MmVL 44/2014 vp — HE 257/2014 vp
MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 44/2014 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ympä- ristönsuojelulain ja maa-aineslain muuttami- sesta
Ympäristövaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 25 päivänä marraskuuta 2014 lä- hettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain muuttamisesta (HE 257/2014 vp) valmistelevas- ti käsiteltäväksi ympäristövaliokuntaan samalla määrännyt, että maa- ja metsätalousvaliokunnan on annettava asiasta lausunto ympäristövalio- kunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- yliarkkitehti Raija Seppänen ja ylitarkastaja Markus Tarasti, maa- ja metsätalousministe- riö
- lainsäädäntöneuvos Eriika Melkas, maa- ja metsätalousministeriö
- lakimies Marko Nurmikolu, Suomen Kunta- liitto
- johtaja Raija Aaltonen, Etelä-Suomen alue- hallintovirasto
- johtaja Kaj Suomela, Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY)
- ympäristölakimies Minna Ojanperä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto ry
- ympäristöpäällikkö Fredrik Blomfelt, Metsä- teollisuus ry.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut Yleistä
Valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdo- tettuja muutoksia tarpeellisina. Nyt ehdotetut muutokset ovat kuitenkin vasta ensimmäinen as- kel kohti sujuvampaa ympäristölupamenettelyä, eivätkä ne vielä riittävästi kevennä menettelyjä.
Ympäristöministeriössä on käynnissä useita lu- pamenettelyjen kehittämiseen liittyviä hankkei- ta, joiden kautta tulee mahdollisimman nopeasti saada aikaan merkittäviä muutoksia. Valiokunta
on aikaisemmissa kannanotoissaan (mm. MmVL 18/2014 vp ja MmVL 18/2013 vp) nostanut vah- vasti esiin tarpeita liittyen ympäristölupamenet- telyjen tehostamiseen. Valiokunta pitää biota- louden kehittämisen kannalta välttämättömänä ympäristöoikeudellisten menettelyjen kehittä- mistä nykyistä huomattavasti nopeammiksi ja asiakaslähtöisemmiksi. Tavoitteena tulee olla vakaa investointiympäristö, jossa toiminnanhar- joittaja voi luottaa nopeaan ja ennustettavaan päätöksentekoon.
MmVL 44/2014 vp — HE 257/2014 vp Perustelut
Ympäristöoikeudellisten menettelyjen selkei- tä pullonkauloja ovat tällä hetkellä lupien pitkät käsittelyajat, lukumääräisesti useat ennakkoval- vontamenettelyt, lupien tarkistamiset ja tiedon- kulku. Esimerkiksi aluehallintovirastossa ympä- ristönsuojelulain mukaisten lupien keskimääräi- nen käsittelyaika on ollut noin 16 kuukautta. Jos lupapäätöksestä valitetaan, käsitellään valitusta sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hal- linto-oikeudessa kummassakin usein yli vuosi.
Valiokunta toteaa, että lupahakemuksen jättämi- sestä toiminnan aloittamiseen voi siten kulua noin neljä vuotta, mikä on täysin kohtuuton aika toiminnanharjoittajan näkökulmasta arvioituna.
Valiokunta katsoo, että jatkossa tulee määrä- tietoisesti edetä kohti uudenlaista toimintamal- lia, jossa kaavoitus- ympäristövaikutusten ar- viointi- ja lupamenettelyt toteutetaan yhtenäi- sessä, kustannus- ja resurssitehokkaassa menet- telyssä ns. yhden luukun periaatteella.
Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain pro- sessien yhdistäminen
Valiokunta toteaa, että maa-aineslain ja ympä- ristönsuojelulain samaa hanketta koskevat erilli- set lupamenettelyt esitetään yhdistettäviksi pro- sessuaalisesti siten, että niiden osalta noudate- taan jatkossa ympäristönsuojelulain menettely- säännöksiä. Lupia voidaan hakea yhdellä lupa- hakemuksella, ja toiminnanharjoittaja saa yhden lupapäätöksen, johon voidaan niin ikään hakea tarvittaessa muutosta yhdellä valituksella. Myös muutoksenhakumenettely esitetään yhtenäistet- täväksi yhdistettyjen lupien osalta siten, että kunnallisvalituksesta siirrytään hallintovalituk- seen.
Valiokunta pitää muutoksia kannatettavina.
Yhteiskäsittely virtaviivaistaa prosessia, poistaa päällekkäistä työtä ja luo synergiaetuja sekä lu- van hakijan että viranomaistoiminnan osalta.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että näiden lupien erittäin pitkiä käsittelyaikoja saadaan ly- hennettyä. Mahdollisimman selkeä ja yksinker- tainen lupaprosessi hyödyttää myös lupamenet- telyn kolmansia osapuolia, jotka voivat nykyistä paremmin seurata prosessin etenemistä ja tarvit- taessa vaikuttaa siihen. Muutoksenhaun yhte-
näistäminen varmistaa, että hanketta voidaan kä- sitellä kokonaisuutena myös mahdollisia vali- tuksia käsiteltäessä.
Tarkistusmenettelystä luopuminen
Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi ympäristö- lupamääräysten säännöllisestä tarkistusmenette- lystä (1. lakiehdotuksen 71 §:n kumoaminen). Se korvautuisi valvontaviranomaisen normaalin valvontatyön yhteydessä tekemällä arviolla lu- van mahdollisesta muuttamistarpeesta (1. la- kiehdotuksen 89 §). Samalla luvat muuttuisivat pääsääntöisesti määräaikaisista toistaiseksi voi- massa oleviksi.
Muutos on merkittävä sekä toiminnanharjoit- tajien että lupaviranomaisten näkökulmasta.
Toiminnanharjoittajat ovat kokeneet nykyisen tarkistusmenettelyn raskaudeltaan uutta lupaha- kemusprosessia vastaavaksi. Muutosvaiheen kä- sittelyajat ovat saattaneet venyä tietyissä tapauk- sissa jopa useiden vuosien mittaisiksi. Menette- ly on sitonut merkittävästi myös lupaviran- omaisten resursseja. Yhdistettynä edellä mainit- tuun uuteen pääsääntöön, jonka mukaisesti lupa on lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi, uudis- tus luo mahdollisuudet joustavoittaa luvitusta huomattavasti. Asiantuntijakuulemisessa on kui- tenkin lupaviranomaisten taholta tuotu esille, että erityisesti uusien hankkeiden osalta säänte- ly saattaisi osin jopa johtaa lupaprosessin pitkit- tymiseen, koska hakijan on nykyistä huomatta- vasti tarkemmin kyettävä osoittamaan arvioidut päästöt ja vaikutukset jo luvan hakuvaiheessa.
Uudistuksen seurauksena myös määräaikaisten lupien määrän arvioidaan voivan kasvaa. Lisäk- si ELY-keskusten työmäärä lisääntyy, koska tar- kistusmenettelyn sijaan toiminnan valvonnan merkitys kasvaa. Valiokunta esittää ympäristö- valiokunnalle erityisen huomion kiinnittämistä näiden ongelmien ratkaisemiseen, jotta lupapro- sessit eivät tarkistamismenettelystä luopumisen takia pitene, vaan tavoitteiden mukaisesti jousta- voituvat ja lyhenevät.
Muutostilanteiden luvitus
Voimassa olevan ympäristönsuojelulain mukai- sesti toiminnan harjoittajalla on oltava ympäris-
MmVL 44/2014 vp — HE 257/2014 vp Perustelut
tölupa, mikäli toiminta muuttuu olennaisesti.
Lakiehdotuksen mukaisesti niissä tilanteissa, joissa tämä kynnys ylittyy, sovelletaan jatkossa pääsääntöisesti aiempaa kevyempää, ympäris- tönsuojelulain 96 §:n mukaista menettelyä. Sel- vitykset kohdistettaisiin vain niihin seikkoihin, jotka ovat muuttuneet voimassa olevaan lupaan verrattuna, ja lupaviranomaisella on näissä tilan- teissa harkintavaltaa arvioida yksittäistapauk- sessa tarvittavan selvitysmenettelyn laajuutta.
Esitys on myös tältä osin kannatettava. Se ke- ventää ja nopeuttaa lupamenettelyä jonkin ver- ran antamalla viranomaiselle harkintavallan suhteuttaa tarvittavat toimenpiteet (lausunto- kierroksen laajuus, päätöksestä tiedottaminen ja sen julkaiseminen) vastaamaan toiminnan muu- toksen laajuutta. Viranomaisresursseja voidaan näin suunnata riskipitoisemman toiminnan ar- viointiin. Samalla uusi sääntely luo toiminnan- harjoittajalle nykyistä ennakoitavamman toi- mintaympäristön tutkinnan kohdistuessa vain olennaisesti muuttuneisiin seikkoihin. Valio- kunta toteaa, että esityksessä asianosaisen oi- keus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja yleisön oikeus osallistua elinympäristöään kos- kevaan päätöksentekoon on edelleen turvattu.
Valiokunta pitää tärkeänä, että myös muutos- tilanteita koskevassa soveltamiskäytännössä nä- kyy selkeästi uuden sääntelyn tarkoitus rajata muutostilanteiden lupaharkinta kattamaan vain ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa, ja vain ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.
Valiokunta pitää tältä osin välttämättömänä riit- tävää ohjeistusta lupaviranomaisten yhtenäisen soveltamiskäytännön varmistamiseksi.
Muutokset eläinsuojien luvanvaraisuuteen Eläinsuojien ympäristölupamenettelyjä esite- tään kevennettäväksi nostamalla eläinsuojien lu- vanvaraisuuskynnyksiä. Esitettävän lupakyn- nysten noston myötä noin 3 300 eläinsuojaa jäisi pois ympäristölupavelvollisuuden piiristä. Va- liokunta toteaa, että tällä pyritään keventämään toiminnanharjoittajien ja kuntien hallinnollista taakkaa. Luparajojen laskemisessa käytetystä,
aiemmin kotieläintalouden ympäristönsuoje- luohjeen liitteenä olleesta eläinyksikkökerroin- taulukosta säädettäisiin lain liitteessä, jolloin se sitoisi kaikkia lupaviranomaisia.
Valiokunta pitää erittäin perusteltuna koti- eläinsuojien luvantarverajojen nostamista. Muu- tos helpottaa pienimpien tilojen asemaa ja tuo- tannon jatkumista, kun toimijoiden on mahdol- lista pienessä määrin kasvattaa eläinmäärää ja tehdä vähäisiä laajennuksia ilman lupaprosessin käynnistämistä. Valiokunta kuitenkin huomaut- taa, että esitetty muutos luvantarverajoihin ei olennaisesti vähennä käsiteltävien lupien mää- rää, koska todennäköisesti merkittävä osa uu- sienkin rajojen alapuolelle jäävistä pienistä koti- eläintiloista lopettanee lähivuosina eläintenpi- don rakennekehityksen seurauksena.
Kaikki tilat pysyvät esitetystä muutoksesta huolimatta ympäristövelvoitteiden piirissä, sillä kaikkia toiminnanharjoittajia koskee muun muassa maataloudesta peräisin olevien nitraat- tien vesiin pääsyn rajoittamisesta annettu valtio- neuvoston asetus (931/2000), jossa säädetään lannan varastoinnista ja lannoitteiden levittämi- sestä. Kotieläinsuojan laajentamiseen tarvitaan myös rakennuslupa, jonka myöntämisen yhtey- dessä selvitetään mm. rakentamisen ympäristö- vaikutuksia ja kuullaan naapureita.
Sähköinen lupajärjestelmä
Saadun selvityksen mukaan valmisteilla olevaa sähköistä lupajärjestelmää ei ole vielä voitu ot- taa käyttöön. Valiokunta kiirehtii käyttöönottoa ja järjestelmän kehittämistä edelleen. Uusi jär- jestelmä hyödyttää saadun selvityksen perus- teella alkuvaiheessa kuitenkin lähinnä AVIen ja ELYjen välistä viranomaisyhteistyötä, eikä vie- lä kattavasti asiakkaita. Valiokunta pitää välttä- mättömänä, että sähköistä järjestelmää kehite- tään siten, että myös asiakkaat voivat tehokkaas- ti hyödyntää sitä. Lupajärjestelmään tulee yhdis- tää myös kuntien luvitus sekä viranomaisten eri- laiset tieto- ja raportointijärjestelmät. Vain tällä tavalla saadaan sähköisestä järjestelmästä toi- minnanharjoittajien näkökulmasta toimiva ko- konaisuus, joka johtaa prosessien paranemiseen.
MmVL 44/2014 vp — HE 257/2014 vp
Lupamenettelyjen sujuvoittaminen tulevaisuu- dessa
Hallituksen esityksessä todetaan, että eläinsuo- jien ympäristölupamenettelyn kehittämistä kos- kevaa työtä tehdään useassa eri vaiheessa. Va- liokunta pitää esitettyjä jatkotoimenpiteitä tar- peellisina ja kiireellisinä. Valiokunta pitää myös täysin välttämättömänä sitä, että sääntelyn vai- kutuksia niin toiminnanharjoittajiin kuin viran- omaisiin seurataan tarkoin. Jotta sääntely vastaa sille asetettuja tavoitteita, tulee vaikutusten nä- kyä luvituksen nopeutumisena ja kevenemisenä sekä viranomaisten luvitukseen menevän työ- määrän vähentymisenä. Vaikka uudistukset to- teutetaan jatkossakin todennäköisesti asteittain, tulee ympäristölupamenettelyjen jatkotyön poh- jana olla laajempi kokonaisnäkemys siitä, mihin pyritään ja miten tavoitteeseen edetään. Valio- kunta kiinnittää myös huomioita poikkihallin- nollisen yhteistyön tehostamiseen siten, että lu- vitus nopeutuu muun muassa valitusprosessien vähenemisen kautta. Lisäksi viranomaisten ja lu- vanhakijan välistä vuorovaikutusta on huomatta- vasti parannettava. Erityisesti viranomaisten asiakasneuvontaa luvanhakutilanteessa on eh- dottomasti kyettävä tehostamaan.
Keskeisenä lähtökohtana ympäristölupame- nettelyjen kehittämisessä tulee olla se, että in- vestointeihin kohdistuvat lupamenettelyt nopeu- tuvat huomattavasti ja päätösten ennakoitavuus paranee. Valiokunta pitää myös täysin välttä- mättömänä, että viranomaisten ympäristölupa- käsittelylle asetetaan jatkossa selkeät ja tiukat maksimimääräajat. Tällä tulee päästä siihen ta- voitteeseen, että toiminnanharjoittajien inves- tointien suunnittelua ja toteutusta helpotetaan merkittävästi nykyisestä.
Valiokunta korostaa, että eläinsuojien ympä- ristölupamenettelyn kehittämistä selvittäneen työryhmän loppumietinnön mukaisesti ympäris- tölupaprosessin keventämistoimiin tähtäävää työtä tulee jatkaa välittömästi. Nyt käsiteltävänä olevan lakimuutoksen jälkeen tulee muuttaa ym- päristönsuojeluasetusta eläinsuojien ympäristö- lupien toimivaltarajojen osalta. Tämän lisäksi
tulee kiireellisesti aloittaa jatkotyö, jossa keski- tytään pelkän rekisteröintimenettelyn käyttöön- ottoon, samaan maatilahankkeeseen liittyvien ympäristöllisten lupaprosessien menettelylli- seen yhdistämiseen sekä ympäristölupaproses- sin yksityiskohtaiseen läpikäymiseen niin, että prosessista tulee toiminnanharjoittajan kannalta huomattavasti nykyistä kevyempi. Lisäksi tulee pikaisesti selvittää eläinsuojien lupaharkinnan supistamista pelkäksi sijoituspaikkaharkinnak- si, koska maatalous on alana jo muutoinkin hy- vin vahvasti säädelty.
Valiokunta katsoo, että kotieläintilojen lupa- käsittely pysyväisluoteisena elinkeinotoiminta- na on tarkoituksenmukaista siirtää tulevaisuu- dessa kokonaisuudessaan kuntiin. Kunnat tai kuntayhtymät käsittelevät myös kaikkien eläin- suojien rakennusluvat, ja lisäksi maatalousval- taisissa kunnissa on ajantasainen tuntemus elin- keinosta.
Turvetuotantoalueita poistuu tällä hetkellä tuotannosta enemmän kuin uusia tuotantoalueita saadaan käyttöön. Turvetuotannon luvituspro- sessin sujuvuus tuleekin kyetä turvaamaan katta- vammin, jotta kotimaista energiaa hyödynne- tään jatkossa nykyistä enemmän. Lisäksi tulee selkeämmin määritellä turvetuotantoon soveltu- vat ja sen ulkopuolelle jäävät alueet. Maa-aines- lain kehittämisessä tulee selventää muun muas- sa kunnan ja valtion lunastusvelvollisuutta har- jujensuojeluun liittyvissä kysymyksissä.
Valiokunta toteaa myös lisäksi, että eläinsuo- jien ja turkistarhojen ympäristöluvanvaraisuu- den kynnysarvojen nosto tulee ympäristölupa- menettelyjen kehittämistä koskevassa jatkotyös- sä ulottaa koskemaan myös kalankasvatuslaitok- sia.
Lausunto
Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta esittää,
että ympäristövaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.
MmVL 44/2014 vp — HE 257/2014 vp
Helsingissä 16 päivänä tammikuuta 2015
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Jari Leppä /kesk
vpj. Lauri Heikkilä /ps jäs. Heikki Autto /kok
Markku Eestilä /kok (osittain) Satu Haapanen /vihr
Lasse Hautala /kesk Anne Kalmari /kesk
Timo V. Korhonen /kesk Pirkko Mattila /ps Jari Myllykoski /vas Mats Nylund /r Kari Rajamäki /sd Janne Sankelo /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Jaakko Autio.
