KENEN HIILEEN PUHALLETAAN?
Samuli Laita & Aino Lindqvist (toim.)
Helsingin yliopisto, maantieteen laitos Suunnittelumaantieteen kurssiraportteja 44
- Itä-Uudenmaan ja Uudenmaan maakunta- kaavojen tavoitteiden arviointi Helsingin kaupunkiseudun näkökulmasta
Helsinki 2003
Julkaisija:
Maantieteen laitos PL 64
00014 Helsingin yliopisto Taitto: Samuli Laita
Kansi: Samuli Lehtonen & Samuli Laita Paino: Dark Oy
ISSN: 0357-5810 Helsinki 2003
ESIPUHE
Uudellamaalla sekä Itä-Uudellamaalla on ryhdytty laatimaan maankäyttö- ja rakennus- lain mukaisia kokonaisvaltaisia maakuntakaavoja. Uudenmaan liitto aloitti kaavatyönsä vuonna 2001 ja nyt, keväällä 2003, työ on ehdotusvaiheessa. Itä-Uudellamaalla maakunta- kaavoitus käynnistyi syksyllä 2002. Prosessia ohjaava Osallistumis- ja arviointisuun- nitelma on ollut nähtävillä maalis-huhtikuun vaihteessa 2003.
Helsingin yliopiston suunnittelumaantieteen cum laude -opetukseen kuuluvalla ”Alue- suunnittelun soveltava tutkimus” -kurssilla oli tänä vuonna hyvä mahdollisuus suunnata katse lähiympäristöön, kun kahden läheisen maakunnan kaavoitusta päästiin vertaa- maan toisiinsa. Kurssin tarkoituksena oli arvioida tekeillä olevien maakuntakaavojen tavoitteita Helsingin kaupunkiseudun näkökulmasta. Teema-arviointi perustui pääosin maa kuntaliittojen julkaisemiin nykyisiin sekä vanhoihin suunnitteluasiakirjoihin.
Kaavojen tavoitteiden arviointityö pyörähti käyntiin maalis-huhtikuun vaihteessa 2003 yhteistyössä Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan liittojen kanssa. Intensiivinen tutkimusjakso ajoittui huhtikuulle ja kuun loppupuolella järjestettiin arviointiseminaari, johon otti osaa arvioijien lisäksi liittojen edustajia.
Opiskelijoiden näkökulmasta kurssi antoi edellisvuotiseen tapaan mahdollisuuden yhdis- tää perinteinen korkeakouluopetus haastavaan ja tarpeelliseen tutkimukseen. Tutkimuk- sen teko koettiin mielekkääksi, koska työlle nähtiin olevan todellista tarvetta.
Toivommekin, että tutkimus tarjoaa maakuntien liitoille tuoreita ajatuksia Helsingin kau- punkiseudun jatkosuunnitteluun. Ennenkaikkea tutkimus pyrkii haastamaan Helsingin kaupunkiseudulla toimivat maakuntaliitot entistä tiiviimpään yhteistyöhön - ratkomaan yhteisiä ongelmia ja hyödyntämään havaittuja vahvuuksia yhtenäisemmän ja kestäväm- män kaupunkiseudun luomiseksi.
Lopuksi kiitämme Itä-Uudenmaan ja Uudenmaan liittoja yhteistyöstä sekä kiinnostuk- sesta arviointitutkimustamme kohtaan. Toivomme monisuuntaisen viestinnän jatkuvan myös tulevaisuudessa. Samalla odotamme, millaiseksi valmiit maakuntakaavojen tavoit- teet Helsingin kaupunkiseudun muovaavat.
Helsingissä 15.5.2003 Samuli Laita
Aino Lindqvist
Johdanto: Helsinki, metropoli ja kuntien alueiden käytön yhteensovittaminen
Pentti Viitala
1. Suurin piirtein suurkaupunkialue
- toteuttamisen vaikutusten ja niiden seurannan arviointiAnnina Ala-Outinen, Anna Broberg & Milla Lanne
2. Seutukaavojen tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus ja perintö
Antero Keskinen, Satu Lähteenoja, Katariina Pahkasalo & Hannele Selin
3. Tavoitteiden arviointi Helsingin kaupunkiseudun kehittämisen näkökulmasta
Heikki Hassinen, Antti Hattula, Jussi Lehtonen & Juha Tolvenen
4. Tavoitteiden arviointi kestävyyden ja Helsingin kaupunkiseu- tuun kohdistuvien ympäristövaikutusten näkökulmasta
Aino Kaila, Liisa Somermeri, Hanna Virolainen & Jenni Väliniemi
5. Suosituksia
SISÄLLYS:
1
5
17
27
39
51
Pentti Viitala
JOHDANTO:
HELSINKI, METROPOLI JA KUNTIEN ALUEIDEN KÄYTÖN YHTEENSOVITTAMINEN
Uusi maankäyttö- ja rakennuslaki vie seutukaavan seuraajaa, maakuntakaavaa, edeltäjään- sä yleispiirteisempään suuntaan. ”Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuu- della kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteensovittamiseksi on tarpeen.” Jos tuo viimeksi mainittu on Suomessa jossakin aiheellista, niin ainakin Helsingin kaupunkiseudulla. Seutua pidetään perustellusti maamme ainoana metropoli- na, joidenkin mielestä myös ainoana suurkaupunkina. Valtakunnallisissa alueiden käytön tavoitteissakin se nostetaan omaksi ongelma-alueekseen.
Helsingin kaupunkiseudun suunnittelu törmää siihen vakavaan ongelmaan, ettei aluei- den käytön yhteensovittamista osoiteta selkeästi minkään tietyn viranomaisen tehtäväk- si. Kaavamonopolia pitävä Helsingin itsehallinnollinen kunta on jo kauan sitten jäänyt pieneksi läiskäksi kaupunkiseudun sisään. Pääkaupungin yleiskaavoittajat ovat yrittäneet selviytyä ongelmasta piirtelemällä kehityskuvia kauas rajojen taakse, vaikka naapurikun- nat eivät siitä välttämättä pidä. Ristiriitoja lievitetään vapaaehtoisella yhteistyöllä läheisim- pien naapurien kanssa, mutta lain mukaan ne pitäisi sovitella maakunnan tasolla.
Eteläisen Suomen maakuntajako on pitkän poliittisen väännön tuloksena muotoutunut sellaiseksi, että lähin maakunnan raja kulkee Helsingin kaupunkiseudun läpi, ydintä
hipaisten. Myös etäämmällä olevat naapu- rit ovat vielä niin lähellä, että monilla pää- töksillä on syitä ja seurauksia rajojen yli.
Vain Etelä-Suomen liittouma on riittävän suuri, mutta samalla se on moniin teh- täviin liian suuri. Kaupunkiseudun suun- nittelu näyttää siis olevan tehtävä, jota on hoidettava monen maakunnan voimin, mutta asioista riippuen erilaisin kokoon- panoin. Se on nostettava keskeisenä esiin myös strategisessa suunnittelussa, vaikka seudun keskuskaupunki sijaitsisikin oman maakunnan rajojen ulkopuolella.
Tässä työssä arvioidaan Uudenmaan ja Itä- Uudenmaan liittojen suunnittelua Helsin- gin kaupunkiseudun
näkökulmasta. Uuden lain mukainen maa- kuntakaavoitus on vasta alussa, mutta tavoitteiden
asettaminen on edennyt jo niin pitkälle, että arviointi voidaan, ja onkin syytä aloittaa. Arviointitehtävä ja sen toteutus ovat monessa suhteessa samanlaisia mut- ta myös erilaisia kuin muutkin vastaavat.
Samanlaisia ne ovat esimerkiksi siinä, että suorittajana on konsortio, joka koostuu yliopiston piirissä toimivista tutkijoista.
Erilaisia ne ovat kuitenkin sen takia, että tutkijat ovat enimmäkseen kokemattomia alalla. Yleensähän tilaaja hyväksyy sellaisen tarjouksen, jonka takana olevalla organi- saatiolla on eniten kokemusta vastaavista tehtävistä.
Kokemattoman suorittajan valinta on mah- dollinen, koska tilaajana on Helsingin yliopiston maantieteen laitos eikä esimer- kiksi Ympäristöministeriö. Yliopiston lai- tos voi tällaisessa omaehtoisessa työssä asettaa siihen myös opetuksellisia ja tut- kimuksellisia tavoitteita. Kaikki on kui- tenkin mahdollista vain, jos kohteena olevan suunnittelun osalliset lähtevät työ- hön mukaan, vaikka tilaaja ei voi heitä
siihen velvoittaakaan. Tällä kertaa teh- tävän mahdollisti Uudenmaan ja Itä- Uudenmaan liittojen myönteinen suhtautuminen.
Arviointitehtävää varten muodostettiin konsortio, jonka vastuullisiksi konsulteiksi valittiin suunnittelumaantieteen assistentit Samuli Laita ja Aino Lindqvist. Varsi- nainen työ jaettiin neljälle alihankkijoina toimivalle tutkijaryhmälle, jotka toimivat kukin itsenäisesti, mutta silti tietoisina tois- tensa tuloksista. Yhden alihankkijan teh- täväksi annettiin arvioinnin näkökulman haltuunotto, koska Helsingin kaupunki- seutu on suunnittelun kontekstina kaikkea muuta kuin itsestään selvä. Myös arvi- oinnin uskottavuuden kannalta on vält- tämätöntä, että kohde tunnetaan hyvin.
Tutkijoiden on kyettävä vakuuttamaan tilaaja siitä, että näin on. (1. luku)
Toisen alihankkijan tehtävänä oli tutkia, millaisen perinnön vanhan rakennuslain mukainen seutukaavoitus jätti uudelle.
Tavoitteiden asettaminen ei niihin aikoihin ollut samassa määrin lakisääteistä kuin nyt, joten kaavojen taustojen selvittäminen ei ollut aivan helppo työ. Kun sitten olisi vie- lä päästävä askelta pitemmälle, eli arvioi- maan vanhojen tavoitteiden relevanssia ja toteutumista, ollaan aina vain vaikeampi- en kysymysten äärellä. (2. luku)
Varsinainen uusien tavoitteiden arviointi jaettiin kahdelle alihankkijalle. Perustelu- na tälle on se, että käytännön suunnit- telun taustalla vaikuttaa nykyisin kaksi ristiriitaista järkeisoppia. Toinen on vanha tuttu kehittäminen liitettynä yleisimmin kasvuun, ja toinen on pari vuosikymmen- tä vahvistunut kestävyys, joka juridisesti ryhmitellään ekologiseen, taloudelliseen ja sosiaalis-kulttuuriseen. Näitä kahta näkö- kulmaa on yritetty yhdistää kestävän
kehityksen käsitteessä, mutta tunnetusti vaatimattomin tuloksin.
Kolmas alihankkija sai tehtäväkseen selvit- tää, mitä tavoitteita maakuntien liitot ovat nyt asettaneet alueelleen kehityksen nimis- sä. Erityisesti pitäisi katsoa, millaisena Hel- singin kaupunkiseudun kehitys nähdään ja miten siihen pitäisi maakuntakaavan rat- kaisuissa suhtautua. Tutkija lähestyy koh- dettaan aina myös teoreettisesti, joten viime vuosikymmeninä vellonut keskuste- lu modernisaatiosta ja sen mahdollisesta päättymisestä antaa käsitteellisen taustan kehittämisen arvioinnille.(3. luku)
Neljännen alihankkijan tehtävänä oli puo- lestaan lähestyä uusia tavoitteita kestävyy- den suunnasta: Mitä tavoitteita maakunnat ovat asettaneet alueelleen kestävyyden nimissä? Aineistoa tähän tarkasteluun löy- tyy eniten niistä dokumenteista, joissa pyritään varta vasten tutkimaan suunnitel- mien ympäristövaikutuksia. (4. luku) Lopussa arvioinnin suorittaja, eli siis vas- tuullinen konsultti yhdessä alihankkijoi- neen, esittää joitakin sellaisia suosituksia, joita Helsingin kaupunkiseudun näkökul- ma on nostanut esiin maakuntakaavoituk- sen kehittämiseksi.
Arvioinnin tavoitteena ei voi tavoitesuun- nittelun vaiheessa olla lopullisten tulosten ja vaikutusten vertaaminen asetettuihin tavoitteisiin, kuten loppuarvioinnissa teh-
dään, vaan kyseessä on etukäteisarvioinnin tapaan toteuttamissuunnittelun tukemi- nen. Menetelmänä on yleisesti käytetty ohjattu itsearviointi. Siinä suorittaja laatii käytettävissä olevien dokumenttien ja osal- listen haastattelujen pohjalta raporttiluon- noksen, joka sitten työstetään lopulliseen muotoon osallisten voimin arviointisemi- naarissa. Luonnos on jo alun perin ainakin osittain itsearviointia, ja sen tehtävänä on toimia seminaarissa itsearvioinnin ohjaa- jana. Konsultin tehtävänä on ohjata asi- oiden käsittely olennaisuuksiin, ei antaa lausuntoja ex cathedra.
Tutkijanuransa alkutaipaleella olevat suh- tautuivat tehtäväänsä hyvin nöyrästi, voisi jopa sanoa liiankin nöyrästi. He kysyivät, millä pätevyydellä he voivat esittää arvioi- ta kokeneiden ammattilaisten työstä. On kuitenkin hyvä pitää mielessä se, että arvi- oinnissa yritetään avata keskustelua, ei sulkea sitä. Lopulliset totuudet eivät pal- vele tätä tarkoitusta. Mikä tahansa tuore näkökulma on asian kannalta hyödyllinen.
Onkin aiheellista kysyä, onko nykyinen käytäntö paras mahdollinen, kun arvioin- titehtävä lähes poikkeuksetta annetaan kokeneimmalle konsultille, jolla on esit- tää eniten referenssejä. Arviointi toistaa niitä samoja näkökulmia, mitä on esitetty toistuvasti aiemminkin. Uusien luutien on hyvin vaikea päästä lakaisemaan tupaa.
Toivottavasti tämä työ alentaa kynnystä edes hiukan.
1. SUURIN PIIRTEIN SUUR KAUPUNKIALUE
- Helsingin kaupunkiseutu suunnittelun kontekstina
Annina Ala-Outinen Anna Broberg Milla Lanne
P
uhuttaessa Helsingistä ja sitä ympäröivästä alueesta käytetään mitä moninai- simpia nimityksiä. Helsingin kaupunkiseudun rajaus ei ole yksiselitteinen, ja niinpä erilaisia nimityksiäkin on monta käytetystä rajauksesta ja puhujasta riip- puen. Artikkelin pohjaksi luomme katsauksen aluemaantieteelliseen todellisuu- teen, jossa Helsinki ympäristöineen on saanut kasvaa Suomen suurimmaksi kaupunkiseuduksi. Lisäksi käsittelemme kaupunkiseudun aluerakenteen kehitty- mistä ja sitä, miten sen tiivistämisen ja hajauttamisen periaatteet pyritään yhdis- tämään käytännössä. Lopuksi pohdimme eri tapoja rajata kaupunkiseutua sekä pyrimme tarkastelemaan kriittisesti tällaisten rajausten tarpeellisuutta yleensä.Termistö, jota käytetään puhuttaessa artik- kelikokoelmamme käsittämästä alueesta, on kovin vaihtelevaa eikä aina johdon- mukaista. Nimistön monimuotoisuus joh- tuu pääasiassa alueen erilaisista rajauksista sekä hallinnollisista jaoista, mutta toisaalta myös ihmisten erilaisista tavoista käsittää ja hahmottaa Helsinkiä ympäristöineen.
Ehkä tutuimpia termejä ovat pääkaupun- kiseutu ja Helsingin seutu (kuva 1). Näis- tä ensimmäinen on vakiintunut käyttöön puhuttaessa YTV:n (Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta) alueesta, johon kuu- luvat Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniai- nen. Helsingin seutu -termi on puolestaan perua vanhalta seutukaavaliittojen ajalta, jolloin se oli itsenäinen suunnittelullinen yksikkö. Termi käsitti pääkaupunkiseudun kunnat sekä Keravan, Järvenpään, Tuusu- lan, Nurmijärven, Vihdin ja Hyvinkään.
Helsingin seudusta puhuttaessa saatetaan silti tarkoittaa myös muita erilaajuisia alu-
Helsingin kaupunkiseutu - epäviralliset ristiäiset
eita, joiden rajoja ei välttämättä ole selke- ästi määritelty.
Käsitellessämme toiminnallista aluetta, jon- ka keskuksena on Helsingin kaupunki, käytämme nimeä Helsingin kaupunkiseu- tu. Kaupunkiseudulla tarkoitetaan ihmis- ten ja yritysten päivittäisten toimintojen kuten asumisen, työn ja tuotannon, pal- velujen, vapaa-ajan vieton ja kulttuurin sekä näiden aiheuttaman liikenteen keskit- tymää (Pääkaupunkiseudun tulevaisuusku- va... 2002: 23). Helsingin kaupunkiseudulla käsitämme tässä työssä pääkaupunkiseu- dun kehyskuntineen, joita ovat Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi, Nur- mijärvi, Sipoo, Tuusula ja Vihti. Rajaus on sama, jota esimerkiksi YTV käyttää Helsingin seutua koskevissa julkaisuissaan.
Kaupunkiseudun rajaus on tällöin kun- tapohjainen, jolloin seudulla on hyvin maaseutumaisiakin alueita. Toisaalta voi olettaa, että seudun käsite itsessään sisäl-
Kuva 1. Itä-Uudenmaan ja Uudenmaan kunnat sekä pääkaupunkiseudun ja Helsingin kaupunki- seudun rajaukset.
Uusimaa pääpiirteittäin - Helsingin kaupunki- seutu laajemmassa kontekstissa
tää mielikuvan vaihtelevista maisemista.
Tilanne olisi erilainen, mikäli puhuttaisiin kaupunkiseudun sijaan kaupunkimaisesta alueesta, jolloin koko alueen tunnuspiir- teiksi voitaisiin vaatia kerrostaloja ja asfalt- tipäällystettä. Helsingin kaupunkiseudun rajaus on työssämme tarkoitettu lähinnä tarkastelun lähtökohdaksi, ei siis absoluut- tiseksi alueen määritykseksi. Artikkelien tarkastelu ei rajoitu käsittelemään pelkäs- tään kaupunkiseudun aluetta, vaikka pää-
paino onkin tällä alueella.
Helsingin kaupunkiseutu toiminnallisena alueena ulottuu vähintäänkin kahden maa- kunnan, Itä-Uudenmaan ja Uudenmaan, alueelle. Seuraavassa kappaleessa tarkastel- laankin Helsingin kaupunkiseutua osana Itä-Uudenmaan ja Uudenmaan muodos- tamaa kokonaisuutta; millaiseen luon- nonmaantieteelliseen ja toiminnalliseen ympäristöön alue sijoittuu.
”Missä maat on mainiommat, vetreämmät veet,
sadat saartaa, niemet, lahdet, rakkaampata rantaa!
Missä virrat viehkeämmät, salmet, seljänteet,
maa ja meri aulihimmin aarteitansa antaa!”
(Kaarlo Terhi) Uudenmaan maakuntalauluun on hienosti sisällytetty olennaisin Uudellamaalla vallit- sevista luonnonoloista. Niille on tyypillistä moni-ilmeisyys; alueella on niin rikko- naisia rannikko- ja saaristoalueita kuin laajoja maatalousalueita ja harjumaisemia- kin. Koko alue on matalahkoa aikoinaan merestä kohonnutta saaristoa, jossa enti- set saaret erottuvat nykyisin maisemassa metsän tai kalliokasvillisuuden peittämi- nä huuhtoutuneina kohoumina. Aikanaan savella täyttyneet alavat merenlahdet näky- vät maisemassa nykyisin tasaisina peltoalu- eina. Näiden alavien maiden läpi kulkevat pitkiin lahtiin laskevat joet, jotka saavat yleensä alkunsa läntisen Uudenmaan mai-
semaa hallitsevan Salpausselän rinteiltä.
Korkeussuhteiltaan Uusimaa on melko tasaista. Sen alueet ovat lähes kokonaan alle 100 metriä merenpinnan yläpuolella.
Paikallisesti korkeusvaihtelut saattavat olla kuitenkin huomattavia; jopa yli 50 metrin korkeuseroja esiintyy aivan rannikon tuntumassa. Tämä johtuu lohkoisesta kallioperästä ja ohuesta maapeitteestä.
Uudenmaan ilmasto-oloja tasoittaa meren läheisyys. Ilmasto onkin suomalaisittain varsin suotuisa mm. maatalouden harjoit- tamiseen. Alueen maaperä on vaihtelevaa ja melko viljavaa. Myös metsät ovat oleel- linen osa uusmaalaista maisemaa.
Rakennetun ympäristön suuri osuus on aiheuttanut maaseutualueiden pirstoutu- misen pienemmiksi kokonaisuuksiksi ver- rattuna muuhun Suomeen. Maaseudun ydinalueita löytyy alueen läntisistä sekä pohjois- ja itäosista, vaikkei varsinaista
”syvää” maaseutua Uudellamaalla olekaan.
Uusimaa jakaantuu hyvin eriluonteisiin alueisiin. Alueen ytimen muodostaa pää- kaupunkiseutu, joka on varsin kaupun- kimaista ympäristöä. Siitä pohjoiseen
sijoittuu helminauhamaisesti jatkuva, pit- kälti rataverkkoon tukeutuva taajama- vyöhyke. Uudenmaan keskiosan alueita yhdistää pääkaupunkiseudun hyvä saavu- tettavuus. Alueen vahvuuksina voidaan nähdä mm. vanha maatalouskulttuuri ja vanhat kulttuurimaisemat, tiheä liikenne- verkko sekä palvelujen läheisyys.
Uudenmaan länsiosa on teollistunutta, eikä maatalous ole niin merkittävä työllistä- jä kuin muulla Uudellamaalla, vaikka maa- ja metsätalousmaisemat kyläasutuksineen ovatkin länsiosalle tyypillisiä. Salpausseläl- le on rakentunut pikkukaupunkivyöhyke Hangosta Hyvinkäälle. Kaupunkiraken- teen ulkopuolelle jää runsaan loma-asutuk- sen värittämä saaristorannikko. Läntisen Uudenmaan tyypillisiä piirteitä ovat ruot- sinkielisyys sekä meren läheisyys ja sen mukanaan tuomat toiminnot. Itä-Uusi- maa on varsinkin keski- ja pohjoisosiltaan maatalousvaltaista aluetta, jolle on tyypil- listä tiheä kyläverkko. Rannikkoalueesta erityisesti Porvoon seutu on varsin teol- listunutta. Aluetta luonnehtivat sen ran- nikkoasema, vanha kaupunkikulttuuri ja
kaksikielisyys (Alueidenkäytön suunnitte- lun... 1997: 13-14).
Uudenmaan aluerakennetta ja sen tule- vaisuutta selkeimmin määrittävä tekijä on maamme pääkaupungin sijainti alueel- la. Helsingin rooli päätöksenteon ja lii- ke-elämän keskuksena sekä koulutuksen, tutkimuksen, valtakunnallisen median ja väestön keskittymänä nostaa sen valtakun- nallisesti omaan luokkaansa (Uudenmaan maakuntakaava... 2003). Helsingin kau- punkiseutu onkin ainoa suurkaupunkialue Suomessa. Pääkaupunkiseudun läheisyys on Uudellamaalla turvannut seudullista työpaikkatarjontaa ja luonut edellytyksiä taloudelliselle toimeliaisuudelle valtakun- nan pääkeskuksen vaikutuspiirissä (Län- tisen Uudenmaan maakuntakaava 2002:
16). Toisaalta sen kasvu ja tiivis asutus ovat luoneet omat paineensa ympäröiville alueille. Helsingin kaupunkiseudun sisäis- tä rakennetta tarkastellessa nouseekin sel- västi esille ristiriita kahden voiman tai pyrkimyksen välillä: kasvun aiheuttama laa- jenemisen paine vastaan ohjauspyrkimyk- set tiiviiseen yhdyskuntarakenteeseen.
Helsingin kaupunkiseudun toiminnallinen rakenne - kohti hajautuvaa vai tiivistyvää
yhdyskuntarakennetta?
Asutus kasvaa ja leviää
Helsinki ja erityisesti sen kaupunkiseutu ovat muuttuneet voimakkaasti viimeisen 50 vuoden aikana. Eurooppalaisen kaupun- kiseudun (ja erityisesti teollisuuskaupunki- en) alueellinen kehitys on hahmotettavissa karkeasti kolmeen toisiaan seuraavaan vai- heeseen (Schulman & Verwijnen 1992:
61-62). Ensimmäisessä vaiheessa kau- pungit kasvoivat tiiviiksi ja suljetuiksi kokonaisuuksiksi keskustansa ympärille.
Myöhemmin kasvu laajentui erillisiin, joskin keskustaan toiminnallisesti kyt- keytyviin esikaupunkeihin ja lähiöihin.
Kehityksen viimeisessä vaiheessa on siirryt- ty hajautuneempaan ja seutuistuneeseen suurkaupunkimalliin, jossa aluerakenne ei
enää jäsenny hierarkkisesti ydinkeskustan ja ympärille rakennettujen aluekeskusten mukaan.
Tällaisen jälkiteollisen suurkaupungin, jol- laiseksi Helsinkikin voidaan lukea, alue- rakenne perustuu etenkin tie-, raide- ja tietoliikenneverkostojen sijaintiin (kuva 2).
Suur-Helsingin kehityksessä on jo jonkin aikaa ollut nähtävissä uusi kehitysvaihe, jol- le on tunnusomaista entistä hajautuneem- pi, verkostomainen rakenne. Vanhojen keskuspaikkojen ja kaupunkia jäsentävien alueiden tilalle muodostuu uusia kehitysak- seleita ja -vyöhykkeitä, kuten kehäteiden varsille nousseet yritysklusterit. Kasvu- paineet heijastuvat laajalle alueelle, koko Helsingin kaupunkiseudulle, ja seudun kehittämisen haasteet tuntuvat myös ydin- alueen eli pääkaupunkiseudun ulkopuo- lella (Schulman 2002: 16). Kaupungin rakenne ei jäsenny enää vain säteittäisesti ydinkeskustasta lähiöihin, vaan myös alue- keskusten väliset yhteydet kasvattavat mer- kitystään.
Helsingin kaupunkiseutu on viime vuosi-
na ollut yksi Euroopan nopeimmin kas- vavia suuria kaupunkiseutuja niin väestön kuin taloudenkin osalta (Suomi tarvitsee suurkaupunkipolitiikkaa 2003: 16). Kau- punkiseudun pitkään jatkunut kasvu on edellyttänyt olemassa olevan yhdyskunta- rakenteen tiivistämistä ja täydentämistä.
Valtakunnallisissa alueiden kehittämista- voitteissa Helsingin erityisasema on tunnustettu, ja niissä painotetaan kas- vusuuntien valitsemista niin, että hyö- dynnetään joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen, sekä seutua ympäröivän taajamaverkoston mahdollisuuksia (Valtio- neuvoston päätös... 2000).
Valtakunnallisissakin tavoitteissa siis pai- notetaan yhdyskuntarakenteen hajautumi- sen ehkäisemistä. Paineita hajautumiseen on kuitenkin tuonut henkilöauton käytön yleistyminen ja seutuistumiskehitys, jon- ka mukana yhä suurempi osa ihmisistä etsii asumisvaihtoehtoa haja-asutusalueilta.
Kohtuuhintaista asumista pystytään kui- tenkin rakentamaan vain rajallinen määrä pääkaupunkiseudun kokoiselle alueelle, ja siksi muutto ympäröiviin kuntiin ja
Kuva 2. Kuntien asukastiheydet maakuntien alueella 1.1.2003 (tilastot StatFin 2003).
työssäkäynti sieltä käsin on usein vaihto- ehto. Tämä työssäkäyntialueen laajenemi- nen lisää rakenteen hajautumista.
Myös ihmisten asumispreferenssit ohjaa- vat muuttoa ympäröiville alueille; Vaatto- vaaran ja Vuoren (2002: 24-28) mukaan halutuin asumismuoto Helsingin seudulla on pientalo. Silti Helsingin kaupunkiseu- dun asunnoista lähes 70 % on kerrostalois- sa, joskin kehyskunnissa hajarakentamisen osuus on suuri. Pientaloasuntojen osuus asuntotuotannosta pääkaupunkiseudulla on noin kolmasosa, kehyskunnissa noin puolet (Pääkaupunkiseudun tulevaisuus- kuva... 2002: 10-11). Tiivistyvä kaupunki- rakenne ei ole välttämättä kaupunkilaisten intressien mukaista; suomalaiset ovat tot- tuneet asumaan keskellä kaupunkia, jossa on kuitenkin paljon vapaata tilaa ja viher- alueita.
Helsingin kaupunkiseutu on Suomen mer- kittävimpiä väestönkasvun alueita. Muut- tajien osuus kasvusta oli 1990-luvulla selvästi yli puolet. Väestönkasvu on abso- luuttisesti suurinta pääkaupunkiseudun kunnissa, mutta suhteellisesti suurinta kasvu on nyt ja ennusteiden mukaan kehyskuntien alueella (Pääkaupunkiseu- dun tulevaisuuskuva... 2002: 7, 46). Muut- toliike Helsingin seudulle ei ole enää maaltamuuttoa. Kaksi kolmesta seudulle muuttajasta tulee Suomen muilta kaupun- kiseuduilta. Tulomuuttajat ovat pääasias- sa nuoria kun sen sijaan seudulta muualle maahan muuttavien ikäjakauma on tasai- sempi (Uusimaa 2020... 1997: 8). Ilman tulomuuttoa Helsingin seudun ja erityisesti Helsingin kaupungin ikärakenne vanheni- si alentuneiden lapsilukujen takia, mutta tulomuutto tasoittaa ikärakennetta.
Vaikka Itä-Uudenmaan liiton alue ei ole varsinaisesti mukana Helsingin seudun
suunnittelullisissa lähtökohdissa, ulottuu kaupunkiseudun vaikutus ehdottomasti sinnekin. Osaa sen kunnista voidaankin pitää osana Helsingin kaupunkiseutua.
Kun Itä-Uudenmaan pohjois- ja itäosan kunnat ovat menettäneet väestöään, alu- een länsiosan kunnissa Sipoossa, Porvoos- sa, Pukkilassa, Pernajassa ja Askolassa väestö on kasvanut osin voimakkaastikin (Itä-Uudenmaan liitto 2001). Taajama-asu- tuksen leviäminen Itä-Uudenmaan alueel- la on ollut erityisen voimakasta (Enckell 2002: 60).
Työpaikat ja liikenne lisääntyvät
Helsingin kaupunkiseudulle ihmisiä hou- kuttelee alueen taloudellinen elinvoimai- suus ja sen tarjoamat työpaikat. Alueelle on keskittynyt yritystoiminnan kehittymi- sen kannalta tärkeitä aloja: liike-elämän palveluita, tutkimus- ja kehittämistoimin- taa sekä tietoliikennealaa. Pääkaupunki- seutu työllistää selvästi enemmän ihmisiä kuin mikä on alueen asukkaiden luku- määrä. Työpaikkojen ja asumisen sijainnit eivät siis läheskään aina kohtaa, mikä aihe- uttaa työmatkaliikennettä eli pendelöintiä.
Pääkaupunkiseudun työssäkäyntialue on laajentunut ja sukkuloijien määrä lisään- tynyt; vuodesta 1970 lähtien päivittäisten työmatkailijoiden määrä on kolminkertais- tunut. Erityisesti kehyskuntien alueelta käydään töissä pääkaupunkiseudulla. Itä- Uudenmaan kaikissa kunnissa työpaikko- jen omavaraisuusaste on pienentynyt ja pendelöinti muihin kuntiin on lisääntynyt.
Pääkaupunkiseudulla työskenteli vuonna 1999 yhteensä 23 % Itä-Uudenmaan työl- lisestä työvoimasta. Molemmista, sekä Sipoosta että Porvoosta käy noin 4000 henkeä töissä pääkaupunkiseudulla (Itä- Uudenmaan liikennestrateginen seuranta 2002: 8).
Kasvavat liikennevirrat vaativat parantu- via liikenneyhteyksiä, etenkin tiestön ja joukkoliikenteen kehittämistä. Toisaalta lii- kennöintimahdollisuuksien parantaminen sinänsä usein toimii liikennettä lisäävästi.
Liikenneyhteyksien järjestämisellä ja kehit- tämisellä on varsin keskeinen rooli Hel- singin kaupunkiseudun muotoutumisessa nyt ja tulevaisuudessa. Olennaista on pait- si pääkaupunkiseudun sisäisten yhteyksien toimivuus sekä yhteydet pääkaupunkiseu- dulta muihin kuntiin, myös yhä suurem- massa määrin seudulliset liikenneyhteydet kuntakeskusten välillä. Nykyinen Helsin- gistä eri suuntiin johtavien pääliikenneväyli- en säteittäinen malli palvelee tehokkaasti liikennettä Helsingin ja Etelä-Suomen mui- den suurten keskusten välillä. Lisäksi lii- kenteen ja asutuksen keskittäminen näille sektoreille tukee tiiviin yhdyskuntaraken- teen periaatteita. Arvion mukaan vuosina 2000-25 tapahtuva väestönkasvu sijoittuu kuitenkin erityisesti juuri keskeisten lii- kennesektorien ulkopuolelle: pääkaupun- kiseudun uloimmille kehävyöhykkeille sekä Helsingin kaupunkiseudun reuna-alu- eille (Pääkaupunkiseudun tulevaisuusku- va... 2002: 34). Tämän myötä korostuu tarve poikittaisten liikenneyhteyksien parantamiseen.
Helsingin kaupunkiseutu on parantuvien liikenneyhteyksiensä ja kehittyvien pai- kalliskeskustensa ansiosta kehittymässä
kaupunkikeskusten verkostoksi aiemmin omaksutun hajakeskittämismallin mukai- sesti. Poikittaisten yhteyksien tarve on kasvanut kuntakeskusten kehittyessä veto- voimaisemmiksi. Myös pääkaupunkiseu- dun reuna-alueilla havaittavissa oleva vyöhykkeistyminen - eli työpaikkojen ja lii- ketoiminnan klusteroituminen nauhamai- sesti liikenneväylien tuntumaan - lisää poikittaisliikenteen tarvetta. Joukkoliiken- teen tukemiseksi tarvitaan panostusta myös liityntäliikenteeseen.
Uudenmaan liiton kaavaratkaisuissa pai- notetaan joukkoliikenteeseen tukeutuvaa hajakeskitettyä mallia, joka on ympäristön kannalta vähemmän kuormittava vaihto- ehto kuin keskuslähtöinen ja lisäksi tukee tasa-arvoisen palvelutarjonnan periaattei- ta (Uudenmaan maakuntakaava... 2003).
Voidaan kysyä, ovatko kehysalueen kes- kukset vahvistuneet tarpeeksi ja halutulla tavalla. Pääkaupunkikeskus on yhä ainoa paikka, jossa harvemmin tarvittavia palve- luita on tarjolla. Tasa-arvoisen palvelutar- jonnan periaatteita ei missään tapauksessa tue myöskään jatkuva kaupan suuryk- siköiden rakentaminen keskusten ulko- puolelle. Automarket-seutuistuminen on kirjaimellisesti hajakeskittämistä, mutta tasa-arvoisesta palvelutarjonnasta tai jouk- koliikenteeseen tukeutumisesta ei siinä yhteydessä välttämättä voida puhua.
Rajattu kaupunkiseutu - rajoittunut näkökulma?
Alueraja voi olla varsin konkreettinen ja pysyvä kuten esimerkiksi kansallisvalti- oiden rajat. Alueen raja voi olla myös jokseenkin toisenlainen: vaikeasti määritel- tävä ja koko ajan ”elävä”. Näin on tilanne usein silloin kun määritellään rajoja ihmis-
toiminnan - elämisen, asumisen tai liikku- misen - perusteella. Miksi alueellisia rajoja sitten täytyy vetää, jos rajat eivät ensin- näkään aina ole selkeästi määriteltävissä, ja toisekseen jos niiden sisäänsä sulkema alue on edelleen varsin heterogeeninen,
kuten on tilanne Helsingin kaupunki- seudun kohdalla? Aluerajauksia tehdään paitsi poliittis-hallinnollisia tarpeita ajatel- len, ennen kaikkea alueen erityispiirteiden esiintuomiseksi. Helsingin kaupunkisedun rajauspyrkimysten tavoitteena on siis hah- mottaa tietynlainen toiminnallinen koko- naisuus, joka auttaa näkemään alueen olennaiset rakenteet, ja sitä myöten ohjaa alueen tulevaisuutta koskevia tavoitteita ja päätöksiä. Aluekokonaisuuden hahmotta- minen sijoittaa seudun myös laajempaan tarkastelukontekstiin. Mikä on Helsingin kaupunkiseudun asema suhteessa koko maahan? Aluejakoa ja osiin pilkkomista siis tarvitaan, jotta nähtäisiin kokonaisuus!
Eri asia on, kuinka tiukasti käytännössä nämä rajat on piikkilangoitettava maas- toon.
Suur-Helsingistä puhuttaessa on käytössä monenlaisia käsityksiä ja aluerajauksia. Jok- seenkin vakiintunut ja tällä hetkellä eniten käytetty aluerajaus on kuitenkin pääkau- punkiseutu ja sen kahdeksan kehyskun- taa. Nämä kunnat katsotaan kuuluviksi pääkaupunkiseudun voimakkaan ja sään- nöllisen vuorovaikutuksen piiriin. Pääkau- pungin vaikutus ei kuitenkaan lopu näiden kuntien ulkorajoille. Käytännössä Helsin- gin imu tuntuu lähes koko Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan muodostamalla alueella ja jatkuu osin myös pidemmälle sisämaa- han pääliikenneväyliä seuraillen. Vaiku- tusalueen suuntaa pääkaupunkiseudulta pohjoiseen vahvistaa pääradan lisäksi Hel- sinki-Hämeenlinna-Tampere- vyöhykkeen asema koko maan tärkeimpänä kasvu- käytävänä. Vyöhykkeeseen lasketaan kuu- luvaksi Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan maakunnista Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Mäntsälä, Nurmijärvi, Sipoo ja Tuusula (Halme 2000: 1). Aiemmin esiteltyyn Hel- singin kaupunkiseutujakoon laskettavista
kunnista puuttuvat siis ainoastaan Kirkko- nummi ja Vihti. OECD:n vuonna 2002 julkaisemassa Helsingin metropolikatsauk- sessa puolestaan rajataan Helsingin vaiku- tusalue varsin laajasti aina Hämeenlinnan, Lahden ja Porvoon seutuihin asti alueen levittäytyessä siten neljän maakunnan alu- eelle. OECD:n katsauksen lähtökohtana ei ollut tehdä tilastoselvitystä vaan laajem- pi analyysi ympäristön ja talouden kehi- tyksestä, sosiaalisesta kehityksestä sekä hallinnosta. Metropolialueen määrittely perustui muun muassa eri toimijoiden väliseen yhteistyöhön ja työmatkaliiken- teeseen. Lisäksi tarkastelussa huomioitiin seudun sisäisen kehityksen ja kasvun seu- raukset, sen rooli koko kansantalouden kannalta sekä sen asema osana Itämeren kaupunkiverkostoa ja globaalia taloutta (Helsingin metropolikatsaus... 2002: 3-5).
Voidaan kysyä, onko OECD:n määrittele- mä valtava alue kuitenkaan toiminnallinen kokonaisuus? Alue on hyvin heterogeeni- nen ja koostuu Helsingin lisäksi muista- kin vahvoista keskuksista. Eikä edes koko Suomen väestön massamuutto kyseiselle alueelle johtaisi välttämättä yhtenäisen suurkaupunkialueen syntyyn. Vaikuttaa sil- tä, ettei EU:n NUTS 3 -aluejakoon perus- tuvassa rajauksessa ole otettu Suomen erityispiirteitä tarpeeksi huomioon.
Jos Helsingin kaupunkiseutu rajataan pen- delöintitilastojen perusteella, näyttää vuo- rovaikutusalue taas hieman erilaiselta.
Työmatkaliikenne onkin ehkä kaikkein useimmin käytetty määre rajattaessa toi- minnallista kaupunkiseutua, sillä sen puitteissa tapahtuva liikkuminen on joka- päiväistä eli säännöllistä vuorovaikutusta.
Työmatkaliikenteeseen liittyy myös muun- laista toimintaa, kuten monenlaista asi- ointia sekä palvelujen, kulttuurin ym.
kuluttamista. Vuoden 1999 tilastojen mukaan kunnat, joiden työllisistä yli 35
% sukkuloi pääkaupunkiseudulle muodos- tavat kehämäisen puolikaaren ydinalueen ympärille (Järvenpää, Kerava, Kirkkonum- mi, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Siuntio, Tuusula ja Vihti). Siuntion ja Pornaisen absoluuttiset pendelöijien määrät ovat kui- tenkin varsin pienet (alle 850 henkilöä), kun taas 35 % -alueen ulkopuolisista kunnista Hyvinkään ja Porvoon pendelöi- jien määrät ylittävät 4000 henkeä (Pääkau- punkiseudun tulevaisuuskuva... 2002: 24).
Hyvinkää lasketaan kuitenkin useimmiten Helsingin vaikutusalueeseen, vaikka muu vuorovaikutus on voimakasta myös vierei- sen kunnan eli Riihimäen kanssa. Porvoo puolestaan on Itä-Uudenmaan maakunta- keskus monine toimintoineen, ja se laske- taan siten pääkaupunkiseudun välittömän vaikutuspiirin ulkopuolelle.
Seuturajaukset tehdään nykyisiä kuntarajo- ja hyväksikäyttäen, mistä johtuen kokonai-
suuteen tulee mukaan varsin erityyppisiä alueita maaseutumaisesta miljööstä tiivii- seen kaupunkiasutukseen. Lisäksi kun aluerajauksia tehdään erilaisin perustein, syntyy erilaisiin tarpeisiin luonnollisesti myös erilasia esityksiä alueesta - Helsin- gin kaupunkiseudusta. Aluesuunnittelun kannalta on ymmärrettävää, että pyritään tekemään jonkinlaista yleistä seutujakoa eli valitaan, mihin alueeseen panostetaan ja millä tavalla. Dynaamista ja kasvavaa kaupunkiseutua tarkasteltaessa on kuiten- kin ehkä turhaa tai ainakin jossain määrin hyödytöntä yrittää puristaa aluetta yhteen malliin. Helsingin kaupunkiseudun kaltai- sen alueen kohdalla erilaisilla eri lähtö- kohdista tehdyillä rajauksilla saattaa jopa olla kiinnostavaa kerrottavaa alueen kehi- tyssuunnista, jolloin niillä on merkitystä paitsi keskustelun herättäjänä myös pää- töksenteossa. Jos rajat ovat siis valintoja, niin sitä on alueen tulevaisuuskin.
Helsingin kaupunkiseutu metropolialueena - valintoja tulevaisuudesta
Mielikuvien metropoli on pilvenpiirtäjien, kaoottisen liikenteen ja ihmismassojen läpikotaisin urbanisoitunut alue. Onko Helsingin kaupunkiseutu tällainen paikka tai halutaanko sen tulevaisuudessa olevan?
Helsinki täyttää omalta osaltaan monet suurkaupungin tunnuspiirteet. Kaupungis- ta voidaan löytää monia metropolin ele- menttejä: maahanmuuttajalähiöt, nopea metroyhteys, monipuolinen kulttuuritar- jonta, korkea hintataso, kahvilakulttuuri, meluhaitat, jatkuva tulomuutto, asunnotto- mat, pitkäaikaistyöttömät, työmatkaruuh- kat ja lasiset toimistotalotornit. Kaupungin kasvaminen metropoliksi merkitsee kan- sallisesta näkökulmasta tarkasteltuna voi-
makasta keskittymistä, mutta paikallisesti katsottuna seutuistumista eli suurkaupun- gin hajaantumista entistä laajemmalle alu- eelle (Schulman 2002: 15). Taajama-asutus seudulla laajenee, asuntorakentamisen ja kestävien liikenneratkaisujen paine kasvaa.
Mutta kasvaako ja monipuolistuuko Hel- singin kaupunkiseutu ohjatusti hajakeskit- tämismallin ja tiiviin yhdyskuntarakenteen periaatteiden mukaan? Minkälaiselta alue näyttää esimerkiksi 50 vuoden kuluttua?
Onko seutuistumisesta seurannut moni- keskuksinen ja kokonaan kaupungistunut vilkas metropolialue vai tunnistammeko vielä vihreän Helsingin ja sormimaisen yhdyskuntarakenteen? Helsingin kaupun-
kiseudun rajoja miettiessä tulisi siis ehkä ennen kaikkea kiinnittää huomiota siihen, mitä alueelta oikeastaan halutaan: minkä- laiseksi sen halutaan muotoutuvan ja min- kälaisilla toimenpiteillä visio saavutetaan.
Miten Helsingin kaupunkiseutu rajataan, riippuu siis pitkälti siitä, mitä rajauksella halutaan paitsi esittää myös saavuttaa.
Helsinki on Suomen ainoa suurkaupunki, ja Helsingin kaupunkiseutu maan ainoa kansainvälisesti kiinnostava ja dynaami- nen suurkaupunkiseutu. Viime aikoina on noussut vahvasti esille Helsingin seudun erityisasema paitsi koko maan talouden veturina myös sen merkitys omana ainut- laatuisena toiminnallisena kasvualueenaan, metropolialueena. Äänet pääkaupungista ovat alkaneet vaatia Helsingin erityisase- malle sen ansaitsemaa erityishuomiota myös aluepolitiikassa. Helsingin kaupun- kiseutua ei voida käsitellä samanlaisena tai samanarvoisena muiden Suomen alu- eiden kanssa. Väestön, työpaikkojen, lii- kenteen kuin kulttuurinkin keskittyminen alueelle nyt ja tulevaisuudessa asettaa seu- dun omaan luokkaansa. Alueen omista lähtökohdista ammentava tarkastelunäkö- kulma on siis vahvistunut ja nostanut pöydälle mm. aluerakenteeseen, talouteen, hallintoon, aluerajauksiin ja nimistöön liit- tyviä kysymyksiä.
Kaavoituksessa olennaista onkin tarkastel- la Helsingin kaupunkiseutua todella koko alueen - ei siis vain ydinalueen - näkökul- masta. Huomio ei voi kuitenkaan Uuden- maan liiton työssä kiinnittyä liiaksi vain Helsingin kaupunkiseutuun ja sen erityis- asemaan, sillä sen on ainakin jossain määrin huolehdittava tasapainoisesta alue- kehityksestä. Jos Helsingin kaupunkiseutu kuitenkin selvästi kaipaa erityishuomiota, niin erityisen ongelmallisena kuin erityi-
sen potentiaalisenakin alueena, on syytä vakavasti pohtia, minkälaisen organisaati- on vastuualueelle hankala lellikki pitäisi ensisijaisesti sysätä. Suurkaupunkiseutu- jen suunnittelussa ja organisoinnissa on Euroopassa kokeiltu erilaisia ratkaisuja.
Parhaiten uusista suurkaupunkiseutujen organisaatioista ovat useimmiten toimi- neet alueelliset kehittämiseen keskittyvät organisaatiot, joiden oma budjetti ja siten myös periaatteellinen valta ovat olleet mah- dollisimman vaatimattomia. Huonommin ovat puolestaan toimineet organisaatiot, joilla on pyritty hallinnolliseen uudelleen- järjestelyyn tai konkreettiseen alueellisten toimintojen yhdenmukaistamiseen (Men- nola 1998: 1-11). Suomalaiseen aluejär- jestelmään tuskin kannattaakaan yrittää istuttaa uutta tiukkaa hallinnollista tai poliittista organisaatiota, sen verran itse- tietoiseksi ovat suomalaiset kunnat kasva- neet itsehallinnon pitkän perinteen myötä.
Sen sijaan OECD:nkin raportissaan mai- nitsema metropolialueen kunnallisen koor- dinoinnin kevyt institutionalisointi auttaisi merkitsevästi kuntia laatimaan ja toteutta- maan yhteisen vision ja sitä tukevat strate- giat (Helsingin metropolikatsaus... 2002).
Vaikka Helsingin kaupunkiseudulla on jo takanaan monikymmenvuotinen seutuistu- mishistoria, on sillä vielä edessään merkit- täviä alueellisia muutoksia sekä kestoltaan määrittelemätön kehitysvaihe mahdollisek- si metropolialueeksi. Miten suunnitellaan ja minkälaisia tavoitteita asetetaan alueelle, jonka tulevaisuuden visioissa kummittele- vat sekä monikeskuksinen metropoli että puutarhakaupungin suurkaupunkiversio?
Tulevaisuutta visioidessa puhutaan toki mielikuvista ja mahdollisuuksista, mutta silti epätietoisuus tulevasta ei saisi tarkoit- taa sitä, että tavoitteet muotoillaan liian ympäripyöreiksi.
Alueidenkäytön suunnittelun ja alueiden kehittämisen mahdollisuudet kaupunkien ja maaseudun vuorovaikutuksen kestävään edistämiseen Uudellamaalla (1997). Uudenmaan liiton julkaisuja E34. 74 s. Hakapaino Oy, Helsinki.
Enckell E, H Airola, R Tornivaara-Ruikka, L Villa ja R Salasto (toim.) (2002). Ympäristön tila muuttuu; Uudenmaan ympäristökeskuksen seurantaraportti. Alueelliset ympäristöjulkaisut 269. 96 s. Vammalan kirjapaino Oy, Vammala 2002.
Halme T (2000). Helsinki-Hämeenlinna-Tampere, Alue- ja yhdyskuntarakenne HHT-vyöhykkeellä. Hämeen liiton julkaisu V:50. 71 s. Offsetkolmio, Hämeenlinna.
Helsingin metropolikatsaus - OECD:n Territorial Review of Helsinki raportin suomenkielinen epävirallinen tiivistelmä (2002). Toim. Honkanen M. 2.4.2003. <http://www.intermin.fi>.
Itä-Uudenmaan liikennestrateginen seuranta (2002). Itä-Uudenmaan liikennejärjestelmäprojektin projektiryhmä.
<http://www.ita-uusimaa.fi/koe2/wwwsu.htm>.
Itä-Uudenmaan liitto (2001). Itä-Uudenmaan maakunnan kehittämisen suunnat ja maakuntakaava 2000. Itä-Uuden- maan liiton julkaisu 65. Porvoo.
Läntisen Uudenmaan maakuntakaava (2002). Uudenmaan liiton julkaisuja A7. 113 s. Copy-Set Oy, Helsinki.
Mennola E (1998). Eurooppalainen suurkaupunkiseutu 2002. Pääkaupunkiseudun julkaisusarja A 1998:1. 58 s. YTV.
Pääkaupunkiseudun tulevaisuuskuva PKS 2025 (luonnos) (2002). YTV. 51 s. Dark Oy. Vantaa.
Schulman H & J Verwijnen (1992). Ulkoiset trendit ja paikalliset strategiat Helsingin kaupunkiseudun kehityksessä.
Yhdyskuntasuunnittelun täydennyskoulutuskeskuksen julkaisuja C:15. 71 s. Teknillinen korkeakoulu, Espoo.
Schulman H (2002). Onko Helsinki metropoli? Teoksessa Keskinen V, Martti Tuominen, Mari Vaattovaara 2002 (toim.) Helsinki - pohjoinen metropoli. s. 11-25. Helsingin kaupungin tietokeskus. 314 s. Gummerus. Jyväskylä.
StatFin (2003). Tilastokeskus. 5.5.2003.
<http://statfin.stat.fi/statweb/start.asp?LA=fi&DM=SLFI&lp=catalog&clg=vaestolaskennat>.
Suomi tarvitsee suurkaupunkipolitiikkaa (2003). Aluekeskus- ja kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmän julkaisu 1/03. 36 s. Masapaino Oy, Jyväskylä.
Uudenmaan maakuntakaava, ehdotus 3.3.2003 (2003). Uudenmaan liitto. 146 s.
Uusimaa 2020, raportti nykytilanteesta (1997). Uudenmaan liiton julkaisuja C 28. 43 s. YTV:n monistamo, Helsinki.
Vaattovaara M & P Vuori (2002). Väestörakenteen ja alueellisen eriytymisen vaikutus Helsingin veropohjaan. Tutkimus- katsauksia - Helsingin kaupungin tietokeskus 2002:1. 32 s.
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (2000). Ympäristöministeriö, Alueidenkäytön osas- to. 21.2.2003. <http://www.vyh.fi/aluekayt/valtalo/vatindex.htm>.
Lähteet
2. SEUTUKAAVOJEN TAVOITTEIDEN TARKOITUKSENMUKAISUUS JA PERINTÖ
Antero Keskinen Satu Lähteenoja Katariina Pahkasalo Hannele Selin
S
eutukaavoituksella on Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan maakunnissa pitkät, vaihtelevat perinteet. Kaavoja on tehty seutukaavaliitoissa yli neljäkymmentä vuotta ja seutukaavojen tavoitteista voi nähdä suunnittelun trendejä eri ajan- kohtina. Nyt kun seutusuunnittelusta on siirrytty maakuntasuunnitteluun on mie- lenkiintoista pohtia, mitä seutukaavojen tavoitteet ovat tuoneet tämän päivän maakuntakaavoitukseen. Arvioimme artikkelissa seutukaavojen tavoitteiden tar- koituksenmukaisuutta: mitkä tavoitteista ovat edelleen ajankohtaisia, ja mitä opit- tavaa niistä olisi nykyisessä maakuntakaavoituksessa. Tarkastelemme tavoitteita aiheittain ja vertailemme niitä sekä ajallisesti että alueittain.Käsittelemme artikkelissa nykyisten Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan maakun- tien seutukaavojen tavoitteita. Tutkimus- aineistona on ollut kattava kokoelma vanhoja seutukaavoja maakuntien alueelta.
Alueella on toiminut neljä seutukaavaliit- toa: Helsingin seutu, Itä-Uusimaa, Länsi- Uusimaa ja Läntinen Uusimaa. Mäntsälä ja Pornainen siirtyivät Itä-Uudenmaan lii- tosta Uudenmaan liittoon vuonna 1993 ja sen jälkeen alueelle tehtiin erillinen seu- tukaava (kuva 1). Otimme kaikki seutu- kaavaliitot tarkasteluun, koska nykyiset maakuntakaavat ulottuvat näille alueille.
Vuoden 1958 rakennuslain mukaan seu- tukaavojen tuli sisältää yleisohjeet alueen käyttämisestä asuntotarkoituksia, liiken- neväyliä, maa- ja metsätaloutta, teollisuut- ta ja muuta elinkeinotoimintaa tai muita yleisiä tarpeita kuin liikenneväyliä varten (Oikeusministeriö 2003). Seutukaavat voi-
Seutukaavoituksen historia Helsingin kaupunkiseudulla
Kuva 1. Uudenmaan seutukaavaliitot.
tiin toteuttaa kokonais- tai vaihekaavoina.
Uudellamaalla ja Itä-Uudellamaalla ennen vuoden 1993 maakuntakaavoituksen tuloa seutukaavoja tehtiin neljässä seutukaava- liitossa kahden tai useamman kunnan yhteistyönä. Läntisellä Uudellamaalla val- misteltiin koko seutukaava kerralla ja muilla alueilla tehtiin vaihekaavoja. Sisä- asiainministeriö antoi vuonna 1971 yleis- kirjeen, jossa pidettiin tärkeänä laatia ensimmäiseksi virkistys-, suojelu- sekä eräät maa- ja metsätalousalueet käsittävä seutukaava (Länsi-Uudenmaan seutukaa- valiitto 1992). Tätä ohjetta noudatettiin koko Uudellamaalla, ja kaikki vaihekaavo- ja tehneet liitot aloittivat laatimisen vir- kistys- ja suojelukaavasta. Alla olevasta taulukosta (taulukko 1) käy ilmi tutkimus- alueella tehdyt seutu- ja maakuntakaavat ja niiden vahvistusajankohta.
Tutkimme pääasiassa seutukaavojen ylei-
siä tavoitteita. Kaikissa seutukaavoissa ei kuitenkaan ole eritelty yleisiä ja yksityis- kohtaisia tavoitteita, joten niiden rajaami- nen osoittautui hankalaksi. Tavoitteiden perinpohjainen tarkastelu kaikilta osin ei kuitenkaan ollut mahdollista ajan rajalli- suuden takia. Vanhimmat tavoitteet ovat 1960-luvun lopulta, uusimmat 1990-luvul- ta. Vertailemme vanhoja ja uusia tavoit- teita toisiinsa ja arvioimme tavoitteiden
tarkoituksenmukaisuutta. Tarkastelemme myös, miten vanhojen seutukaavojen tavoitteet näkyvät nykyisten maakunta- kaavojen tavoitteissa. Koska seutukaavo- jen tavoitteiden jaottelu on erilainen eri kaavoissa ja mielestämme hyvin sekava, käsittelemme tavoitteita Uudenmaan maa- kuntakaavan tavoitteiden jaottelun mukai- sesti.
Alue Liittovaltuuston Kaavan nimi hyväksyntä
Helsingin seutu 1969 yleiset suunnittelutavoitteet
1977 seutukaava I, maa- ja metsätalous-, virkistys- ja
suojelualueet
1987 seutukaava II (+ seutukaava I:n muutos)
1987 jätehuollon alueet
1994 energiahuollon alueet
1994 arvokkaat harjumaisemat
1996 taajama-alueet, liikenneväylät ja -alueet 2002 Vuosaaren satama ja sen liikenneyhteydet Itä-Uusimaa 1981 vaiheseutukaava I, maa- ja metsätalous-,
virkistys- ja suojelualueet
1986 vaiheseutukaava II, taajama, liikenne ja tekninen huolto
1997 vaiheseutukaava III, kylä- ja harjualueet
2000 vaiheseutukaava IV
2002 maakuntakaava (V)
Mäntsälä-
Pornainen 2000 seutukaava
Länsi-Uusimaa 1980 1. seutukaava, maa- ja metsätalous-, virkistys- ja suojelualueet
1983 2. seutukaava, taajama-alueet
1995 seutukaava
Läntinen 1985 seutukaava
Uusimaa 2002 maakuntakaava
Taulukko 1. Helsingin kaupunkiseudun seutu- ja maakuntakaavat.
Ensimmäisten seutukaavojen tavoitteissa keskitytään yhdyskuntarakenteen kehittä- miseen, joka on nähty aluerakennetta keskeisempänä päämääränä seutukaavaliit- tojen suunnittelutasolla. Aluerakenteen eri osa-alueet ovat kuitenkin olleet keskeisiä tavoitteiden asettelussa, ja ne tulevat huo- mioiduksi yhdyskuntarakenteen kehittämi- sessä, tosin pienemmässä mittakaavassa.
Varsinainen aluerakenne on kirjattu sel- västi vasta Uudenmaan maakuntakaavan tavoitteisiin, joissa pyritään ”eheään alue- rakenteeseen” (Uudenmaanliitto 2003a).
Myöskään ”eheää” rakennetta ei ole sellai- senaan mainittu vanhoissa seutukaavoissa, mutta pyrkimyksiä sen saavuttamiseksi on kuitenkin nähtävissä tavoitteiden yleisissä linjoissa ja asetetuissa päämäärissä.
Vuoden 1969 Helsingin seudun suunnit- telutavoitteissa heijastuu taustalla ollut voimakas muuttoliike ja väestön keskitty- minen seudulle (Helsingin seutukaavaliit- to 1976). Tavoitteissa korostetaan koko Helsingin seudun jatkuvaa ja tasaista kas- vua, mutta toisaalta myös pääkaupunkiseu- dun erityisasemaa ja kehittämistä vahvana valtakunnallisena keskuksena. Tavoitteis- sa on ristiriitaisuutta, koska niissä koros- tetaan nimenomaan tasaista kasvua koko alueen kannalta, mutta samaan aikaan voimakkainta kehitystä ohjataan pääkau- punkiseudulle ennemminkin keskittyvän kuin tasaisen kasvun periaatteiden mukai- sesti. Helsingin seudun tavoitteissa on jo 1960-luvulta lähtien ollut erityinen alue- keskusjärjestelmä. Siinä toimintoja kes- kitetään tärkeän pääkaupunkikeskuksen
Seutukaavojen tavoitteet ja niiden tarkoituksen- mukaisuus
Muuttuva aluerakenne
ohella voimakkaisiin aluekeskuksiin sekä kasvun tasaamiseksi ja ”tukehtumisen”estämiseksi että myös korkean palveluta- son säilyttämiseksi koko seudulla. Tämä voidaan nähdä selkeänä ja tarkoituksen- mukaisena pyrkimyksenä kohti eheää haja- keskitettyä aluerakennetta.
Seutukaavojen tavoitteita tarkasteltaessa muodostuu käsitys, että Itä-Uusimaa on suhtautunut hieman kielteisemmin keskit- tyvään väestönkasvuun ja metropolialueen laajenemiseen kuin muut seutukaavaliitot.
Itä-Uusimaa on pyrkinyt oman maaseu- tumaisen identiteettinsä säilyttämiseen Helsingin seutukaavaliitosta irrallaan.
1970-luvun tavoitteissa pyrittiin keskittämi- sen asemasta ennemminkin koko maaseu- dun asuttamiseen, minkä jälkeen on alettu korostaa myös neljään keskukseen (Lovii- sa, Porvoo, Mäntsälä, Nikkilä) perustuvaa aluerakennetta. Tavoitteissa on korostunut 1970-luvulta alkaen maaseudun ja kylien keskeinen rooli ja liian nopeiden keskit- tymisilmiöiden hillitseminen. Tämä linja on jatkunut myös Itä-Uudenmaan maa- kunnan nykyisessä suunnittelussa. Tavoit- teiden tarkoituksenmukaisuutta voidaan pohtia, kun mietitään taustalla ollutta tie- toisuutta muuttoliikkeestä ja Helsingin seudun voimakkaasta kasvusta. Pitkän aikavälin vaikutuksia ajatellen Itä-Uuden- maan seutukaavojen tavoitteissa olisi alun- perinkin ollut tärkeää ottaa huomioon Helsingin kasvun tarpeet itäiseen suun- taan, eikä korostaa päinvastaista, kasvua jarruttavaa linjaa. Edelleenkään Itä-Uuden- maan maakuntakaavan tavoitteissa ei huo- mioida riittävästi alueen edullista sijaintia lähellä pääkaupunkia.
Länsi-Uudenmaan 1960-luvun tavoitteissa korostuu ”riittävien alueiden varaaminen elinvoimaisten ja itsenäisten keskusten muodostumiselle”. Edelleen 1970-luvun tavoitteissa halutaan pitää haja-asutus- alueet asuttuina ja palveluiltaan korkea- tasoisena, tarvittaessa jopa valtiovallan tukitoimenpiteiden avulla. Sekä Läntisellä että Länsi-Uudellamaalla on suhtauduttu myönteisesti Helsingin kaupunkiseudun laajenemiseen, siihen liittyviin hyötyihin ja lähdetty kehittämään seutuja siltä poh- jalta. Länsi-Uudellamaalla on varauduttu Helsingin seudun kasvupaineiden purka- miseen jo 1970-luvulta alkaen. Ylipäätään Läntisen Uudenmaan tavoitteista on ollut nähtävissä hyvin laaja-alainen näkemys seudun kehittämisestä ja selvä halukkuus yhteistyöhön muiden seutukaavaliittojen kanssa.
Elinkeinotoiminnan kehitys ja maakuntien kansainvälistyminen
Elinkeinotoimintaa ja työpaikkojen mää- rän kasvua on Helsingin kaupunkiseudun alueella pyritty kehittämään yhdessä yhdys- kuntarakenteen kanssa. Elinkeinotoimin- tojen erilainen korostaminen näkyy sekä ajallisena vaihteluna että vaihteluna tut- kittujen alueiden välillä. Helsingin seu- dun vanhoissa kaavoissa elinkeinotoiminta korostuu. Vuodelta 1969 olevissa tavoit- teissa pyritään Helsingin seudulla jatku- vaan ja tasaiseen taloudelliseen kasvuun sekä elinkeinoelämän kehittämiseen. Muil- la alueilla elinkeinoelämä ei ole korostunut yhtä voimakkaasti, vaikka pyrkimyksenä on ollutkin monipuolisen elinkeinoelämän turvaaminen.
Länsi-Uudellamaalla seutukaavojen tavoit- teissa on mainittu erityisesti maa- ja metsätalouden toimintaedellytysten takaa- minen sekä aikaisemmissa 1970-luvun että
uudemmissa 1990-luvun tavoitteissa. Itä- Uusimaa on vahvasti pyrkinyt turvaamaan kylien elinvoimaisuuden, mutta elinkeino- toiminnan turvaaminen ei näy tavoitteissa minään ajankohtana vahvasti. Ylipäätään reuna-alueilla on kuitenkin korostunut maa- ja metsätalouden rooli, kun taas Helsingin seudun tavoitteissa on kautta linjan näkynyt painotetusti pääkaupunki- seudun kehittäminen. Läntisellä Uudella- maalla yleisissä tavoitteissa ei kuitenkaan mainita elinkeinotoimintaa, mikä on hie- man erikoista. Elinkeinotoiminnan moni- puolinen takaaminen on kuitenkin tärkeä osa aluerakennetta ja -suunnittelua. Nykyi- nen Uudenmaan maakuntakaava pyrkii huomioimaan erityisesti Helsingin roolin taloudellisena veturina.
Ensimmäisten seutukaavojen tavoitteissa kansainvälistyminen ei nouse kovinkaan selvästi esille. Vain Helsingin seudun seu- tukaavassa on korostettu alueen asemaa valtakunnallisena keskuksena, jolloin huo- mioidaan sen asema sekä valtakunnalli- sesti että kansainvälisesti. Muut alueet ovat keskittyneet enemmänkin seudullis- ten tavoitteiden määrittelyyn ja saavutta- miseen tarkoituksenmukaisesti. Euroopan unionin maakuntia korostavan aluepo- litiikan myötä kaavojen tavoitteissa on kuitenkin nähtävissä muutos entistä kan- sainvälisempään suuntaan, mikä korostuu erityisesti Itä-Uudenmaan maakuntakaa- van tavoitteissa. Vielä seutukaavojen tavoit- teissa Itä-Uuttamaata halutaan kehittää omavaraisena, mutta tulevan maakunta- kaavan tavoitteissa kansainvälistyminen on keskeinen päämäärä. On tärkeää huo- mioida kansainvälistymisen tuomat mah- dollisuudet maakunnille. Itä-Uudenmaan aluerakenteen kehitykseen vaikuttaa mer- kittävästi myös Helsingin läheisyys, joten sen tulisi näkyä tavoitteissa selkeämmin kansainvälisyyden rinnalla. Myönteisten
vaikutusten huomioiminen olisi tarkoituk- senmukaista koko maakunnan kannalta, eikä Helsingin läheisyyttä tulisi pitää itses- täänselvyytenä. Kaavoituksen pääsääntöi- senä tehtävänä on kuitenkin kehittää seudun aluerakennetta ja -suunnittelua, joka tulisi muistaa kansainvälisyystavoittei- ta asetettaessa.
Liikenneverkon ja yhdyskunta- teknisen huollon haasteet
Yleisesti ottaen seutukaavoissa on pyritty kehittämään liikenneverkkoa jo olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ja elinkeino- elämää tukien. Jo ensimmäisissä seutukaa- voissa on tiedostettu alueella sijaitsevan valtakunnallisen keskuksen merkitys ja lii- kenneyhteyksien tarve. Nykyisen maakun- takaavan tavoitteissa valtakunnalliset ja kansainväliset tarpeet korostuvat kuiten- kin enemmän kuin aikaisemmin. Samalla olisi kuitenkin pidettävä huoli, että seudul- linen liikenneverkko pysyy toimivana.
Helsingin seudun vuoden 1969 tavoit- teissa korostuu pääkaupunkikeskeisyys ja joukkoliikenteen kehittäminen. Tavoitteis- sa mainitaan myös ”tasapuolinen kokonai- suus, joka palvelee kaikkia käyttäjäryhmiä”.
Raideliikenne ei siis ollut vielä korostunut nykyisen kaltaisesti, vaan tuolloin pyrittiin tasaisempaan liikenneverkkoon. Nykyisiä tavoitteita raideliikenteeseen tukeutumi- sesta voidaan pitää tarkoituksenmukaisina tulevaa liikenteen kasvua ajatellen.
Läntisen Uudenmaan halu yhteistyöhön muiden seutukaavaliittojen kanssa tulee esille myös liikenneverkkojen kehittämi- sen kohdalla. Tavoitteena on ollut paran- taa yhteyksiä Helsingin kaupunkiseudun lisäksi myös Turkuun päin. Etenkin Länsi-
Uusimaa on katsonut yhteyksien länteen päin olevan tärkeitä. ELSA (Espoo, Loh- ja, Salo) -rata on vahvasti mukana ensim- mäisten seutukaavojen tavoitteissa, mutta 90-luvulla on jouduttu toteamaan hank- keen siirtyvän myöhemmäksi. Helsingin kaupunkiseutua sekä Uuttamaata kokonai- suutena ajatellen ELSA-rata ei enää kuulu tärkeimpiin tavoitteisiin. Samoin on käy- nyt myös Helsingistä itään suuntautuvan HELI-radan suhteen, josta on kuitenkin olemassa varaus kaavassa. Mielestämme tämä on ristiriidassa raideliikenteen tavoit- teiden kanssa. Aikaisemmin raideliikenne ei ole korostunut tavoitteissa, mutta se on näkynyt käytännön suunnittelussa. Nykyi- sin raideliikenne korostuu tavoitteissa, mutta Helsingin kaupunkiseudun eri aluei- ta yhdistäviä ratahankkeita ei kuitenkaan pidetä tasapuolisesti ajankohtaisina. Osak- si tähän vaikuttaa varmastikin rahoitusky- symykset ja panostaminen Kerava-Lahti -oikorataan, joka mahdollistaa nopeamman
yhteyden itään päin. Helsingin kaupunki- seudun näkökulmasta olisi kuitenkin tär- keätä kehittää rataverkkoa tasaisesti myös seutuliikenteen osalta.
Jätehuollon keskittämisellä ja pienten kaa- topaikkojen sulkemisella on Helsingin kaupunkiseudun alueilla pyritty taloudel- lisuuteen ja toimintaedellytyksien säilyttä- miseen ympäristö huomioiden. Helsingin seutua ja sen kasvavia jätemääriä ei ole kui- tenkaan seutukaavojen tavoitteissa pitkäl- lä aikatähtäimellä tarkasteltuna huomioitu.
Pääkaupunkiseudun jätteille on tulevaisuu- dessa löydettävä vaihtoehtoisia sijoitus- paikkoja, koska Ämmässuon kaatopaikka ei voi kasvaa rajattomasti. Erityisesti jäte- huollon osalta olisi yhteistyö yli rajojen suotavaa.
Tavoitteena viihtyisä ympäristö
Turvallinen, terveellinen ja viihtyisä ympä- ristö on ollut tavoitteena kaikissa tutkimus- alueemme seutukaavoissa. Nykyisistäkin maakuntakaavoista nämä tavoitteet löy- tyvät. Turvallisuuden ja terveellisyyden kehittymistä on vaikea mitata, vaikka kaa- voissa onkin merkinnät turvavyöhykkeistä muun muassa ydinvoimalan ja öljysata- man ympärillä. Yleisesti arvoista puhutta- essa jää lukijalle epäselväksi, mitä ”arvojen kehittämisellä ja laatuarvoilla” (Helsingin seutukaavaliitto 1976) tai ”arvojen säi- lyttämisellä” (Läntisen Uudenmaan seu- tukaavaliitto 1988) tarkoitetaan. Tällaisia abstrakteja asioita tulisi tarkentaa ja selit- tää, mitä niillä kaavassa tarkoitetaan.
Helsingin seudun yksityiskohtaisemmas- sa tavoitteessa puhutaan ”lisääntyvästä ja monipuolistuvasta vapaa-ajan käytöstä”.
Vapaa-aikaa kyllä käsitellään esimerkiksi Itä-Uudenmaan asiakirjoissa (Itä-Uuden- maan seutukaavaliitto 1981), mutta ei var- sinaisesti puhuta toimenpiteistä. Voidaan ajatella, että Helsinki on nopeamman kau- pungistumisen myötä osannut kiinnittää myös vapaa-aikaan ja sen viettomahdolli- suuksiin enemmän huomiota.
Tarkoituksenmukaista Helsingin ja mui- den liittojen välillä ollut se, että virkis- tysalueet on pyritty sijoittamaan helposti saataville. Virkistystä käsitellään seutukaa- voissa enemmän ihmisten kuin luonnon itseisarvon näkökulmasta. Luonnon tuot- tavuutta tavoiteltaessa ympäristön suojelu- arvot ovat jääneet taka-alalle. Nykyisissä maakuntakaavan tavoitteissa luonnon itseisarvo ja suojelun merkitys on onneksi tuotu paremmin esille.
Itä-Uusimaalla on pääkaupunkiseudun läheisyydestä johtuen ollut ylikysyntää
loma-asutukselle. Näin ollen rakentami- sen painopiste on vapaiden rantojen vähe- tessä siirtynyt yhä kauemmas Helsingistä.
Ongelmana on ollut parhaiden ranta-aluei- den käyttäminen ensisijaisesti yksityiseen omarantaiseen loma-asutukseen. Tällöin menetetään mahdollisuudet yhteisrantape- riaatteelliseen loma-asutukseen ja virkis- tykseen (Itä-Uudenmaan seutukaavaliitto 1981). Helsingin seudun tavoitteissa loma- asutusta ohjataan ”tarkoituksenmukaisil- le vyöhykkeille”. Yksityistä loma-asutusta ei tulisi rakentaa alle tunnin matkan pää- hän Helsingin keskustasta (Helsingin seu- tukaavaliitto 1982b). Tämä tarkoittanee koko loma-asutuksen sijoittamista Helsin- gin seutukaavaliiton alueen ulkopuolelle.
Epäselväksi kuitenkin jää, onko tämän
”tarkoituksenmukaisen vyöhykkeen” aja- tuksena kattaa myös Helsingin seutukaa- valiiton ulkopuoliset alueet. Vaikuttaa siltä, että yhteistyötä ei ole juurikaan tämän tavoitteen osalta tehty.
Loma-asutuksen paine suuntautuu jatkos- sakin pääkaupunkiseudusta poispäin, ja ihmiset matkustavat pitempiä matkoja mökeilleen. Loma-asutus on noussut jo vanhoissa seutukaavoissa tärkeäksi tee- maksi, mutta sille ei ole kuitenkaan osoi- tettu erityisiä aluevarauksia muualla kuin Läntisen seutukaavan alueella. Seutukaava- liittojen välillä olisi ehkä tarvittu tiiviimpää yhteistyötä, jotta tarvetta loma-asutuksen määrään ja sijoittamiseen olisi arvioitu Helsingin kaupunkiseudun näkökulmasta.
Vaikka loma-asutuksella oli keskeinen mer- kitys varsinkin 80-luvun seutukaavoissa, sitä ei ole huomioitu Uudenmaan maakun- takaavan tavoitteissa. Tämä johtuu siitä, että loma-asutukselle ei ole enää merkittä- västi tilaa liittojen alueella vaan Helsingin kaupunkiseudun asukkaiden loma-asumi- nen suuntautuu pääsääntöisesti muihin maakuntiin.
Tavoitteita tutkittaessa korostuu niiden eri- laisuus seutukaavaliittojen välillä. Liitoissa on ollut eri käytännöt kaavojen laadin- nassa, mikä on vaikuttanut merkittävästi tavoitteiden laadintaan ja esittämistapaan.
Tavoitteita on myös laadittu eri ajankohti- na ja ne ovat aiheiltaan ja tarkkuudeltaan vaihtelevia. Tämä epäyhtenäisyys, mikä sinänsä ei ole huono asia, vaikeuttaa seu- tukaavaliittojen tavoitteiden vertailua sekä liittojen välillä että yksittäisen liiton sisäl- lä. Helsingin seudun ja Läntisen Uuden- maan tavoitteet on jaoteltu selkeimmin, mikä mahdollistaa näiden alueiden vertai- lun keskenään. Muilla alueilla tavoitteet ovat vaikeammin tulkittavissa asiakirjois- ta. Monet tavoitteet ovat seutukaavojen laadinnan alkuvaiheilta, mikä hankaloittaa myöhempien seutukaavojen tavoitteiden ajallista vertailua. Esimerkiksi Helsingin seutukaavan tavoitteet on kirjattu vuonna 1969 eikä niitä selkeästi esitetä sen jälkeen.
Helsingin seudun kohdalla ei näin ollen voi tehdä tavoitteiden vertailua, mikä olisi mielenkiintoista ja tarkoituksenmukaista.
Ensivaikutelma seutukaavojen tavoitteis- ta oli, että ne olivat turhan yleispäteviä ja epäselviä. Tavoitteet tuntuivat olevan välillä jopa irrallisia itse kaavasta. Niiden kirjaamisen ja kaavan välillä ei joissain tapauksissa ollut nähtävissä selvää yhteyt- tä. Tämä näkyy esimerkiksi turvallisen ja terveellisen ympäristön tavoitteina, joita
Johtopäätöksiä
ei voi merkitä selkeästi kaavoihin, ja joita on osittain ongelmallista mitata.
Vertailtaessa vanhojen seutukaavojen ja val- misteilla olevien maakuntakaavojen tavoit- teita huomataan, että eri ajankohtina nousee esiin erilaisia painotuksia tavoitteis- sa. Joitakin seutukaavoissa korostuneita tavoitteita on jätetty nykyisistä maakunta- kaavoista kokonaan pois. Näin on tapahtu- nut esimerkiksi loma-asutuksen kohdalla.
Vastaavasti maakuntakaavojen tavoitteis- sa on noussut tärkeäksi uusia teemoja.
Esimerkiksi kansainvälistyminen korostuu tavoitteissa selvästi aikaisempaa enemmän, etenkin Itä-Uudellamaalla. On hyvä, että tavoitteet ovat pysyneet globalisoituvan maailman mukana, mutta niiden pääpaino tulisi kuitenkin olla seudullisessa suunnit- telussa yhdessä lähialueiden kanssa.
Helsingin kaupunkiseudun yhtenäistä kehi- tystä ajatellen seutukaavojen tavoitteiden olisi pitänyt olla yhtenäisempiä. Tavoittei- den perusteella tulee mielikuva, että liitto- jen välillä tehty yhteistyö on ollut hyvin vähäistä. Monet tavoitteista ulottuvat laa- jemmalle kuin yhden seutukaavaliiton alu- eelle, joten niissä olisi tarvittu enemmän yhteistä suunnittelua alusta alkaen. Nyky- ään maakuntakaavoja laadittaessa tulisi myös ottaa huomioon toimiva yhteistyö ja monisuuntainen vuorovaikutus maakun- tien liittojen välillä.
Helsingin seutukaavaliitto (1975): Helsingin seudun seutukaava. Maa- ja metsätalousalueet, virkistysalueet, suojelualu- eet. Helsinki 1975.
Helsingin seutukaavaliitto (1976): Helsingin seudun rakennesuunnitelma. Helsinki 1976.
Helsingin seutukaavaliitto (1981): Helsingin seudun seutukaava. Virkistysalueet, suojelualueet ja eräät maa- ja metsäta- lousalueet. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 1. Helsinki 1981.
Helsingin seutukaavaliitto (1982a): Helsingin seudun kokonaissuunnitelma. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 4.
Helsinki 1982.
Helsingin seutukaavaliitto (1982b): Loma-asutuksen edellytykset Helsingin seutukaavaliiton alueella. Helsingin seutukaa- valiiton julkaisuja B13. Helsinki 1982.
Helsingin seutukaavaliitto (1984): Helsingin seudun kokonaissuunnitelma. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 9.
Helsinki 1985.
Helsingin seutukaavaliitto (1985a): Helsingin seudun seutukaava (II). Suojelualueet, virkistysalueet, maa- ja metsätalous- alueet. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 7. Helsinki 1985.
Helsingin seutukaavaliitto (1985b): Helsingin seudun seutukaavan muutos. Maa- ja metsätalousalueet, virkistysalueet, suojelualueet. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 10. Helsinki 1985.
Helsingin seutukaavaliitto (1987): Helsingin seutukaavaliiton vuoden 1987 toteuttamiskatsaus. Helsingin seutukaavalii- ton julkaisuja D 20. Helsinki 1987.
Helsingin seutukaavaliitto (1988): Helsingin seudun seutukaavat. Vahvistettujen seutukaavojen yhdistelmä. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 12. Helsinki 1988.
Helsingin seutukaavaliitto (1992a): Helsingin seudun seutukaava. Energiahuollon alueet. Helsingin seutukaavaliiton julkaisuja A 17. Helsinki 1992.
Helsingin seutukaavaliitto (1992): Helsingin seudun seutukaava. Taajama-alueet, liikenneväylät ja alueet. Helsingin Seutukaavaliiton julkaisuja A 19. Helsinki 15.12.1992.
Itä-Uudenmaan seutukaavaliitto (1980): Kokonaissuunnitelma 1980. Porvoo 1980.
Itä-Uudenmaan seutukaavaliitto (1981): Itä-Uudenmaan seutukaava 1979. Virkistys- ja suojelu- sekä eräitä maa- ja metsätalousalueita koskeva vaiheseutukaava I. Porvoo 1981.
Itä-Uudenmaan seutukaavaliitto (1985): Kokonaissuunnitelma 1984. Porvoo 1985.
Itä-Uudenmaan seutukaavaliitto (1986): Itä-Uudenmaan seutukaava 1984. Taajamien, liikenteen ja teknisen huollon alueet (vaiheseutukaava II) sekä seutukaavan 1979 muutokset. Porvoo 1986.
Itä-Uudenmaan liitto (1996): Itä-Uudenmaan seutukaava 1996. Muutoksia ja täydennyksiä vuosien 1979, 1984 ja 1994 seutukaavoihin. Täydennysseutukaava. Itä-Uudenmaan liiton julkaisu 46. Porvoo 1996.
Itä-Uudenmaan liitto (1997): Itä-Uudenmaan seutukaava 1994. Kylä- ja harjualueet sekä muutoksia ja täydennyksiä vuosien 1979 ja 1984 seutukaavoihin. Itä-Uudenmaan liiton julkaisu 48. Porvoo 1997.
Länsi-Uudenmaan seutukaavaliitto (1975): Rakennesuunnitelma 1975. Lohja 1975.
Länsi-Uudenmaan seutukaavaliitto (1984): Kokonaissuunnitelma 1984. Lohja 1984.
Länsi-Uudenmaan seutukaavaliitto (1992): Länsi-Uudenmaan seutukaava. Lohja 1992.
Läntisen Uudenmaan seutukaavaliitto (1982): Läntisen Uudenmaan seutukaava 1982. Karjaa 1983.
Lähteet
Läntisen Uudenmaan seutukaavaliitto (1988): Läntisen Uudenmaan seutusuunnitelma 1988.
Läntisen Uudenmaan seutukaavaliitto (1989): Läntisen Uudenmaan seutukaavaehdotus, täydennys ja tarkistus. Seutu- kaavaselostus, aluevarausluettelo.
Oikeusministeriö (2003). Finlex, 19.4.2003. <http://www.finlex.fi/>
Uudenmaan liitto (1993): Uudenmaan liiton alueen seutukaavat 1.1.1993. Helsinki 1993.
Uudenmaan liitto (1997): Mäntsälä- Pornainen-seutukaava. Uudenmaan liiton julkaisuja A4. Helsinki 2000.
Uudenmaan liitto (2003a): Uudenmaan maakuntakaava, ehdotus 3.3.2003, selostus. Helsinki 2003.
Uudenmaan liitto (2003b): Uudenmaan maakuntakaavaehdotus 3.3.2003, liitekartat. Helsinki 2003.
3. TAVOITTEIDEN ARVIOINTI HELSINGIN KAUPUNKISEUDUN KEHITTÄMISEN NÄKÖKULMASTA
Heikki Hassinen Antti Hattula Jussi Lehtonen Juha Tolvanen
H
elsingin kaupunkiseudun kasvu ja kehittyminen ovat Suomen voimakkainta.Onkin syytä kysyä, näkyvätkö kasvun tarjoamat mahdollisuudet Uuden- maan ja Itä-Uudenmaan maakuntakaavojen tavoitteiden asettelussa? Yksi kas- vun tarjoama mahdollisuus on lisääntyvä kansainvälinen toiminta. Osataanko siihen varautua oikein? Toiminnallisen Helsingin kaupunkiseudun maankäytön suunnittelua mutkistaa myös sen sijainti kahden maakunnan alueella. Yhteistyötä liittojen välillä ei voi korostaa liikaa. Tulisiko maakuntakaavojen tavoitteissa olla yhteisiä Helsingin kaupunkiseutua koskevia tavoitteita? Tavoitteiden arvioinnin tarkoituksena on saatavissa olevien dokumenttien perusteella pyrkiä muodos- tamaan käsitys siitä, kuinka hyvin tavoitteilla ja niitä seuraavilla toimenpiteillä pys- tytään vastaamaan kehityksen haasteisiin.
