Myönnettyjen sosiaalietuuksien määrä

Kohtuuttoman rasitteen arviointi on EU-oikeudellisesta alkuperästään huolimatta kasallis-ten viranomaiskasallis-ten tehtävä. Ulkomaalaislain esitöissä on todettu, ettei yksittäistä turvautu-mista toimeentulotukeen voitaisi pitää sosiaalihuoltojärjestelmän rasittamisena, vaan tuki-verkkoon turvautumisen tulisi olla vähintäänkin toistuvaa ja ennemminkin säännönmukais-ta. Hallituksen esityksessä lisäksi todetaan, ettei väliaikaisia vaikeuksia voitaisi pitää koh-tuuttomana rasitteena.¹⁸³

Myönnettyjen sosiaalietuuksien määrää koskien lienee perusteltua sitoa kysymys yhteen maassa oleskelun keston ja sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumisen keston kanssa. Ko-mission tiedonannon mukaan sosiaalietuuksien määrää arvioitaessa tulee kiinnittää huo-miota seuraaviin kysymyksiin:

– Paljonko tukea on myönnetty yhteensä?

– Onko unionin kansalainen turvautunut aiemminkin usein sosiaaliavustuk-siin?

– Onko unionin kansalainen aiemmin osallistunut sosiaaliavustus-järjestelmän kustannuksiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa?¹⁸⁴

Tieto myönnetyn tuen yhteismäärästä ja aiempi etuuksiin turvautuminen on kansallisilla viranomaisilla vaivatta selvitettävissä, sillä maksetuista etuuksista tehdään hallintopäätök-set. Myönnetyn tuen määrää arvioitaessa voi olla perusteltua eritellä eri sosiaalituen muo-dot, mikäli eri lähteitä on useita. Tämä voi olla perusteltua aiheutetun rasitteen kohtuutto-muuden arvioinnissa, jos esimerkiksi toimeentulotukeen turvautuminen muodostaisi vain pienen osan myönnetyistä sosiaalietuuksista. Sen selvittäminen, onko unionin kansalainen aikaisemminkin turvautunut sosiaaliavustuksiin voi antaa viranomaiselle tietoa mahdolli-sista olosuhteissa tapahtuneista muutokmahdolli-sista unionin kansalaisen elämässä. Mikäli sosiaa-lietuuksiin on ollut tarvetta aikaisemminkin, mutta vain hetkellisesti, tulisi viranomaisen verrata sen hetkistä tuen tarvetta aiempaan. Mikäli kysymys on samankaltaisesta tilantees-ta, tulisi arvioinnissa näkemykseni mukaan kiinnittää huomiota myös siihen, mihin tulok-seen kohtuuttomuusarvioinnissa on päädytty aiemman sosiaalietuusjakson kohdalla.

183 HE 205/2006 vp, s. 34.

184 KOM(2009) 313 lopull., kohta 2.3.1.

Kansallisen viranomaisen tulisi maksettujen sosiaalietuuksien määrää arvioidessaan tehdä selkeä linja sen suhteen, tarkastellaanko maksettuja sosiaalietuuksia kumulatiivisesti koko-naisuutena, etuuskohtaisesti vai etuusjaksottain. Toisin sanoen viranomaisen tulisi määri-tellä, tuleeko yhteenlasketulla etuusmäärällä olla vastaava vaikutus arvioinnin kannalta kuin etuusjaksolla, jonka aikana myönnettyjen sosiaalietuuksien määrä vastaa pidempää ajanjaksoa. Kansallisen viranomaisen olisi suositeltavaa esimerkiksi toimeentulotukimääriä koskien määritellä ohjeellinen arvo, jonka ylittävä myönnetyn tuen määrä katsotaan koh-tuuttomaksi rasitteeksi, mikäli esimerkiksi unionin kansalaisen henkilökohtaisen tilanteen arvioinnissa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka puoltaisivat tällaista tulkintaa vastaan.

Kysymys siitä, onko unionin kansalainen aiemmin osallistunut sosiaaliavustusjärjestelmän kustannuksiin, voidaan nähdä kytkeytyvän suoraan unionin kansalaisen aiempaan taloudel-liseen aktiivisuuteen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Kysymys tulisi arvioitavaksi lähinnä tilanteissa, joissa unionin kansalainen on aiemman oleskelunsa aikana toiminut vastaanot-tavassa jäsenvaltiossa vapaan liikkuvuuden direktiivin 7 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Toisena vaihtoehtona on se, että unionin kansalainen on lopettanut työskentelynsä vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja luvussa 3.1.4 esitetyn mukaisesti menettää työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan asemansa.

5.5 Maasta poistaminen sosiaalietuuksiin turvautumisen takia

Karkottamista käytetään maasta poistamisen toimenpiteenä sen jälkeen, kun unionin kan-salainen on rekisteröinyt oleskelunsa tai perheenjäsen, joka ei ole unionin kankan-salainen, on saanut oleskelukortin.¹⁸⁵ Ulkomaalaislain 168 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalai-nen, jonka oleskeluoikeus on rekisteröity, taikka unionin kansalaisen perheenjäsen, jolle on myönnetty oleskelukortti, voidaan karkottaa maasta, jos hän ei täytä niitä edellytyksiä, joiden johdosta yli kolme kuukautta kestävä oleskelu on mahdollista (158 a §) tai perheen-jäsenen itsenäisen oleskeluoikeuden edellytyksiä (161 d §, 161 e §). Unionin kansalainen voidaan lisäksi karkottaa, mikäli hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansanterveyttä. Ulkomaalaislain 168.2 §:n mukaan unionin kansalai-nen, joka on saanut pysyvän oleskeluoikeuden, tai unionin kansalaisen perheenjäsen, jolle on myönnetty pysyvä oleskelukortti, voidaan karkottaa maasta ainoastaan yleiseen järjes-tykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä.

185 HE 205/2006 vp, s. 41.

Vapaan liikkuvuuden direktiivin 14 artiklan 3 kohdan mukaan karkottamistoimenpide ei saa automaattisesti olla seurauksena siitä, että unionin kansalainen tai hänen perheen-jäsenensä turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Euroopan unionin tuomioistuin on Trojani -tapauksessa todennut, että "[v]astaanottava jäsenvaltio voi edelleen todeta, että jonkin toisen jäsenvaltion kansalainen, joka on turvautunut sosiaa-lihuoltoon, ei enää täytä oleskeluoikeutensa edellytyksiä. Tällaisessa tapauksessa vastaan-ottava jäsenvaltio voi unionin oikeudessa asetettuja rajoituksia noudattaen poistaa henkilön maasta. Se, että unionin kansalainen on turvautunut sosiaalihuoltojärjestelmään, ei kuiten-kaan voi automaattisesti johtaa tällaiseen toimeen." Tuomioistuin toteaa viranomaisen har-kintavallasta edelleen, että ”[t]oimivaltaisten viranomaisten on varmistettava, että näitä rajoituksia ja ehtoja sovellettaessa noudatetaan yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita ja erityisesti suhteellisuusperiaatetta.”¹⁸⁶

Viranomaisen on ulkomaalaislain 168 b §:n mukaan suoritettava kokonaisharkinta maasta karkottamisen edellytyksiä arvioidessaan. Pykälän mukaan ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvaa maasta karkottamista koskevaa päätös-tä on otettava huomioon, kuinka kauan unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on oleskellut maassa, hänen ikänsä, terveydentilansa sekä perhetilanteensa ja taloudellinen tilanteensa ja kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut Suomen yhteiskuntaan ja kulttuu-riin. Lisäksi on otettava huomioon, missä määrin unionin kansalaisella ja hänen perheenjä-senellään on yhteyksiä kotimaahansa. Pykälän ensimmäisen virkkeen mukaan lainkohdassa tarkoitettu kokonaisharkinta koskisi yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liit-tyviin syihin perustuvaa karkottamista. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin soveltanut kokonaisharkintaa koskevaa oikeusohjetta myös sellaisissa tilanteissa, joissa on ollut ky-symys sosiaalihuoltojärjestelmän rasittamiseen perustuvasta maasta poistamisesta.¹⁸⁷

Ulkomaalaislain 168 b §:ssä tarkoitettua kokonaisharkintaa tarkastellessa voidaan tehdä huomioita lainkohdan osittaisesta päällekkäisyydestä vapaan liikkuvuuden direktiivin joh-danto-osan 16 perustelukappaleessa tarkoitetun oleskelun pituutta, henkilökohtaisia olo-suhteita ja myönnetyn avustuksen määrää koskevan arvioinnin kanssa. Edelleen voidaan

186 Asia C-456/02 Michel Trojani v Centre public d'aide sociale de Bruxelles (CPAS) EU:C:2004:488, kohta 45–46.

187 KHO 2016:75.

todeta lomittaisuus komission tiedonantoon sisältyvien arviointikriteerien kanssa, huomi-oiden kuitenkin komission esittämän suhteellisuustestin erityisempi luonne. Lisäksi on todettava, että komission sosiaalihuoltojärjestelmän rasitetta kuvaavien tekijöiden voidaan nähdä luovan yksityiskohtaisemman kehikon nimenomaisesti sosiaalietuuksiin turvautumi-sen ympärille.

Viranomaisen on kokonaisharkinnassa otettava huomioon karkottamista puoltavat ja sitä vastaan puhuvat oikeudellisesti merkitykselliset seikat ja punnita näitä päätöstä tehdessään.

Karkottamispäätökseen voidaan näin päätyä ainoastaan, mikäli karkottamisen puolesta puhuvat seikat ovat painavampia kuin sitä vastaan olevat perusteet.¹⁸⁸ Ulkomaalaislain esitöissä oleskeluoikeuden epääminen voisi sosiaalihuoltojärjestelmän kuormittamisen vuoksi tulla kysymykseen, mikäli unionin kansalainen jokapäiväisen toimeentulonsa var-mistamiseksi jatkuvasti joutuisi turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään.¹⁸⁹

KHO 2016:75: Korkein hallinto-oikeus arvioi tapauksessa Saksan kansalaisten A:n ja B:n maassa oleskelun edellytysten täyttymistä tilanteessa, jossa oleskeluoikeutensa rekisteröineet A ja B olivat turvautuneet yhteiskunnallisiin etuuksiin välittömästi heidän saavuttua Suo-meen. Tukiin turvautuminen oli sittemmin jatkunut keskeytyksettä. Perheelle oli maksettu toimeentulotukea X:n kaupungin sosiaalipalvelukeskuksen asiakkaina 7.6.2011-5.7.2012 teensä 19 789,28 euroa sekä Z:n kaupungin sosiaaliviranomaisilta saadun tiedon mukaan yh-teensä 14 296,99 euroa ajalla 1.5.2012-25.2.2014. Korkein hallinto-oikeus arvioi asiassa en-siksi muutoksenhakijoiden asemaa Suomessa tullen tulokseen, ettei kummallakaan heistä ol-lut työntekoon, itsenäiseen ammatinharjoittamiseen, työnhakuun tai opiskeluun perustuvaa asemaa. Vapaan liikkuvuuden direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleen mukaisesti KHO arvioi kokonaisharkinnassa oleskelun pituutta, asianomaisten ikää, terveydentilaa, per-hetilannetta sekä Suomeen kotoutumista. Lisäksi korkein hallinto-oikeus joutui harkinnas-saan arvioimaan lapsen etua, sillä muutoksenhakijoilla oli neljä lasta. Korkein hallinto-oikeus päätyi maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden kanssa samaan tulkintaan siitä, että maasta karkottamisen edellytykset täyttyvät ja hylkäsi muutoksenhakijoiden valituksen kar-kottamispäätöksestä.¹⁹⁰

Taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen oleskeluoikeuden edellytyksenä olevien riit-tävien varojen ja sairausvakuutuksen tarkoituksena on se, että EU-kansalainen ei

188 Aer 2016, s. 314–315.

189 HE 28/2003 vp, s. 218.

190 KHO 2016:75.

taisi rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion julkiselle taloudelle turvautumalla sosiaalietuuk-siin. Unionin oikeudessa sekä kansallisessa lainsäädännössämme on selvää, että esimerkik-si kertaluonteinen soesimerkik-siaalietuukesimerkik-siin turvautuminen ei muodosta vielä perustetta maasta poistamiselle. Kertaluonteista sosiaalietuuksiin turvautumista voidaan näkemykseni mu-kaan kuitenkin pitää rasitteena sosiaalihuoltojärjestelmälle. Kohtuuttomasta rasitteesta ei tämänkaltaisessa tilanteessa voida puhua.

Jotta maasta poistamista voitaisiin sosiaalihuoltojärjestelmälle aiheutuneen rasitteen perus-teella harkita, tulee unionin lainsäädännön mukaan rasitteen olla kohtuuton. Euroopan ko-missio on antanut vapaan liikkuvuuden direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleeseen perustuvan ohjeistuksen rasituksen kohtuuttomuuden arviointiin jäsenvaltioiden viran-omaisille. Edellä on tarkasteltu komission esittämiä arviointikriteereitä ja esitetty niitä kos-kien huomioita kansallisten viranomaisten huomioon otettavaksi. Sosiaalihuoltojärjestel-mään kohdistuvan kohtuuttoman rasitteen määrittäminen ei ole yksinkertaista eikä yksi-selitteistä. Arvioinnissa korostuu tapauskohtainen harkinta ja kulloinkin käsillä olevien erityispiirteiden punninta. Aerin esittämä pro & contra -tyyppinen punninta¹⁹¹ karkottamis-ta puolkarkottamis-taviskarkottamis-ta ja sitä vastuskarkottamis-taviskarkottamis-ta tekijöistä voisi olla perusteltua kytkeä komission tie-donannossa esitettyyn kehikkoon.

Edellä esitetyssä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:75 oikeus totesi, ettei toteuttamassaan kokonaisharkinnassa ilmenneet karkottamista vastaan puhuvat seikat painaneet niin paljon kuin tapauksessa käsillä olleet karkottamisen puolesta puhuvat seikat.

Tuomiotietojen perusteella tosiseikat vaikuttavat varsin selkeiltä. Myönnettyjen sosiaa-lietuuksien määrä on tapauksessa yli 30 000 euroa, sosiaalietuuksiin turvautuminen on alkanut heti maahan saapumisesta lähtien, eivätkä unionin kansalaiset olleet unionin oi-keuden mukaisia työntekijän asemassa olevia henkilöitä. Myöskään perheen yhteyttä suo-malaiseen yhteiskuntaan ei pidetty erityisen kiinteänä. Integraation heikkoudesta on ratkai-sun mukaan merkkinä erityisesti se, etteivät perheen vanhemmat ole olleet missään vai-heessa oleskeluaan taloudellisesti aktiivisia. Huomioitavaa tapauksessa on kuitenkin myös se, että perhe on asunut Suomessa useamman vuoden ajan. Ratkaisun tuomiotietojen perus-teella vaikuttaisi lisäksi varsin todennäköiseltä, että perheen välttämätön toimeentulo on tullut turvatuksi Suomessa oleskelun ajan. Se, ettei ainakaan esitetyn ratkaisun valossa

191 Aer 2016, s. 314–315.

maasta poistamiseen maassa oleskelun edellytysten täyttymättä jäämisen perusteella näyt-täisi liittyvän sellaisia seikkoja, joiden johdosta perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista olisi syytä epäillä, ei tarkoita täydellistä oikeudellista konfliktivapautta EU-kansalaisuuteen liitettyjen oikeusvaikutusten ja vastaanottavan jäsenvaltion julkisen talouden välillä.

6 JOHTOPÄÄTÖKSET

Tutkielman tarkoituksena oli selvittää, mitä tarkoitetaan riittävillä varoilla ja rasitteella sosiaalihuoltojärjestelmälle taloudellisesti epäaktiivisen EU-kansalaisen yli kolme kuu-kautta kestävässä oleskelussa Suomessa. Tutkittava aihe voidaan nähdä ensisijaisesti EU-oikeudellisena kysymyksenä, mutta merkittäviltä osin myös kansalliseen oikeudenkäyttöön ja viranomaistoimintaan heijastuvana aiheena. Euroopan pitkän integraatiokehityksen tu-loksena Maastrichtin sopimuksella luotu Euroopan unionin kansalaisuus loi pohjan kaik-kien EU:n jäsenvaltioiden kansalaisille liikkua vapaasti Euroopan unionin sisällä. Tämä vahvisti myös sellaisille henkilöille, jotka eivät palvele unionin taloudellista sisämarkkina-tarkoitusta, mahdollisuuden siirtyä jäsenvaltiosta toiseen ainoastaan sillä edellytyksellä, että heillä on voimassa oleva henkilökortti tai passi.

Tutkielman keskiössä voidaan nähdä Euroopan unionin kansalaisuus, johon liittyvät unio-nin oikeudessa vahvistetut perusvapaudet. Perusvapauksista tutkielman kannalta tärkein on liikkumisvapaus unionin alueella. Liikkumisvapautta ei voida kuitenkaan nähdä synonyy-minä ehdottomalle sijoittumisvapaudelle, sillä yli kolme kuukautta kestävälle oleskelulle on asetettu taloudellisesti epäaktiivisten henkilöiden toimeentulolle asetettuja ehtoja. Näi-den ehtojen ensisijaisena tehtävänä voidaan nähdä jäsenvaltioiNäi-den oman julkisen talouNäi-den suojeleminen, toisin sanoen se, etteivät taloudellisesti epäaktiiviset EU-kansalaiset liiku jäsenvaltiosta toiseen päästäkseen ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvan piiriin. Huomioitavaa on, että unionin oikeudessa tarkoitetulle työntekijälle, taloudellisesti aktiiviselle henkilölle, ei aseteta minkäänlaisia ehtoja toimeentuloa tai varoja koskien oles-kelun pituudesta tai integraation syvyydestä riippumatta. Keskeinen EU-oikeudellinen ky-symys onkin se, ketä on pidettävä unionin oikeuden mukaisena työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana.

Työntekijä-käsitteelle ei ole tyhjentävää määritelmää unionin primaari- tai sekundaarinor-mistossa. Näin ollen käsite onkin saanut täsmentyneen sisältönsä pääasiassa EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä. Ensinnäkin unionin tuomioistuin on todennut, ettei työntekijän käsitettä tule tulkita suppeasti. Työntekijänä on pidettävä sellaista henkilöä, joka tekee aidosti ja todella työtä. Ominaista työsuhteelle on se, että siinä tehdään tietyn ajanjakson ajan työsuorituksia vastiketta vastaan toisen henkilön hyväksi tämän johdon alaisena. Työstä korvaukseksi saatu vastikkeen vähäisyys tai työsuhteen osa-aikaisuus ei

heikennä työntekijän asemaa. Kansallisessa harkinnassa on se, että tehdyt työsuoritukset kuuluvat työmarkkinoille, joskin harkinnassa tulee huomioida EU-oikeuden mukainen la-vea tulkinta sekä syrjimättömyys. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että toisen jäsenvaltion kansalaisella on yhtäläiset työntekijän asemaan perustuvat oikeudet kuin vastaanottavan jäsenvaltion omilla kansalaisilla.

Henkilön, jonka ei katsota täyttävän unionin oikeuden mukaista työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan määritelmää, on pidettävä taloudellisesti epäaktiivisena henkilönä.

Tällaisella henkilöllä on oltava itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat oleskelun-sa ajalle, jotta henkilö ei muodostaisi rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuolto-järjestelmälle. Vapaan liikkuvuuden direktiivi kieltää jäsenvaltioita vahvistamasta riittä-viksi varoiksi katsomaansa määrää. Varojen arvioinnissa on otettava huomioon ennen kaikkea unionin kansalaisen henkilökohtaiset olosuhteet. EU-tuomioistuin on varojen käy-tettävissä ololle ja muodolle asetettuja edellytyksiä siten, ettei henkilöltä itseltään edellyte-tä säännöllisiä tuloja tai kokonaispääomaa, vaan esimerkiksi kolmannen henkilön sitoumus huolehtia toisesta unionin kansalaisesta tämän käytettävissä olevien varojen määrästä riip-pumatta voi olla riittävä osoitus riittävien varojen olemassa olosta.

Unionin kansalaisen on Suomessa rekisteröitävä yli kolme kuukautta kestävä oleskelunsa.

Rekisteröinti itsessään ei ole oleskeluoikeuteen vaikuttava toimenpide vaan ainoastaan hallinnollinen menettely. Rekisteröinnin yhteydessä unionin kansalaisen on esitettävä va-paamuotoinen selvitys maassa oleskelun edellytysten täyttymisestä, toisin sanoen varois-taan. EU-tuomioistuin on ratkaisukäytännössään todennut, ettei selvitykseltä voida edellyt-tää miedellyt-tään tiettyä muotoa. Kansallisen viranomaisen harkinnassa on selvityksen saamisen jälkeen se, pitääkö se selvityksessä esitettyjen varojen määrää riittävänä. Maassa oleskelun edellytysten ei katsota täyttyvän, mikäli unionin kansalaisen esittämien varojen perusteella olisi todennäköistä, että henkilö muodostuisi rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaa-lihuoltojärjestelmälle oleskelunsa aikana. Unionin oikeuden mukaan riittäviltä varoilta edellytettävä määrä ei saa missään tapauksessa olla suurempi, kuin se määrä, jonka alittu-essa Suomen kansalaisille voidaan myöntää toimeentulotuesta annetun lain mukaista pe-rustoimeentulotukea. Kansallisessa lainsäädännössä ei ole säännöksiä siitä, kuinka riittä-vien varojen määrä arvioidaan. Kansallisten viranomaisten on siis määrää arvioidessaan huomioitava varojen riittävyyttä unionin kansalaisen henkilökohtaisten olosuhteiden valos-sa ja arvioitava tilanne erikseen siinäkin tapauksesvalos-sa, että varojen määrä oikeuttaisi

Suo-men toimeentulotukeen perustoimeentulotuen myöntämiseksi tehtävän laskelman perus-teella.

Euroopan unionissa ei ole yhdenmukaistettu sosiaalihuoltojärjestelmiä, vaan pyritty aino-astaan sovittamaan yhteen jäsenvaltiokohtaiset järjestelmät toisiinsa. Suomen sosiaalihuol-tojärjestelmä noudattaa niin sanottua pohjoismaista sosiaalihuoltomallia, joka ei perustu vakuuttamiseen vaan maassa asumiseen. Oikeus sosiaaliturvaan Suomessa syntyy siis pää-sääntöisesti sillä perusteella, asuuko henkilö vakituisesti Suomessa. EU-oikeudessa ulko-maisille työntekijöille, jotka ovat EU-kansalaisia, on turvattu samat oikeudet turvautua Suomen sosiaaliturvaan, kuin kotimaisilla työntekijöillä. Tätä ehdotonta oikeutta ei sen sijaan olla katsottu olevan taloudellisesti epäaktiivisilla EU-kansalaisilla. Oikeuskäytännön valossa voidaan tosin todeta, että myös taloudellisesti epäaktiivisille unionin kansalaisille on maksettu Suomessa viimesijaista etuutta, toimeentulotukea. Toimeentulotuen tarkoituk-sena on turvata viime kädessä yksilön hengissä pysyminen ja välttämättömien kustannus-ten kattaminen. Toimeentulotuen soveltamispiirin ulkopuolelle ei näin ollen voida sulkea ketään kansalaisuudesta tai taloudellisesta aktiivisuudesta riippumatta ainakaan nimen-omaisesti ja yksiselitteisesti, vaan olemassaolon edellytykset on turvattava kaikissa tilan-teissa Suomen perustuslain ja ihmisoikeussopimusten mukaisesti. Toimeentulotuen myön-tämisperustetta ei myöskään voida liittää esimerkiksi oleskeluoikeuden rekisteröintiin tai oleskeluoikeuteen itsessään.

Taloudellisesti epäaktiivisten unionin kansalaisten turvautuessa vastaanottavan jäsenvalti-on sosiaalihuoltojärjestelmään, jäsenvalti-on unijäsenvalti-onin oikeudessa annettu suuri harkintavalta jäsenval-tioille itselleen siinä, myöntävätkö he sosiaalietuuksia ennen kuin unionin kansalainen on oikeutettu pysyvään oleskeluun viiden vuoden laillisen maassa asumisen jälkeen. Kuiten-kin Suomea sitovissa ihmisoikeussopimuksissa ja unionin primaarinormeissa on tunnustet-tu yksilön oikeus sosiaalietunnustet-tuuksiin, erityisesti välttämättömään toimeentunnustet-tuloon. Unionin kansalaisen on maassa oleskelun edellytykset täyttääkseen tullut esittää selvitys itsellään olevista varoista, jotta hän ei joutuisi oleskelunsa aikana turvautumaan sosiaalietuuksiin, viime kädessä toimeentulotukeen. Mikäli unionin kansalainen tästä huolimatta turvautuu esimerkiksi toimeentulotukeen, herää perusteltu epäilys siitä, täyttääkö hän oleskelun edel-lytyksiä. Rekisteröinnille itsessään ei oikeuskäytännön valossa ole annettu oikeusvaikutuk-sia synnyttävää merkitystä. Toisin sanoen se, että henkilöllä on katsottu olevan itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat rekisteröinnin yhteydessä, ei ole tae

oleskeluoikeu-den pysyvyydelle tämän turvautuessa sosiaalietuuksiin oleskelunsa aikana. Tämä seikka ei myöskään anna mahdollisuutta viranomaiselle suoraan todeta, etteivät oleskeluoikeuden edellytykset enää täyty.

Mikäli unionin kansalainen yli kolme kuukautta kestävän oleskelunsa aikana joutuu tur-vautumaan toimeentulotukeen, tulee maassa oleskelun edellytysten edelleen täyttymistä arvioida ottaen huomioon oleskelun kesto, henkilökohtaiset olosuhteet ja myönnetyn avus-tuksen määrä. Tällöin sosiaalihuoltojärjestelmälle aiheutetulta rasitteelta edellytetään koh-tuuttomuutta. Yksittäistä sosiaalietuuksiin turvautumista ei voida EU-oikeuden mukaan pitää kohtuuttomana rasitteena. Euroopan komissio on tiedonannossaan selkeyttänyt sosi-aalihuoltojärjestelmälle aiheutetun rasitteen arviointiin käytettäviä arviointikohteita vapaan liikkuvuuden direktiivin pohjalta. Rasitteen kohtuuttomuuden arvioinnissa tulisi näin huo-mioida ensinnäkin jäsenvaltiossa vietetty aika ja sosiaalietuuksiin turvautumisen kesto ja määrä sekä unionin kansalaisen henkilökohtainen tilanne. Huomiota tulisi lisäksi antaa sille, kuinka unionin kansalainen on kiinnittynyt vastaanottavaan jäsenvaltioon. Lähtökoh-taisesti kohtuuttomuuden arvioinnissa tulisi päätyä erilaisiin tuloksiin, mikäli sosiaalietuu-den saaja on ennen sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumistaan oleskellut jäsenvaltiossa useita vuosia sen sijaan, että sosiaalietuuksia olisi haettu heti maahan saapumisen jälkeen.

Myös se seikka, että henkilö on jossain vaiheessa oleskeluaan osallistunut vastaanottavan valtion julkisten kustannusten kattamiseen, tulisi ottaa rasitteen kohtuuttomuutta vastaan puhuvana asiana huomioon.

Perustuslain 19.1 §:ssä on turvattu oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Sosiaali-huoltojärjestelmään turvautuminen saattaa kuitenkin joissakin tilanteissa heikentää maassa oleskelun edellytysten täyttymistä ja subjektiivisen perusoikeuden käyttäminen saattaa johtaa maasta poistamiseen, mikäli henkilön katsotaan muodostaneen kohtuuttoman rasit-teen sosiaalihuoltojärjestelmälle. Unionin oikeudessa sekä kansallisissa oikeuslähteissä väliaikaiset vaikeudet toimeentulossa ja yksittäiset toimeentulotukeen turvautumiset eivät lähtökohtaisesti muodosta perustetta maasta poistamiselle. Mikäli maastapoistamismenet-telyyn päädytään siitä syystä, että unionin kansalainen on turvautunut vastaanottavan jä-senvaltion sosiaaliturvaan, on kansallisen viranomaisen osoitettava, että unionin kansalai-nen on muodostanut kohtuuttoman rasitteen sosiaalihuoltojärjestelmälle ja ettei maasta poistaminen ole seuraamuksena kohtuuton tai syrjivä. Ulkomaalaislain esitöissä on

tällai-sissa tapauktällai-sissa korostettu juurikin sosiaaliavustuksiin turvautumisen toistuvuutta ja säännönmukaisuutta.

EU-oikeudellisen tai kansallisen sääntelyn ei lähtökohtaisesti voida katsoa muodostavan estettä sosiaalisten perusoikeuksien toteutumiselle lyhytaikaisessa tai yli kolme kuukautta kestävässä unionin kansalaisen maassa oleskelussa. Jaksossa 2 on esitetty välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon asema nimenomaan yksilön subjektiivisena oikeutena kansa-laisuudesta tai asemasta riippumatta. Tämän oikeuden käyttäminen ei ole sidoksissa henki-lön tai hänen perheenjäseniensä taloudelliseen aktiivisuuteen, vaan välttämätön toimeentu-lo ja huolenpito turvataan kaikille avun tarpeessa oleville. Lähtökohtana on se, että henkilö oleskelee kyseisessä jäsenvaltiossa. Tuen laajuus saattaa edellä esitetyn mukaisesti riippua oleskelun pituudesta, mutta tarkoituksena on nimenomaisesti välttämättömän toimeentulon turvaaminen, kuten ravinto-, vaate- ja paluukustannusten maksaminen lähtömaahan. Sen sijaan sosiaalisten perusoikeuksien käyttäminen voidaan nähdä unionin kansalaisuuteen liitettyjen perusvapauksien rajoittamisena. Kysymys ei näin ollen ole perinteisessä mieles-sä kansalaisuuteen sidotusta oikeudesta valita asuinpaikkansa siltä alueelta, jonka kansa-lainen hän on, vaan tältä osin jäsenvaltion kansalaisuus on unionin kansalaisuudesta erilli-nen käsite. Unionin kansalaisuuteen liitettyjen vapauksien täysivaltaierilli-nen toimeenpano siis todellisuudessa edelleen liittyy ainakin jollakin tasolla henkilön asemaan unionin oikeuden mukaisena työntekijänä. Unionin kansalaisuuden tarkoituksena ei ole korvata jäsenvaltion kansalaisuutta, vaan täydentää sitä. Taloudellisesti epäaktiivisen unionin kansalaisen tilan-teessa kuitenkin voidaan todeta kansallisten järjestelmien suojeltu asema, eräänlainen va-roventtiili, liikkumisvapauteen liittyviä epäsuotuisia ilmiöitä varten.