiskunnassa. Usein puhutaan pohjois- maisesta mallista, sillä vastaava järjestelmä on käytössä myös Tanskassa, Norjassa, Islan- nissa sekä Ruotsissa.63
Suomen toimeentuloturva voidaan Koskisen mukaan jakaa kolmeen eri kerrostumaan: pe- rusturvaan, lisäturvaan sekä erityisturvaan. Perusturvalla tarkoitetaan ihmisten peruskulu- tustason turvaamista kaikissa toimeentulovajetilanteissa. Perusturvan henkilöpiiri on laaja
58 Ojanen – Scheinin 2010, kohta: Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §).
59 Ibid.
60 Mäenpää 2008, s. 66–68. Ks. myös Arajärvi 2011, s. 59–60.
61 Sosiaalisina riskitekijöinä on yleensä pidetty kansainvälisen työjärjestön ILO:n sosiaaliturvan vähim- mäisstandardeja koskevan yleissopimuksen nro: 102:ssa esitettyjä riskejä, jotka koskevat lääkintähuoltoa, rahasuorituksia sairastapauksissa, työttömyyskorvausta, vanhuusetuja, etuja työtapaturma- ja ammattitautita- pauksissa, perhe-etuja, äitiysetuja, etuja työkyvyttömyystapauksissa sekä jälkeenjääneiden etuja.
62 Mikkola 2010, s. 298–299.
63 Mikkola 2010, s. 299.
