HALLINTOVALIOKUNNAN MIETINTÖ 12/2007 vp
Hallituksen esitys laiksi kuntalain muuttami- sesta
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 6 päivänä marraskuuta 2007 lähet- tänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsi- teltäväksi hallituksen esityksen laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 129/2007 vp).
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Auli Valli-Lintu, sisä- asiainministeriö
- budjettineuvos Raija Koskinen, valtiovarain- ministeriö
- taloussuunnittelupäällikkö Matti Väisänen, opetusministeriö
- apulaisosastopäällikkö Olli Kerola, sosiaali- ja terveysministeriö
- lakiasiain johtaja Kari Prättälä, Suomen Kun- taliitto
- professori Aimo Ryynänen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— oikeusministeriö
— Helsingin kaupunki
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntala-
kia siten, että siinä säädettäisiin peruspalveluoh- jelmamenettelystä sekä liikelaitoskuntayhty- män johtokunnan tehtävistä kuntayhtymän halli- tuksen korvaavana toimielimenä sekä muutok- senhausta liikelaitoksen johtokunnan päätök- siin. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi eräitä kuntalain säännöksiä sen vuoksi, että kunnallis- hallintoa ja -taloutta koskevat tehtävät on tarkoi- tus siirtää sisäasiainministeriön toimialalta val- tiovarainministeriölle.
Peruspalveluohjelmamenettelyllä tarkoitet- taisiin osana valtion talousarvion valmistelua sekä osana kuntien ja valtion välistä neuvottelu- menettelyä laadittavaa peruspalveluohjelmaa ja peruspalvelubudjettia. Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön ja palve-
luiden kysynnän muutokset, kuntatalouden kehi- tys ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehdään ohjelma tulojen ja menojen tasapainottamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Kuntataloutta ar- vioidaan kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Peruspalveluohjelmassa tar- kastellaan kuntien lakisääteisten tehtävien rahoi- tustarvetta, kehittämistä ja tuottavuuden lisää- mistä. Peruspalvelubudjetissa arvioidaan kunta- talouden kehitystä ja valtion talousarvioesityk- sen vaikutusta kuntatalouteen. Peruspalveluoh- jelmaan liittyvien tehtävien vuoksi lailla ehdote- taan säädettäväksi myös kunnallishallinnon ja -talouden neuvottelukunnasta.
Liikelaitoskuntayhtymän johtokunnan tehtä- viä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että liike- laitoskuntayhtymän johtokunta rinnastettaisiin
kuntayhtymän hallitukseen ja sen tehtävinä oli- sivat myös kaikki kuntayhtymän hallitukselle laissa säädetyt tehtävät. Liikelaitoksen johto- kunnan päätöksistä tehtävää oikaisuvaatimustie- tä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että johto- kunnan kuntalain perusteella tekemistä päätök- sistä tehtäisiin oikaisuvaatimus johtokunnalle.
Lisäksi ehdotetaan tarkennettavaksi muutoksen- hakua koskevaa säännöstä siten, että johtokun- nan oikaisuvaatimuksen johdosta tekemään pää- tökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2008 alusta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut Yleistä
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saa- mansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmu- kaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hy- väksymistä jäljempänä esitetyin kannanotoin ja muutosehdotuksin.
Samalla valiokunta toteaa, että kunta-asioi- den siirtäminen sisäasiainministeriöstä valtiova- rainministeriöön sisältyy pääosin hallituksen esitykseen HE 56/2007 vp, jonka hallintovalio- kunta on käsitellyt aiemmin kulumassa olevalla syysistuntokaudella (HaVM 5/2007 vp). Nyt kä- siteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on kysymys enää kuntalakia koskevan sääntelyn tarkistamisesta mainitun ministeriölinjauksen mukaiseksi.
Peruspalveluohjelmamenettely
Valiokunta toteaa, että peruspalveluohjelma on jo tähän mennessä saanut vakiintuneen aseman.
Peruspalveluohjelmamenettely on myös jatku- vasti kehittynyt antaen yhä kokonaisvaltaisem- man ja systemaattisemman kuvan kuntien mah- dollisuuksista järjestää peruspalveluja. Ohjel- massa on voitu myös entistä paremmin ottaa huomioon kuntasektorin tehtävien ja käytettä- vissä olevien voimavarojen suhde (rahoitusperi- aate).
Hallituksen esityksessä ehdotetaan peruspal- veluohjelman lakisääteistämistä. Tätä seikkaa ennakoidaan vuoden 2006 valtiopäivillä hyväk- sytyssä laissa kunta- ja palvelurakenneuudistuk-
sesta (169/2007). Mainitun puitelain 11 §:n 1 momentista ilmenee, että kuntien tehtäviä ja rahoitusta käsittelevää peruspalveluohjelmaa kehitetään ja se vahvistetaan osaksi lakiin perus- tuvaa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä.
Samalla peruspalveluohjelman mukaisia talou- dellisia ohjauskeinoja kehitetään entistä tehok- kaammiksi (HaVM 31/2006 vp — HE 155/2006 vp).
Käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa pe- ruspalveluohjelmamenettelyllä tarkoitetaan osa- na valtion talousarvion valmistelua sekä osana kuntien ja valtion välistä neuvottelumenettelyä laadittavaa peruspalveluohjelmaa ja peruspalve- lubudjettia. Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön muutokset, kuntata- louden kehitystä ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehdään ohjelma tulojen ja menojen tasa- painottamisen edellyttämistä toimenpiteistä.
Kuntataloutta arvioidaan kokonaisuudessaan, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Lisäk- si peruspalveluohjelmassa tarkastellaan kuntien lakisääteisten tehtävien rahoitustarvetta, kehittä- mistä ja tuottavuuden lisäämistä.
Peruspalvelubudjetissa arvioidaan puoles- taan valtion talousarvioesityksen laadinnan yh- teydessä kuntatalouden kehitys sekä valtion ta- lousarvioesityksen vaikutukset kuntien tuloihin ja menoihin. Peruspalveluohjelman ja -budjetin laatii valtiovarainministeriö yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön ja tarvit- taessa muiden ministeriöiden kanssa. Suomen Kuntaliitto osallistuu pysyvänä asiantuntijana peruspalveluohjelmamenettelyyn.
Peruspalveluohjelmamenettelyn lakisääteis- täminen merkitsee myös sitä, että nykyisen kun-
nallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tehtävistä perussäännökset on tarpeen ottaa lain tasolle. Neuvottelukunnalle säädetään peruspal- veluohjelmaan liittyen valmistelutehtävä. Valio- kunta tähdentää neuvottelukunnan työn merki- tystä sekä valtion ja kuntasektorin yhteisen nä- kemyksen muodostumisen tärkeyttä koko perus- palveluohjelmamenettelyn toimivuuden kannal- ta.
Valiokunta katsoo, että peruspalveluohjel- man laadinta osana valtiontalouden kehysmenet- telyä on lisännyt ohjelman uskottavuutta ja sen sitovuutta. Se ei kuitenkaan tähän mennessä ole täysin sitouttanut tai ohjannut ministeriöitä nou- dattamaan ohjelman linjauksia. Tässä suhteessa tilanne on kuitenkin parantunut koko ajan vuo- sien varrella. Hallintovaliokunta tähdentää sitä, että nyt säädettävä peruspalveluohjelmamenet- telyä koskeva kuntalain säännös on ministeriöi- tä sitova. Sen pohjalta on arvioitava kuntien teh- täviä, rahoitusasemaa ja kuntatalouden rahoitus- edellytyksiä. Valiokunta korostaa, että peruspal- veluohjelma on ensisijainen suhteessa hallin- nonalakohtaisiin kehittämissuunnitelmiin. Pe- ruspalveluohjelma ja lakisääteiset kehittämisoh- jelmat on sovitettava yhteen tästä lähtökohdasta valtiotalouden kehysmenettelyssä.
Lakiehdotuksen 8 a §:n 2 momenttiin sisältyy virke, jonka mukaan peruspalveluohjelmassa kuntataloutta arvioidaan kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Selvyyden vuoksi valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei sanamuoto "osana julkista taloutta"
tarkoita kuntatalouden alisteista asemaa julki- sen talouden tai valtiontalouden tavoitteisiin nähden. Kysymys on siitä, että kuntatalous on osa julkista taloutta eikä julkisen talouden kehi- tyksen arviointia voida tehdä ilman kuntatalout- ta.
Peruspalveluohjelmamenettelyyn liittyy luonnollisesti kysymys rahoitusperiaatteesta, jota hallituksen esitykseen sisältyvä sääntely osaltaan ilmentää, vaikka rahoitusperiaatteen käsitettä ei laissa mainitakaan.
Kuntien itsehallinto, kuntien suhde valtioon sekä kuntalaisen asema kunnassa ovat saanet ai- kaisempaa vahvemman ja täsmällisemmän oi-
keudellisen perustan vuoden 2000 perustuslaki- uudistuksessa. Rahoitusperiaatteesta ei perus- tuslaissa kuitenkaan ole nimenomaisia säännök- siä. Rahoitusperiaate todetaan nykyisin lainta- solla Euroopan paikallisen itsehallinnon perus- kirjan 9 artiklan 2 kohdassa: "paikallisviran- omaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa lais- sa" (voimaansaattamislaki 1180/1991 ja asetus Sops 66/1991).
Rahoitusperiaate on ollut esillä perusoikeus- uudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) ja siitä annetussa perustusla- kivaliokunnan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp).
Mainituissa asiakirjoissa on korostettu, että kun- tien tehtävistä säädettäessä tulee myös huolehtia kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua tehtävistään.
Valiokunnan käsityksen mukaan perustusla- kivaliokunnan olemassa olevien kannanottojen perusteella rahoitusperiaatteen käsite ei ole yksi- selitteinen ja ongelmaton perustuslain näkökul- masta. Rahoitusperiaate ei liity pelkästään uusia tehtäviä koskevaan sääntelyyn, vaan sillä voi olla vaikutuksia arvioitaessa kuntien rahoituk- sen tilaa yleisemmin kunnallisen itsehallinnon kannalta. Lisäksi siihen voi liittyä tarve arvioida kuntien rahoituksen ja tehtävien suhdetta kunta- kohtaisesti.
Hallintovaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että oikeusministeriössä käynnistyneessä perus- tuslain toimivuuden selvittämistä ja mahdollis- ten muutostarpeiden arviointia koskevassa hank- keessa selvitetään ja arvioidaan rahoitusperiaate mukaan lukien myös kunnallisen itsehallinnon toteutumiseen liittyviä kysymyksiä.
Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelu- kunnan tarkemmat tehtävät
Lakiehdotuksen 8 b §:n 2 momentin ensimmäi- sestä virkkeestä ilmenee, että kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tehtävänä on kä- sitellä 8 §:n 3 momentissa tarkoitettuja asioita, valmistella peruspalveluohjelmaan liittyvä kun- tatalouden kehitysarvio sekä seurata, että perus- palveluohjelma otetaan huomioon kuntia koske-
van lainsäädännön ja päätöksien valmistelussa.
Momentin toisessa virkkeessä puolestaan sääde- tään muun muassa, että neuvottelukunnan tehtä- vistä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Va- liokunta ehdottaa 8 b §:n 2 momentin ensimmäi- sen virkkeen johdosta 2 momentin toisen virk- keen muuttamista siten, että neuvottelukunnan tarkemmista tehtävistä säädetään valtioneuvos- ton asetuksella.
Otto-oikeus ja oikaisuvaatimus
Asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsitel- täväksi säädetään kuntalain 51 §:ssä. Tähän py- kälään ei hallituksen esityksessä ehdoteta muu- toksia. Käsiteltävänä olevat säännösehdotukset eivät koske liikelaitoskuntayhtymän johtokun- taa lukuun ottamatta otto-oikeutta, vaan oikaisu- vaatimussäännöstä.
Valiokunta toteaa asiantuntijakuulemisessa esiin nousseen perusteella, että oikaisuvaatimus- ta koskevan lakiehdotuksen 89 §:n tarkoitukse- na on sovittaa yhteen oikaisuvaatimussäännök- set liikelaitoksen johtokunnan lakisääteisen pää- tösvallan kanssa. Johtokunnan lakisääteisiä teh- täviä koskevista päätöksistä kunnanhallituksella ei ole otto-oikeutta. Kuntalain 89 §:n esillä ole- va sääntelyehdotus merkitsee oikaisu- ja otto- oikeusteiden yhdenmukaistamista.
Aiemmin säädetyllä kuntalain muutoksella on mahdollistettu otto-oikeuden antaminen johto- säännöllä johtokunnalle (HaVM 6/2006 vp — HE 8/2006 vp). Näin ollen otto-oikeusasioita voidaan käsitellä myös johtokunnassa, ei vain lautakunnassa tai kunnanhallituksessa. Aiem- min toteutetun sääntelyn tavoitteena on ollut mahdollistaa tilaaja- ja tuottajamallin käyttöön ottaminen johtokuntamallilla. Tällöin on synty- nyt tarve säätää tuottajaorganisaatiosta vastaa- van johtokunnan otto-oikeudesta. Johtokunnan
otto-oikeus tekee samalla otto-oikeusasioista aiempaa monipolvisempia. Oikaisuvaatimus- säännöksessä otto-oikeus näkyy siten, että oikai- suvaatimus tehdään johtokunnalle, jos johtokun- nalle on johtosäännössä annettu otto-oikeus.
Kunta voi siten kussakin tapauksessa itse päät- tää, haluaako se antaa liikelaitoksen johtokun- nalle otto-oikeuden. Tämä sääntely on yhdenmu- kainen sen periaatteen kanssa, ettei lainsäädän- nöllä tulisi sitoa kuntien päätösvaltarakenteita, jos se ei ole välttämätöntä.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta ehdottaa,
että lakiehdotus hyväksytään muutoin hallituksen esityksen mukaisena paitsi 8 b § muutettuna seuraavasti:
8 b §
Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelu- kunta
(1 mom. kuten HE)
Neuvottelukunnan tehtävänä on käsitellä 8 §:n 3 momentissa tarkoitettuja asioita, valmis- tella peruspalveluohjelmaan liittyvä kuntatalou- den kehitysarvio sekä seurata, että peruspalve- luohjelma otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön ja päätöksien valmistelussa. Kun- nallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tarkemmista tehtävistä sekä kokoonpanosta ja jaostoista säädetään valtioneuvoston asetuksel- la.
Helsingissä 30 päivänä marraskuuta 2007
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Tapani Tölli /kesk
vpj. Tapani Mäkinen /kok jäs. Thomas Blomqvist /r
Juha Hakola /kok Rakel Hiltunen /sd Oiva Kaltiokumpu /kesk Elsi Katainen /kesk Timo Korhonen /kesk Valto Koski /sd
Outi Mäkelä /kok Petri Pihlajaniemi /kok Pirkko Ruohonen-Lerner /ps Lenita Toivakka /kok Unto Valpas /vas Tuula Väätäinen /sd vjäs. Johanna Ojala-Niemelä /sd
Markku Pakkanen /kesk.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ossi Lantto.
