627 Hannu Tervo Kansantaloudellinen aikakauskirja – 96. vsk. – 4/2000
Kasvua ja koheesiota Eurooppaan – oppi oikean (alue)politiikan lähteille
HANNU TERVO Professori
Jyväskylän yliopisto
PontusBraunerhjelm, Riccardo Faini, Vic- tor Norman,Frances RuaneandPaul Seab- right: Integration and the Regions ofEuro- pe: How the Right PoliciesCan Prevent Po- larization. MonitoringEuropean Integration 10, Centre for Economic Policy Research (CEPR). London, 2000. (115 s.)
TämänCEPR:n julkaisusarjaan kuuluvan kirjan mukaan talouden toimintojen aluerakenne tulee muuttumaanEuroopassa tulevina vuosikymme- ninä. Kirjan perussanoman mukaan on olemas- sa sekä huonoja että hyviä vaihtoehtoja, mutta oikealla politiikalla voidaan vaikuttaa hyvän vaihtoehdon toteutumiseen.
Lähtökohta-ajatuksen mukaan integraation eteneminen kannustaa talouden toimintoja kes- kittymään alueellisesti siten, että tapahtuu eri- koistumista. Ihmisille ja yrityksille on yhä enemmän eduksi sijoittua samalle alueelle sa- manlaisen osaamisen ja tietotaidon omaavien
ihmisten ja yritysten kanssa. Keskittyminen voi toteutua myös toiminnallisuuden mukaan. Kir- jassa tehdyn arvion mukaan integraatioprosessi voi johtaa kolmeen lopputulokseen:
1. Hajaantuminen. Taloudellinen aktiviteetti hajaantuu ja alue-erot tasoittuvat Euroopas- sa. Tapahtuu alueellista erikoistumista.
Useimmat alueet voivat kuitenkin erikoistua johonkin. Työvoiman liikkuvuus ei ole ko- vin suurta.
2. Keskittyminen. Euroopan tasolla toteutuu voimakas maantieteellinen keskittyminen.
Tähän yhdistyy suuri työvoiman liikkuvuus.
Heikot alueet autioituvat. Yksilötasolla tulo- tasoerot ja erot työnsaantimahdollisuuksissa ovat pienet.
3. Alueellinen pysähtyneisyys. Pitkällä aikavä- lillä toteutuu polarisoitumiskehitys. Yhtääl- lä syntyvät kehittyneet korkean tulotason ja alhaisen työttömyyden alueet ja toisaalla taantuvat alhaisen tulotason ja korkean työt- tömyyden alueet.
628
Kirja-arvosteluja – KAK 4/2000
Lopputulos riippuu tuotannontekijäliikkeiden kehityksestä, keskittymisen hyötyjen voimak- kuudesta sekä aluepolitiikasta. Keskittymisen vaihtoehtoa pidetään epätodennäköisenä. Oi- kealla politiikalla myös polarisoitumisvaihtoeh- to voidaan välttää, jolloin tuloksena olisi ensim- mäinen, hajaantumisen vaihtoehto.
Kirja on jaettu kuuteen lukuun. Johdantoluku esittelee kysymyksenasettelun, tarkastelee Eu- roopan muutosvoimia ja käsittelee lyhyesti poli- tiikkamahdollisuuksia. Näkökulma on tuttu:Eu- roopan ja USA:n kehitystä verrataan keskenään.
USA:n esimerkki osoittaa, että agglomeraatio ja erikoistuminen eivät välttämättä johda pola- risaatioon. Tuotantotoiminta on alueellisesti kes- kittynyttä, mutta alueiden välillä ei ole suuria eroja bkt/capita-suhteissa. Väestön liikkuvuuden kautta maantieteellinen polarisaatio on voitu välttää. Kirjoittajien mukaan myös Euroopassa erikoistuminen on käynnistynyt, vaikkakin se on alkutaipaleellaan. Mutta Euroopan uhkana on polarisaatio ilman, että agglomeraation eduista päästäisiin täysimääräisesti nauttimaan.
Kirjan toinen luku käsittelee uuttaEurooppaa muovaavia voimia markkinoiden laajentuessa pienistä kansallista suuriksiEuroopan tasoisik- si. Kirjoittajien mukaan on oleellista havaita eri suuntiin vaikuttavien tekijöiden olemassaolo.
Uudelleen sijoittumiseen vaikuttavat kehitty- mässä olevat uudet markkinarakenteet, kasvava työnjako ja erikoistuminen sekä aikaisempaa liikkuvammat tuotannontekijät. Kysymystä, johtaako uudelleen sijoittuminen agglomeraa- tioon vai ei, tarkastellaanuuden aluetaloustie- teen (New Economic Geography) hengessä, myös kriittisiä näkökohtia siihen esittäen. Lu- vussa käsitellään niitä hyötyjä ja haittoja, jotka agglomeraatioon liittyvät. Suomalaisittain kiin- toisaa on havaita, kuinka Nokian menestys käy esimerkkinä siitä, miten yritystoiminta voi ku- koistaa myös periferiassa: »... Nokia, one of the
fastest growing companies inEurope, is based about as far from the centre as it is possible to come» (s. 17).
Luvun kaksi lopussa pohditaan eri suuntaan vaikuttavien voimien yhteisvaikutusta, joiden tuloksena uusi talousmaisemaEurooppaan ke- hittyy. Kasautumista edistävät voimat ovat tär- keitä, mutta vastavoimat voivat estää laajassa mittakaavassa toteutuvan keskittymisen. Esi- merkiksi USA:ssa agglomeraation on todettu liittyvän ennen kaikkea uusiin ja kasvaviin tuo- tantosuuntiin. Keskittymisen voimien vastapai- nona ovat muun muassa suhteellisen edun peri- aatteen mukaisen hajauttavan kehityksen voi- mat. Tuotannontekijöiden liikkuvuus nousee avainasemaan. Luku päättyy kolmen jo edellä esiin tuodun skenaarion esittelyyn. Kokonai- suudessaan luku on erittäin mielenkiintoinen ol- len myös kirjan parasta antia.
On syytä kuitenkin todeta, että kirjan keskei- nen ajatus alueellisen erikoistumisen ja agg- lomeraation toteutumisesta ei ole kiistaton. Toi- sen lähtökohdan mukaan syvenevä integraatio samankaltaistaa alueiden tuotantorakenteita, jo- hon liittyy pyrkimys tuotteiden erilaistamiseen ja ristikkäiskaupan kasvu. Ratkaisevaksi kilpai- lueduksi muodostuu tuotannon joustavuus ja asiakaslähtöisyys kasvavien skaalatuottojen si- jaan. Tätä mahdollisuutta kirja ei käsittele.
Kolmas ja neljäs luku käsittelevät yritysten ja työvoiman liikkuvuutta. Yritysten suoria sijoi- tuksia Euroopassa käsitellään Dunningin OLI- kehikossa. Tarkastelut perustuvat olemassa ole- vaan tilastomateriaaliin sekä Ruotsin osalta teh- tyyn empiiriseen analyysiin monikansallisten yritysten sijaintipäätöksiin vaikuttavista teki- jöistä. Lopussa kysytään, mitä tulokset kertovat keskittymisen ja hajautumisen suhteesta tämän päivänEuroopassa. Vastauksena todetaan evi- denssiä saadun kummankin puolesta: saman alan yritykset erityisesti korkean teknologian
629 Hannu Tervo
aloilla pyrkivät hakeutumaan toistensa lähei- syyteen, mutta toisaalla agglomeraation vasta- voimat, erityisesti nousevat reaalipalkat pyrki- vät hajauttamaan investointeja.
Työvoiman liikkuvuuden tarkastelu aloite- taan kysymällä, onko eurooppalainen muuttaja kuolemassa sukupuuttoon. Euroopan kehitys tarvitsisi nykyistä liikkuvampaa työvoimaa, mutta muuttoalttius näyttää vain vähentyneen viime vuosikymmeninä. Eikö eurooppalaisella työvoimalla ole riittävästi kannustimia muut- taa? Ja ovatko kannustimet vain vähentyneet ja esteet kasvaneet ajan saatossa? Kysymyksiä tar- kastellaan käymällä läpi työvoiman liikkuvuu- teen vaikuttavia tekijöitä Euroopassa. Näitä ovat palkka- ja työttömyyserot sekä näiden ta- sot, demografiset ja kulttuuriset tekijät, alue-, asunto- ja työmarkkinapolitiikat sekä perheen ja sukulaisten tuki. Päätelmien mukaan työvoiman alhainen liikkuvuus Euroopassa heijastaa kor- kean kokonaistyöttömyyden, vallitsevien prefe- renssien ja politiikan aiheuttamien vääristymien yhdistelmää.
Jos on kyse vain ihmisten preferensseistä, ei ole erityistä syytä huoleen hyvinvointinäkökul- masta katsoen. Ihmiset valitsevat tarjolla olevis- ta vaihtoehdoista heille parhaimman. Toisaalta jos tarjolla olevat vaihtoehdot heijastavat vää- rää politiikkaa, ongelmia onkin. Tällöin tarvi- taan politiikkareformia. Kirjan mukaan työvoi- man liikkuvuuden lisäämiseksi uudistuksia tar- vitaan niin työmarkkina-, asunto- kuin aluepo- litiikassakin. Politiikkamuutoksilla voidaan myös vaikuttaa talouden kokonaiskehityksen näkymiin ja tätäkin kautta lisätä liikkuvuutta.
Liikkuvuuden vastaisia preferenssejä ei tule myöskään ottaa taattuina kirjoittajien mukaan.
Euroopassa talouden häiriöt eivät ole siis joh- taneet muuttamiseen työn perässä, vaan on pre- feroitu (väliaikaista) työttömyyttä tai vetäyty- mistä työvoimasta. Muuttamiseen kun ei ole ol-
lut tarvetta. Toisaalta kun alue ei tyhjene työ- voimasta, alueen on helpompi nousta uudelleen jaloilleen. Häiriöillä ei ole niin pysyvää vaiku- tusta työllisyyteen kuin USA:ssa. Tämä on al- haisen liikkuvuuden hyvä puoli, joka jää kirjas- sa vähemmälle huomiolle.
Rajanveto on luonnollisesti hankalaa. Integ- roituva talous tarvitsee agglomeroitumista hyö- tyäkseen yhdentymisen mahdollistamasta no- peasta kasvusta. Muuttamisen valikoivuus ja siihen kytkeytyvät negatiiviset kerrannaispro- sessit kuitenkin kuihduttavat muuttotappio- alueita ja vinouttavat aluerakennetta. Perimmäi- senä kysymyksenä onkin, tuleeko liikkuvuutta edistää. Onko kenties vain muutaman vahvan aluetalouden keskittyvä, mutta muuten autioitu- va talous paras tulema, vaikka resurssit tulisi- vatkin käytetyiksi tehokkaimmin? Toisaalla, kuinka kauan talous voi kestää syntyviä työttö- myystaskuja, jossa työpaikat ovat lähteneet alueelta, mutta ihmiset eivät?
Varsinaisesti politiikkapuoleen siirrytään kir- jan viidennessä ja kuudennessa luvussa. Viiden- nen luvun alussa käsitellään EU-aluepolitiikan strategioita ja muotoja. Politiikka jaetaan kar- keasti alueellisiin investointeihin ja alueellisiin kannustimiin. Luku sisältää katsauksen siihen, miten aluepolitiikan rahoitus jakautuu maiden kesken ja miten rahat käytetään.Ehkä edellistä kiintoisampia ovat luvun viisi katsaukset Italian ja Irlannin aluepolitiikkaan. Italian Mezzogior- non tapaus edustaa esimerkkiä politiikan epäon- nistumisesta ja Irlannin tapaus taas esimerkkiä onnistumisesta. Aluepolitiikan kehitys ja muo- dot analysoidaan kummankin maan kohdalla ja lopussa verrataan eroja.
Italiassa on käytetty palkkasubventioita, pa- nostettu valtiojohtoisten yritysten työllisyyden edistämiseen ja käytetty merkittävässä määrin yleisiä tukia. Italiassa on kuitenkin panostettu vain vähän työvoiman koulutukseen ja aluepo-
630
Kirja-arvosteluja – KAK 4/2000
litiikkaa on leimannut epäjatkuvuus ja tempoi- levuus verrattuna Irlantiin.
Irlannin markkinavetoinen aluepolitiikka on ollut osa yleistä teollisuuspolitiikkaa. Sen avul- la on synnytetty tuotantoryppäitä ennen kaikkea kahdelle toimialalle, elektroniikkaan ja lääke- alalle. Suorien sijoitusten kohdentumiseen Ir- lantiin on epäilemättä vaikuttanut maan englan- ninkielisyys. Kokonaisuudessaan Irlannin me- nestykseen liittyy tiettyä onneakin, mutta maan toiminta antaa kuitenkin esimerkin hyvin hoide- tusta politiikasta. Tarkastelun päätelmien mu- kaan hyvin hoidetulla aluepolitiikalla voi olla merkittävä rooli alueiden kehityksessä ja pola- risaatiokehityksen estämisessä. Kehitysproses- sin ei myöskään täydy olla vain nollasummape- liä, sillä alueen tuottavuuden ja osaamispää- oman kasvun kautta hankittu menestys voi koi- tua myös naapurin hyväksi.
Kuudes ja viimeinen luku esittää kirjan poli- tiikkasuositukset. Kirjoittajien mukaan päättä- jien ei pidä pyrkiä jäädyttämään vallitsevaa ti- lannetta sellaiseksi, että yrityksiä ja työntekijöi- tä ei kannustettaisi – ja epäsuorasti estettäisiin- kin – hakemasta niitä uusia mahdollisuuksia, jotka ovat keskeisiä innovaatioiden, työllisyy- den ja kasvun kannalta. Päämääränä tulee olla edellytysten luonti paikallisten agglomeraatioi- den, keskittymien synnylle. Kirjoittajien päätel- mien mukaan menestyksekäs aluepolitiikka koostuu seuraavista elementeistä:
– Julkisista investoinneista ammattitaitoiseen ja koulutettuun työvoimaan
– Yrittäjyyttä kannustavasta verotuksesta ja muusta säätelystä
– Työmarkkinapolitiikasta, joka kannustaa palkkajoustavuuteen taloudellisten häiriöiden tilanteessa (erityisesti euroalueella)
– Uudelleenallokoivista politiikkatoimista, jot- ka vähentävät työntekijöiden työttömyyden pelkoa olematta kuitenkaan esteenä alueelli- selle liikkuvuudelle
– Samaan osaamiseen ja taitotietoon perusta- vien yritysten alueellisen keskittymisen hy- väksyvistä ja sitä kannustavista toimista – Vähentyneestä riippuvuudesta sellaiseen po-
litiikkaan, joka vain tukee vaikeuksissa ole- via tai heikossa toimintaympäristössä toimi- via yrityksiä ilman, että vaikeuksien syihin tai ympäristön ongelmiin puututtaisiin – Politiikan johdonmukaisuudesta yli ajan
Näillä politiikka-aineksilla kasvusta ja ko- heesiosta tulee liittolaisia. Skenaariona on ha- jaantumisen tie, jolla toteutuu alueellinen eri- koistuminen sekä kasvun levittäytyminen ja alue-erojen tasoittuminen läpi koko mantereen.
Skenaario nojautuu ajatukseen, että työvoi- man liikkuvuus ei ole kovin korkealla tasolla, vaikka lisääntyykin nykyisestä. Yksittäisen kansantalouden kuten Suomen sisällä työvoima kuitenkin liikkuu selvästi enemmän kuinEU:n jäsenmaiden välillä. Suomessa 1990-luvun puo- livälin jälkeen voimakkaasti kiihtynyt ja vain muutamiin aluetalouksiin keskittynyt muuttolii- ke viittaakin pikemminkin keskimmäisen ske- naarion, keskittymisen kuin hajautumisen toteu- tumiseen.
Kokonaisuudessaan CEPR:n kirja on hyvin kirjoitettu, viimeiseen tutkimustietoon perustu- va analyyttinen esitys Euroopan integraation aluevaikutuksista. Kirjan perimmäisenä tarkoi- tuksena on vaikuttaa tähän kehitykseen etsimäl- lä ja esittämällä oikeita politiikan aineksia. Kir- jaa voi hyvin suositella kaikille integraatiosta, kasvusta ja aluekehityksestä kiinnostuneille.
