Teledemokratia — äänestäminen ja osallistuminen tietoverkkoja
hyödyntäen
Teknillinen korkeakoulu Tietotekniikan osasto
Teollisuuden tietotekniikan laboratorio
•2004
TEKNILLINEN KORKEAKOULU DIPLOMITYÖN TIIVISTELMÄ
Tekijä: Hannu Lehto
Työn nimi: Teledemokratia — äänestäminen ja osallistuminen tietoverkkoja hyödyntäen
Päivämäärä: 2. 1. 2004 Sivuja: 127
Osasto: Tietotekniikan osasto Professuuri: T-126 Työn valvoja: Juha Tuominen
Työn ohjaaja: Juha Tuominen
Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, voidaanko teledemokratialla, joka on kan
sanvallan toteuttamista tieto- ja viestintätekniikan keinoin, parantaa demokraat
tisen järjestelmän toimivuutta.
Lähtökohtana on demokratian nykytila Suomessa. Lainsäädäntömme nojaa edus
tuksellisen demokratian periaatteille, mutta antaa myös suoralle osallistumiselle ja vaikuttamiselle melko hyvät mahdollisuudet. Tosin vain neuvoa-antavat kan
sanäänestykset ovat sallittuja. Tutkimus vahvistaa yleistä ennakkokäsitystä, että suomalainen edustuksellinen demokratia ei toimi hyvin: äänestysaktiivisuus on alhainen, puoluelaitos on vieraantunut kansasta ja päätösvalta on siirtynyt demo
kraattisten elinten ulottumattomiin. Samoin suoran demokratian keinoja käyte
tään vielä säästeliäästi ja aika pintapuolisesti tulkitsemalla kansalaisten osallistu
minen ja vaikuttaminen vain tiedottamis- ja kuulemisvelvollisuudeksi.
Tutkimuksessa keskitytään kahteen teledemokratian osa-alueeseen. Toinen niistä on sähköinen äänestäminen. Siinä näkökulma on kansanäänestysprosessissa, joka muodostuu kansanäänestysaloitteesta, esityslistan ja erityisesti äänestysvaihtoeh- tojen laatimisesta ja internet-äänestyksestä. Teknisesti yleiset, yhtäläiset ja sa
laiset vaalit voidaan toteuttaa internetissä. Suurimmaksi ongelmaksi osoittautuu äänestettävän asian pelkistäminen muutamaksi vaihtoehdoksi sekä äänestyssään
nön valinta.
Toinen painopistealue on osallistuva suunnittelu, johon liittyy tutkimuksen ko
keellinen osa: Lahden Radiomäen metsänhoidon suunnittelu. Monipuolinen tie
donvälitys ja hyvät palautemahdollisuudet toteutettiin internetin ja paikallisen valtalehden avulla. Kaupunkilaisia pyrittiin aktivoimaan moni tavoin. Tästä huo
limatta osallistuminen jäi vähäiseksi, joskin uusia ideoita saatiin ja osa niistä pys
tyttiin myös toteuttamaan. Osallistuvan suunnittelun merkitys onkin laadun pa
rantamisessa; suuria massoja ei saada mukaan. Samoin kansalaisten vaikutusmah
dollisuudet lisääntyvät ja suunnittelun avoimuus paranee, jolloin on mahdollista, että suunnitelmien toteutusvaihe sujuu kitkattomammin.
Teledemokratia tarjoaa keinoja, jotka lisäävät kansalaisten vaikutusmahdollisuuk
sia. Se, halutaanko niitä käyttää, riippuu siitä, mielletäänkö suora demokratia edustuksellisuuden kilpailijaksi vai täydentäjäksi.
Avainsanat: teledemokratia, suora demokratia, edustuksellinen demokratia, säh
köinen äänestäminen, osallistuva suunnittelu
Author: Hannu Lehto
Name of the thesis: Teledemocracy — Voting and Participating by Means of Computer Networks
Date: January 2, 2004 Number of pages: 127 Department: Faculty of Information Technology Professorship: T-126 Supervisor: Juha Tuominen
Instructor: Juha Tuominen
The goal of this research is to find out, if it is possible to improve the functionality of our democratic system using teledemocracy.
The starting point of this research is to analyze the present situation of the demo
cratic system in Finland. According to our laws the democratic system in Finland is representative but it also gives quite good possibilities for direct participation.
Only a consultative referendum is allowed. This research confirms the common opinion that the Finnish democracy is not functioning well: the turnout of elec
tions is low, political parties don’t reflect opinions of the people and the power of decission has been moved outside democratic organisations. The possibilities of direct democracy are used sparely and quite weakly so that people’s participation is understood to be the same as informing people and listening to them.
This research is focused on two parts of teledemocracy. The first one is electronic voting, which is understood widely as the whole process of a referendum containing initiative, agenda and voting. Technically it is possible to arrange in the internet elections which quarantee eligibility, fairness and privacy — and also verifiability and even receipt-freeness. The biggest problem is how to simplify the voting issue into only a few alternatives and how to avoid voting paradoxes.
The second part is participatory planning. We made an experiment concerning participatory forest planning. The planning area — Radiomäki in the center of Lahti — is in many ways a very important planning target. The two-way communication was realized mainly using the internet and the local newspaper.
We tried to activate the citizens in many ways. Even though the participation was passive, we also got some new ideas. Few of these ideas were used in the final plan. The meaning of participatory planning is to improve the quality; it seems to be impossible to activate big crowds. One advantage is that the possibilities to influence and the openess of planning increase and so it is possible that the realization of the plan is easier.
Teledemocracy offers means which increase people’s possibilities to influence on decissions. The basic question is, do we want to use these means. The answer partly depends on our attitude towards direct and representative democracy: is direct democracy a competitor or an equal partner of representative democracy.
Keywords: teledemocracy, direct democracy, representative democracy, electronic democracy, electronic voting, participatory planning
iii
Kiitokset
Tämä työ on tehty Teknillisen korkeakoulun teollisuuden tietotekniikan laboratoriol
le, jonka johtajaa professori Juha Tuomista kiitän työni ohjaamisesta ja valvonnasta.
Kiitos myös Teknillisen korkeakoulun Lahden keskukselle —ja kaikille asianosaisille
— hienosti järjestetystä tietotekniikan muuntokoulutuksesta, joka mahdollisti mie
lenkiintoisen, tehokkaan ja joustavan opiskelun työn ohessa. Samoin kiitän Lahden korkeakoulukirjastoa saamastani hyvästä palvelusta, erinomaisista tiedonhakumah
dollisuuksista sekä heidän tarjoamastaan työtilasta.
Tutkimuksen kokeellisessa osassa yhteistyökumppaneinani ovat olleet Lahden tekni
nen toimiala, erityisesti sen vihertoimi sekä Etelä-Suomen Sanomat. Heille lämpimät kiitokset. Lisäksi aivan erityisesti haluan kiittää suunnittelija Raimo Asikaista. Il
man hänen apuaan, ammattitaitoaan ja innostustaan työn kokeellinen osa olisi jäänyt tekemättä.
Lopuksi suurkiitokset vaimolleni Maritalle sekä lapsilleni Timolle ja Annelle monen
laisesta tuesta ja avusta.
Lahdessa, 2. tammikuuta 2004
Hannu Lehto
Lyhenteet ja matemaattiset merkinnät ix
1 Johdanto 1
2 Demokratia ja muita tapoja hallita 3
2.1 Valtiomuotojen jaottelu... 3
2.2 Demokratiamallej a... 4
2.2.1 Suora demokratia... 5
2.2.2 Edustuksellinen demokratia... 5
2.2.3 Puoli välitön demokratia... 6
3 Suora demokratia Suomen lainsäädännössä 8 3.1 Perustuslaki... 8
3.2 Neuvoa-antava valtiollinen kansanäänestys... 9
3.3 Suora demokratia kunnissa ... 10
3.3.1 Kunnallinen kansanäänestys ja kansanäänestysaloite... 11
3.3.2 Aloiteoikeus... 11
3.3.3 Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet... 12
3.3.4 Tiedottaminen... 12
3.3.5 Asiakasdemokratia... 13
3.3.6 Osallistuva suunnittelu... 14
4 Demokratian nykytila 16 4.1 Edustuksellisen demokratian kriisi?... 18
4.1.1 Käykö kansa äänestämässä?... 18 v
4.1.2 Äänestysaktiivisuutta selittäviä tekijöitä... 22
4.1.2.1 Sosiodemografiset ja -ekonomiset tekijät... 23
4.1.2.2 Sosiaalipsykologiset tekijät... 27
4.1.2.3 Rationaalisen valinnan tekijät... 30
4.1.3 Johtopäätöksiä... 33
4.2 Kunta yrityksenä — uhka demokratialle? ... 34
4.3 Suora demokratia — vaihtoehto?... 35
4.3.1 Referendum ja kansalaisaloite... 35
4.3.2 Kunnallinen kansanäänestysaloite... 37
4.3.3 Kunnallinen kansanäänestys... 37
4.3.4 Osallistuva suunnittelu... 38
4.3.5 Asukasdemokratia... 40
5 Teledemokratia 42 5.1 Teledemokratian historiaa... 42
5.2 Teledemokratian muotoja... 43
5.2.1 Keskusteluun pohjautuvat mielipidemittaukset... 44
5.2.2 Tiedotusvälineitä hyödyntävät sähköiset kuntakokoukset ... 46
5.2.3 Osallistuva valmistelu ja suunnittelu... 50
5.2.3.1 Pelkkä keskustelupalsta ei riitä... 51
5.2.3.2 Verkko-osallistuminen käytännössä... 53
5.2.4 Vaikuttaminen verkostoitumalla... 56
5.3 Teledemokratia ja tasa-arvo...•'... 57
6 Kansanäänestys internetissä 59 6.1 Kansanäänestysten luokittelu... 60
6.2 Kansanäänestysaloite... 61
6.3 Äänestysvaihtoehtoehdot... 62
6.3.1 Äänestys kahdesta vaihtoehdosta... 62
6.3.2 Äänestys monesta vaihtoehdosta... 63
6.3.3 Äänestysparadoksej a... 67
6.4 Internet-äänestys... 70 vi
6.4.1.2 Salaisuuksien salaiseen myyntiin perustuva äänestys-
protokolla ... 73
6.4.1.3 Sokeaan allekirjoitukseen perustuvat äänestysproto- kollat... 74
6.4.1.4 Salaisuuksien jakamista, homomorfismia ja nollatie- totodistuksia käyttävät äänestysprotokollat... 76
6.4.2 Realismia vai utopiaa?... 78
7 Etädemokratiakokeilu 80 7.1 Kokeilun tausta... 80
7.2 Kokeilun tavoitteet... 81
7.3 Kokeilun toteutus... 82
7.3.1 Suunnittelukohde... 82
7.3.2 Alustavat suunnitelmat ... 83
7.3.3 Kansalaiskeskustelu ... 83
7.3.4 Lopulliset suunnitelmat... 85
7.3.5 Toteutus... 86
7.4 Kokeilun tulokset ja johtopäätöksiä... 86
8 Johtopäätökset 89 9 Tulevaisuus 94 A Vuorovaikutteisen suunnittelun www-sivut 105 В Netlarin keskustelupalsta 110 C Lehtijutut Etelä-Suomen Sanomissa 112 D Yhteenveto asukaspalautteesta 115 E Salauksesta ja kryptogralisista protokollista 119 E.l Kryptosysteemi... 119
E. 2 Symmetrinen salaus ... 120 vii
E.3 Asymmetrinen salaus... 120
E.4 Sormenjälkialgoritmit ... 121
E.5 Sähköinen allekirjoitus... 122
E.6 Sokea allekirjoitus ... 123
E.7 Autentikointi... 123
E.8 Salaisuuden jakaminen... 124
E.9 Homomorfismi . ... 125
E. 10 Nollatietotodistus... 126
E. 11 Salaisuuksien salainen myynti... 126
Vili
###/yyyy ESS
EU EVA KuntaL Netlari PeL PKI RSA
Viittaus lakiin numero ### vuodelta yyyy.
Etelä-Suomen Sanomat Euroopan unioni
Elinkeinoelämän Valtuuskunta kuntalaki (365/1995)
Etelä-Suomen Sanomien verkkolehti Suomen perustuslaki (731/1999)
Public Key Infrastructure, julkisten avainten jakelujärjestelmä Rivest-Shamir-Adleman, julkisen avaimen salausjärjestelmä
Matemaattiset merkinnät
P,Q Zn K eA(m) dA(m)
alkulukuja
kokonaisluvut modulo n alkuluvut modulo n
viesti m on salattu henkilön A julkisella avaimella
viesti m on salattu henkilön A salaisella (henkilökohtaisella) avaimella
e poissulkeva bittitason tai (XOR) merkkijonojen katenointi
IX
Luku 1
Johdanto
Perinteisiä demokratiamalleja ovat edustuksellinen eli välillinen ja suora eli välitön demokratia sekä näiden yhdistelmä puolivälitön demokratia. Jako perustuu siihen, päättävätkö kansalaiset yleisillä ja yhtäläisillä vaaleilla valittujen edustajiensa vä
lityksellä vai suoraan itse. Tele- eli etädemokratialla tarkoitetaan kansanvallan to
teuttamista uusien tieto- ja viestintätekniikan antamien mahdollisuuksien avulla.
Teledemokratia on siis väline, jota voidaan käyttää sekä edustuksellisessa että suo
rassa demokratiassa. Se tarkoittaa suppeimmillaan sähköistä äänestämistä, mutta myös nykyaikaisia, antiikin Ateenasta innoituksensa saaneita kaupunkikokouksia tai mediaa ja tietoverkkoja käyttävää vuorovaikutteista suunnittelua.
Suomen poliittinen järjestelmä noudattaa edustuksellisen demokratian periaatteita.
Sen toimivuus ei kuitenkaan on kovin hyvä — ainakin jos mittapuuna käytetään ää- nestysaktiivisuutta. Jotkut puhuvat jopa legitimiteettikriisistä, jolloin laillisesti teh
dyt päätökset eivät enää saa kansan hyväksyntää. Erityisesti nuoret käyvät laiskasti vaaliuurnilla ja ovat vieraantuneet perinteisestä puoluevetoisesta välillisestä vaikut
tamisesta. Toisaalta tilalle on tullut muita osallistumisen tapoja, kuten elämäntapa- politikointi ja kansainvälinen verkostoituminen tiettyjen päämäärien ajamiseksi.
Poliittinen järjestelmämme ei kuitenkaan ole puhtaasti edustuksellinen, vaan siinä on myös joitakin suoran demokratian elementtejä: neuvoa-antava kansanäänestys, kun
nallinen aloiteoikeus, kunnallinen kansanäänestysaloite, yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen jne. Kuitenkin painopis
te on vahvasti edustuksellisuudessa varsinkin, kun esimerkiksi kansanäänestyksiä on käytetty erittäin säästeliäästi.
Onkin aiheellista kysyä, voitaisiinko suoran demokratian painotuksia lisätä nykyi
sestä ja olisiko tieto- ja viestintätekniikalla tarjottavana välineitä tällaisen paremmin toimivan puolivälittömän demokratian rakentamiseksi.
Tämän tutkimuksen tarkoituksena on kartoittaa ensin suomalaisen demokratian ny
kytilaa. Hypoteesina on, että sekä edustuksellinen että suora demokratia eivät toimi tällä hetkellä kovin hyvin. Toiseksi tutkitaan teledemokratian mahdollisuuksia se-
1
kä kirjallisuuden perusteella että yhteen teledemokratian osa-alueeseen kohdistuval
la kokeellisella tutkimuksella. Kolmanneksi yritetään selvittää, voitaisiinko telede
mokratiaa käyttää suomalaisen demokratian vahvistamiseen. Seuraavaksi esitellään tutkimuksen rakenne hieman tarkemmin.
Luvussa 2 käsitellään lyhyesti erilaisia tapoja hallita valtioita ja yleisemminkin jul
kisyhteisöjä. Erityisesti tarkastellaan eri demokratiamallej a.
Seuraavaksi kartoitetaan demokratian toteutumista Suomessa. Luvussa 3 tutkitaan, mitä mahdollisuuksia Suomen lainsäädäntö, varsinkin perustuslaki ja kuntalaki, an
taa suoralle demokratialle. Luvussa 4 selvitetään suomalaisen edustuksellisen demo
kratian nykyistä tilaa kiinnittäen erityistä huomiota äänestysaktiivisuuteen ja siihen vaikuttaviin tekijöihin. Samoin tutkitaan, miten suoran demokratian keinoja on käy
tetty.
Luvuissa 5 ja 6 tarkastellaan teledemokratiaa. Ensin tutkitaan sen historiaa, erilaisia teledemokratian muotoja ja digitaalista tasa-arvoa. Sitten pureudutaan internetissä toteutettavaan kansanäänestykseen, joka ymmärretään kokonaisuudeksi, johon kuu
luvat kansanäänestysaloitteen tekeminen, äänestyksen esityslistan ja erityisesti ää- nestysvaihtoehtojen laatiminen, varsinainen tekninen äänestysmenettely internetissä sekä äänestystuloksen tulkinta.
Tutkimuksen kokeellinen osa liittyy osallistuvaan suunnitteluun, joka on eräs suoran demokratian muoto. Se toteutettiin yhteistyössä Lahden kaupungin vihertoimen ja maakunnan päälehden Etelä-Suomen Sanomien kanssa ja kohteena oli Lahden kes
kustassa olevan Radiomäen ja sen lähialueen metsänhoidon suunnittelu. Luvussa 7 esitellään kokeilu ja sen tulokset.
Luku 8 sisältää työn keskeisimmät tulokset ja luvussa 9 tutkimuksen tekijä hah- mottelee oman näkemyksensä siitä, miltä tulevaisuuden demokraattinen yhteiskunta näyttää.
Luku 2
Demokratia ja muita tapoja hallita
Yhteiskunnallisella vallalla tarkoitetaan kykyä vaikuttaa toisten ihmisten käyttäyty
miseen haluttuun suuntaan. Valtaa voi käyttää, jos omaa resursseja, kuten sopivia henkilökohtaisia ominaisuuksia, suhteita, rahavaroja, armeijan, teknistä taitoa. Kos
ka valtaresurssit eivät jakaudu tasaisesti, on mahdollista, että vähemmistö hallitsee enemmistöä. ([41], s. 112, 116-117)
Vallankäyttö voi perustua pakkoon ja palkkioihin. Tällaista alastonta valtaa käyttä
vät esimerkiksi miehittäjät. On myös mahdollista, että valtaa käytetään niin, että hallitut voivat pitää sitä oikeutettuna, legitiiminä. Ligitimiteettiä voidaan perustella eri tavoin:
1. Uskonnollinen motivointi: valta on saatu jumalalta.
2. Kansan suvereenisuuden teoria: kaikki valta on peräisin kansalta.
3. Primitiivinen legitimiteettikaava: vahvemman oikeus valtaan.
4. Karismaattinen legitimiteetti: perustuu hallitsijan ylivertaisille ominaisuuksil
le.
5. Rationaalisesti perusteltu legitimiteetti: on järkevää käyttää valtaa tietyllä ta
valla.
Paitsi legitiimiä vallankäytön on oltava myös tehokasta. Vasta nämä molemmat edel
lytykset tekevät hallitusjärjestelmästä pysyvän. ([41], s. 121-127)
2.1 Valtiomuotojen jaottelu
Aristoteleen mukaan valtio (polis, kreikkalainen kaupunkivaltio) on sosiaalisten ih
misten luonnollinen yhteisö ja sen tehtävänä on mahdollistaa hyvä elämä. Hän jakoi 3
valtiomuodot eli hallitusjärjestelmät valtaa käyttävien lukumäärän mukaan kolmeen ryhmään, joista jokaista voitiin käyttää joko hyvin tai huonosti eli yhteisen edun ajamiseen tai omien itsekkäiden pyrkimysten saavuttamiseen:
yksinvaltaisiin: hyveellinen monarkia ja omaa etua ajava tyrannia;
harvainvaltaisiin: yhteistä etua ajava aristokratia (parhaiden valta) ja omaa etua ajava oligarkia-,
monienvaltaisiin: yhteiseksi hyväksi toimiva politeia (perustuslaillinen valtio) ja sen vastakohtana demokratia.
Demokratialla oli Aristoteleen luokituksessa negatiivinen väritys; se oli sellaista jouk
kojen valtaa, jossa kaikki vain ajoivat omia etujaan. Myöhemmin tämä kielteinen demokratian painotus on hävinnyt. Hyvistä valtiomuodoista ainoastaan politeia on Aristoteleen mukaan käytännössä toteutettavissa. ([48], s. 42-47, [41], s.130-131) Toinen klassinen valtiomuotojen jaottelu on peräisin Machiavellilta. Hän jakaa val
tiot ruhtinaskuntiin ja tasavaltoihin. Ruhtinaskunnissa valta periytyy, kansa on hal
litsijan vallan alla eikä tavallisella ihmisellä ole mahdollisuuksia osallistua hallitsemi
seen. Sen sijaan tasavalta perustuu kansan itsehallintoon, jossa valtaa käyttää mää
räajaksi valittu henkilö tai ryhmä ja jossa kansa osallistuu hallitsemiseen. Vastaava kahtiajako on edelleenkin olemassa, kun valtiot jaetaan diktatuureihin ja demokra
tioihin. ([41], s. 131-132)
Tällaiset jaottelut ovat kuitenkin liian kategorisia. Valtiomuotoja voidaankin tarkas
tella kahdella jatkuvalla asteikolla, joista toinen kuvaa osallistujien määrää ja toinen vallan keskittymistä ([41], s. 135-136). Yksinkertaistaen demokratiassa valta ei ole keskittynyttä ja osallistujien määrä on suuri. Kuitenkin todellisissa demokraattisissa järjestelmissä osallistuminen saattaa olla laiskaa ja vähän vaikuttavaa, jolloin vain käydään äänestämässä, jos viitsitään. Samoin valta voi keskittyä kansanvaltaisten järjestelmien ulkopuolelle, kuten virkamiehille tai talouselämän johdolle. Avoin ky
symys on, milloin valta on niin keskittynyttä ja osallistuminen niin heikkoa, että demokratiasta ei enää voi puhua.
2.2 Demokratiamalleja
Demokratiassa kaikille taataan mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa. Erilaisia de
mokratiamalleja ovat suora- ja edustuksellinen demokratia sekä näiden yhdistelmä puolivälitön demokratia. Ne eroavat toisistaan osallistumisen muotojen ja vaikutta
vuuden suhteen.
2.2. DEMOKRATIA MALLEJA 5 2.2.1 Suora demokratia
Suoran (välittömän) demokratian juuret ovat noin 2500 vuoden takana antiikin Krei
kassa, Ateenan kaupunkivaltiossa, jossa vapaat miehet osallistuivat yleiseen kansan
kokoukseen, Demokseen, Pnyx-kukkulalla. Jokaisella oli tasavertainen osallistumisoi
keus keskusteluun sekä päätöksentekijöiden ja toimeenpanijoiden valintaan. Lisäksi jokaisella oli mahdollisuus tulla valituksi hoitamaan yhteisiä tehtäviä ja valituksi tul
leella oli myös velvollisuus hoitaa tehtävät. Nykykäsityksen mukaan Ateena ei kui
tenkaan ollut kovin demokraattinen: naiset, orjat ja muukalaiset eivät saaneet osal
listua. Samoin osa vapaista miehistä kuului nukkuvien puolueeseen. Pnyx-kukkulalla oli kokoustilaa vain 18 000 miehelle, vaikka vapaita miehiä oli 30 00-40 000, edes tuntuva päiväraha ei houkutellut. ([12], s. 36-37)
Suora demokratia on laaja ja jäsentymätön käsite. Tässä esityksessä sillä tarkoite
taan kansalaisten osallistumista ja vaikuttamista itseään koskevaan päätöksentekoon sekä valtion että kunnan tasolla (yleisesti julkisyhteisöissä). Suoran demokratian kei
noja voidaan käyttää kaikissa demokraattisen prosessin vaiheissa, joita ovat asioiden vireilletulo, suunnittelu, valmistelu, päättäminen, täytäntöönpano, arviointi ja kont
rollointi. Se voi esimerkiksi toteutua välittömänä osallistumisena päätöksentekoon tai kansalaisvaikuttamisena asioiden valmisteluvaiheessa. Suora vaikuttaminen pää
töksentekijöihin, osallistuva vuorovaikutteinen suunnittelu sekä asiakas- tai käyttä- jädemokratia kuuluvat suoran demokratian piiriin. Samoin suoran demokratian kei
noihin luetaan perinteisesti kansanäänestykset ja erilaiset aloiteoikeudet.([99], s. 60) Kansanäänestys voi olla sitova tai neuvoa-antava, ja se voi koskea joko perustus
lakia tai tavallista lakia. Sen järjestäminen saattaa olla vapaaehtoista, ehdollista tai pakollista. Lopullinen päätösvalta kansanäänestyksen järjestämisestä voi siis olla edustuksellisella elimellä tai sitten tiettyjen ehtojen täyttyessä tai tietyissä asiois
sa kansanäänestys on pakko järjestää. Kansalaisten tekemä, määrätyt muotovaati
mukset täyttävä kansanäänestysaloite voi olla sitova tai sitten vain pelkkä toivomus edustukselliselle päättävälle elimelle.
Yhtenä suoran demokratian osana on lähidemokratia, jossa vaikutetaan oman, kun
taa pienemmän alueen olosuhteisiin. Lähialueena voi olla kaupunginosa, kylä, kortteli tai katu, mutta myös työpaikka, jolloin puhutaan yritys- tai virastodemokratiasta.
Lähidemokraattinen toiminta voi olla ylhäältä päin organisoitua. Kunta voi esimer
kiksi pyytää alueen asukkailta ehdotuksia tai lausuntoja suunnitelmista tai muo
dostaa kunnanosavaltuustoja tai -lautakuntia. Toisaalta toiminta voi myös lähteä liikkeelle ruohonjuuritasolta, jolloin jokin paikallinen ongelma aktivoi ihmiset toi
mimaan. Tällaisia ovat esimerkiksi monet paikalliset yhden asian liikkeet. ([32], s.
616-618, [44], s. 118)
2.2.2 Edustuksellinen demokratia
Ateenan mallin mukainen ideaalidemokratia ei kuitenkaan voinut toimia tehokkaasti, kun piti hallita suuria alueita tai ihmisjoukkoja. Kansankokouksen järjestäminen
oli mahdotonta. Vähitellen siirryttiin säätyedustukseen, alue-edustukseen ja lopulta puolue- ja ryhmäedustukseen. Samalla valta siirtyi yksinvaltijoilta parlamenteille, jotka edustivat — ainakin jollain tavoin — kansaa. (([12], s. 37)
Nykyisissä edustuksellisissa (välillisissä) demokraattisissa järjestelmissä kansa valit
see yleisillä ja yhtäläisillä vaaleilla määräajaksi kansanedustuslaitoksen (parlamentin, eduskunnan), joka kansan puolesta käyttää valtaa. Vaalit voivat olla enemmistövaa- lit, jolloin jokaisesta vaalipiiristä eniten ääniä saanut valitaan tai sitten suhteelliset, jolloin puolueet tai valitsijayhdistykset saavat edustajia äänimääränsä suhteessa. Li
säksi vaalikelpoisuutta ei rajoiteta: vähäisin poikkeuksin kaikki äänioikeutetut ovat vaalikelpoisia.
Kansanedustajien asema edustuksellisissa järjestelmissä on hyvin itsenäinen. Suo
messa vain eduskunta voi erottaa kansanedustajan ja silloinkin vasta erittäin paina
vista syistä (PeL 28 §). Kansanedustaja ei ole velvollinen ottamaan ohjeita valitsi
joiltaan, kansan valta on siirtynyt vaalikaudeksi eduskunnalle, eikä kansa voi saada sitä takaisin ennen kuin seuraavissa vaaleissa. Kansanedustajien poliittinen vastuu realisoituu aina vasta vaaliuurnilla.
Edustuksellinen järjestelmä voi olla parlamentaarinen, jolloin ylintä päätäntävaltaa käyttää eduskunta ja hallitus toimeenpano ja esittelyvallan käyttäjänä on vastuussa eduskunnalle. Jos hallitus ei nauti eduskunnan luottamusta, niin sen on erottava.
Suomen järjestelmä ei ole täysin parlamentaarinen, koska hallitusvaltaa joissakin asioissa käyttää yleisillä vaaleilla valittu presidentti.
2.2.3 Puoli välitön demokratia
Puolivälitön demokratia on suoran- ja edustuksellisen demokratian yhdistelmä. Ta
voitteena on järjestelmä, joka on tehokas, toimiva, mutta myös kansanvaltainen. Sii
hen kuuluu aina parlamentti, mutta myös vaihteleva joukko suoran demokratian ins
trumentteja, kuten kansanäänestys, kansanaloite ja mahdollisuus osallistua asioiden valmisteluun. Suomen demokratiamalli on puolivälitön, joskin se on hyvin vahvasti painottunut edustuksellisuuteen. Kuitenkin suoran demokratian piirteet ovat viime vuosina vahvistuneet.
Äärimmilleen viedyssä edustuksellisessa järjestelmässä kansalaisella on vain äänes
täjän ja yhteiskunnan tarjoamien palveluiden käyttäjän eli asiakkaan roolit. Puoli- välittömässä demokratiassa kansalaisten ja hallintokoneiston välinen vuorovaikutus on monipuolisempaa sekä jatkuvaa. Anttiroikon esitystä ([3], s. 123-126) mukaillen tällaisessa järjestelmässä kansalaisella on äänestäjän, asiakkaan ja aktiivisen osal
listujan roolit ja hän voi toimia sekä yksilönä että pienissä tai suurissa ryhmissä.
Kuva 2.1 esittää edustuksellista demokratiaa täydentäviä vaikutustapoja. Tällöin asiakas ei enää olekaan pelkästään nöyrä palvelujen vastaanottaja, vaan hän pys
tyy palauttein ja omin valinnoin vaikuttamaan palveluihin. Suora vaikuttaminen voi tapahtua monin eri menetelmin, kuten aloittein ja kansanäänestyksin, mutta myös osallistumalla kansalaisraateihin, kuntakokouksiin tai painostusryhmiin.
2.2. DEMOKRATI AM ALLEJ A 7
Hallintokoneisto, julkiset palvelut Yksilöt Pienet ryhmät t
-palaute -kansalaisraadlt -palvelusetelit -konsensuskokoukset -asiakkaan valinnat
Î
-t-
Isot ryhmät
-sähköinen kuntakokous -keskusteluun pohjautuvat
mielipidekyselyt -kansanäänestysaloite -kansanäänestys
Asiakasdemokratia
и Suora demokratia Edustuksellinen
demokratia
L
Asiakas Aktiivinen osallistuja Äänestäjä
Kuva 2.1: Puoli välitön demokratia
Suora demokratia Suomen lainsäädännössä
3.1 Perustuslaki
"Perustuslaki on kaiken lainsäädännön ja julkisen vallan käytön kulmakivi. Se sisäl
tää säännökset valtion järjestysmuodosta, ylimpien valtioelinten suhteista ja yksilön perusoikeuksista. Mikään muu laki ei saa olla ristiriidassa perustuslain kanssa.” ([78]) Suomen nykyinen perustuslaki (PeL 331/1999) on tullut voimaan 1. maaliskuuta 2000. Perustuslain 2.1 §:n mukaan Suomen demokratia on edustuksellista: "Valtio
valta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta.”
Heti seuraavassa momentissa kuitenkin todetaan: "Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen.” Perus
tuslain mukaan suomalainen demokratia sisältää siis kaksi tukipylvästä: edustuksel
lisen ja osallistuvan demokratian.
Kansalaisten suoraan valitsemia edustuksellisen eli välillisen demokratian instituu
tioita ovat eduskunta, tasavallan presidentti sekä kunnan- ja kaupunginvaltuustot.
Näistä kahdesta ensimmäisestä säädetään perustuslaissa. Lisäksi kansalaiset valitse
vat Suomen edustajat europarlamenttiin. Vaalit ovat yleiset ja yhtäläiset.
Perustuslaissa säädetään myös suoran demokratian piiriin kuuluvasta neuvoa-an- tavasta valtakunnallisesta kansanäänestyksestä (PeL 53 §).
Osallistuva demokratia ei voi jäädä edustuksellisuuden varjoon. Perusoikeuksien yh
teydessä asiaa vielä korostetaan asettamalla julkisyhteisöille velvoite edistää osal
listuvaa demokratiaa: "Julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan pää
töksentekoon” (PeL 14.3 §). Säädöksessä ei ole esimerkiksi ikään tai kansalaisuuteen liittyviä rajoituksia, joten osallistuvan demokratian piiriin tulee ottaa myös alaikäi
set ja henkilöt, jotka eivät ole Suomen kansalaisia. Pel 6.3 § korostaa vielä erikseen lasten vaikutusmahdollisuuksia: ” Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja
8
3.2. NEUVOA-ANTAVA VALTIOLLINEN KANSANÄÄNESTYS 9 heidän tulee sanda vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.”
Perusoikeuksiin luetaan myös vastuu ympäristöstä. PeL 20.1 § :n mukaan: ” Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.” Jotta voisi olla vastuussa, pitää myös olla mahdollisuuksia vaikuttaa. Niin
pä Pel 20.2 § vielä painottaa, että yksilölle on turvattava mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Toisaalta taas osallistuminen ja vai
kuttaminen kasvattavat ympäristövastuuseen, joten vastuun ja vaikuttamisen välillä on molemminpuolinen vuorovaikutus. ([66], s. 39-40)
Osallistumisen ja vaikuttamisen perusedellytyksiä ovat sanavapaus ja julkisuus (PeL 12 §) sekä kokoontumis- ja yhdistymisvapaus (PeL 13 §). Lisäksi PeL 21 § säätää hyvästä hallintotavasta, joka sisältää oikeuden saada asiansa käsitellyksi ilman aihee
tonta viivytystä, käsittelyn julkisuuden, oikeuden tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä muutoksenhakuoikeuden.
Perutuslaki korostaa jopa lievän toistonkin keinoin, että yksilöllä on oltava mah
dollisuus vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen ja asettaa lisäksi julkiselle vallalle velvoitteen edistää kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdol
lisuuksia. Edustuksellinen ja osallistuva demokratia eivät ole toisensa poissulkevia vaan toisiaan täydentäviä.
3.2 Neuvoa-antava valtiollinen kansanäänestys
Suomen vuoden 1919 hallitusmuoto perustui täysin edustuksellisuudelle eikä tarjon
nut mahdollisuutta kansanäänestyksiin, jotka olivat olleet sisällissodan hävinneen puolen tavoitteena. Suomen kansanvaltuuskunnan perustuslakiehdotus sisälsi päät
tävän kansanäänestyksen useista eri asioista sekä kansanaloitteen, jonka pohjalta kansanäänestys olisi järjestettävä. ([92], s. 37)
Ennen vuoden 1931 kieltolakikansanäänestystä perustus valiokunta määritteli Mark
ku Suksen ([92], s. 38) mukaan seuraavat kriteerit kansanäänestyksille:
1. Eduskunta voi yksittäisissä tapauksissa tavallisen lain nojalla päättää järjestää neuvoa-antavan kansanäänestyksen.
2. Äänestettävän kysymyksen on kuuluttava kansalaisten kokemus- ja tietopiiriin.
3. Kansanäänestys voidaan järjestää vain erityisistä ja pakottavista syistä.
Näitä kriteerejä käytettiin 30-luvulla kumoamaan useita kansanäänestysesityksiä.
Neuvoa-antava valtiollinen kansanäänestys liitettiin Suomen hallitusmuotoon vuon
na 1987. Sisällöltään samanlainen pykälä sisältyy myös nykyiseen vuoden 2000 pe
rustuslakiin.
Eduskunta säätää neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä tapauskohtaisesti lailla, jossa määrätään äänestyksen ajankohta ja esitettävät vaihtoehdot (PeL 53 §). Mi-
tään kriteerejä neuvoa-antavalle kansanäänestykselle ei 30-luvun tapaan anneta ja se voidaan järjestää mistä asiasta tahansa ([92], s. 39). Tavallisella lailla (571/1987) säädetään lisäksi käytännön menettelytavoista kansanäänestyksessä.
Suomen perustuslaki jättää kansanäänestyksen eduskunnan valtaan nähden toissi
jaiseksi: eduskunta päättää kansanäänestyksen järjestämisestä ja eduskunnalla on lopullinen päätösoikeus. Kansanäänestys ei oikeudellisesti sido, mutta moraalisesti sillä on sitovuutta. Tietysti päätösten legitiimisyys kärsisi, jos toimittaisiin vastoin äänestäneiden enemmistön tahtoa ja edustajan uudelleenvalinta saattaisi seuraavis- sa vaaleissa vaarantua.. Kuitenkin spekulaatioille jää mahdollisuus. Milloin kansan tahto on riittävän selvä? Edellytetäänkö tietyn suuruista voittomarginaalia? Entä onko äänestysaktiivisuudella merkitystä? Mitä jos iso osa kansasta ei äänestä?
Neuvoa-antavaan kansanäänestykseen liittyvän epämääräisyyden takia professori An
tero Jyränki ehdottaakin, että siitä luovuttaisiin ja tilalle otettaisiin sitova kansan- päätös. Tässä järjestelmässä eduskunta ensin hyväksyisi lain ja alistaisi sen sitten kansan päätettäväksi. Laki tulisi voimaan, jos yli puolet äänestäneistä kannattaisi si
tä. Jos kansa äänestäisi vastoin eduskunnan enemmistön tahtoa, seurauksena olisivat ennenaikaiset eduskuntavaalit. ([44], s. 112-113, 259-260)
Vain eduskunta voi muuttaa perustuslakia. Menettely vaatii suurta ja tietyissä ta
pauksissa myös pitkäaikaista yksimielisyyttä (PeL 73 §). Jyrängin mukaan olisikin harkittava kansanäänestystä vaihtoehdoksi perustuslain säätämisessä ([43], s. 7).
3.3 Suora demokratia kunnissa
Historiallisesti suoran ja edustuksellisen demokratian painotukset ovat vaihdelleet Suomen paikallishallinnossa. Seuraava lyhyt historiallinen katsaus perustuu profes
sori Aimo Ryynäsen teokseen Kunnan uusi toimintamalli. ([85], s. 20-32)
Vuoden 1865 kunnallisasetuksessa päätösvalta annettiin kuntakokoukselle, jossa ää
nioikeus oli jokaisella veroamaksavalla kuntalaisella ja ääniosuus riippui maksettu
jen verojen määrästä. Lisäksi oli mahdollisuus perustaa valtuustoja, mutta ne eivät yleistyneet, koska niiden ajateltiin kaventavan välitöntä kansanvaltaa.
Vuoden 1873 asetuksessa siirryttiin edustuksellisuuteen: kaikkiin yli 2000 asukkaan kuntiin oli perustettava valtuusto. Pienissä kunnissa kuntakokoukset toimivat edel
leen, mutta niiden rinnalle perustettiin yhä useammin valtuusto.
Kunnallislaki vuodelta 1917 yhdisti mielenkiintoisella tavalla edustuksellisuuden ja suoran demokratian. Valtuusto on pakollinen ja äänioikeus yleisesti ja yhtäläisesti kaikilla 21 vuotta täyttäneillä. Valtuuston päätös voitiin alistaa kansanäänestykseen.
Eräissä tapauksissa kansanäänestys oli pakollinen, toisissa taas vaadittiin, että kym
menesosa kunnan äänioikeutetuista yhtyi vaatimukseen. Kansanäänestys oli sitova.
Tätä lakia ei kuitenkaan ehditty soveltaa.
Vuoden 1919 lainmuutoksilla kansanäänestys kuitenkin poistettiin ja valtion valvon-
3.3. SUORA DEMOKRATIA KUNNISSA 11 taoikeutta laajennettiin. Valtuuston pakollisuus ja yleinen ja yhtäläinen äänioikeus säilyivät. Muutoksen argumentit olivat tutut: porvarit painottivat tehokkuutta ja asiantuntemusta, kun taas vasemmisto ja keskusta kansanvaltaisuutta.
Vuonna 1927 kaupungeissa otettiin käyttöön kaupunginhallitus ja palkattiin kaupun
ginjohtaja. Näin tapahtui siirtyminen kohti virkamiesmäisempää hallintoa. Vastaava muutos tapahtui maalaiskunnissa ja kauppaloissa vuonna 1948, jolloin kaupunkien ja maalaiskuntien hallinnot yhtenäistettiin (642/1948).
Vuoden 1976 kunnallislaissa (953/1976) painopiste oli edustuksellisuuden vahvista
misessa (valtuustojen koon suurentaminen, varajäsenjärjestelmä, luottamusmiesten ansionmenetysten korvaaminen), mutta mukana oli myös suoran demokratian ele
menttejä (tiedottaminen, aloiteoikeus, kunnanosahallinto). Sen sijaan kansanäänes
tystä lakiin ei sisältynyt. Kuntalaisen osallistumismahdollisuuksien lisäämistä perus
teltiin sillä, että paras asiantuntemus on niillä, joita asia läheisesti koskee. Toisaalta tavoitteena oli opettaa kuntalaisia osallistumaa. Lähidemokratiakokeilut kuitenkin epäonnistuivat. Ne olivat liian ylhäältä johdettuja, byrokraattisia, vähän vaikuttavia ja kankeita.
Neuvoa-antava kunnallinen kansanäänestys tuli mahdolliseksi vuonna 1990. Sen jäl
keen uusi vuoden 1995 kuntalaki (365/1995) on vahvistanut osallistuva demokratian piirteitä.
3.3.1 Kunnallinen kansanäänestys ja kansanäänestysaloite
Valtuusto päättää kunnallisen neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä (KuntaL 365/1995 30 §). Kansanäänestystä ei voi järjestää muiden yleisten vaa
lien yhteydessä (656/1990). Tämä lisää kustannuksia, mutta myös vaaliväsymystä ja laskee äänestysprosenttia, jolloin kansanäänestyksiin turvaudutaan entistä harvem
min.
Kuntalain 31 §:n mukaan ”Kansanäänestysaloitteen voi tehdä vähintään viisi pro
senttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista. Valtuuston on viipymättä päätettävä, toimitetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys.” Kansanäänestysaloite ei siis ole sitova, vaan lopullisen päätöksen tekee valtuusto, joka voi siis jättää kansanää
nestyksen järjestämättä, vaikka aloite olisikin pätevä. Lisäksi vaikka kansanäänestys järjestettäisiinkin, valtuusto päättää äänestyksen kohteena olevasta asiasta ja eri ää- nestysvaihtoehdoista. Valtuuston kansanäänestyspäätöksestä ei voi valittaa (KuntaL 99 §). Näin valtuuston valta korostuu entisestään. ([99], s. 179-182, 269)
3.3.2 Aloiteoikeus
Kuntalain 28 §:n mukaan kuntalaisilla on aloiteoikeus. Aloitteen tekijälle on ilmoi
tettava, mihin toimenpiteisiin aloite on johtanut. Lisäksi valtuuston on vähintään kerran vuodessa saatava tietoonsa saapuneet aloitteet ja niiden seurauksena tehdyt toimenpiteet. Jos aloitteen tekijöinä on vähintään kaksi prosenttia kunnan äänioikeu-
letuista asukkaista, on valtuuston otettava aloite käsiteltäväksi kuuden kuukauden aikana.
3.3.3 Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet
Nykyinen kuntalaki (365/1995) painottaa kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmah
dollisuuksia. Sen 27 §:ssä valtuusto velvoitetaan huolehtimaan, että asukkailla ja pal
velujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Tämä voi tapahtua seuraavilla keinoilla (KuntaL 27 §):
1. valitsemalla palvelujen käyttäjien edustajia kunnan toimielimiin;
2. järjestämällä kunnan osa-aluetta koskevaa hallintoa;
3. tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia;
4. selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa;
5. järjestämällä yhteistyötä kunnan tehtävien hoitamisessa;
6. avustamalla asukkaiden oma-aloitteista asioiden hoitoa, valmistelua ja suun
nittelua; sekä
7. järjestämällä kunnallisia kansanäänestyksiä.
Luettelo on melko kattava. Tosin vain kohdassa 1 puututaan kuluttaja- tai asia- kasdemokratiaan, ja siinäkin hyvin suppeasti. Kuitenkin yhä suurempi osa kunnan palvelutuotannosta on yksityistetty tai yhtiöitetty. Tällöin Marja Sutelan mukaan ([98], s. 423) hallinnon tehokkuus on parantunut, mutta samanaikaisesti kansalais
näkökulma on unohtunut.
Useimmat luetellut keinot ovat ylhäältä päin organisoituja, jolloin niistä saattaa muodostua byrokraattisia tai kulissinomaisia, jolloin itse asiassa päätökset on jo tehty etukäteen. Esimerkiksi osallistuva suunnittelu saattaakin olla enemmän osal
listavan, ylhäältä johdettua, jolloin annetaan vain lisää yksipuolista informaatiota ([50], s. 56). Samoin lähidemokratiakokeilut ovat epäonnistuneet, koska valta valitsi itse ne tavat, joilla vuorovaikutusta toteutettiin ([85], s. 27) . Ainoastaan kohdassa 6 kiinnitetään huomiota asukkaiden omaehtoiseen toimintaa, jolle tulisi luoda hyvät edellytykset. Varsinkin moderni tietotekniikka antaisi tähän uusia mahdollisuuksia.
3.3.4 Tiedottaminen
Kunnille on asetettu myös laaja ja kattava tiedostusvelvollisuus (KuntaL 29 §), koska kaiken osallistumisen ja vaikuttamisen perusta on riittävän ja objektiivisen tiedon saanti. Tiedottamista on tapahduttava koko suunnittelu- ja päätöksentekoprosessin
3.3. SUORA DEMOKRATIA KUNNISSA 13 ajan vireillä olevista asioista ja suunnitelmista aina tehtyihin ratkaisuihin ja niiden vaikutuksiin.
Tiedottaminen ei kuitenkaan saa olla yksisuuntaista, vaan kuntalaisten omalle aktii
visuudelle on annettava mahdollisuus. Niinpä kunnan on tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.
Julkisuuslaki (621/1999) sisältää tarkemmat määräykset asiakirjojen julkisuudesta.
Perusperiaatteena on, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia (1 §). Samoin vi
ranomaisilla on velvollisuus tuottaa ja jakaa tietoa ( 20 §).
Hallintomenettelylaki (598/1982) velvoittaa myös viranomaiset neuvomaan (4 §), ilmoittamaan asian vireilläolo julkisesti (13 §), perustelemaan päätökset (24 §) sekä kuulemaan asianosaisija (15 §).
3.3.5 Asiakasdemokratia
Aikaisemmin kunnat tuottivat itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa tarvitse
mansa palvelut. Nykyisin kunnat yhä enenevässä määrin ostavat palveluita yksityi
siltä tai kunnallisilta yhtiöiltä. Kunta mielletään yhä enemmän palveluita järjestä
väksi yritykseksi, jonka tulee toimia tehokkaasti ja taloudellisesti. Näkemys saattaa tuntua luontevalta varsinkin, kun kunnan tehtävistä enää vain pieni murto-osa on vi
ranomaistehtäviä. Kuitenkin kunnan ensisijainen tehtävä ei ole tuottaa voittoa, vaan edistää asukkaiden hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Sen on taattava oikeudenmu
kainen palvelujen saanti, heikkojen suoja ja terveelliset elämän olosuhteet (KuntaL 1-3 §).
Kunnan asukas on muuttumassa kuntayrityksen asiakkaaksi. Muutos on suuri. Kun
talainen on yhteisön jäsen, jolla on siitä seuraavat oikeudet ja velvollisuudet. Asia
kas taas on yksilö, joka tekee vapaita valintoja. Sutela ([98], s. 434-435) erotteleekin kaksi kansalaisuusmallia:
Yksityinen kansalaisuus. Yksilö on ensisijaisesti asiakas ja kuluttaja ja hän voi reagoida palveluiden laatuun ja sisältöön kyselyiden ja muiden palautejärjes
telmien avulla. Kyse on tällöin asiakasdemokratiasta.
Julkinen poliittinen kansalaisuus. Yksilö on yhteisön jäsen, joka haluaa keskus
tella kaikista yhteisistä asioista ja osallistua edustuksellisen tai suoran demo
kratian keinoin päätöksentekoon.
Kun kunta ostaa palveluita, se asettaa laatuvaatimukset, joiden toteutumista ja tar
koituksenmukaisuutta tulee jatkuvasti seurata asiakaspalauttein. Näin asiakasdemo
kratia on parhaimmillaan vuorovaikutteista osallistumista tavoitteena yhä paremmat palvelut. Myöhemmin luvussa 4.3.5 pohditaan, mitä ongelmia tässä saattaa olla.
Asiakasnäkökulma on huomioitu myös lainsäädännössä. Esimerkiksi vuoden 2001 alussa astui voimaan laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta (812/2000). Sen tarkoi-
tuksena on edistää asiakkaan oikeutta hyvään palveluun ja kohteluun. Laissa sää
detään, että kunnassa on oltava sosiaaliasiamies, jonka toimenkuva muistuttaa osit
tain kuluttajaneuvojan työtä. Hänen tehtävänään on muun muassa neuvoa ja avus
taa asiakasta muistutusten tekemisessä sekä seurata asiakkaan oikeuksien ja aseman kehitystä kunnassa ja antaa siitä selvitys vuosittain kunnanhallitukselle.
Kuntalaisten tulee pystyä arvioimaan oman kuntansa palvelutasoa ja toimintatapo
ja. Tätä varten tarvitaan laatukriteerejä, joita valtion viranomaiset ovatkin viime vuosina laatineet. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut ikäihmisten hoitoa ja laatua koskevan laatusuosituksen, jonka tavoitteena on edistää asiakkai
den, omaisten ja kuntalaisten osallistumista palvelutoiminnan arviointiin ja kehittä
miseen. ([90], s. 5)
3.3.6 Osallistuva suunnittelu
Perustuslaki jo edellyttää, että kansalainen voi osallistua ja vaikuttaa häntä koske
vaan päätöksentekoon (PeL 14.3 §). Muitten lakien on noudatettava perustuslain periaatteita. Osallistuva suunnittelu korostuukin uusimmassa ympäristölainsäädän
nössä, kuten laissa ympäristövaikutusten arvioinnista (YYA 468/1994), maankäyttö
jä rakennuslaissa (MRL 132/1999) ja ympäristönsuojelulaissa (YSL 86/2000) ([66], s. 36-37, 43-44).
Tarkastellaan seuravaksi esimerkinomaisesti, miten avoimuus ja vuorovaikutteinen suunnittelu painottuu maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL 132/1999). Lain 1 §:n mukaan tavoitteena on turvata:
1. jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun;
2. suunnittelun laatu;
3. vuorovaikutteisuus;
4. asiantuntemuksen monipuolisuus;
5. avoin tiedottaminen.
Laatu ja asiantuntemuksen monipuolisuus liittyvät toisiinsa. Kunnan asukkaalla saattaa olla sellaista paikallista ruohonjuuritason asiantuntemusta joka suunnitte
lijalta puuttuu. Näin suunnittelukohteen piirteet tulevat monipuolisesti valaistuksi.
Vuorovaikutteisuudella pyritään siis turvaamaan suunnittelun ja päätöksenteon laa
tutaso. Tämä on nähty tärkeäksi myös siksi, että valtion valvonta on vähentynyt.
([6], s. 7)
Osallistumisella tavoitellaan myös kansalaisen ennakollista oikeusturvaa: päätösten legitiimisyys lisääntyy ja valitukset vähenevät ([66], s. 37-38). Näin myös suunnitte
lun tehokkuus paranee.
3.3. SUORA DEMOKRATIA KUNNISSA 15 Merkittävää on, että myös ei-asianosaisille on taattu vaikutusmahdollisuus. MRL määrittelee 62 §:ssä osallinen-käsitteen. Osallisia ovat alueen maanomistajat ja ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vai
kuttaa, sekä viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään.
Demokratian nykytila
Demokratia on kansan itsehallintoa, mutta miten demokratian toimivuutta voi mi
tata? Tanskalaisen Alf Rossin ([84], s. 145-146) mukaan demokratian toimivuudella on kolme ulottuvuutta:
Intensiteetti : miten suuri osa kansasta osallistuu päätöksentekoon.
Tehokkuus : miten kansan ääni otetaan huomioon.
Ulottuvaisuus : mille vallankäytön alueille kansan valta ulottuu.
Demokratian intensiteetti on korkea sellaisessa edustuksellisessa järjestelmässä, jossa on voimassa yleinen ja yhtäläinen vaalioikeus ja -kelpoisuus sekä ehdokasasettelun ja vaalitoiminnan vapaus ([44], s.110-111). Näiden puuttuminen johtaa rajoitettuun
demokratiaan.
Demokratian tehokkuus on suurin välittömässä demokratiassa, jossa kansa itse päät
tää kaikista asioista. Jos kansan edustajat päättävät, niin demokratian tehokkuus riippuu edustajien valvonnan tehokkuudesta. Valvonta edellyttää Jyrängin mukaan ([44], s. 111) mahdollisuutta vaihtaa edustajaa riittävän usein, julkista päätöksente
koa ja avointa kansalaiskeskustelua sekä ennen että jälkeen päätöksen. Mitä heikom
paa valvonta on, sitä lähempänä ollaan nimellistä demokratiaa.
Demokratia on sitä ulottuvampaa, mitä paremmin se kattaa kaikki vallankäytön alueet: lainsäädännön, toimeenpanon ja tuomiovallan. Näistä kuitenkin lainsäädäntö on keskeisin, koska se määrää yhteiskunnan toiminnan puitteet. Jos päätösvalta jolla yhteiskunnan alueella on karannut kansanvaltaisen kontrollin ulottumattomiin, niin kyseessä on enää vain osittainen demokratia.
Rossin ([84], s. 146) mukaan demokratian ”ihannetyyppi on se valtiomuoto, jossa kan
sa parlamentaarista tietä käyttää poliittista toimivaltaa suurimmalla mahdollisella intensiteetillä, tehokkuudella ja laajuudella.” Tällaisessa ihannevaltiossa kansalainen hyväksyy vallankäytön, pitää sitä legitiiminä.
16
17 Näiden institutionaalisten demokratian ulottuvuuksien lisäksi kansalla on oltava tietyt demokraattiseet perusoikeudet, joihin kuuluvat vaalioikeus, vaalikelpoisuus, sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, julkisuus- ja yhdenvertaisuusperiaate ([43], s. 1).
Demokraattiset instituutiot ja perusoikeudet ovat välttämätön, mutta eivät riittävä edellytys demokratialle. Paljon muutakin vaaditaan ([69], s. 29, [44], s. 113-115):
Tasa-arvoinen resurssien jakautuminen. Demokratian esteinä ovat suuret tulo-, omaisuus- ja koulutuserot sekä erot sosiaalisessa asemassa, henkilösuhteissa ja mahdollisuudessa käyttää järjestövoimaa.
Vapaa tiedonvälitys. Viranomaisten ennakkosensuuri ja median voimakas keskit
tyminen uhkaavat demokratiaa. Lehdistöä tai nykyisin yleisemmin tiedonväli
tystä — mediaa — pidetään neljäntenä valtiomahtina. Tällä on haluttu koros
taa median merkitystä, joka ilmeisesti on koko ajan vain kasvamassa. Mutta kuka valvoo mediaa? Sipponen ([89], s. 211) toivookin median omistajilta ja heidän palveluksessaan olevilta samantyyppistä heidän tilannettaan, toimek- siantoaan ja henkilöhistoriaansa koskevaa julkisuutta kuin poliitikoilta, kor
keilta virkamiehiltä ja talouselämän johdolta vaaditaan.
Kansan kollektiivinen identiteetti. Jos kansalla ei ole riittävää yhteistä käsitys
tä yhteiselämän tavasta ja järjestyksestä, niin enemmistöpäätökset eivät saa vähemmistön hyväksyntää.
Demokraattinen eetos. Demokratia edellyttää toisen kunnioitusta, avoimuutta kompromisseille ja demokraattisten pelisääntöjen varauksetonta tunnustamis
ta.
Runsas valintavaihtoehtojen määrä. Edustuksellisessa demokratiassa kansalai
nen luovuttaa vapaaehtoisesti valtansa edustajalleen määräajaksi. Jotta vallan luovutus olisi vapaata, on oltava mahdollisuus valita useista eri vaihtoehdoista.
Ihmisten aktiivisuus. Elämässä on paljon asioita, joiden merkitys on suurempi kuin julkiseen toimintaan osallistumisen. Työelämä on muuttunut yhä vaa
tivammaksi, työajat venyvät ja elinikäisen koulutuksen idea vaatii opiskelua vapaa-aikanakin. Perhe on edelleenkin tärkeä runsaista avioeroista huolimatta ja harrastukset sekä viihde ovat entistä houkuttelevampia. Yksilöllistyminen on nykyajan aatteellinen muotivirtaus, kollektiivissa toiminnoissa on menneen ajan leima.
Toimivat keinot demokratian toteuttamiseksi. Kansainvälistyvässä maailmas
sa, jossa ylikansalliset pörssiyhtiöt ja useiden valtioiden yhteisöt toimivat, on vaikea löytää keinoja, joilla demokratiaa voitaisiin tehokkaasti toteuttaa.
Näiden perusedellytysten puuttuminen tekee esimerkiksi mahdottomaksi demokra
tian nopean juurruttamisen aikaisemmin epädemokraattisiin valtioihin, kuten Irak
tai Venäjä, vaikka lainsäädäntö olisikin tehty länsimaisen demokratian mallin mu
kaan. Mutta myös perinteisissä demokratioissa on havaittavissa näiden perusedelly
tysten rapautumista ja siten demokratian haalistumista. Kuitenkin on myös tärkeää huomata, että viimeaikainen kehitys myös joiltakin osin vahvistaa demokratian edel
lytyksiä. Esimerkiksi internetin tulo koteihin ja kirjastoihin on lisännyt monipuolista tiedonvälitystä ja avannut uusia mahdollisuuksia kansalaistoiminnalle.
4.1 Edustuksellisen demokratian kriisi?
Pelkästään lainsäädännön valossa edustuksellisen demokratian tila on Suomessa hy
vä: vaalit ovat vapaat, yleiset ja yhtäläiset, demokraattiset perusoikeudet ovat voi
massa. Samoin hyvinvointivaltio takaa ainakin kohtalaisen tasa-arvon ja yhdenver
taisuuden. Demokratian kattavuus ei kuitenkaan ole kovin hyvä: monet tärkeät asiat ovat markkinavoimien ja ylikansallisen päätöksenteon varassa eikä niihin Suomen kansalaisilla ole sanottavaa vaikutusmahdollisuutta. (EU, säännösten purkaminen ja kilpailun vapauttaminen eli deregulaatio)
Pelkkä osallistumisoikeus demokraattiseen päätöksentekoon ei riitä. Jaakko Nousiai
nen toteaakin ([69], s. 30), että pitää kysyä, kuinka moni todella on kiinnostunut julkisista asioista ja haluaa osallistua ainakin minimimäärän eli äänestämällä vaa
leissa. Kuinka alas äänestysaktiivisuus ja yleisemminkin yhteiskunnallinen osallistu
minen voi painua, jotta tavallinen kansalainen vielä pitäisi järjestelmää legitiiminä, hyväksyisi sen tekemät enemmistöpäätökset — vieläpä sellaisetkin, jotka ovat omien henkilökohtaisten intressien vastaisia?
Puolueet ovat edustuksellisen demokratian keskeisiä toimijoita. Puolueiden tulisi ku
vastaa kansalaisten mielipiteitä laajasti ja niiden tulisi nauttia arvostusta. Edustuk
sellisen järjestelmän uskottavuus lepää puolueiden varassa. Miten kansalaiset ar
vostavat puolueita ja poliitikkoja? Kiinnostaako puolueissa toimiminen? Löytyykö ehdokkaita vaaleihin?
Seuraavassa tarkastellaan lähemmin edustuksellisen demokratian tilaa vaaliaktiivi- suuden ja puoluejärjestelmän toimivuuden kannalta.
4.1.1 Käykö kansa äänestämässä?
Eräänä edustuksellisen demokratian toimivuuden mittana pidetään vaalien äänes
tysprosenttia. Suomessa on ollut yleinen ja yhtäläinen äänioikeus eduskuntavaaleis
sa vuodesta 1906 lähtien. Äänioikeusikäraja on kuitenkin laskenut niin, että ennen toista maailmansotaa se oli 24 vuotta, sitten 21 vuotta, vuoden 1970 ja 1972 vaaleissa 20 vuotta ja sen jälkeen 18 vuotta. Taulukossa 4.1 ([105]) näkyvät itsenäisyytemme ajan eduskuntavaalien äänestysprosentit 1. Yleisenä piirteenä on äänestysprosentin *
Prosentteina äänioikeutetuista, vuosina 1975-2003 poislukien ulkomailla asuvat Suomen kan
salaiset
4.1. EDUSTUKSELLISEN DEMOKRATIAN KRIISI? 19
Vuosi Yhteensä Naiset Miehet
1919 67,1 65,1 69,5
1922 58,5 54,5 63,0
1924 57,4 53,7 61,7
1927 55,8 52,4 59,7
1929 55,6 52,1 59,6
1930 65,9 63,6 68,6
1933 62,2 58,5 66,4
1936 62,9 59,1 67,3
1939 66,6 62,4 71,3
1945 74,9 72,7 77,5
1948 78,2 75,9 81,0
1951 74,6 71,4 78,4
1954 79,9 77,4 82,9
1958 75,0 72,1 78,3
1962 85,1 84,2 86,1
1966 84,9 83,9 86,1
1970 82,2 81,3 83,2
1972 81,4 81,0 81,9
1975 79,7 79,4 80,1
1979 81,2 80,6 81,9
1983 81,0 80,9 81,2
1987 76,4 76,6 76,2
1991 72,1 73,2 71,0
1995 71,9 73,1 70,6
1999 68,3 69,7 66,8
2003 69,7 71,6 67,6
Taulukko 4.1: Eduskuntavaalien äänestysprosentti
nousu itsenäisyytemme alkuaikojen melko matalista, lähellä 50 prosenttia olevista luvuista sodanjälkeisiin korkeisiin noin 80 % lukemiin. Äänestysaktiivisuuden huip
pu saavutettiin vuonna 1962, jonka jälkeen vaaliosallistuminen on hiipunut ja jäänyt kaksissa viimeisissä vaaleissa jo alle 70 prosentin. Tuomo Martikainen ([63], s. 5-6 ja [61], s. 9) onkin osallistumisen näkökulmasta jakanut Suomen poliittisen elämän kolmeen jaksoon:
Mobilisaatiovaihe. Sen aikana muodostuvat poliittisen osallistumisen väylät, ku
ten puolueet ja erilaiset järjestöt ja kansalaisten poliittinen tietämys kasvaa.
Vakiintumisvaihe. Kansalaiset samastuvat vahvasti omaan puolueeseensa. Puo
lueiden kannatus perustuu pitkälti luokka- ja ryhmäjakoon.
Irtaantumisvaihe. Kansalaiset vieraantuvat perinteisen poliittisen toiminnan muo
doista, jolloin törmätään edustuksellisen demokratian motivaatio- samastumis- ja legitimiteettiongelmiin. Tyypillisenä piirteenä tälle vaiheelle on, että ideolo
gioiden ja alueellisten sekä ryhmäkohtaisten traditioiden sijaan tulevat hetkel
liset muotiasiat, yksittäiset poliittiset kysymykset, populismi ja kaupallisuus.
Samoin perinteisen puolueuskollisen äänestäjän tilalle tulee liikkuva äänestä
jä. Erityisen huolestuttava piirre on suurten ryhmien — erityisesti nuorten
— äänestyspassiivisuus. Irtaantumisvaihetta saattaa seurata tulevaisuudessa uudelleenrylimittyminen, jossa puoluekenttä ja laajemminkin koko poliittinen järjestelmä joutuu isojen muutosten kouriin.
Vuosi
Presidentinvaalit Kunnallisvaalit--- Eduskuntavaalit
Kuva 4.1: Kotimaassa henkikirjoitettujen valitsijoiden äänestysprosentti ([106])
4.1. EDUSTUKSELLISEN DEMOKRATIAN KRIISI? 21 Kuvasta 4.12 nähdään, että kunnallisvaalien äänestysprosentti on ollut selkeästi al
haisempi kuin eduskuntavaalien, mutta trendi on ollut sama. Sen sijaan presiden
tinvaalien äänestysaktiivisuus on vaihdellut muista vaaleista poiketen. Tämä johtuu presidentinvaaliärjestelmän erilaisuudesta ja vaalitavassa tapahtuneista muutoksis
ta. Vuoteen 1982 asti presidentti valittiin välillisillä vaaleilla, joissa kansa valitsi 300 valitsijamiestä, jotka lopullisesti valitsivat presidentin. Tämä on saattanut aiheuttaa sen, että äänestysprosentti on jäänyt alle eduskuntavaalien äänestysprosentin. Vuosi 1982 oli poikkeus. Silloin valittiin ensimmäinen Kekkosen pitkän kauden jälkeinen presidentti Mauno Koivisto, jolloin varmasti monia poliittisia paineita purkautui in
nostaen äänestäjiä. Vuoden 1988 vaaleissa oli käytössä ainoan kerran välittömän vaa
lin ja valitsijamiesvaalin yhdistelmä ns. sekavaalijärjestelmä, jossa äänestettiin sekä suoraan presidenttiehdokasta että valitsijamiesehdokasta. Sen jälkeen on presidentti valittu suoralla kaksivaiheisella kansanvaalilla, jossa toinen kierros käydään kahden eniten ääniä saaneen ehdokkaan kesken, jos kukaan ehdokkaista ei saa ensimmäisellä kierroksella yli 50 prosenttia äänistä. ([75])
Välittömät presidentinvaalit kiinnostavat kansaa. Ne ovat henkilövaalit ja enemmis- tövaalit, jotka ilmeisesti sopivat nykyiseen yksilöllisyyttä korostavaan ilmapiiriin.
Vuoden 2003 eduskuntavaalit personoituivat pääministerivaaleiksi ja saattaa olla, että tämä lisäsi äänestysvilkkautta niin, että äänestysprosentti nousi vuoden 1999 vaaleista — tosin vain 0,8 prosenttiyksikköä. Presidentinvaalien korkea äänestysak
tiivisuus eduskuntavaaleihin verrattuna on myös eräällä tavalla paradoksaalista. Uu
den perustuslain mukaan presidentti on kuitenkin selvästi toissijainen valtakeskus eduskunnan ja sen luottamusta nauttivan hallituksen rinnalla ([69], s. 32).
Suomi liittyi Euroopan unioniin 1995. Sen jälkeen on järjestetty kahdet europarla
menttivaalit vuosina 1996 ja 1999 , joissa on valittu 16 edustajaa 626-jäseniseen par
lamenttiin ([28]). Seuraavat vaalit ovat kesäkuussa 2004, jolloin Suomella on EU:n laajentumisen seurauksena enää 14 edustajapaikkaa. Äänestysaktiivisuus vuonna 1996, jolloin vaalit järjestettiin kunnallisvaalien yhteydessä, oli 60,3 % ja vuonna 1999 vain 31,4 % ([107]). Matala äänestysaktiivisuus ei ole yksin suomalainen il
miö. Esimerkiksi Alankomaissa ja Iso-Britanniassa äänestysprosentti oli Suomeakin alhaisempi, mutta Belgiassa peräti 91,0 ([22]). Kuvasta 4.2 nähdään, että äänesty
saktiivisuus koko EU:n alueella on laskenut vuodesta 1979 vuoteen 1999 peräti 17,3 prosenttiyksikköä. Samaan aikaan EU on myös kasvanut viidellä uudella jäsenellä.
Suomessa onkin ehdotettu, että eurovaalit järjestettäisiin joko kunnallisvaalien tai eduskuntavaalien yhteydessä, jolloin osallistuminen eurovaaleihin kasvaisi, vaalikus- tannukset pienenisivät eivätkä kansalaiset väsyisi jatkuviin vaaleihin. Yhdistämiseen liittyy myös runsaasti ongelmia, kuten erilaiset toimikaudet (kunnanvaltuusto ja eduskunta 4 vuotta, europarlamentti 5 vuotta), eurovaalien huono ajankohta ke
säkuussa ja ennen kaikkea vaalien erilaiset teemat, jolloin paikalliset kysymykset saattaisivat jäädä Eurooppa-kysymysten jalkoihin tai päinvastoin. Vaalien yhdistä
minen onkin vain näennäistä demokratian vahvistamista. Korkea äänestysprosentti ei ole itsetarkoitus, kiinnostus vaaleihin syntyy vain, jos vaalit koetaan merkityksel-
2Vuosien 1994 ja 2000 presidentinvaaleista huomioitu toinen kierros.
Kuva 4.2: Eurovaalien äänestysprosentti, koko EU ([22]).
lisiksi ([60]). Martikaisen mukaan ([60]) vuoden 1999 vaaliasetelma oli äänestäjän kannalta täysin yhdentekevä, koska puolueet olivat tarkoituksellisesti jättäytyneet taustalle ja ainoat toimijat olivat yksinäiset ammattipoliitikot ja julkkikset. Tästä seurasi väistämättä alhainen äänestysprosentti ja vaalien protestiluonteen korostu
minen. Koska kuitenkin yhä suurempi osa suomalaisille tärkeitä päätöksistä tehdään EU:ssa, tulisi puolueiden tehdä selväksi näitä koskevat vaihtoehdot, jolloin vaalitkin alkaisivat kiinnostaa ([60]). Toisaalta EU on niin suuri yksikkö, että demokratia ei siinä enää voi toimia; kansalaiset eivät motivoidu äänestämään, koska äänellä ei ole mitään vaikutusta. Havainto ei ole uusi. Robert Michels esitti jo vuonna 1911 oligar
kian rautaisen lain: Valta pyrkii organisaation kasvaessa keskittymään harvojen kä
siin riippumatta organisaation rakenteesta, esimerkiksi johtohenkilöiden demokraat
tisesta vaalitavasta. Michelsin sanoin ([64], s. 43): ”Se joka sanoo organisaatio, sanoo oligarkkian tendenssi, taipumus harvainvaltaisuuteen. ... Organisaation lisääntyessä demokratia on katoamassa.”
4.1.2 Äänestysaktiivisuutta selittäviä tekijöitä
Vaalikäyttäytymistä voidaan Sami Borgin mukaan tutkia kolmella eri lähestymis
tavalla, jotka eroavat käytettyjen aineistojen perusteella ([11], s. 20-24 ja [63], s.
16-17):
Sosiodemografinen ja -ekonominen lähestymistapa, jossa hyödynnetään viral
lisia tulos- ja osallistumistietoja. Tarkasteltavia tekijöitä ovat muun muassa ikä, sukupuoli, siviilisääty, äidinkieli, koulutus, ammatti, asuinpaikka, tulot, omaisuus ja työttömyys. Tarkastelutavan etuna on sen luotettavuus verrattu
na haastattelututkimuksiin, joissa äänestäjät kaunistelevat osallistumistaan:
noin joka neljäs tai jopa kolmas äänestämättä jättänyt ilmoittaa äänestäneen
sä ja näin täyttäneensä kansalaisvelvollisuuden. Kuitenkin virallisten tilastojen
4.1. EDUSTUKSELLISEN DEMOKRATIAN KRIISI? 23 perusteella ei voida tehdä johtopäätöksiä äänestämättä jättämisen motiiveista.
Sosiaalipsykologinen lähestymistapa, jossa käytetään joukkohaastatteluja. Se
littäviä tekijöitä ovat muun muassa puoluesamastuminen, äänestäjien poliitti
nen kiinnostuneisuus ja kansalaispätevyys.
Äänestäjän rationaalisia valintoja korostava lähestymistapa, jossa osallistu
misaktiivisuutta tarkastellaan peliteoreettisesti: yhteiskunnalliseen toimintaan ryhtyminen edellyttää, että kokonaishyödyt ovat suuremmat kuin kustannuk
set. Äänestäjä on homo politicus, joka suhtautuu vaaleihin instrumentaalisesti:
vaalit ovat keino ajaa omia etuja. Yhden äänen vaikutus on kuitenkin hyvin vähäinen ja kustannukset, kuten vaalikampanjan seuraaminen, asioihin pereh
tyminen ja äänestyspaikalle meno, ovat isot, jolloin äänestäminen ei kannattai
si juuri koskaan. Mutta äänestämiseen liittyy myös ns. ekspressiivisiä hyötyjä:
äänestäjä haluaa ilmaista tukensa demokraattiselle järjestelmälle, omalle vii- teryhmälleen ja suorittaa kansalaisvelvollisuutensa. Juuri nämä ekspressiiviset hyödyt tekevät yksilön äänestyspäätöksen rationaaliseksi.
Lisäksi äänestysaktiivisuuden kansainvälisessä vertailussa käytetään lähestymista
paa, jossa tutkitaan lainsäädännön, vaalijärjestelmän ja vaalijärjestelyjen sekä puo- luelaitoksen vaikutusta vaaliosallistumiseen. Tyypillisiä tutkittavia tekijöitä ovat vaalitapa (enemmistövaali ja suhteellinen vaali), vaalien ajankohta, äänioikeusikä
raja, automaattinen tai omaehtoinen rekisteröityminen, puolueiden lukumäärä ja puoluejärjestelmän vahvuus ([63], s. 14-15).
4.1.2.1 Sosiodemografiset ja -ekonomiset tekijät Ikä
Äänestysaktiivisuuden ja iän välillä on yhteys. Perinteisesti nuoret ovat äänestä
neet laiskemmin kuin muut lukuun ottamatta kaikkein vanhimpia ikäluokkia ([63], s. 26). Iän lisääntyessä nuoret ovat kuitenkin kiinnittyneet tiukemmin yhteiskun
taan, perustaneet perheen, asettuneet pysyvästi asumaan jollekin paikkakunnalle ja näin vähitellen sisäistäneet yhteiskunnan perinteisiä arvoja ja velvollisuuksia kuten osallistumisen vaaleihin. Näin äänestysaktiivisuus on lisääntynyt ikäluokan vanhene
misen myötä ja toimintojen ja asenteiden rutinoitumisen seurauksena pysynyt läpi keski-iän vakaana, kunnes se on taas vanhuuden koittaessa pudonnut johtuen yhteis
kunnallisesta irtaantumisesta ja myös monista liikkumiseen ja terveyteen liittyvistä vaikeuksista. Tätä ikään liittyvää yksilöllistä kehitystä kutsutaan elämänkaariefek-
tiksi.
Martikainen ja Wass ovat verranneet eri ikäryhmien äänestysaktiivisuutta vuosien 1979, 1987 ja 1999 vaaleissa. Yleinen äänestysaktiivisuuden lasku (1979 81,2 % ja 1999 68,3 %) pitää sisällään suuria ikäryhmäkohtaisia eroja: erityisesti nuorten ikä
ryhmien aktiivisuus on pudonnut muita enemmän. Taulukossa 4.2 esitetään eri ikä-
1979 1987 1999 Ikä Äänestys-% Ikä Aänestys-% Ikä Äänestys%
18 75,5 26 66,5 38 67,4
19-20 70,4 27-28 68,7 39-40 68,7
21-22 72,2 29-30 72,1 41-42 70,2
Taulukko 4.2: Joidenkin ikäkohorttien äänestysaktiivisuus vuosien 1979, 1987 ja 1999 eduskuntavaaleissa ([63], s. 34).
kohorttien 3 äänestysaktiivisuus vuosien 1979, 1987 ja 1999 eduskuntavaaleissa. Kes
keistä on, että äänestysprosentti ei enää nouse iän mukana, kuten elämänkaariefekti edellyttäisi vaan pysyy aika vakiona. Vuonna 1979 18-vuotiaiden käyttäytymisessä näkyy uutuuden viehätys ja kodin vaikutus. Ilmeisesti äänestäminen on muodos
tunut sukupolvisidonnaiseksi. Sukupolvi viittaa tietylle ikäkohortille yhteiseen piir
teeseen, joka on seurausta samoista yhteisöllisistä kokemuksista, jotka tapahtuva yleensä jossakin herkässä iässä, yleensä siis nuoruudessa. Elämänkaariefektillä on kuitenkin edelleen merkitystä: vuoden 1979 vanhempien ikäkohorttien äänestyspro
sentti laskee selkeästi vuoteen 1999 tultaessa ja myös vuonna 1987 parikymppisten äänestysaktiivisuus on 1999 hieman korkeampi kuin 1987. ([63], s. 25-37)
Vuoden 2003 eduskuntavaalien tiedot Helsingistä ovat kuitenkin yllättäviä ja su- kupolviteorian vastaisia: 25-34-vuotiaiden äänestysaktiivisuus on noussut peräti 12 prosenttiyksikköä. Edellisissä vaaleissa sama ikäkohortti kuului niihin, joista suuri osa jätti vaalit väliin. Ilmeisesti mielenkiintoinen ehdokasasettelu (Tony Halme) sai aikaisemmin passiiviset innostumaan. Kyse saattaa kuitenkin olla vain yksittäisestä tapauksesta. ([35])
Sukupuoli
Perinteisesti miesten äänestysaktiivisuus on ollut naisia korkeampi. Ero on kuitenkin vähitellen kaventunut. Ensimmäistä kertaa vuoden 1987 eduskuntavaaleissa naisten äänestysprosentti (76,6 %) oli korkeampi kuin miesten (76,2 %)([105]) ja samoin ta
pahtui vuoden 1984 kunnallisvaaleissa, joissa naisten äänestysprosentti oli 74,3 % ja miesten 73,7 % ([108]). Tämän jälkeen naisten ja miesten äänestysaktiivisuuden ero on koko ajan kasvanut. Lisäksi nuorimmissa ikäluokissa ero naisten hyväksi on todella suuri, esimerkiksi vuoden 1999 eduskuntavaaleissa alle 45-vuotiailla 7-8 pro
senttiyksikköä muuttuen kaikkein vanhimmissa ikäluokissa miesten eduksi ([63], s.
25). Näin sukupuolten välinen äänestysaktiivisuuden ero on iso ja tulee edelleenkin ilmeisesti lisääntymään nykyisten nuorten ikäluokkien vanhentuessa.
Työttömyys ja ammattialat
Työttömyys lisää äänestyspassiivisuutta. Vuoden 1999 eduskuntavaaleissa työttö
mien äänestysprosentti oli 55, joka oli 17 prosenttiyksikköä alhaisempi kuin työl- 3Ikäkohortti on joukko yksilöitä, jotka kuuluvat samaan ikäluokkaan tiettynä aikana. Esimer
kiksi vuonna 1979 18-vuotiaat olivat 1987 26-vuotiaita ja 1999 38-vuotiaita muodostaen yhden ikäkohortin.
