HALLINTOVALIOKUNNAN MIETINTÖ 35/2014 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 29 päivänä toukokuuta 2013 lähet- tänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsi- teltäväksi hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoi- minnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muutta- misesta (HE 54/2013 vp).
Lausunnot
Hallintovaliokunnan pyynnön mukaisesti perus- tuslakivaliokunta ja eduskunnan päätöksen mu- kaisesti puolustusvaliokunta ovat antaneet asias- ta lausunnon (PeVL 8/2014 vp, PuVL 10/2013 vp), jotka on otettu tämän mie- tinnön liitteiksi.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen - ICT-johtaja Anna-Maija Karjalainen, yksi-
kön päällikkö Esko Vainio, lainsäädäntöneu- vos Sami Kivivasara ja neuvotteleva virka- mies Timo Saastamoinen, valtiovarainminis- teriö
- osastopäällikkö, ylijohtaja Eero Heliövaara, hankepäällikkö Sami Kivivasara, finanssineu- vos Kalevi Alestalo ja erityisasiantuntija Pet- ri Railamo, valtioneuvoston kanslia
- tietohallintojohtaja Ari Uusikartano, ulko- asiainministeriö
- tietohallintojohtaja Max Hamberg, oikeusmi- nisteriö
- kansliapäällikkö Päivi Nerg, lainsäädäntö- neuvos Tiina Ferm ja erityisasiantuntija Min- na Bloigu, sisäasiainministeriö
- neuvotteleva virkamies Timo Nuutinen ja esittelijä Kosti Honkanen, puolustusministe- riö
- neuvotteleva virkamies Timo Kievari, liiken- ne- ja viestintäministeriö
- erityisasiantuntija Teemupekka Virtanen, so- siaali- ja terveysministeriö
- tietohallintopäällikkö Janne Suuriniemi, Po- liisihallitus
- turvallisuuspäällikkö Sami Hyytiäinen, Tulli - osastopäällikkö, kommodori Jukka Jaakkola,
rajavartiolaitos, esikunnan teknillinen osasto - tietohallintopäällikkö Matti Viirret, suojelu-
poliisi
- erikoistutkija Marko Luoma ja professori Juk- ka Manner, Aalto-yliopisto
- johtaja Ilkka Haataja, Hallinnon tietotekniik- kakeskus HALTIK
- johtamisjärjestelmäosaston apulaisosasto- päällikkö, eversti Mikko Heiskanen ja osas- toesiupseeri Juha Lehto, Pääesikunta
- apulaisjohtaja Rauli Paananen, Viestintävi- rasto
- pelastustoimen kehittämispäällikkö Jussi Ra- hikainen, Suomen Kuntaliitto
- toimitusjohtaja Timo Lehtimäki, Suomen Erillisverkot Oy
- asiamies Mikko Äikäs, Palkansaajajärjestö Pardia ry
- johtaja, turvallisuus ja jatkuvuuden hallinta Kari Wirman, FiCom ry.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— sisäasiainministeriö, pelastusosasto
— työ- ja elinkeinoministeriö
— ympäristöministeriö
— Ahvenanmaan valtionvirasto
— Hätäkeskuslaitos
— Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV)
— Huoltovarmuuskeskus
— Terveyden ja hyvinvoinnin laitos
— Valtiokonttori
— Ahvenanmaan maakunnan hallitus
— Suomen Turvallisuusverkko Oy
— Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry
— professori Olli Mäenpää
— professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki julki-
sen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta sekä muutettavaksi viestintämarkkinalain sään- nös viranomaisverkon määritelmästä.
Ehdotetulla lailla säädettäisiin julkisen hal- linnon turvallisuusverkosta, sen palveluista ja palvelujen käytöstä sekä muusta turvallisuus- verkkotoiminnasta. Lain tarkoituksena olisi nor- maalioloissa ja niiden häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa varmistaa valtion ylimmän joh- don ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta tär- keiden viranomaisten ja muiden toimijoiden yh- teistoiminnan edellyttämän viestinnän häiriöttö- myys ja jatkuvuus sekä turvata päätöksenteossa ja johtamisessa tarvittavan tiedon käytettävyys, eheys ja luottamuksellisuus.
Ehdotetun lain mukaan turvallisuusverkko olisi valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva viestintämarkkinalaissa tarkoitettu viranomais- verkko. Turvallisuusverkkoon kuuluisi viestin-
täverkko ja siihen välittömästi liittyvät laitetilat, laitteet ja muu infrastruktuuri sekä turvallisuus- verkon yhteiset palvelut. Laissa olisi säännökset turvallisuusverkon käyttövelvoitteesta ja muus- ta käytöstä sekä turvallisuusverkon ja sen yhteis- ten palvelujen palvelutuotannosta. Laissa sää- dettäisiin myös turvallisuusverkkotoiminnan oh- jausmallista, johon kuuluu toiminnan yleishal- linnollinen ohjaus, palvelun tuottajana toimivan yrityksen omistajaohjaus sekä toiminnan strate- ginen ohjaus ja sen tuki.
Esitykseen sisältyy myös ehdotus viestintä- markkinalain muuttamisesta. Ehdotetun muu- toksen johdosta lakiin sisältyvää viranomais- verkkoa koskevaa määritelmää täydennettäisiin.
Lakiehdotus liittyy valtion vuoden 2013 lisä- talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltä- väksi sen yhteydessä. Esitykseen sisältyvät lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisim- man pian.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Yleisperustelut
Turvallisuusverkkohanke
Valtioneuvosto on asettanut vuoden 2007 lopul- la julkisen hallinnon verkkoturvallisuutta edistä- vän suunnitteluhankkeen. Hankkeen tehtävänä on ollut suunnitella turvallinen tietoliikenne- verkko ja verkkopalvelut hallinnolle ja erityises- ti turvallisuusviranomaisille. Vuonna 2009 ase-
tetun jatkohankkeen tavoitteena on sulauttaa si- säasiainhallinnon tietoliikennepalvelut puolus- tusvoimien viestintäverkkoon ja luoda näin tur- vallisuusverkon verkko- ja tietoliikennepalvelu- jen perusta. Lähtökohtana on ollut, että nämä yh- teen liitettävät verkot muodostavat turvallisuus- verkon perusverkon. Verkkoa on rakennettu ja siihen on investoitu hallinnon turvallisuusverk-
kohankkeessa (TUVE-hanke) vuosina 2009—
2013 noin 200 miljoonaa euroa.
Valmisteilla olevan turvallisuusverkon ta- voitteena on tarjota keskeisille turvallisuudesta vastaaville viranomaisille ja valtionjohdolle, mi- nisteriöt mukaan lukien, korkean varautumis- ja turvallisuustason tietoliikenneratkaisu. Perus- ajatuksena on taata, että turvallisuusviranomais- ten tietoliikenne on suojattua ja käytettävyys varmistettua, kyseisten viranomaisten kriittinen tietoaineisto varastoitua ja hallinnoitua Suomes- sa sekä että liiallista riippuvuutta kaupallisista toimijoista vältetään. TUVE-hankkeessa on ta- voitteena myös parantaa valtionjohdon päätök- sentekoedellytyksiä, tilannekuvan muodosta- mista ja viranomaisten välistä tietojen vaihtoa sekä tiedon eheyden ja kiistämättömyyden edel- lytyksiä kaikissa turvallisuustilanteissa. Valio- kunta pitää mainittuja hankkeen keskeisiä lähtö- kohtia yhteiskuntamme kannalta erittäin tärkei- nä.
Valiokunta tähdentää, että turvallisuusver- kon, joka on tarkoitettu käytettäväksi kaikissa olosuhteissa, tulee toimia luotettavasti päivittäi- sen käytön lisäksi myös normaaliolojen häiriöti- lanteissa ja poikkeusoloissa. Verkon tulee säi- lyä toimintakykyisenä muun muassa luonnonil- miöiden, sähkökatkosten ja tietoverkkohyök- käysten sattuessa.
Valiokunta toteaa, että turvallisuusverkko- hankkeen peruslähtökohtiin kuuluu myös se seikka, että yhtenäisellä TUVE-ratkaisulla pois- tetaan yksittäisten viranomaisten tarve itse ra- kentaa ja ylläpitää turvallisuuden ja varautumi- sen vaatimukset täyttäviä omia tietoliikenneyh- teyksiä, laitetiloja ja muita tieto- ja viestintätek- nisiä ratkaisuja.
Tarve julkisen hallinnon turvallisuusverkko- toimintaa sääntelevälle lainsäädännölle Valiokunta toteaa, ettei nykyisessä lainsäädän- nössä säädetä julkisen hallinnon turvallisuusver- kosta eikä turvallisuusverkkotoiminnasta. Voi- massa olevaan sääntelyyn sisältyy kuitenkin useita säännöksiä, jotka on otettava huomioon säädettävässä uudessa laissa julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta (TUVE-laki).
Valiokunnan käsityksen mukaan lainsäädännöl- listä perustaa edellyttävät muun muassa puolus- tusvoimien runkoverkon luovuttamiseen eri tur- vallisuusviranomaisten hyödynnettäväksi liitty- vät seikat sekä turvallisuusverkon palvelujen tuottajien tehtävien ja tuotantovastuun määritte- lyyn liittyvät asiat.
Valiokunta toteaa edelleen, että ehdotettua uutta lakia julkisen hallinnon turvallisuusverk- kotoiminnasta tarvitaan turvallisuusverkon, sen palvelujen ja palvelujen käytön sekä muun tur- vallisuusverkkotoiminnan käytön perusteiden määrittelemiseksi. Turvallisuusverkko on ehdo- tuksen mukaan valtion omistuksessa ja hallin- nassa oleva viestintämarkkinalaissa (393/2003) tarkoitettu viranomaisverkko. Viranomaisver- kolla tarkoitetaan — 2. lakiehdotuksessa tarken- netussa muodossa — viestintämarkkinalaissa valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maan- puolustukseen, yleiseen järjestykseen ja turvalli- suuteen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimin- taan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimin- taan, maahanmuuttoon, ensihoitopalveluun tai väestönsuojeluun liittyvien tarpeiden vuoksi ra- kennettua viestintäverkkoa. Sen liittymiä voi- daan tarjota viranomaisten lisäksi myös muulle, edellä mainittujen tehtävien hoitamisen kannal- ta välttämättömälle käyttäjäryhmälle.
Valiokunta toteaa, että viestintämarkkinalaki on kumottu vuoden 2015 alusta voimaan tuleval- la tietoyhteiskuntakaarella (917/2014). Viran- omaisverkon määritelmä sisältyy tietoyhteis- kuntakaaren 250 §:ään 2. lakiehdotusta vastaa- vasti. Ainoana muutoksena tietoyhteiskuntakaa- reen sisältyy maininta rautatieturvallisuudesta lisäyksenä niistä tarpeista, joita varten viran- omaisverkko voidaan rakentaa. Valiokunta eh- dottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa peruste- luissa hallituksen esitykseen sisältyvän 2. la- kiehdotuksen hylkäämistä.
Vaikka TUVE-verkon infrastruktuurin ja pal- velujen on perustuttava korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimuksiin, turvallisuusverk- koa tullaan käyttämään jokapäiväisissä viran- omaistehtävissä. Käsiteltävänä olevan TUVE- lainsäädännön tavoitteena on saada korkean va- rautumisen ja turvallisuuden vaatimuksia palve-
levat tietoverkot ja palvelut yhtenäisen, toimin- tavarman infrastruktuurin, valtion omistaman palvelutuotannon ja yhtenäisen ohjausmallin piiriin. Tarkoitus on, että ottamalla käyttöön TUVE-lakiehdotuksen (1. lakiehdotus) mukai- set palvelut ja toimintamallit viranomaiset voi- vat toimia entistä varmemmin myös yhä lisään- tyvissä, erityisesti tietoturvaan liittyvissä, nor- maaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Korkean varautumisen vaatimuksella, jota ei la- kiehdotuksessa ole tarkemmin määritelty, tar- koitetaan sitä, että turvallisuusverkkoon kuulu- vat viestintäverkko, laitetilat, laitteet ja muu inf- rastruktuuri sekä yhteiset palvelut ja palvelutuo- tanto rakennetaan ja organisoidaan siten, että verkon käyttö pystytään turvaamaan kaikissa olosuhteissa. Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellään korkean varautumisen tason tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tietoturvaa. Nii- den tulee täyttää tietoturvallisuudesta valtion- hallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen (681/2010) 9 §:ssä tarkoitetut suojaustasojen IV—II (ST IV—ST II) tietoturvavaatimukset ja erityissuojeltavalle tietoaineistolle säädetyt vaa- timukset (esimerkiksi laki kansainvälisistä tieto- turvavelvoitteista (588/2004)).
Valiokunta tähdentää, ettei asiantuntijakuule- misessa ole kyseenalaistettu uuden lainsäädän- nön tarpeellisuutta.
Turvallisuusverkkotoiminta
Turvallisuusverkkotoiminta muodostuu halli- tuksen esityksen perustelujen mukaan kahdesta osa-alueesta: turvallisuusverkosta ja sen ohjauk- sesta. Turvallisuusverkkoon kuuluu TUVE-la- kiehdotuksen 1 §:n mukaan viestintäverkko ja siihen liittyvät laitetilat, laitteet ja muu infra- struktuuri sekä turvallisuusverkon yhteiset pal- velut. Turvallisuusverkkotoiminnalla tarkoite- taan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten pe- rusteluiden mukaan näiden osa-alueiden hallin- nollista, toiminnallista ja teknistä kokonaisuut- ta, jossa yhdistyvät turvallisuusverkon ja siihen liittyvien palvelujen ja palvelutuottajien toimin- ta sekä sen ohjaus ja valvonta.
Tarkoitus on, että turvallisuusverkkotoimin- nan ohjaukseen osallistuvat yhteiskunnan tur-
vallisuudesta keskeisesti vastaavat ministeriöt, puolustusvoimat, Huoltovarmuuskeskus ja Suo- men Kuntaliitto. Toimintakokonaisuuteen kuu- luu hallituksen esityksen mukaan myös viran- omaisten toimintaa tukevia teknistä ja toimin- nallista erityisasiantuntemusta edellyttäviä teh- täviä, joista voi lakiehdotuksen mukaan palve- luntuottajana vastata valtion kokonaan omista- ma Suomen Erillisverkot Oy -niminen osakeyh- tiö tai sen kokonaan omistama tytäryhtiö.
Turvallisuusverkon käyttövelvoite
TUVE-lakiehdotuksen 2 §:n mukaan turvalli- suusverkon käyttövelvoite koskee sellaista val- tion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolus- tukseen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuu- teen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimintaan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maahanmuuttoon ja ensihoitopalveluun liitty- vää viranomaisten sisäistä, välistä ja ulkoista yh- teistoimintaa, jossa noudatetaan korkean varau- tumisen tai turvallisuuden vaatimuksia.
Ehdotetun TUVE-lain 3 §:stä ilmenevät puo- lestaan ne viranomaistahot, jotka edellä mainit- tuun toimintaan liittyvissä tehtävissään ovat vel- vollisia käyttämään turvallisuusverkkoa.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että turvalli- suusverkon käyttövelvoite määritellään laissa sekä toiminnallisesti että organisatorisesti.
Käyttövelvoitteen toiminnallinen ulottuvuus määrittelee ne valtion ylimmän johdon ja turval- lisuuden kannalta keskeiset toiminnot, joihin liittyvässä viestinnässä on käytettävä turvalli- suusverkkoa. Käyttövelvoitteen täsmentämisek- si on perusteltua määritellä käyttövelvoitteen kohteet myös organisatorisesti nimeämällä ne viranomaiset, joita TUVEn käyttövelvoite kos- kee. Valiokunta pitää tärkeänä, että yhteiskun- nan turvallisuuden kannalta keskeiset viran- omaiset velvoitetaan turvallisuusverkon käyt- töön silloin, kun niiden viestinnässä ja yhteistoi- minnassa on noudatettava korkean varautumi- sen ja turvallisuuden vaatimuksia. Hallintova- liokunta tähdentää, että muun muassa Suomen kyberturvallisuusstrategian toimeenpanon kan- nalta on tärkeää, että turvallisuusverkko ja sen palvelut otetaan käyttöön ehdotetun käyttövel-
voitteen piirissä olevien toimijoiden osalta. Va- liokunta toteaa, että turvallisuusverkon käyttö- velvoitetta koskevat säännökset tarkentavat 1 §:stä ilmenevää lain tarkoitusta ja sovelta- misalaa.
TUVE-laissa säädettävien edellytysten täyt- tyessä turvallisuusverkkoa on mahdollista käyt- tää käyttövelvoitteen piirissä olevien viran- omaisten lisäksi myös kyseisten viranomaisten keskeisten yhteistoimintatahojen.
Asiantuntijakuulemisessa on kannettu huolta siitä, kyetäänkö turvallisuusverkkotoiminnassa turvaamaan tasapuolisesti käyttövelvoitteen pii- riin kuuluvien eri toimijoiden tarpeet. Esimer- kiksi puolustusvoimien, Hätäkeskuslaitoksen ja ensihoidon vaatimusten toteuttamista ja yhteen- sovittamista samanaikaisesti, tasapuolisesti ja kustannustehokkaasti on pidetty haasteellisena.
Kuulemisessa on noussut myös esiin näkemys, että TUVEssa tulee voida välittää tietoa turvalli- sesti muun muassa EU:n ja muiden kansainvälis- ten vaatimusten mukaisesti.
Valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteel- la erikseen määritellään tarkemmin lakia alem- malla normitasolla ne periaatteet, joiden mukai- sesti eri tilanteissa palvelujen hallintaa ja prio- risointia voidaan tehdä ottaen huomioon verkon käyttäjinä olevien eri toimijoiden tarpeet tasa- painoisesti ja kulloisenkin tilanteen edellyttä- mällä tavalla. Riittävä varautuminen on esitetyn selvityksen mukaan muun muassa kapasiteettia ja sen käytön tärkeysmäärittelyjä hallitsemalla mahdollista tehdä turvallisuusverkon sisällä tek- nisten ja toiminnallisten ratkaisujen avulla. Tur- vallisuusverkko on tarkoitettu perus- infrastruktuuriksi, johon sekä kansallisen että EU:n ja muun kansainvälisen korkean turvalli- suuden viestintäratkaisut voivat tukeutua.
Tässä yhteydessä on aiheellista nostaa esiin asiakysymyksenä suojelupoliisin toiminnalli- nen tietojärjestelmä, joka toimii poliisin tieto- verkosta erillisessä suojelupoliisin operatiivi- sessa tietoverkossa. Suojelupoliisin mukaan jär- jestely on säilytettävä myös jatkossa. Hallinto- valiokunta toteaa tältä osin, että ehdotetun TUVE-lain 5 §:n mukaan sellaisten välittömästi 2 §:n 1 momentissa tarkoitetussa toiminnassa
käytettävien laitteiden ja tietojärjestelmien, joi- ta koskevat korkean varautumisen tai turvalli- suuden vaatimukset, on oltava turvallisuusver- kon laitetiloissa, ellei niiden sijoittaminen koko- naan tai osittain muuhun laitetilaan ole teknisis- tä tai toiminnallisista syistä välttämätöntä. Va- liokunnan käsityksen mukaan tämä poikkeus- mahdollisuus mahdollistaa riittävällä tavalla eri- tyistarpeiden, kuten esimerkiksi suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän, mukaisten rat- kaisujen toteuttamisen erillään turvallisuusver- kosta.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että turvallisuusverkon vaikutukset ulottuvat valtion viranomaisten ohella kunnallisiin toimi- joihin, koska turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee myös ensihoitopalvelua ja pelastustoin- ta. Pelastustoimen järjestämisestä vastaavat kunnat yhteistoiminnassa saman pelastustoimi- alueen kuntien kanssa. Ensihoitopalvelun järjes- tämisestä vastaavat puolestaan nykyisin sairaan- hoitopiirit, jotka ovat kuntien muodostamia kun- tayhtymiä. Viranomaisten yhteisen kenttäjohta- misjärjestelmän on suunniteltu tukeutuvan tur- vallisuusverkon infrastruktuuriin. Suunnitel- man toteuttamisella mahdollistetaan valtiollis- ten ja kunnallisten toimijoiden välinen yhteinen tilannekuva ja reaaliaikainen tiedonvaihto.
Ehdotetun TUVE-lain 28 §:n mukaan käyttö- velvoitetun käyttäjän on otettava turvallisuus- verkon palvelut käyttöön viimeistään silloin, kun laissa tarkoitetut palvelut ovat käytettävissä (7, 9 ja 11 §) ja kyseistä palvelua vastaavan itse- näisesti hankitun palvelun palvelusopimus on päättynyt. Tarkoitus on, että käyttäjiä liitetään turvallisuusverkkoon sitä mukaa kuin kullakin käyttäjällä on valmius liittyä verkkoon turvalli- sesti ja toisaalta kyseiselle käyttäjäryhmälle tar- koitetut palvelut ovat hyväksytyllä tavalla käyt- töön otettavissa. Tällä tavoin menettelemällä eri viranomaistahojen liittäminen TUVEn käyttäjik- si, kuntatoimijat mukaan lukien, voidaan tehdä turvallisesti ja toimintavarmuus säilyttäen.
Turvallisuusverkon palvelutuotanto
Turvallisuusverkon palvelutuotanto ehdotetaan TUVE-laissa jaettavaksi kolmeen palvelukoko-
naisuuteen: 1) turvallisuusverkon verkko- ja inf- rastruktuuripalvelut, 2) yhteiset tieto- ja viestin- tätekniset palvelut ja 3) integraatiopalvelut. La- kiehdotuksen mukaan turvallisuusverkon palve- lutuottajilla on yksinoikeus tuottaa laissa säädet- täviä palveluja, jolloin palvelut voidaan julkisis- ta hankinnoista annetun lain (348/2007) 12 §:n nojalla hankkia kilpailuttamatta. Asiantuntija- kuulemisessa on palvelutuotannon osalta esitet- ty huomattavan paljon kritiikkiä lakiehdotusta kohtaan. Sen vuoksi jäljempänä on myös mietin- nön yleisperusteluissa tarpeen tarkastella erik- seen kutakin palvelutuotannon kokonaisuuden osiota. Yksityiskohtaisista perusteluista ilmene- vät valiokunnan ehdottamat muutokset palvelu- tuotannon sääntelyyn.
Valiokunta toteaa, että turvallisuusverkkotoi- minnan palvelut ja palvelujen tuottamisvastuu- seen kuuluvat tehtävät määritellään lakiehdotuk- sessa varsin väljästi. Lisäksi lakiehdotuksessa on käytetty palvelutuotanto-osiota laajemmin- kin käsitteitä, joita ei ole yksityiskohtaisesti määritelty, minkä vuoksi käsitteet ovat osaksi tulkinnanvaraisia.
Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan käsitteiden yksiselitteinen määrittely on vai- keaa, koska termit ja toimintatavat eivät ole ICT-toimialalla ja julkishallinnossa tältä osin vakiintuneita. Lainvalmistelussa on ollut tarkoi- tus, että palvelukokonaisuuksien sisältö tarken- tuu ehdotetun lain nojalla annettavassa valtio- neuvoston asetuksessa, jossa säädetään tarkem- min palveluista ja palveluntuottajien tehtävistä.
Valiokunta arvioi, että asetuksen avulla voidaan ainakin osittain parantaa sääntelyn selkeyttä ja ymmärrettävyyttä, vaikka asianmukaisempaa olisi ollut määritellä käsitteet laissa tai vähin- täänkin lakiehdotuksen perusteluissa riittävällä täsmällisyydellä etenkin, kun otetaan huo- mioon, että kyseessä on asiasisällöltäänkin vai- keasti hahmotettava sääntelykokonaisuus. Va- liokunnalla on ollut käytettävissään 26.11.2013 päivätty alustava luonnos valtioneuvoston ase- tukseksi turvallisuusverkkotoiminnasta.
Verkko- ja infrastruktuuripalvelut
Lakiehdotuksen mukaan turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimii Suomen valtion kokonaan omistama tur- vallisuusverkkotoiminnassa voittoa tavoittele- maton Suomen Erillisverkot Oy -niminen osa- keyhtiö (ERVE). Yhtiöjärjestyksen mukaan yh- tiön toimialana on julkisen hallinnon viran- omaisten käytössä olevien ja yhteiskunnan tur- vallisuuden varmistamiseen liittyvien tietolii- kenneverkkojen sekä muiden turvaverkkojen ra- kentaminen ja operointi sekä niihin liittyvien palveluiden toimittaminen ja konsultointi. Yh- tiö voi myös omistaa ja hallita edellä mainittuja televerkkoja ja kiinteistöjä sekä osakkeita. Suo- men Erillisverkot -konserniin kuuluvat Suomen Turvallisuusverkko Oy (STUVE), Virve Oy (Virve-verkko), VIRVE Tuotteet ja Palvelut Oy, Leijonaverkot Oy (tuotantotilat) ja Johtotieto Oy.
Ehdotetun sääntelyn erikoispiirteisiin kuu- luu, että verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana voi toimia myös Suomen Erillisver- kot Oy:n perustama ja kokonaan omistama ty- täryhtiö. Itse asiassa tätä toimintaa varten on pe- rustettu Suomen Turvallisuusverkko Oy. Kysei- sellä tytäryhtiöllä ei saa olla muita tehtäviä tai toimintoja, eikä sen tarkoituksena saa olla liike- taloudellisen voiton tuottaminen. Sanottu mer- kitsee sitä, ettei tällä tytäryhtiöllä ole mahdolli- suutta toimia kilpailluilla markkinoilla.
Lakiehdotuksen perusteella Suomen Erillis- verkot Oy:n on erotettava käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa tarkoitettu toiminta hallinnol- lisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan.
Lakiehdotus sisältää siirtymäsäännöksen, jonka nojalla Suomen Erillisverkot Oy:n tai sen tytäryhtiön ohella verkko- ja infrastruktuuripal- velujen tuottajina toimivat siirtymäkaudella puolustusvoimat ja Valtiokonttorin IT-palvelu- keskus, joka on nyttemmin siirretty tehtävineen Valtion tieto- ja viestintäkeskus Valtoriin.
Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuotta- jan tehtävänä on yksinoikeudella tuottaa, ylläpi- tää ja kehittää turvallisuusverkon verkkopalve- lut. Turvallisuusverkon verkkopalveluja ovat
käyttäjille tarjottavat tietoliikenneyhteydet, joi- den avulla käyttäjän lähiverkot ja turvallisuus- verkon palvelukonesalit liitetään toisiinsa. Pal- veluntuottaja vastaa myös verkkopalveluihin vä- littömästi liittyvistä käyttö- ja sovelluspalveluis- ta, mutta ei toimi muutoin käyttöpalvelu- ja so- vellusoperaattorina käyttäjien palveluille.
Lisäksi verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella hallin- noida turvallisuusverkon laitetiloja ja laitteita sekä tuottaa, ylläpitää ja kehittää turvallisuus- verkon muita infrastruktuuripalveluja. Näillä muilla palveluilla tarkoitetaan sellaisia käyttäjil- le tarjottavia laitetiloja ja laitepaikkoja, joihin voidaan sijoittaa korkeaa varautumista tai kor- keaa turvallisuutta edellyttävien tietoliikenneyh- teyksien tai tietojärjestelmien tarvitsemat lait- teet. Esimerkiksi turvallisuusverkon kaapelit, mastot ja linkkiasemat kuuluvat näihin laittei- siin.
Turvallisuusverkkotoiminnan keskeisenä ta- voitteena on varmistaa valtion ja yhteiskunnan ydintoimintojen ja niihin liittyvän viestinnän häiriöttömyys ja luottamuksellisuus. Perustusla- kivaliokunta toteaa lausunnossaan, että kysy- mys on valtion turvallisuuden ja julkisten toi- mintojen jatkuvuuden kannalta olennaisista teh- tävistä, joiden keskeisenä tarkoituksena on tieto- jen luottamuksellisuuden säilyttäminen. Tätä toimintaa on lausunnon mukaan kokonaisuutena arvioiden pidettävä perustuslain 124 §:ssä tar- koitettuna julkisena hallintotehtävänä. Perustus- lakivaliokunta katsoo, että ehdotettua sääntelyä eräiden turvallisuusverkkotoimintaan kuuluvien tehtävien antamisesta muulle kuin viranomaisel- le on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kan- nalta.
Turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuu- ripalvelujen tuottajana toimivan 1. lakiehdotuk- sen 6 §:ssä tarkoitetun valtion kokonaan omista- man osakeyhtiön tai tämän kokonaan omista- man tytäryhtiön tehtäviin kuuluu muun muassa turvallisuusverkon verkkopalvelujen tuottami- nen ja ylläpito, turvallisuusverkon laitetilojen ja laitteiden hallinnointi sekä turvallisuusverkkoa koskevien turvallisuus-, valmius-, varautumis- ja jatkuvuusvaatimuksen toteutumisesta vastaa-
minen tehtäväalueellaan niin normaali- kuin poikkeusoloissakin. Perustuslakivaliokunta to- teaa lausunnossaan kysymyksen olevan asialli- sesti teknisluonteisista, viranomaisten toimintaa tukevista tehtävistä, jotka toteutetaan pitkälti valtion viranomaisten ohjauksessa ja valvonnas- sa. Vaikka toiminnalla luodaan edellytykset merkittävän julkisen vallan käytölle, ei palve- luntuottajalle itselleen perustuslakivaliokunnan mukaan kuulu sellaisia tehtäviä, joita voitaisiin pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna mer- kittävän julkisen vallan käyttönä.
Edellä lausutun lisäksi perustuslakivaliokun- ta toteaa lausunnossaan perustuslain 124 §:n tar- koituksenmukaisuusvaatimuksen olevan oikeu- dellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee ar- vioida tapauskohtaisesti. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luon- ne. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää huo- miota hallinnon tehokkuuden ja muiden hallin- non sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tar- peisiin.
Julkisen hallintotehtävän siirtämistä valtion kokonaan omistamalle osakeyhtiölle on hallituk- sen esityksessä perusteltu sillä, että valtion vi- rastoon verrattuna osakeyhtiöllä on paremmat mahdollisuudet pitkäjänteiseen strategiseen ke- hittämiseen ja investointien hallintaan, jossa voidaan joustavasti huomioida myös valtionhal- linnon ICT-palvelutuotannon kokonaisvaltainen kehittäminen. Järjestelyn tarkoituksenmukai- suutta on lisäksi perusteltu tehtävien tieto- ja viestintäteknistä erityisasiantuntemusta edellyt- tävällä luonteella, investointien pitkäaikaisuu- della ja jatkuvien kehittämisinvestointien tar- peella.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun palveluntuottajajärjestel- män tarkoituksenmukaisuutta perustellaan lä- hinnä taloudelliseen pitkäjänteisyyteen ja asian- tuntemukseen liittyvillä seikoilla. Tarkoituksen- mukaisuutta sen sijaan ei ole perusteltu esimer- kiksi toimintavarmuuden, luotettavuuden, tieto- turvallisuuden tai riskienhallinnan takaamiseen tähtäävillä perusteilla, vaikka sääntelyn nimen-
omaisena tarkoituksena on luoda edellytykset valtion ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta keskeiselle viranomaistoiminnalle.
Toiminnan pitkäjänteinen strateginen kehittä- minen ja erityisasiantuntemuksen takaaminen eivät perustuslakivaliokunnankaan mielestä it- sestään selvästi ole osakeyhtiömuotoisessa pal- velutuotannossa turvattavissa paremmin kuin vi- ranomaistoiminnassa. Perustuslakivaliokunnan saaman tiedon mukaan esimerkiksi Valtion tie- to- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin toimin- ta on organisoitu viranomaisena siten, että in- vestointimenoja voidaan hallita tavanomaista vi- ranomaistoimintaa pitkäjänteisemmin. Lisäksi toiminnan ohjaus ja valvonta olisi todennäköi- sesti hoidettavissa yksinkertaisemmin ja välittö- mämmin, jos tehtävistä huolehtisi viranomai- nen. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnos- saan, että hallituksen esitykseen sisältyvän jär- jestelyn tarkoituksenmukaisuudesta voidaan esittää perusteltuja epäilyjä. Perustuslain 124 §:n tarkoitusvaatimuksen ei kuitenkaan voi- da perustuslakivaliokunnan mielestä suoranai- sesti katsoa muodostavan ehdotonta estettä eh- dotetulle sääntelylle tällaisessa yhteydessä, jos- sa on kysymys teknisluonteisista, palveluiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä.
Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivalio- kunnan tavoin, että julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle annettaessa on var- mistuttava siitä, ettei tehtävän siirtäminen vaa- ranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hy- vän hallinnon vaatimuksia. Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa on perustuslakivaliokunnan lausun- non mukaan otettava huomioon, että osakeyh- tiön toiminnalla verkko- ja infrastruktuuripalve- luiden tuottajana on etenkin nykyisessä infor- maatioyhteiskunnassa olennainen merkitys val- tion johtamista ja yhteiskunnan turvallisuutta koskevien ydintoimintojen turvaamisen kannal- ta. Kysymys on osin ainakin välillisesti myös yksityisten ihmisten henkilötietojen ja yksityis- elämään liittyvien tietojen säilymisestä luotta- muksellisina.
Tällaisen sääntelyn yhteydessä erityisen kor- keita vaatimuksia on asetettava toimintojen luo- tettavuuden ja toimintavarmuuden sekä käsitel-
tävien tietojen luottamuksellisuuden turvaami- selle. Palvelutuottajiin kohdistuvan viranomais- valvonnan ja ohjauksen on lisäksi oltava teho- kasta ja kattavaa.
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että osa- keyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaises- ti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hal- linnollista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan. Huomionarvoista on myös se, että käytännössä tarkoituksena on osoittaa turvallisuusverkon verkko- ja infra- struktuuripalvelujen tuottaminen Suomen Eril- lisverkot Oy:n tytäryhtiölle, jolloin toiminnan viranomaisvalvonta ja -ohjaus on vieläkin välil- lisempää. Toisaalta säännösperusteisesti on var- mistettu se, että palvelujen tuottaja on voittoa ta- voittelematon valtion kokonaan omistama osa- keyhtiö tai tämän yhtiön kokonaan omistama ty- täryhtiö, jolloin perustuslakivaliokunnan lau- sunnon mukaan valvonnan ja ohjauksen järjestä- minen on jossain määrin helpompaa kuin puh- taasti kaupallisen yrityksen kyseessä ollen.
Hallintovaliokunta katsoo edellä lausuttua täydentäen, että valtion ydintoimintoja välittö- mästi tukevan ja yhteiskunnallisesti kriittisen infrastruktuurin tuottamiselta ja ylläpitämiseltä on edellytettävä erityistä julkista luotettavuutta ja vastuunalaisuutta. Kysymys on ylimmän val- tionjohdon ja turvallisuusviranomaisten toimin- takyvyn turvaamisesta. Sääntelyn kohteena ovat valtion, yhteiskunnan ja viranomaistoiminnan sekä samalla yksilön turvallisuuden kannalta ai- van keskeiset toiminnot. Valtionhallinnon jär- jestämisen yleiset periaatteet ja perustuslain 124 § puoltavatkin turvallisuusverkkotoimin- nan järjestämistä kokonaisuudessaan viran- omaislähtöisesti valtioneuvoston välittömän johdon ja valvonnan alaisena. Hallituksen esi- tyksessä omaksutulle järjestelylle, jonka varaan turvallisuusverkkoa on pitkälti suunniteltu ja ra- kennettu, ei kuitenkaan ole, kuten perustuslaki- valiokunnan lausunnosta ilmenee, tässä yksit- täistapauksessa perustuslaista johtuvaa ehdoton- ta estettä.
Keskeiset turvallisuusviranomaiset, kuten puolustushallinto ja sisäministeriö, on saadun selvityksen perusteella jo käytännössä liitetty
turvallisuusverkkoon, ja verkko- ja infrastruk- tuuripalvelujen tuottajaksi perustettu Suomen Turvallisuusverkko Oy on jo organisoitunut ja valmistautunut palvelutuotannon käynnistämi- seen ja liiketoimintasiirron vastaanottamiseen.
Tämän vuoksi lainsäätäjä on joutunut tapahtu- neiden tosiasioiden eteen, eikä valiokunnalla ole asiassa tosiasiallisesti käsityksensä mukaan juu- rikaan mahdollisuutta päätyä tältä osin hallituk- sen esityksestä poikkeavaan ratkaisuun.
Hallintovaliokunta viittaa verkko- ja infra- struktuuripalvelujen osalta lisäksi erityisesti yk- sityiskohtaisissa perusteluissa jäljempänä muun muassa valvonnan ja ohjauksen osalta lausut- tuun. Valiokunnan ehdottamien muutosten tar- koituksena on muutoinkin pienentää niitä riske- jä, joita hallituksen esitykseen sisältyvään toi- mintamalliin eittämättä liittyy.
Tieto- ja viestintätekniset palvelut
Turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajana voi toimia lakiehdotuksen perusteella tähän tehtävään nimetty julkisen hal- linnon viranomainen tai tieto- ja viestintätekni- sen alan toimija.
Ehdotettu sääntely mahdollistaa tehtävien siirtämisen myös yksityisoikeudelliselle oikeus- henkilölle, kuten ICT-alan yritykselle. Tähän nähden lakiehdotuksen 8 §:n sääntely valtion oi- keuksien ja velvollisuuksien mahdollisesta siir- tämisestä on perustuslakivaliokunnan lausun- non mukaan varsin väljää ja täsmentymätöntä.
Sääntelyä ja sen perusteluja on tältä osin täyden- nettävä olennaisesti, jotta perustuslakivaliokun- ta voisi edes arvioida sitä perustuslain 124 §:ssä asetettujen vaatimusten kannalta.
Saadun selvityksen perusteella suunnitelmat turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajasta ovat kuitenkin valmiste- lun edetessä täsmentyneet, ja tarkoitus on, että nämä tehtävät osoitetaan viranomaiselle. Perus- tuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että 1.
lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentissa oleva mai- ninta siitä, että palveluntuottajana voi olla myös tieto- ja viestintäteknisen alan toimija, tulee poistaa, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsi- tellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuotta- jan tehtävänä on yksinoikeudella tuottaa, ylläpi- tää ja kehittää turvallisuusverkon yhteiset tieto- ja viestintätekniset palvelut. Tällaisia ovat tur- vallisuusverkon turvallisen käytön ja viestinnän edellyttämät palvelut ja verkon laitetiloihin si- joitettuihin tietojärjestelmäpalveluihin liittymis- tä tukevat palvelut, verkon laitetiloihin sijoitet- tujen tietojärjestelmien käyttöä tukevat palvelut sekä turvallisuusverkon laitetiloihin sijoitetuis- ta palvelinkonesaleista tarjottavat palvelut.
Asiantuntijakuulemisessa monet lausun- nonantajat ovat suhtautuneet varauksellisesti tai kielteisesti suunniteltuun turvallisuusverkkopal- velujen tuottamiseen valtion toimialariippumat- tomia ICT-palveluja tuottavassa palvelukeskus Valtorissa (1226/2013, HE 150/2013 vp, HaVM 18/2013 vp). Muun muassa on katsottu, että val- tion ylimmän johdon ja turvallisuusviranomais- ten verkko tulee pitää erillään Valtorin toimiala- riippumattomista palveluista. Tärkeänä on myös pidetty, että turvallisuusverkkotoimintaa hallin- noidaan ja ohjataan yhtenäisenä kokonaisuutena eikä mitään osia siirretä Valtorin alaisuuteen.
Lausunnoissa on lisäksi todettu, että TORI-toi- minnassa pyritään kustannustehokkuuteen, kun taas TUVE-toiminnassa korostuu korkea varau- tuminen, tietoturva ja saatavuustaso. TORI-pal- velut on tarkoitettu IV/III-turvallisuustasoille ja puolestaan TUVE-palvelut III/II-tasoille. Näi- den kahden toimintatavan toteuttaminen samas- sa organisaatiossa on kuulemisessa valiokunnal- le annetussa lausunnossa pidetty jopa mahdotto- mana muun muassa turvallisuustasojen rajapin- nan epämääräisyyden takia.
Puolustusvaliokunta on korostanut omalta osaltaan lausunnossaan TUVE- ja TORI-lakiesi- tysten yhteensovittamista myös palveluväylä- hankkeen kanssa erityisesti palvelutuotannon näkökulmasta.
Lakiehdotuksen perusteella turvallisuusver- kon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuotta- jan on erotettava laissa tarkoitettu toiminta hal- linnollisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan tämä mahdollistaa lain ta- voitteiden saavuttamisen sekä turvaa riittävän
turvallisuusverkon palvelutuotannon osaamisen ja korkeaa varautumista edellyttävät resurssit.
Ehdotetun TUVE-lain siirtymäsäännöksen mukaisesti Hallinnon tietotekniikkakeskus HALTIK toimii TUVE-lain mukaisena tieto- ja viestintäteknisten palveluiden tuottajana enin- tään 31.12.2014 asti. Tämän jälkeen tarkoitus on, että palvelutuotanto siirtyy perustettavalle valtion toimialariippumattomia ICT-palveluja tuottavalle palvelukeskukselle, Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorille (TORI-pal- velukeskus). Palvelutuotannon on tarkoitus jat- kua mainitun siirtymäajan päättymisen jälkeen samojen periaatteiden mukaisesti ja pääosin sa- malla henkilöstöllä. Yksityiskohtaisissa peruste- luissa valiokunta ehdottaa siirtymävaiheelle va- rattavaksi aikaa kaksi vuotta lain voimaantulos- ta.
Valtion toimialariippumattomilla ICT-palve- luilla tarkoitetaan palveluita, joiden tuottami- nen tai järjestäminen ei vaadi merkittävää toimi- alakohtaista osaamista ja jotka perustuvat ylei- sesti käytettyihin laite- ja ohjelmistoratkaisui- hin ja teknologioihin. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan TORI-palvelukeskuksen ky- kyä valvoa, hallita ja ylläpitää aikakriittisiä TUVE-palveluita parannetaan kehittämällä pal- velukeskukselle 24/7-toimintakyky. Tähän pal- velujen hallinnan toiminnallisuuteen liitetään valtiovarainministeriössä käynnissä olevassa tietoturvauhkien ennaltaehkäisyn ja reagointiky- vyn kehittämishankkeessa (SecICT-hanke) tuo- tettavia palveluita. Näillä uusilla toiminnalli- suuksilla ja palveluilla täydennetään TORI-pal- velukeskuksen kykyä toimia TUVE-lain vaati- musten edellyttämänä korkean varautumisen ja turvallisuuden palvelutuottajana ja vastata muun muassa viimeaikaisiin tietoturvauhkiin.
Hallintovaliokunta korostaa, että turvalli- suusverkon palveluiden erottamisella hallinnol- lisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti TORI- palvelukeskuksen muusta toiminnasta tulee var- mistaa turvallisuusverkkotoiminnan tavoittei- den toteutuminen muun muassa tietoturvamää- räysten, tietoturvakulttuurin ja riittävän, myös poikkeusolojen tarpeet huomioivan, korkeaa va- rautumista edellyttävän resursoinnin osalta. Tur-
vallisuusverkon 8 §:ssä tarkoitettujen tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuotantovastuiden siirtyessä TORI-palvelukeskukseen on tarkoi- tuksenmukaista koota tietoturvahenkilöstö TUVE-lain mukaiseen erotettuun osaan, TUVE- yksikköön, jotta keskus kykenee täyttämään sil- le asetetut vaatimukset asianmukaisesti. Kor- keaa jatkuvuutta tarvitsevien eri käyttäjäryh- mien tarpeet on tärkeää turvata palvelukeskuk- seen perustettavalla 24/7-valvonta- ja tapahtu- manhallintakyvyllä. Rakentamalla Valtoriin erillinen korotetun tason yksikkö on mahdollis- ta toteuttaa ratkaisu, joka ottaa huomioon kor- kean varautumisen ja turvallisuuden vaatimus- ten lisäksi myös kustannustehokkuuden.
Integraatiopalvelut
Turvallisuusverkon integraatiopalvelujen tuotta- jana voi ehdotetun TUVE-lain 10 §:n nojalla toi- mia tähän tehtävään erikseen nimetty julkisen hallinnon viranomainen tai tieto- ja viestintätek- nisen alan toimija (integraattori). Valtiovarain- ministeriön tehtävänä on päättää turvallisuus- verkon integraatiopalvelujen tuottajasta. Sään- nöksen tarkoituksena on mahdollistaa integraa- tiopalvelun tuottajaa koskevan päätöksen teke- minen joustavammin kuin edellä tarkoitetun tie- to- ja viestintäteknisen palvelun tuottajaa koske- va valinta. Päätöksen yhteydessä voi olla tar- peen päättää myös siitä, että valtion oikeuksia ja velvollisuuksia siirretään päätöksen mukaiselle palveluntuottajalle. Tämä voi tarkoittaa esimer- kiksi liikkeen luovutuksesta päättämistä. Val- tion oikeuksien ja velvollisuuksien siirtoa kos- kevan päätöksen voi säännöksen mukaan tehdä vain valtioneuvosto valtiovarainministeriön esittelystä.
Integraattoreina voivat toimia hallituksen esi- tyksen perustelujen mukaan esimerkiksi minis- teriöiden ICT-yksiköt, hallinnonalojen käyttä- mät ICT-alan palvelukeskukset tai tähän tehtä- vään erikseen hyväksytyt yritykset.
Edellä tieto- ja viestintäteknisten palvelujen kohdalla lausuttuun ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakiehdotus voidaan käsitel- lä integraatiopalvelujen tuottajaa koskevan 10 §:n 1 momentin osalta tavallisen lain säätä-
misjärjestyksessä, jos maininta siitä, että palve- luntuottajana voi olla myös tieto- ja viestintätek- nisen alan toimija, poistetaan lakiehdotuksesta.
Integraatiopalvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella yhdistää turvallisuusverkon pal- velut käyttäjien muihin tieto- ja viestintätekni- siin palveluihin ja vastata tämän palvelukoko- naisuuden välittämisestä ja tarjoamisesta käyttä- jille. Keskeistä integraatiopalvelun tuottajan (in- tegraattorin) tehtävässä on käyttäjän teknisen liittämisen lisäksi käyttäjäsuhteen muodostami- nen turvallisuusverkon muiden palvelutuotta- jien ja käyttäjän välille sekä TUVE-palvelujen yhteensovittaminen käyttäjän toimialasidonnai- siin palveluihin ja toimialariippumattomiin TORI-palveluihin. Tarkoituksena on, että käyt- täjäsuhde muodostetaan käyttäjäryhmiä ohjaa- vien ministeriöiden sekä verkko- ja infrastruk- tuuripalvelujen ja tieto- ja viestintäteknisten pal- velujen palveluntuottajien välisillä puitesopi- muksilla. Integraatiopalvelujen tuottajan ja ver- kon käyttäjän välille solmitaan palvelusopimus.
Aiemmin käsiteltävänä olleen TORI-lakiesi- tyksen perustelujen mukaan myös integraatio- palvelujen tuottaminen on suunniteltu annetta- van nyttemmin perustetulle palvelukeskukselle Valtorille (HE 150/2013 vp). Hallintovaliokun- ta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa il- menevin tavoin, että Valtion tieto- ja viestintä- tekniikkakeskus Valtori toimii myös integraatio- palvelujen tuottajana. Valiokunnan saaman sel- vityksen mukaan integraatiopalvelujen tuottami- sessa on tärkeää huomioida myös näiden palve- lujen järjestäminen TUVEn käyttäjinä oleville kuntasektorin toimijoille.
Alihankinta
Hallituksen esityksen mukaan verkko- ja infra- struktuuripalvelujen tuottaja, tieto- ja viestintä- teknisten palvelujen tuottaja ja integraatiopalve- lujen tuottaja voivat käyttää tehtävissään ali- hankkijaa siinä laajuudessa kuin valtiovarainmi- nisteriö asiasta päättää. Palvelutuottaja vastaa tällöinkin alihankkijan työstä kuin omastaan.
Alihankkijana voi turvallisuusverkon merikaa- peliverkon rakentamisessa ja ylläpidossa toimia kuitenkin puolustusvoimat sekä turvallisuusver-
kon laitetilojen rakentamisessa, rakennuttami- sessa ja ylläpidossa Puolustushallinnon raken- nuslaitos.
Palvelutuottajan on pyydettävä valtiovarain- ministeriön lausunto ennen alihankintaa koske- van hankinnan tekemistä. Esityksen perustelu- jen mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että valtiovarainministeriö määrittelee ne tehtävät, jotka on mahdollista tehdä alihankintana. Lisäk- si lausuntomenettelyn tarkoituksena on varmis- taa, että alihankkija kykenee tosiasiallisesti teh- täväalueellaan täyttämään turvallisuusverkon turvallisuus- ja varautumisvaatimukset.
Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan sääntelyn itsessään näyttävän mahdollistavan periaatteessa rajoittamattoman alihankinnan käyttämisen. Mahdolliset rajaukset jäävät koko- naan valtiovarainministeriön harkintavaltaan.
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että sään- telyä täsmennetään säännöksillä, joilla rajoite- taan alihankinnan laajuus välttämättömään ja määritellään alihankinnan edellytykset. Lisäksi viranomaisen ohjaus- ja valvontatoimivalta on säädösperusteisesti ulotettava riittävässä laajuu- dessa myös alihankkijan toimintaan.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakiva- liokunnan lausunnon huomioon ottamiseksi 1.
lakiehdotuksen muuttamista yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla.
Tärkeys- ja ensisijaisuusmäärittely
TUVE-lakiehdotuksen 13 §:n mukaan normaali- oloissa ja niihin liittyvissä häiriötilanteissa val- tiovarainministeriö päättää turvallisuusverkon palvelutuotannon ja käytön ensisijaisuus-, kii- reellisyys- ja muusta tärkeysmäärittelystä. Val- miuslaissa (1552/2001) tarkoitetuissa poikkeus- oloissa noudatetaan tärkeysmäärittelyä koske- vassa päätöksenteossa valmiuslain säännöksiä, ja puolustustilalaissa (1083/1991) tarkoitetun puolustustilan aikana puolustusvoimat päättää tärkeysmäärittelystä.
Puolustushallinnon puolelta on esitetty la- kiehdotukseen tarkennusta, joka mahdollistaisi turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripal- veluja tuottavan yhtiön liittämisen puolustusti- lassa osaksi puolustusvoimien sodan ajan orga-
nisaatiota ja valmiuden kohottamisjärjestelmää.
Lausunnoissa korostetaan lisäksi turvallisuus- verkon saattamista normaalioloista nopeasti puolustustilan edellyttämään valmiuteen. Edel- leen puolustushallinnon lausunnoissa katsotaan, että verkon tärkeysmäärittelyä ei tulisi saattaa puolustusvoimien ulkopuolisen tahon päätettä- väksi.
Puolustusvaliokunnan lausunnossa puoles- taan todetaan, että puolustushallinnon vastuiden kannalta on keskeistä varmistaa verkkoresurs- sien saatavuus erityisesti valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdan (aseellinen hyökkäys ja sen uhka) mu- kaisissa poikkeusoloissa sekä puolustustilan ai- kana. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että puolustusvoimien oikeus päättää käytön ensisi- jaisuus-, kiireellisyys- ja muusta tärkeysmäärit- telystä puolustustilassa säilytetään säädöksessä.
Asiantuntijakuulemisessa on otettu kantaa tärkeysmäärittelyyn myös toisenlaisesta näkö- kulmasta. Tilanteessa, jossa kaikkien ministe- riöiden tietoliikenne olisi samassa verkossa mui- den turvallisuustoimijoiden tietoliikenteen kans- sa, valtionjohdon tietoliikenne olisi puolustusti- lassa puolustusvoimien hallinnassa ja puolustus- voimat päättäisi tietoliikenteen tärkeysluokitte- lusta. Tällöin olisi olemassa riski, että tietolii- kenteen tärkeysluokituksia määriteltäisiin eri lähtökohdista kuin valtion johtamisen näkökul- masta olisi tarkoituksenmukaista. Valtioneuvos- ton runkoverkon liittäminen osaksi turvallisuus- verkkoa asettaisi valtionjohdon puolustusvoi- miin nähden alisteiseen asemaan ja lisäksi alt- tiiksi myös samoille hyökkäyksille kuin sotilaal- lisen kohteen muodostava puolustusvoimien tie- toliikenne. Asiantuntijakuulemisessa on esitet- ty, että valtioneuvoston autonomia puolustusti- lassa voitaisiin varmistaa liittämällä valtioneu- voston verkko turvallisuusverkon yhteyteen, mutta ei kuitenkaan osaksi turvallisuusverkkoa.
Hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuk- sen mukaan valtiovarainministeriön strategisen ohjauksen tukena toimii turvallisuusverkkotoi- minnan neuvottelukunta, joka osallistuu muun muassa TUVEn käytön tärkeysmäärittelyä kos- kevien periaatteiden ja käytäntöjen muodostami- seen. Neuvottelukunnassa ovat edustettuina
kaikki keskeiset turvallisuusverkkotoimintaa ohjaavat tahot ja käyttäjäryhmät.
Valiokunta tähdentää, että annettavassa val- tioneuvoston asetuksessa ja turvallisuusverkko- toiminnan käytännön ohjauksessa erityisesti tur- vallisuusverkkotoiminnan neuvottelukunnan kautta on tärkeää määrittää tarkemmalla tasolla ne periaatteet, joiden mukaisesti eri tilanteissa turvallisuusverkon palvelutuotannon ja käytön tärkeysmäärittely voidaan tehdä verkon käyttäji- nä olevien toimijoiden tarpeet tasapainoisesti huomioiden ja kulloisenkin tilanteen edellyttä- mällä tavalla. Valiokunnalle esitetyn selvityk- sen mukaan riittävä varautuminen muun muassa verkon kapasiteettia ja sen käytön tärkeysmää- rittelyä hallitsemalla on mahdollista tehdä tur- vallisuusverkon sisällä teknisin ja toiminnalli- sin ratkaisuin.
Poikkeuksellisissa yhteiskunnallisissa olois- sa tapahtuvassa priorisoinnissa ja tärkeysmäärit- telyn tekemisessä on voitava tukeutua näissä oloissa muutoinkin sovellettaviin puolustustila- lain ja valmiuslain säännöksiin. Valiokunta ko- rostaa, että puolustusvoimien keskeisiin tehtä- viin kuuluu valtionjohdon toimintavapauden tur- vaaminen, minkä vuoksi valiokunta ei näe risti- riitaa maanpuolustuksen ja valtionjohdon toi- mintaedellytysten yhtäaikaisessa turvaamisessa puolustustilan aikana.
Ohjaus ja valvonta
Lakiehdotuksen 3 luvussa säädetään turvalli- suusverkon ohjauksesta ja valvonnasta. Luvussa ohjaus- ja valvontatehtävät on jaettu siten, että valtioneuvoston kanslia vastaa turvallisuusver- kon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuotta- van yhtiön omistajaohjauksesta ja valtiovarain- ministeriö turvallisuusverkkotoiminnan yleis- hallinnollisesta, strategisesta ja taloudellisesta sekä tieto- ja viestintäteknisen varautumisen, valmiuden ja turvallisuuden ohjauksesta. Lisäk- si valtiovarainministeriön tukena strategisessa ohjauksessa toimii valtioneuvoston asettama turvallisuusverkkotoiminnan neuvottelukunta.
Hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemises- sa on valiokunnan huomiota kiinnitetty muun muassa ehdotetun ohjausmallin epätarkoituksen-
mukaisuuteen ja epäselvyyteen. Tässä yhteydes- sä on noussut esiin erityisesti osakeyhtiölain (624/2006) mukaisen ohjauksen ja turvallisuus- verkkotoiminnan muun ohjauksen suhde siitä näkökulmasta, että osakeyhtiömuodossa toimi- vaa turvallisuusverkon palveluntuottajaa ei voi- da riittävän vahvasti ohjata ottaen huomioon toi- minnan erityinen merkittävyys yhteiskunnan toi- mintojen kannalta.
Puolustusvaliokunta toteaa lausunnossaan, että turvallisuusverkkotoiminnan ohjausmallin ja ohjeistuksen on oltava niin selkeitä, ettei eri tilanteissa enää pohdita ohjaus- ja johtosuhteita.
Myös hallintovaliokunnalle annetuissa asiantun- tijalausunnoissa on tuotu esiin tarve selkeään ohjausmalliin ja riittävän vahvaan eri toimijoi- hin kohdistuvaan ohjaukseen.
Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan sääntelyyn perustuva ohjaus- ja valvon- tamalli ulottuu palvelutuotantoon myös operatii- visella tasolla. Tämä näkemys ei kuitenkaan pe- rustuslakivaliokunnan mielestä näyttäisi käyvän sääntelystä riittävästi ilmi. Perustuslakivalio- kunta pitääkin tärkeänä, että sääntelyä täsmen- netään siten, että vastuu turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimivan yhtiön valvonnasta ja ohjauksesta sää- detään nimenomaisesti jollekin viranomaiselle.
Sääntelystä tulee myös selkeästi käydä ilmi, mil- laisia valvonnallisia keinoja viranomaisella on käytettävissään. Hallintovaliokunnan on kaiken kaikkiaan syytä varmistua siitä, että sääntelyn sisältämä valvonta- ja ohjausmalli tosiasiallises- ti ja selkeästi turvaa toiminnan luonne huo- mioon ottaen palveluntuottajan riittävän valvon- nan ja ohjauksen. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota siihen, että toiminnan tehokas ja joh- donmukainen johtaminen varmistetaan kaikissa käytännön tilanteissa, erityisesti poikkeusolois- sa.
Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtai- sissa perusteluissa perustuslakivaliokunnan lau- sunnon, puolustusvaliokunnan lausunnon ja asiantuntijakuulemisessa esitetyn johdosta mer- kittäviä parannuksia ohjausta ja valvontaa kos- kevaan sääntelyyn. Tehokas ohjausmalli edellyt- tää strategisen ja taloudellisen ohjauksen ja laa-
jemmankin muun ohjauksen yhtenäisyyttä. Kä- siteltävänä olevan lainsäädännön tarkoituksena on saada turvallisuusverkko ja sen palvelut yhte- näisen ja toimintavarman infrastruktuurin sekä yhtenäisen ohjausmallin piiriin.
Turvallisuusverkon kustannukset ja käytöstä perittävät maksut
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huo- miota turvallisuusverkon käytöstä eri hallin- nonaloille ja kuntatoimijoille aiheutuviin lisä- kustannuksiin. Nykytilanteessa oman lisähaas- teensa muodostavat eri hallinnonaloille kohdis- tuvat menosäästöt. Lausunnoissa on katsottu muun muassa, että turvallisuusverkkohankkees- sa korkean varautumisen ja turvallisuuden verk- koon tehty merkittävä investointi edellyttää myös aiempaa suurempaa panostusta verkon yl- läpitoon ja jatkuvaan kehittämiseen. Tämä ai- heuttaa verkon käyttäjille lisäystä nykyisiin tie- tohallintomenoihin. Lausunnoissa on pidetty tär- keänä, että turvallisuusverkon käyttöönotosta ai- heutuvien ICT-menojen kasvamiseen vastataan riittävällä erillisellä lisärahoituksella.
Hallituksen esityksessä on kuvattu, kuinka turvallisuusverkkotoiminta mahdollistaa käyn- nistyessään nykyistä hajautettua tuotantomallia paremman tieto- ja viestintäteknisten palvelui- den yhteentoimivuuden sekä kustannustehok- kaamman tuotantotavan. Keskitetysti tehtävä tieto- ja viestintäteknisten palveluiden hankinta ja tuotanto antaa mahdollisuuden kustannussääs- töihin, jotka kattavat osan paremman turvalli- suus- ja varautumistason aiheuttamista lisäkus- tannuksista. Toisaalta verkon laajentamisen edellyttämä uusien käyttäjien turvallisuus- ja va- rautumistason nostaminen edellyttää investoin- teja, jotka lisäävät toiminnan tehostamisen jäl- keenkin hallinnonalojen tietohallintomenoja. Li- säresurssitarve johtuu käyttöönotto- ja ylläpito- kustannuksista, toiminnanohjauksen tarvitse- mista lisäresursseista, liikkeenluovutuksessa siirtyvien henkilöiden eläketurvasta sekä toteu- tettujen palvelujen käytön laajentamisesta uusil- le käyttäjäryhmille. Julkisen talouden suunnitel- massa vuosille 2015—2018 on turvallisuusverk-
kotoiminnan lisärahoitusta varten tehty 43,1 miljoonan euron varaus.
Vaikka turvallisuusverkkotoiminta aiheuttaa lisäkustannuksia, sillä saavutetaan hallituksen esityksen mukaan entistä parempi varautumisen ja turvallisuuden taso muun muassa kyberturval- lisuuteen liittyviä uhkia ja riskejä vastaan. Esi- tyksen mukaan viranomaistoimijat voivat luot- taa ja tukeutua kaikissa tilanteissa toimintavar- moihin turvallisuusverkon rakenteisiin ja palve- luihin.
Lisäksi hallituksen esityksessä on todettu, että talousarvio- ja kehysprosesseissa jää arvioi- tavaksi, lisätäänkö määrärahoja ja missä määrin ja rahoitetaanko mahdollisia lisäyksiä uudel- leenkohdennuksin. Lisäksi tullaan tarkastele- maan erikseen uudelleen, onko toimintaa kyetty tehostamaan ja päällekkäisiä toimintoja poista- maan suunniteltua paremmin. Valtion talousar- vioon vuodelle 2015 on esitetty turvallisuus- verkkotoimintaan liittyvää lisärahoitusta sisämi- nisteriön ja puolustusministeriön hallinnonaloil- le yhteensä 12,1 miljoonaa euroa. Valtion ta- lousarvioon vuodelle 2015 on esitetty turvalli- suusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelu- jen osuutena 2,5 miljoonan euron määrärahaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valto- rin investointimomentille. Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2015—2018 vastaavan investointivarauksen suuruus on yhteensä 10 miljoonaa euroa.
Turvallisuusverkkohanketta suunniteltaessa vuonna 2007 budjetiksi on arvioitu 340 miljoo- naa euroa ja hankkeen toteutusajaksi kahdeksan vuotta. Hankkeessa ja sitä edeltäneessä suunnit- teluvaiheessa turvallisuusverkkoon ja siihen liit- tyviin palveluihin on investoitu vuosina 2008—
2013 noin 200 miljoonaa euroa. Lisäksi puolus- tusvoimat on viimeisen 20 vuoden aikana inves- toinut turvallisuusverkon perustana toimivan puolustusvoimien viestintäverkon verkkoraken- teisiin noin 150 miljoonaa euroa. Säädettävän lainsäädännön mukaisen toiminnan käynnistyes- sä kustannuksiksi arvioidaan noin 100 miljoo- naa euroa vuodessa. Palvelutuotannon piirissä lasketaan aikanaan olevan noin 30 000 käyttäjää sisäasiainhallinnossa, puolustushallinnossa ja
muussa valtioneuvostossa. Hallituksen esityk- sessä on kuvattu yksityiskohtaisemmin TUVE- hankkeen taloudellisia vaikutuksia. Turvalli- suusverkon kokonaisrahoitusmallin on suunni- teltu perustuvan asiakkailta — TUVE-lain nojal- la käyttäviltä viranomaisilta — tilattujen palve- luiden mukaisesti perittäviin käyttömaksuihin.
Käyttömaksut sisältävät korotetun varautumi- sen, valmiuden ja turvallisuuden ylläpito- ja ke- hittämiskustannukset.
Yhteenvetona taloudellisten vaikutusten osal- ta valiokunta toteaa, että viranomaisten toimin- nan ja talouden kannalta TUVE-hankkeessa on kyseessä toiminnan rationalisointi. Keskitetysti tehtävällä tieto- ja viestintäteknisten palvelui- den hankinnalla ja tuotannolla pyritään synnyt- tämään kustannussäästöjä, jotka kattavat osan tavoitellun paremman turvallisuus- ja varautu- mistason aiheuttamista lisäkustannuksista. Va- liokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota yleisemmin valtion ICT-hankkeisiin viime ai- koina liittyneisiin vaikeuksiin (esimerkiksi sisä- ministeriön VITJA-hanke), kuten ennakoimatto- miin lisäkustannuksiin, hankkeiden viivästymi- siin ja toiminnallisuuksien vajavaisuuksiin suh- teessa odotuksiin.
Hallinnon yleislait ja virkavastuu
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimuksen toteutumisen varmistaminen perus- tuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallinnon yleislakeja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin yleisla- kien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää ja yksityisen kielellistä palveluvel- vollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintoteh- täviä.
Lakiehdotuksen 21 §:ään sisältyvät sääntely- kohteen kannalta asianmukaiset säännökset tie- tojen julkisuudesta ja salassapidosta. Perustusla- kivaliokunnan lausunnosta ilmenee sen sijaan olevan ongelmallista, että turvallisuusverkon
verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan yh- tiön työsopimussuhteiset henkilöt ja mahdolli- sen alihankkijan palveluksessa olevat henkilöt eivät ehdotetun sääntelyn perusteella ole rikos- oikeudellisessa virkavastuussa siltä osin kuin tehtävissä ei käytetä julkista valtaa rikoslain 40 luvun 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Perutuslaki- valiokunta katsoo sääntelyä olevan tältä osin välttämätöntä täydentää siten, että turvallisuus- verkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuot- tajana toimivan yhtiön ja alihankkijan palveluk- sessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeu- dellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hä- nen suorittaessaan julkisen hallinnon turvalli- suusverkkotoiminnasta annetussa laissa tarkoi- tettuja tehtäviä. Tämä on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain sää- tämisjärjestyksessä.
Turvallisuusselvitys
Turvallisuusverkon tehtäviä hoitavalta henkilös- töltä vaaditaan 1. lakiehdotuksen 22 §:n mukaan tehtävien edellyttämää luotettavuutta, joka voi- daan tarvittaessa selvittää siten kuin siitä erik- seen säädetään tai määrätään. Hallituksen esi- tyksen perusteluiden mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että henkilöstön luotettavuus voitaisiin selvittää esimerkiksi turvallisuusselvi- tyksistä annetun lain mukaisesti, jos laissa selvi- tyksen tekemiselle asetetut edellytykset täyttyi- sivät. Niissä tapauksissa, joissa turvallisuussel- vityksistä annettu laki ei tulisi sovellettavaksi, voitaisiin selvitys perustelujen mukaan tehdä esimerkiksi valtiovarainministeriön määräämäl- lä tavalla niiden vaatimusten ja periaatteiden pohjalta, jotka on käsitelty lakiehdotuksen 17 §:ssä tarkoitetussa neuvottelukunnassa.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään ar- vioinut turvallisuusselvityksiä puuttumisena pe- rustuslain 10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta sääde- tään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiviittaus henkilötie- tojen suojasta edellyttää lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksi-
tyiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henki- lötietojen suoja sisältyy samassa momentissa suojatun yksityiselämän suojan piiriin.
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että tur- vallisuusverkon tehtäviä hoitavan henkilön luo- tettavuuden selvittäminen edellyttää perustus- laissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen hankkimista, joten sääntelylle on perus- oikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syi- tä. Ongelmallista kuitenkin on, että säännöksen sanamuoto ja sitä tukevat esityksen perustelut lähtevät siitä, että luotettavuusselvityksen teke- minen voi perustua myös lakia alemmanastei- seen sääntelyyn ja jopa valtiovarainministeriön määräykseen. Tämä on perustuslain 10 §:n laki- tasoisen sääntelyn vaatimuksen kanssa ristirii- dassa. Lakiehdotuksen 22 §:ää on sen vuoksi muutettava niin, että siitä ilmenee, että luotetta- vuusselvityksestä on säädettävä lain tasolla, jot- ta 1. lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta katsoo, että TUVE-lain mukaisissa tehtävissä toimivien henkilöiden osalta on henkilöstöturvallisuus varmistettava huolellisesti ja TUVE-tehtäviin tulevien henki- löiden taustat, luotettavuus ja nuhteettomuus selvitettävä tarkasti. Valiokunta viittaa ehdotta- miensa muutosten osalta jäljempänä yksityis- kohtaisissa perusteluissa lausuttuun.
Toiminnan käynnistäminen ja liikkeenluovu- tus
Turvallisuusverkkotoiminnan käyttöönottoon liittyy erityisesti puolustusvoimien tietoliiken- neverkkotoimintojen siirtäminen valtion koko- naan omistamalle Suomen Erillisverkot Oy:lle.
Suomen Erillisverkot -konserniin on perustettu turvallisuusverkon verkkopalveluja tuottava sekä laitetiloja ja laitteita ylläpitävä ja hallinnoi- va Suomen Turvallisuusverkko Oy -niminen ty- täryhtiö. Säädettävästä laista johtuvien toiminto- jen ja niitä tehtäviä hoitavien henkilöiden siirto on tarkoitus toteuttaa liikkeenluovutuksena. Täl- lä tavoin voidaan turvata nykyisen toiminnan ja myös siirtyvien henkilöiden palvelussuhteiden jatkuvuus.
TUVE-lain nojalla on tarkoitus, että puolus- tusvoimat luovuttaa käytössään ja hallussaan olevan viestintäverkkotoiminnan laitteineen, ti- loineen ja henkilöstöineen turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavalle yhtiölle. Puolustusvoimilta on suunniteltu siir- rettävän uudelle palveluntuottajalle puolustus- voimien runkoverkko ja siihen kiinteästi liittyvä alueverkko sekä näihin sisältyvät viestintäver- kon osat niihin välittömästi liittyvine laitetiloi- neen, laitteineen ja muine infrastruktuureineen.
Pyrkimyksenä on tällä tavoin mahdollistaa, että kyseinen viestintäverkko jaetaan muiden kes- keisten turvallisuudesta vastaavien viranomais- ten kanssa.
Liikkeenluovutuksessa, jossa valtio luovut- taa puolustusvoimien verkkotoiminnan valtion kokonaan omistamalle Suomen Erillisverkot Oy:lle, siirtyy konsernin palvelukseen noin 150 puolustusvoimissa näitä tehtäviä hoitavaa henki- löä. Suurin osa henkilöstöstä siirtyy konsernissa turvallisuusverkkotoimintaa varten perustetun Suomen Turvallisuusverkko Oy:n työntekijöik- si.
Valtioneuvosto päättää liikkeenluovutukses- ta ja sen aikataulusta sen jälkeen, kun ehdotettu laki on vahvistettu. Saadun selvityksen mukaan valtioneuvoston päätöstä tehtäessä on tarkoitus ottaa huomioon liikkeenluovutuksen ajoitus si- ten, että edellytykset luovutukselle on varmistet- tu sekä että käynnistyvän turvallisuusverkkotoi- minnan toimintavarmuus voidaan taata. Puolus- tusvaliokunta onkin painottanut lausunnossaan, että liikkeenluovutus puolustusvoimilta Suo- men Erillisverkot Oy:lle tulee toimeenpanna vasta sitten, kun sekä puolustusvoimilla että verkkoyhtiöllä on yhteinen varma käsitys siitä, että turvallisuustoimet ovat riittävät ja operatii- vinen toiminta ei vaarannu siirron tapahtuessa.
Liikkeenluovutuksen kohteena ovat ne tuo- tannontekijät, jotka yrityskonserni tarvitsee verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuotannos- sa. Luovutusketjussa valtioneuvosto päättää luo- vutuksen kohteen arvon, ja luovutuksen toi- meenpano delegoidaan saadun selvityksen mu- kaan hallinnonaloille, puolustushallinnolle ja si- säasiainhallinnolle. Hallinnonalojen tehtäväksi
tulee laatia luovutuskirjat Suomen Erillisverkko Oy:lle, joka luovuttaa edelleen pääosan omai- suudestaan tytäryhtiölleen Suomen Turvalli- suusverkko Oy:lle. Omaisuus kirjataan sen jäl- keen ERVEn konsernitaseeseen, ja valtio saa ap- porttina luovutetun omaisuuden arvoa vastaa- van määrän ERVEn osakkeita. Tästä syystä omaisuus luovutetaan saadun selvityksen mu- kaan ensin emokonserni ERVElle. Tytäryhtiö STUVEn tehtäväksi tulee tehdyn suunnitelman perusteella tuottaa TUVEn verkko- ja infrastruk- tuuripalveluja eli toimia turvallisuusverkon verkko-operaattorina.
Ehdotetun lain siirtymäsäännösten mukaan puolustusvoimat, Hallinnon tietotekniikkakes- kus HALTIK ja Valtiokonttorin valtion IT-pal- velukeskus voivat toimia turvallisuusverkon palvelutuottajina enintään vuoden 2014 joulu- kuun loppuun saakka. Tällä sääntelyllä on tar- koitus mahdollistaa turvallisuusverkon toiminta- varmuus ja palvelukyky siirtymävaiheessa. Va- liokunnalle esitetyn selvityksen mukaan ehdote- tun lain mukaisen toimintamallin käynnistämi- selle on riittävät valmiudet ja edellytykset. Puo- lustushallinto ja sisäministeriö on käytettävissä olevan tiedon perusteella jo käytännössä liitetty turvallisuusverkkoon, ja Suomen Turvallisuus- verkko Oy on organisoitunut ja valmistautunut palvelutuotannon käynnistämiseen ja liiketoi- mintasiirron vastaanottamiseen. Sääntelyä on kuitenkin tarpeen tarkentaa, koska Valtion IT- palvelukeskusta ei ole enää olemassa, kun se on liitetty tehtävineen Valtoriin, ja koska tehtävien järjestämisen siirtymävaiheen aikataulua on tar- peen jatkaa tietyiltä osin lain voimaantulon siir- ryttyä alkuperäisestä suunnitelmasta.
Henkilöstön aseman järjestäminen
Valiokunnalle annetuissa asiantuntijalausun- noissa on kiinnitetty huomiota siihen, että avoi- mena olevat henkilöstön asemaan liittyvät kysy- mykset tulee ratkaista ennen lain voimaantuloa.
Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun TUVE-lain 30 §:n mukaan henkilöstön aseman järjestämiseen sovelletaan työsopimuslain (55/2001) ja valtion virkamieslain (750/1994) liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä. Sään-
nösten tarkoituksena on poistaa tarve erikseen valtion toimintojen yhtiöittämistilanteissa neu- votella ja säätää henkilöstön aseman järjestämi- sestä liikkeenluovutuksen tilanteissa. Hallinto- valiokunta painottaa hyvän henkilöstöpolitiikan ja johtamisen tärkeyttä etenkin muutosprosessis- sa.
Säädettävän lain perusteella 6 §:ssä tarkoitet- tuun osakeyhtiöön siirtyvä henkilöstö siirtyy valtion eläkelainsäädännön mukaisesta järjestel- mästä yksityisen alan työeläkejärjestelmän pii- riin. Siirtyvien henkilöiden siirtymishetkeen mennessä ansaitut eläkkeet turvataan saadun sel- vityksen mukaan yhtiön ottamilla lisäeläkeva- kuutuksilla siten, että valtiolla noudatettavista eläkesäännöksistä johtuvat suuremmat eläkeker- tymät turvataan täysimääräisesti ja alhaisempi eroamisikä 60 ikävuodesta alkaen. Valtion ta- lousarviossa on vuodelle 2014 myönnetty 5 mil- joonan euron suuruinen 3 vuoden siirtomäärä- raha lisäeläkevakuutusten ottamisesta aiheutu- vien kustannusten korvaamiseksi liikkeenluovu- tuksen saajana toimivalle lain 6 §:ssä tarkoite- tulle yhtiölle.
Valiokunta tähdentää, että myös luottamus- miestoiminta, yhteistoiminta ja työsuojelun yh- teistoiminta tulee järjestää asianmukaisesti Suo- men Erillisverkot -konsernissa TUVE-lainsää- dännöstä johtuvan henkilöstön aseman asianmu- kaiseksi turvaamiseksi.
Ahvenanmaan erityisasemasta
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperuste- luissa todetaan, ettei lakia sovelleta Ahvenan- maan maakunnassa siltä osin kuin asiaa koskeva lainsäädäntövalta kuuluu Ahvenanmaan itsehal- lintolain (1144/1991) mukaan maakunnalle. Pe- rustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että asiasta on säädettävä erikseen perusteelli- sen valmistelun pohjalta, mikäli maakunnan tur- vallisuusviranomaisille halutaan järjestää mah- dollisuus käyttää turvallisuusverkkoa.
Seuranta
Hallintovaliokunta painottaa, että turvallisuus- verkkohankkeessa on kysymys valtion ydintoi- mintoja välittömästi tukevan yhteiskunnan kriit-
tisen infrastruktuurin toteuttamisesta ja ylläpitä- misestä. Sitä seikkaa, että uudistus koskee viran- omaistoiminnan, valtion, koko yhteiskunnan ja yksilön turvallisuuden kannalta keskeisiä toi- mintoja, ei voida liikaa korostaa. Uudistuksen toimeenpanoon on panostettava täysimääräises- ti, ja toimeenpanoa on luonnollisesti tarkkaan seurattava. Esimerkinomaisesti valiokunta to- teaa lisäksi, että uudistuksen toimeenpanossa on huolehdittava muun muassa siitä, että hätäkes- kusjärjestelmän häiriötön toiminta turvataan myös käytännössä, Valiokunta pitää myös vält- tämättömänä, että se voi arvioida hankkeen toi- meenpanoa saatavien kokemusten perusteella.
Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa, että eduskunta edellyttää hallituksen tarkkaan seuraavan ja arvioivan turvallisuusverkkouudis- tuksen toimeenpanoa sekä antavan hallintovalio- kunnalle vuoden 2016 valtiopäivien loppuun mennessä perustuslain 47 §:n 2 momentissa tar- koitetun seikkaperäisen kirjallisen selvityksen uudistuksen toimeenpanosta ja siihen liittyvistä kysymyksistä mukaan lukien hallintovaliokun- nan mietinnöstä HaVM 35/2014 vp ilmenevät eri seikat (Valiokunnan lausumaehdotus).
Yhteenveto
Käsiteltävänä olevaa TUVE-lakiehdotusta koh- taan on esitetty hallintovaliokunnan kuulemises- sa laajalti perusteltuna pidettävää arvostelua.
Kritiikki on kohdistunut keskeisesti muun muas- sa siihen, että turvallisuusverkon palvelutuotan- to on lakiehdotuksen nojalla erityisesti verkko- ja infrastruktuuripalvelujen osalta suunniteltu annettavaksi valtion omistamalle osakeyhtiölle.
Tieto- ja viestintäpalvelujen sekä integraatiopal- velujen osoittaminen toimialariippumattomia ICT-palveluja tuottavalle Valtion tieto- ja vies- tintätekniikkakeskus Valtorille on saanut myös osakseen merkittävää arvostelua. Ongelmallisi- na voidaan pitää myös niitä monia lakiehdotuk- sessa käytettyjä tulkinnanvaraisia käsitteitä, joi- ta ei ole yksiselitteisesti määritelty. Hallituksen esitykseen sisältyy muutoinkin väljää sääntelyä.
Esimerkiksi hallituksen esitykseen sisältyy eri palvelutuottajia koskevia säännöksiä, joissa on ehdotettu palvelutuottajiksi laissa vaihtoehtoja,
