HALLINTOVALIOKUNNAN MIETINTÖ 32/2014 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle valtioneuvos- tosta annetun lain 2 §:n ja arkistolain 1 §:n muuttamisesta
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 21 päivänä lokakuuta 2014 lähet- tänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsi- teltäväksi hallituksen esityksen eduskunnalle valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n ja arkisto- lain 1 §:n muuttamisesta (HE 187/2014 vp).
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- alivaltiosihteeri Timo Lankinen, hankejohta- ja Janne Kerkelä ja hankepäällikkö Sami Ki- vivasara, valtioneuvoston kanslia
- henkilöstöpäällikkö Tiina Kukkonen-Suvi- vuo, sisäministeriö
- hallintojohtaja Ari Rouhe, ulkoasiainministe- riö
- lainsäädäntöneuvos Anna-Riitta Wallin, oi- keusministeriö
- hallintojohtaja Hannu Antikainen ja konser- niohjausyksikön johtaja Janne Kuusela, puo- lustusministeriö
- lainsäädäntöneuvos Salla Kalsi, valtiovarain- ministeriö
- neuvottelupäällikkö Kristian Karrasch, Jul- kisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry - puheenjohtaja Niko Simola, Palkansaajajär-
jestö Pardia ry.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— opetus- ja kulttuuriministeriö
— Valtiontalouden tarkastusvirasto
— Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori
— arkistolaitos
— professori Olli Mäenpää
— professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneu-
vostosta annettuun lakiin säännös valtioneuvos- ton ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Näistä tehtävistä vastaisi val- tioneuvoston kanslia. Valtioneuvoston kanslia ohjaisi ja sovittaisi yhteen yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapoja.
Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- set hallinto- ja palvelutehtävät muodostaisivat
uuden tehtäväkokonaisuuden valtioneuvostoon.
Tämän kokonaisuuden tarkoituksena on tukea ministeriöiden toimialan tehtävien hoitamista.
Tehtävissä on kyse lähinnä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisen hallinnon hoitami- sesta. Yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät voi- daan järjestää yhteisellä ja yhtenäisellä tavalla.
Tällaisten tehtävien hoitaminen yhdessä minis-
teriössä lisää toiminnan tehokkuutta ja edistää yhteisten menettelytapojen kehittämistä.
Esityksen tavoitteena on muodostaa uusi tapa hoitaa valtioneuvoston yhteistä hallintoa valtio- neuvoston kansliaan koottavien tehtävien ja mi- nisteriöiden hallinnon kesken. Tavoitteena on vahvistaa valtioneuvoston toimintaa siten, että sellaiset tehtävät ja toiminnot, joilla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista, hoidettaisiin jatkossa keskitetymmin ja yhteisil- lä toimintamalleilla ja prosesseilla. Esityksessä tarkoitetuilla valtioneuvoston ja sen ministeriöi-
den yhteisillä hallinto- ja palvelutehtävillä pa- rannetaan mahdollisuuksia sovittaa yhteen asioi- den valmistelua ja käsittelyä valtioneuvostossa.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että valtioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja. Esitys liittyy valtion vuo- den 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esitykseen liitty- vät talousarvioesitykset on tarkoitus antaa ta- lousarvioesityksen täydennyksenä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivä- nä maaliskuuta 2015.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- set hallinto- ja palvelutehtävät
Hallituksen esityksellä on tarkoitus muodostaa uusi tapa hoitaa valtioneuvoston yhteistä hallin- toa säätämällä valtioneuvoston kanslian tehtä- väksi vastata valtioneuvoston ja sen ministeriöi- den yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Va- liokunta pitää perusteltuna, että kyseessä olevat yhteiset hallinto ja palvelutehtävät sekä niihin liittyvät toiminnot, joilla tuetaan eri ministeriöi- den varsinaisen toimialan mukaista sisällöllistä toimintaa, hoidetaan vastaisuudessa keskitetym- min sekä entistä yhtenäisemmillä toimintamal- leilla ja -prosesseilla.
Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- sillä palvelutehtävillä parannetaan lisäksi mah- dollisuuksia sovittaa yhteen asioiden valmiste- lua ja käsittelyä valtioneuvostossa. Valiokunta tähdentää, että kyseisten tehtävien hoitamisella yhdessä ministeriössä on myös käytännössä ky- ettävä lisäämään toiminnan tehokkuutta. Sel- vyyden vuoksi on aiheellista mainita, ettei uu- distuksella puututa ministeriöiden hallinnonala- kohtaisiin toimialaoihin kuuluviin sisällöllisiin tehtäviin eli substanssitehtäviin. Jokaisella mi- nisteriöllä on omalta osaltaan tulevaisuudessa- kin vastuu muussa lainsäädännössä säädetyistä tehtävistä ja niistä velvoitteista, jotka viran- omaisille kuuluvat yleislainsäädännön, kuten
hallintolain (434/2003) ja julkisuuslain (621/1999), perusteella.
Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- set hallinto- ja palvelutehtävät muodostavat val- tioneuvostoon uuden tehtäväkokonaisuuden, jonka perusteista ehdotetaan säädettäväksi halli- tuksen esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta (175/2003). Valtioneuvoston kanslian tehtävät täsmentyvät tällaisessa sääntely-yhteydessä va- kiintuneeseen tapaan asetustasoista valtioneu- voston ohjesääntöä (262/2003) ja valtioneuvos- ton kansliasta annettua asetusta (393/2007) muuttamalla. Asiantuntijakuulemisessa esiin nousseiden säätämistasoa koskevien näkökoh- tien osalta valiokunta pitää omaksuttua sääntely- kokonaisuutta asianmukaisena. Kysymys on mi- nisteriöiden tehtäväjaossa niin merkittävästä hallinnollisen tehtävärakenteen muutoksesta, että perussäännöksen säätäminen lailla on vähin- täänkin perusteltua. Lisäksi on huomattava, että lailla säädetään valtioneuvoston kanslialle vas- tuu ja toimivalta poikkihallinnollisesti ohjata ja sovittaa yhteen yhteisiin hallinto- ja palveluteh- täviin liittyviä toimintatapoja.
Uudistuksessa valtioneuvoston kansliaan on tarkoitus koota henkilöstöhallintoon, henkilös- tön kehittämiseen, taloushallintoon ja hankinta- toimeen, matkahallintoon, tietohallintoon, tie- donhallintaan, asiakirjahallintoon ja arkistotoi- meen, sisäiseen viestintään, virastopalveluihin,
toimitila-asioihin, turvallisuuteen, varautumi- seen, tilannekuvatoimintaan, kääntämiseen ja kielipalveluihin liittyviä tehtäviä. Valiokunta viittaa koottavien tehtävien tarkemman kuvauk- sen osalta hallituksen esityksen perusteluissa lausuttuun. Valtioneuvoston kanslialle kuulu- vien yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien ja ministeriöille jäävän hallinnon välistä tehtäväja- koa on esityksessä kuvattu yleispiirteisesti si- ten, että osassa tehtäviä vastuu on kokonaisuu- dessaan valtioneuvoston kanslialla ja osassa teh- täväkokonaisuuksia vastuu jakautuu toiminnalli- sella tasolla kahteen osaan sekä osassa tehtäviä valtioneuvoston kanslia ohjaa ja sovittaa yhteen tehtävien hoitamista ministeriöissä. Valiokunta pitää oleellisena, että tehtäväjaosta valtioneu- voston kanslian ja muiden ministeriöiden kes- ken säädetään riittävän selkeästi asetustasolla.
Valiokunta tähdentää, että uudistuksella ta- voiteltujen keskeisten hyötyjen saavuttamiseksi nykyisin 12 eri ministeriössä hajautetusti hoidet- tujen tehtävien päällekkäisyyksiä sekä riippu- vuutta yksittäisten ministeriöiden niukoista ja hajautetuista resursseista on kyettävä myös käy- tännössä poistamaan. Valtioneuvoston henkilö- resursseja ja henkilöstön osaamista on voitava samalla hyödyntää nykyistä paremmin ja jousta- vammin. Lisäksi ministeriöiden toimintaa muun muassa henkilöstöpolitiikan, taloushallinnon ja hankintatoimen hoitamisessa on tarpeen yhte- näistää ja kehittää kokonaisvaltaisemmin.
Valiokunta katsoo, että tehtävien yhteen ko- koamiseen liittyy myös riskejä. Tämän vuoksi valiokunta tähdentää, että uudistuksen toimeen- panossa on huolehdittava siitä, että ministeriöi- den osin perustellusti toisistaan poikkeavista tar- peista voidaan myös tulevaisuudessa huolehtia.
Tulevaa tehtäväjakoa eri ministeriöihin jäävän sisäisen hallinnon sekä yhteisten valtioneuvos- ton kansliaan koottavien hallinto- ja palveluteh- tävien välillä on uudistuksen toimeenpanossa tarkasteltava huolella, ettei pääse syntymään päällekkäisiä toimintoja ja että vastuut ovat eri tilanteissa selkeitä. Valiokunta korostaa myös johtamisen ja yhteistyörakenteiden luomiseen panostamisen merkitystä, jotta uudet toiminta- mallit tukevat joustavaa ja tehokasta toimintaa.
Olennaista on myös varmistua, että yhteiset hal- linto- ja palvelutehtävät, jotka ovat lähtökohtai- sesti varsinaista toimialakohtaista työtä tukevia ja sille ikään kuin alisteisia, hoidetaan osaavasti sekä että kyseiset palvelut toimivat substanssi- työn apuna ja etteivät yhteiset hallinto- ja palve- lutehtävät vaikeuta varsinaisten ministeriöiden päätehtävien hoitamista.
Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien suhde valtionhallinnon yleiseen ohjaukseen
Ehdotetun valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 momentin toisen virkkeen mukaan valtioneu- voston kanslia ohjaa ja yhteensovittaa yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintata- poja. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toimintatapojen ohjaus voi tarkoittaa sekä yhteisten menettelyprosessien ohjaamista että myös yhteiseen toimintapolitiik- kaan liittyvää ohjaamista. Tarkoituksena on eh- dotetun 2 §:n 3 momentin ensimmäisen virk- keen mukaista tehtävävastuuta täydentävästi säätää valtioneuvoston kanslian yhteisiin hallin- to- ja palvelutehtäviin liittyvästä toimivallasta.
Valiokunta katsoo, ettei lakiehdotuksella ole tar- koitus muuttaa ministeriöiden toimivaltaa val- tionhallinnon yleisessä ohjauksessa. Valtioneu- voston kanslian ohjaus voi kohdistua ministeri- öiden toimintaan yhteisiin hallinto- ja palvelu- tehtäviin liittyvillä toiminta-alueilla. Toimival- tansa puitteissa valtioneuvoston kanslia voi an- taa ministeriöiden toimintaa koskevia hallinnol- lisia määräyksiä ja ohjeita. Tällaisia ovat esi- merkiksi ministeriöiden yhteistä henkilöstöpoli- tiikkaa koskevat linjaukset, yhteinen matkustus- ohje ja yhteinen arkistonmuodostamissuunnitel- ma.
Asiantuntijakuulemisessa on useamman asi- antuntijan lausunnoissa kiinnitetty huomiota eh- dotetun valtioneuvoston kanslian toimivallan suhteeseen valtiovarainministeriön yleiseen tie- tohallinnon, hankintatoimen ja henkilöstöhallin- non ohjaukseen. Saadun selvituksen mukaan tar- koitus on, että valtioneuvoston kanslian ohjaus olisi valtiovarainministeriön yleiseen ohjauk- seen nähden erityistä asialliselta sisällöltään ja organisatoriselta laajuudeltaan. Asiallisesti val-
tioneuvoston kanslian ohjaus voisi olla selvityk- sen perusteella valtiovarainministeriön ohjausta täydentävää ja täsmentävää sekä erityisesti val- tioneuvoston ja sen ministeriöiden toimintaan kohdistuvaa. Ohjaus- ja yhteensovittamisvallan toimeenpanossa olisi käytännössä muodostetta- va hyvät yhteistyötavat ja työnjako valtiovarain- ministeriön kanssa siten, että valtiovarainminis- teriön ohjauksen painopiste on valtionhallinnon ohjaukseen painottuvaa ja tietohallinnon osalta myös koko julkishallinnon ohjauksesta huolehti- vaa. Valtioneuvosto kanslia puolestaan huolehti- si valtioneuvoston sisäisten toimintojen yhtenäi- syydestä ja yhteentoimivuudesta yleisen ohjauk- sen puitteissa.
Valiokunta toteaa, että vuoden 2011 syys- kuun alussa voimaan tulleessa laissa julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (634/2011) säädetään valtiovarainministeriön yleisestä toi- mivallasta koko julkisen hallinnon tietohallin- non ohjauksessa sekä tietojärjestelmien yhteen- toimivuuden edistämisessä ja varmistamisessa.
Kyseisen lain säätämiseen liittyvässä hallintova- liokunnan mietinnössä todetaan, että laki vah- vistaa valtiovarainministeriön asemaa julkisen tietohallinnon yhteentoimivuutta ohjaavana vi- ranomaisena. Valtiovarainministeriö saa hallin- nonala- ja toimialarajat ylittävän toimivallan oh- jata julkisen hallinnon tietohallintoa. Säädettä- vällä lainsäädännöllä ja annettavilla asetuksilla rajoitetaan julkisen hallinnon viranomaisten toi- mivaltaa päättää siitä tietohallinnon osasta, joka on palvelujen saatavuuden ja laadun sekä hallin- non tehostamisen kannalta tarkoituksenmukais- ta toteuttaa yhteneväisesti (HaVM 34/2010 vp).
Tiivistetysti hallintovaliokunta katsoo, että nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvä hyvin yleisellä tasolla ilmaistu lainta- soinen sääntelyehdotus, jota on tarkoitus täyden- tää asetuksella, on normihierakisestikin toissi- jainen mainittuun tietohallintolakiin. Käytän- nön soveltamistilanteissa kysymys normien so- veltamisesta ei ole välttämättä ongelmatonta, kun valtiovarainministeriön toimivalta ulottuu myös valtioneuvoston kansliaan ja kun toisaalta nyt käsittelyssä olevan esityksen perusteella on pyrkimyksenä, että valtioneuvoston kanslian
laatisi ministeriöiden yhteisen tiedonhallinta- suunnitelman ja yhteisen tietohallinnon koko- naisarkkitehtuurin. Tällaisia yhtäältä kaavail- luista normeista johtuvia ristiriitatilanteita suh- teessa voimassa olevaan lainsäädäntöön ja toi- saalta normien yhteensovittamistarpeita ilme- nee todennäköisesti muussakin lainsäädännössä.
Kansalaisuusedellytyksestä
Valtion virkamieslain 7 §:ssä (750/1994) sääde- tään viroista, joihin voidaan nimittää vain Suo- men kansalainen. Tällaisia virkoja ovat muun muassa puolustusministeriön ja ulkoasiainhal- linnon virat.
Hallituksen esityksestä ilmenee kansalaisuu- teen perustuvien julkishallinnon palvelusuhteita koskevien rajoitusten olevan poikkeuksia perus- tuslain ja vapaan liikkuvuuden eurooppaoikeu- dellisesta sääntelystä. Kysymykseen tuleva poikkeusperuste voi olla tehtävään liittyvä julki- sen vallan käyttö tai tehtävän tarkoitus on turva- ta julkisyhteisöjen yleiset edut. Jotta nämä poik- keusperusteet ovat hyväksyttäviä, on pystyttävä osoittamaan, että näissä tehtävissä olevilta hen- kilöiltä odotetaan erityistä solidaarisuussuhdet- ta valtioon. Poikkeusten asettamisen mahdolli- suutta on tulkittava suppeasti, eikä poikkeuksia saa ulottaa laajemmaksi kuin on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita poikkeuksilla voidaan suojella.
Hallituksen esityksessä on päädytty siihen, et- tei valtion virkamieslain Suomen kansalaisuutta koskevaa edellytystä ole ehdotettu laajennetta- vaksi koskemaan valtioneuvoston kanslian hen- kilökuntaa. Tätä perustellaan sillä, ettei Suomen kansalaisuutta voida siirtyvissä tehtävissä pitää sellaisena edellytyksenä, jonka säätämisellä voi- daan siinä määrin turvata esimerkiksi salassa pi- dettävien tietojen suojaa, että edellytyksen sää- tämistä voidaan pitää oikeutettuna ja suhteellise- na niihin yksilön oikeuksien rajoituksiin näh- den, jota kansalaisuusedellytys merkitsee. Siir- rettävissä tehtävissä käytetään vain vähäisessä määrin julkista valtaa, minkä vuoksi tehtäviin ei myöskään liity erityistä solidaarisuussuhdetta.
Valiokunta toteaa asiantuntijakuulemisessa esiin nousseiden seikkojen perusteella, että
muun muassa puolustusministeriön henkilötur- vallisuusnäkökohtien huomioon ottaminen yh- teisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamises- sa valtioneuvoston kansliassa on välttämätöntä.
Valiokunta ei kuitenkaan ehdota 1. lakiehdotuk- sen muuttamista, vaan painottaa sitä, että turval- lisuustoimintoihin ja salassa pidettävien tietojen käsittelyyn osallistuvien henkilöiden luotetta- vuudesta ja nuhteettomuudesta pidetään tark- kaan huolta turvallisuusselvityksin, henkilöstön sitoumuksin ja muiden käytettävissä olevien kei- nojen avulla.
Uusi turvallisuusselvityslaki (726/2014), joka antaa nykyistä paremmat edellytykset turvalli- suusselvitysten tekemiseen, tulee voimaan vuo- den 2015 alusta (HaVM 16/2014 vp). Hallinto- valiokunta on kyseistä lakia koskevassa mietin- nössään painottanut henkilö- ja tietoturvallisuu- teen liittyen myös kulunvalvonnasta ja tietojär- jestelmien käyttöoikeuksista huolehtimisen mer- kitystä osana toimenpiteistä kokonaisturvalli- suuden varmistamiseksi (HaVM 16/2014 vp).
Tässä yhteydessä valiokunta painottaa lisäksi, että tehokkaalla riskienhallinnalla, laadukkailla ja hyvin suunnitelluilla toimintamalleilla ja me- nettelyillä sekä eri toimintoihin kohdistuvalla si- säisellä valvonnalla on kyettävä varmistamaan henkilöstön luotettavuus.
Arkistolain muuttaminen
Hallituksen esitykseen sisältyvässä 2. lakiehdo- tuksessa ehdotetaan arkistolain (831/1994) 1 §:ään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mu- kaan valtioneuvosto ja sen ministeriöt ovat yksi arkistonmuodostaja. Esityksen perusteluissa to- detaan muutoksen olevan edellytys sille, että yh- teisiä hallinto- ja palvelutehtäviä voidaan hoitaa tarkoitetulla tavalla.
Valiokunta toteaa, että lain muuttamisen läh- tökohtana ovat toiminnalliset tarpeet, jotka val- tioneuvostossa ja sen ministeriöissä on havaittu perustelluiksi erityisesti tiedonhallinnan ja asia- kirjahallinnon yhtenäistämiseksi. Myös viran- omaisten erillisyyttä korostava ajattelutapa on osaltaan johtanut siihen, ettei ministeriöiden tie- donhallintaa, asiakirjahallintoa ja arkistonmuo- dostusta ole pystytty toteuttamaan yhtenäisten
suunnitelmien ja toteuttamistapojen mukaisesti.
Esimerkiksi ministeriöiden yhteistä asiainhallin- tajärjestelmää ei ole kyetty vielä tähän mennes- sä luomaan.
Asiantuntijakuulemisessa on hallintovalio- kunnan huomiota kiinnitetty arkistolain muuto- sehdotukseen suhteessa julkisuuslain viran- omaiskäsitteeseen ja nähty sääntelyn synnyttä- vän normien välisen ristiriitatilanteen. Hallinto- valiokunta viittaa tämän johdosta saamansa sel- vityksen perusteella siihen, että käsiteltävänä olevan arkistolain muutoksen yksityiskohtaisis- sa perusteluissa on todettu arkistolain 8 §:n mu- kaisen arkistonmuodostajan velvollisuus määrä- tä, miten arkistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään, sekä toimivalta määrätä tehtävien hoitamisen tuloksena kerty- vien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä vel- vollisuus ylläpitää arkistonmuodostamissuunni- telmaa. Valiokunta pitää perusteltuna, että tältä pohjalta yhtenäistetään ja yhdenmukaistetaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden asiakirja- hallintoa ja arkistonmuodostusta.
Hallituksen esityksessä ehdotettu arkistolain muutos merkitsee poikkeusta arkistolain sovel- tamissäännöksen mukaisesta viranomaismääri- telmästä. Asiantuntijakuulemisessa on nähty tä- män johtavan oikeudellisesti tarkasteltuna sii- hen, että asiakirjahallinnon viranomainen ja ar- kistonmuodostaja on eri taho kuin se ministeriö, joka julkisuuslain mukaan vastaa ministeriön asiakirjoista.
Valiokunta toteaa, että käytännössä useassa ministeriössä asiakirjahallinto on järjestetty kes- kitetysti kirjaamo- tai tietopalvelutoimintoon.
Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan täl- lainen keskitetty toiminto on nykyäänkin käy- tännössä kykenemätön ratkaisemaan, eikä sillä ole toimivaltaakaan tehdä asiallista ratkaisua esimerkiksi yksittäisen asiakirjan julkisuudesta, jos se ei ole ilmeistä tai jos asiakirjan laatinut virkamies ei ole tehnyt asiakirjaan asianmukai- sia, selkeitä ja ajantasaisia merkintöjä asiakirjan julkisuudesta. Yhteisten hallinto- ja palveluteh- tävien yhteen kokoamisen tarkoituksena on koo- ta myös kirjaamo- ja tietopalvelutoiminnot val- tioneuvoston kansliaan. Valiokunnalle esitetys-
sä selvityksessä todetaan, että oikeudellisesti ja myös käytännön toiminnan kannalta on kuiten- kin jatkossakin niin, että viime kädessä yksittäi- set ratkaisut asiakirjan julkisuudesta ja salassa- pidosta tekee asiakirjan laatinut tai asiassa toi- mivaltainen ministeriön muu virkamies.
Valiokunta painottaa, että julkisuuslain mu- kaan viranomaisen on huolehdittava siitä, että asiakirjoja käsitellään viranomaisessa hyvän hallintotavan mukaisesti. Valiokunta pitää tär- keänä, ettei esillä olevalla sääntelyllä muuteta tätä lähtökohtaa. Huomionarvoista tässä yhtey- dessä on myös se seikka, että julkisuuslain mu- kaisen viranomaisen erillisyyden periaatteella on merkitystä erityisesti valmistelun julkisuu- den kannalta. Sillä varmistetaan, että valmiste- lun eri vaiheet viranomaisissa tulevat julkisiksi toiseen viranomaiseen, esimerkiksi ministeriös- tä toiseen lausunnon antamista varten. Tästä nä- kökulmasta tarkastellen julkisuuslain mukaiset viranomaisen erillisenä nähtävät velvoitteet ovat oleellisia nimenomaan asioiden valmisteluun ja toimeenpanoon liittyvässä asiakirjojen käsitte- lyssä, eivät niinkään arkistoinnissa.
Edellä lausuttua täydentäen on syytä todeta, ettei arkistolaissa säädetä valtioneuvoston yhtei- sen arkistonmuodostuksen tehtäviä valtioneu- voston kanslialle, vaan kysymys on perustan säätämisestä sille, että valtioneuvoston kanslial- le voidaan antaa ensimmäisen lakiehdotuksen nojalla valtioneuvoston ja eri ministeriöiden yh- teisen arkistonmuodostajan tehtävä.
Valiokunnalle annettuihin asiantuntijalausun- toihin sisältyy myös näkemys, että ulkoasiain- hallinto tulee tässä vaiheessa jättää yhtenäisen arkistonmuodostuksen ulkopuolelle. Hallintova- liokunta viittaa tämän kysymyksen osalta halli- tuksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluis- sa lausuttuun (s. 31).
Henkilöstön asema
Valtioneuvostossa työskentelee noin 4 900 hen- kilöä, joista hallintotehtäviä hoitaa hallituksen esityksen mukaan noin 1 000 henkilöä. Tarkoi- tus on, että koottavia valtioneuvoston yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä hoitaa uudistuksen voimaan tultua noin 480 henkilöä. Valtioneu-
vostoon kansliaan on aikomus siirtää noin 320 henkilötyövuotta vastaavat resurssit. Niin sanottujen kokonaan siirrtettävien tehtäväaluei- den siirron yhteydessä valtioneuvoston kans- liaan on aikomus siirtää suoraan lain nojalla teh- täviensä mukana noin 260 henkilöä. Noin 33 henkilötyövuotta vastaava siirrettävä resurs- si koostuu niin sanotuista osatehtävinä siirrettä- vistä tehtävistä. Lisäksi noin 31 henkilötyövuot- ta vastaava siirrettävä resurssi siirretään määrä- rahana ulkoasiainhallinnon toimintamenoista siirtyviä tehtäviä vastaavasti. Ottaen huomioon myös välilliset vaikutukset ministeriöiden sisäi- sen hallinnon hoitamiseen muutos vaikuttaa noin tuhanteen ministeriöissä sisäisiä hallintotehtä- viä hoitavaan henkilöön.
Yhteen koottavien tehtävien hoitamista var- ten siirretään muiden ministeriöiden toiminta- menoista valtioneuvoston kanslian toimintame- noihin noin 100 miljoonaa euroa vuositasolla.
Vuonna 2015 siirto koskee 10 kuukauden toi- mintaa vastaavaa määrärahaa. Tehtävien yhteen kokoamisella odotetaan saavutettavan merkittä- viä tuottavuushyötyjä ainakin pidemmällä aika- välillä.
Valiokunta painottaa, että uudistukseen liitty- vät resurssisiirrot ja muut henkilöstöpoliittiset ratkaisut tulee toteuttaa hyvää henkilöstöpoli- tiikkaa noudattaen. Tärkeä on myös hallituksen esitykseen sisältyvä lupaus, ettei ketään irtisano- ta toimintoja ja tehtäviä koottaessa. Myönteistä on myös esityksen perusteluihin sisältyvä kirja- us noudatettavista valtioneuvoston periaatepää- töksistä koskien henkilöstön aseman järjestä- mistä muutostilanteessa (soveltamisohjeineen) sekä muutosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa.
Valtioneuvoston kansliaan siirtyvään henki- löstöön sovelletaan valtioneuvoston kanslian palkkausjärjestelmää. Suoraan lain nojalla val- tioneuvoston kansliaan siirtyvien henkilöiden palkkaukseen sovelletaan sopimuskaudelle 2014—2017 tehdyn valtion virka- ja työehtoso- pimuksen allekirjoittamispöytäkirjan liitteen jakson 2 palkkatason turvaamista koskevia mää- räyksiä. Valiokunnan mielestä palkkatason tur- vaamista koskevien määräysten tulisi, etenkin
yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vuoksi, koskea myös ilmoittautumismenettelyssä taikka muulla tavoin valittavia henkilöitä.
Yhteenveto
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valio- kunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksen- mukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten
hyväksymistä muuttamattomina tästä mietinnös- tä ilmenevin kannanotoin.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta ehdottaa,
että hallituksen esitykseen sisältyvät la- kiehdotukset hyväksytään muuttamatto- mina.
Helsingissä 28 päivänä marraskuuta 2014
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Pirkko Mattila /ps
vpj. Mika Kari /sd Satu Haapanen /vihr Rakel Hiltunen /sd Anne Holmlund /kok Reijo Hongisto /ps Risto Kalliorinne /vas
Timo V. Korhonen /kesk Markus Lohi /kesk Tapani Mäkinen /kok Mika Raatikainen /ps Kari Tolvanen /kok Ulla-Maj Wideroos /r.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ossi Lantto.
VASTALAUSE Perustelut
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneu- vostosta annettuun lakiin säännös, valtioneuvos- ton ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Näistä tehtävistä vastaisi val- tioneuvoston kanslia. Valtioneuvoston ja sen mi- nisteriöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät muodostaisivat uuden tehtäväkokonaisuuden valtioneuvostoon. Tehtävissä on kyse lähinnä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisen hallinnon hoitamisesta. Esityksen tavoitteena on muodostaa uusi tapa hoitaa valtioneuvoston yh- teistä hallintoa valtioneuvoston kansliaan koot- tavien tehtävien ja ministeriöiden hallinnon kes- ken. Esitykseen on sisällytetty lakiehdotusten kanssa valtioneuvoston ohjesääntöä (262/2003) muuttava valtioneuvoston asetus, jolla muute- taan asetuksia (1235/2005 ja 1021/2007).
Perussuomalaisten hallintovaliokunnan jäse- net näkee esityksessä tavoiteltavana sen asianti- lan, että asianomaisen hallintoyksikön perusta- minen valtioneuvoston kanslian yhteyteen yhte- näistäisi erilaisten koottavien toimintojen osalta valtioneuvoston työprosesseja. Tällä prosessilla olisi mahdollisuus myös parantaa toimintojen tuloksellisuutta. Tämä esitys mahdollistaa näin ollen hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen siten, että siitä saadaan etua mittakaavahyötyjen kautta. Tätä kautta voidaan myös parantaa tulok- sellisuutta näissä koottavissa toiminnoissa.
Ehdotetun lain muutoksen johdosta valtioneu- voston kansliaan siirtyy tehtäviä sellaisista mi- nisteriöistä, joiden virkoja koskee Suomen kan- salaisuusedellytys. Valtion virkamieslain (750/1994) 7 §:ssä (7.3.2000/281) on säädetty niistä viroista, joihin voidaan nimittää vain Suo- men kansalainen. Perustuslain 5 §:n mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja van- hempien kansalaisuuden perusteella. Kansalai- suus voidaan myöntää laissa säädetyin edelly- tyksin myös ilmoituksen tai hakemuksen perus- teella. Tarkemmin Suomen kansalaisuudesta säädetään kansalaisuuslaissa (359/2003). Tähän
kansalaisuusedellytykseen liittyy valiokuntaryh- mämme mielestä epäkohta, jota ei voi varaukset- ta sivuuttaa.
Valta päättää kansalaisuuden perusteista kuu- luu suvereenin valtion oikeusiin. Vuodesta 1919 Suomen kansalaisuus on kuulunut valtiojärjes- tyksen perusteisiin (Suomen hallitusmuoto 94/1919). Vuoden 1995 perusoikeusuudistuk- sen jälkeen perustuslaissa (Suomen perustuslaki 731/1999) on edelleen erinäisiä Suomen kansa- laisuuteen kytkettyjä oikeuksia ja velvollisuuk- sia, esimerkiksi äänioikeus valtiollisissa vaaleis- sa ja kansanäänestyksissä (14.1 §), vaalikelpoi- suus eduskuntavaaleissa ja tasavallan presiden- tin vaalissa (27.1 § a 54.1 §) ja toisaalta maan- puolustusvelvollisuus (127 §). Esityksen valos- sa nämä oikeudet ja velvollisuudet sekä esityk- sen myötä valtioneuvoston kansliaan siirtyvät tehtävät nivoutuvat siinä määrin sellaiseksi mer- kitykselliseksi kokonaisuudeksi, että vaatimus Suomen kansalaisuudesta on perusteltu.
Esityksessä kerrotaan, että valtioneuvoston kansliaan siirrettävissä tehtävissä käytetään vain
"vähäisessä määrin" julkista valtaa ja, että val- tioneuvoston kansliaan koottaviin tehtäviin ei myöskään liity erityistä solidaarisuussuhdetta tai turvallisuusintressiä. Valiokuntaryhmämme katsoo kuitenkin, että kysymys ei ole pelkästään esityksen vaikutusten arviointiin kytkeytyvästä sivuseikasta, vaan erittäin merkittävästä ei-toi- vottuja vaikutuksia mahdollisesti koskevasta ky- symyksestä. Näkemyksemme on, että valtioneu- voston kanslian toimialan laajuus ja merkittä- vyys kaikilla valtionhallinnon aloilla merkitsee, että valtioneuvoston kansliaan koottavien tehtä- vien osalta perusteellisen kansalaisuusedellytys- arvioinnin tulisi olla mukana jo esityksen val- mistelussa. Myöskään esitykseen sisällytettynä tällaisenaan laatunsa ja laajuutensa puolesta emme pidä tätä riittävänä.
Esityksestä nimenomaisesti ongelmalliseksi muodostuu kysymys niistä hallinto- ja palvelu- tehtävien siirroista, jotka on suunniteltu tapahtu-
vaksi Puolustusministeriöstä valtioneuvoston uuteen hallintoyksikköön. Valiokuntaryhmäm- me katsoo, että tulossa oleva hallintoyksikkö ei saa heikentää virkamieslain tarkoittamaa kansa- laisuusvaatimusta eikä muutenkaan maamme si- säistä ja ulkoista turvallisuutta. Tämän johdosta esitämme seuraavaa lausumaehdotusta.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että hyväksytään yksi lausuma (vasta- lauseen lausumaehdotus).
Eduskunta edellyttää, että hallitus ryh- tyy tarvittaviin toimiin siitä, että se edellyttää yhä jatkossakin Suomen kan- salaisuutta virkamiehiltä, jotka toimi- vat valtionhallinnossa sisäistä ja ul- koista turvallisuutta vaativissa sekä muissa tärkeissä tehtävissä.
Helsingissä 28 päivänä marraskuuta 2014 Pirkko Mattila /ps
Reijo Hongisto /ps Mika Raatikainen /ps
