HALLINTOVALIOKUNNAN MIETINTÖ 39/2006 vp
Hallituksen esitys laiksi kuntalain muuttami- sesta
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 21 päivänä marraskuuta 2006 lä- hettänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laiksi kunta- lain muuttamisesta (HE 263/2006 vp).
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Auli Valli-Lintu, sisä- asiainministeriö
- hallitusneuvos Miliza Vasiljeff, valtiovarain- ministeriö
- hallitussihteeri Lauri Tenhunen, kauppa- ja teollisuusministeriö
- hallintoneuvos Anne E. Niemi, korkein hal- linto-oikeus
- tutkimuspäällikkö Juhani Pennanen, Kilpailu- virasto
- johtava lakimies Heikki Harjula ja kehitys- päällikkö Oiva Myllyntaus, Suomen Kunta- liitto
- hallintojohtaja Ilkka Kauppinen, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri HUS
- hallintojohtaja Eila Ratasvuori, Helsingin kaupunki
- puheenjohtaja Marjo Niska-Aro, Julkishallin- non ja -talouden tilintarkastajat ry
- toimitusjohtaja Rauno Piippo, Vesi- ja viemä- rilaitosyhdistys ry
- professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— oikeusministeriö
— Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
— Keskuskauppakamari
— Suomen Yrittäjät ry.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntala-
kia siten, että siinä säädettäisiin kuntakonsernis- ta ja kunnallisesta liikelaitoksesta. Lisäksi ehdo- tetaan säädettäväksi hallintolain yhteisöjää- visäännöksen soveltamista koskevasta poik- keuksesta.
Kuntalaissa määriteltäisiin kuntakonserni ja kuntakonsernin ohjausta selkeytettäisiin säätä- mällä kunnan eri toimielinten ja kunnan viran- haltijajohdon konsernia koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä.
Kunnan, jolla olisi kuntakonserniin kuuluvia tytäryhteisöjä, olisi laadittava konserni-tilinpää- tös, joka sisältäisi konsernitaseen, -tuloslaskel- man ja konsernin rahoituslaskelman liitetietoi- neen. Konsernituloslaskelmaa ja konsernin ra- hoituslaskelmaa ei kuitenkaan tarvitsisi laatia, jos sekä päättyneeltä tilikaudelta että sitä välittö- mästi edeltäneeltä tilikaudelta tytäryhteisöjen liikevaihto tai sitä vastaava tuotto olisi alle 200 000 euroa. Konsernituloslaskelma ja rahoi- tuslaskelma olisi kuitenkin aina laadittava, jos
sekä päättyneeltä että sitä välittömästi edeltä- neeltä tilikaudelta tytäryhteisöjen taseiden yh- teenlaskettu arvo olisi ylittänyt yhden kolmas- osan kuntakonsernin päättynyttä tilikautta edel- täneen tilikauden tasearvosta.
Yhteisöjäävisäännökseen ehdotettavan poik- keuksen perusteella kunnan luottamushenkilö, viranhaltija tai työntekijä ei olisi esteellinen kunnassa sillä perusteella, että hän olisi kunnal- lisen liikelaitoksen, kunnan tytäryhteisön tai kuntayhtymän hallituksen, hallintoneuvoston tai muun niihin rinnastettavan toimielimen jäsen tai toimitusjohtaja tai sitä vastaavassa asemassa.
Henkilö olisi kuitenkin esteellinen, jos kysymys olisi sellaisesta asiasta, jossa kunnan ja edellä mainitun liikelaitoksen tai yhteisön edut olisivat ristiriidassa keskenään tai jossa asian tasapuoli-
nen käsittely edellyttää, ettei hän osallistu asian käsittelyyn.
Laissa määriteltäisiin kunnallinen liikelaitos sekä säädettäisiin kunnallisen liikelaitoksen hal- linnon, toiminnan ja talouden perusteista. Kun- nallinen liikelaitos voitaisiin perustaa liiketoi- mintaa tai muuta liiketaloudellisten periaattei- den mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Kun- nallinen liikelaitos olisi joko kunnan tai kun- tayhtymän yksin taikka kuntien isäntäkuntamal- lin perusteella perustama liikelaitos tai kuntien ja kuntayhtymien yhdessä perustama liikelaitos- kuntayhtymä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan kevääl- lä 2007. Konsernitilinpäätöstä ja sen lisätietoja koskevia säännöksiä sovellettaisiin ensimmäi- sen kerran vuonna 2009 laadittaessa vuoden 2008 tilinpäätöstä ja toimintakertomusta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Kuntakonserni
Voimassa olevassa kuntalaissa (365/1995) ei ole määritelty kuntakonsernia. Lakiin ei myöskään sisälly säännöksiä konsernijohdosta, konser- niohjauksesta tai -valvonnasta. Kuntalain 68 §:n 3 momentissa säädetään kuitenkin kunnan vel- vollisuudesta laatia konsernitase liitteineen.
Lakiehdotuksen 16 a §:n mukaan kunta tytär- yhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Kun- nan tytäryhteisöjä ovat yhteisöt, joissa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta. Lisäksi tytäryhteisojä ovat kunnan määräysvaltaan kuuluvat säätiöt.
Määritelmä vastaa pääosin nykyistä käytäntöä sisältäen lisäksi myös kuntayhtymät, joissa kun- nalla on määräysvalta.
Hallituksen esitykseen sisältyvässä lakiehdo- tuksessa kunta velvoitetaan laatimaan ja sisällyt- tämään tilinpäätökseensä konsernitilinpäätök- sen, joka laaditaan konserniyhteisöjen taseiden ja tuloslaskelmien sekä niiden liitetietojen yh- distelmänä. Konsernitilinpäätökseen sisällyte- tään lisäksi konsernin rahoituslaskelma, jossa
annetaan selvitys kuntakonsernin varojen han- kinnasta ja niiden käytöstä tilikauden aikana (68 a §). Konsernitilinpäätös saadaan jättää laa- timatta 68 a §:n 3 momentin edellytysten täyt- tyessä.
Valiokunta toteaa, että sääntelyn tarkoitukse- na on saada kunnan toiminnasta ja taloudesta riittävä ja oikea kokonaiskuva tilanteessa, jossa kuntapalveluja tuottavat enenevässä määrin kun- nan perusorganisaation lisäksi kunnan määräys- vallassa olevat yhteisöt ja säätiöt.
Lakiehdotuksella selkeytetään kuntakonser- nin ohjausta säätämällä kuntalaissa valtuuston, kunnanhallituksen ja kunnan viranhaltijoiden konsernia koskevasta toimivallan jaosta ja tehtä- vistä.
Valtuuston tulee päättää lakiehdotuksen 13 §:n nojalla kunnan ja kuntakonsernin toimin- nan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä kon- serniohjauksen periaatteista. Tältä osin hallituk- sen esitykseen sisältyvä sääntely vastaa nykyis- tä tosiasiallista tilaa.
Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauk- sesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Kun- nan konsernijohtoon kuuluvat lakiehdotuksen
mukaan kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai por- mestari ja muut johtosäännössä määrätyt kun- nan viranomaiset (25 a §). Tarkastuslautakun- nan tulee jatkossa huolehtia kunnan ja sen tytär- yhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta.
Hallintovaliokunta katsoo, että konsernijoh- don määrittely selkeyttää konsernin johtamisen vastuusuhteita erityisesti valtuuston ja kunnan- hallituksen välillä. Voimassa olevan kuntalain nojalla kunnanhallitukselle ja kunnanjohtajalle tai pormestarille kuuluu tyypillisesti konser- nijohdon tehtäviä. Muilta kuin laissa mainituilta osin kuntien tulee itse määritellä konsernijoh- toon kuuluvat toimielimet ja henkilöt. Tehtä- vien määrittelyn voidaan arvioida edellyttävän ainakin osassa kuntia johtosäännön muuttamista ja konserniohjeiden tarkistamista.
Kuntakonsernin yritysvaikutusten osalta va- liokunta toteaa, että lakiehdotuksen hyväksymi- nen vaikuttaa vain kunnan määräysvallassa ole- viin yrityksiin. Valiokunta tähdentää, että uusil- la säännöksillä tehostetaan kunnan tytäryritys- ten ja muiden tytäryhteisöjen konserniohjausta kytkemällä mainittujen yhteisöjen toiminta ja ta- lous aiempaa tiiviimmin kuntien ja kuntayhty- mien toimintastrategiaan. Lakiehdotus liittyy kunnan sisäisen toiminnan tehostamiseen vah- vistamalla omistajaohjausta. Sääntely ei puutu markkinoiden hyödyntämiseen palvelutuotan- nossa.
Esteellisyys
Kunnallisen luottamushenkilön ja kunnan palve- luksessa olevan henkilön esteellisyydestä sääde- tään kuntalain 52 §:ssä ja hallintolain (434/2003) 28 §:ssä.
Valtuutettu on kuntalain 52 §:n mukaan val- tuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitet- tua läheistään.
Muihin luottamushenkilöihin ja kunnan hen- kilöstöön sovelletaan hallintolain 28 §:n virka- miestä koskevia esteellisyyssäännöksiä. Kysei- sen pykälän 1 momentin 5 kohdan nojalla virka- mies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momen- tin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituk-
sen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana, tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhtei- sössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai lai- toksessa, joka on asianosainen tai jolle asian rat- kaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai va- hinkoa.
Hallintolain yhteisöjäävisäännöksen perus- teella esimerkiksi kunnan tytäryhteisön hallituk- sen jäsenenä toimivat kunnanhallituksen jäsenet eivät voi ottaa osaa yhteisöä koskevan asian kä- sittelyyn kunnanhallituksessa. Myös kunnan omistaman yhtiön hallituksen jäseneksi nimitet- ty kunnanjohtaja tai pormestari on kunnassa es- teellinen käsittelemään yhtiön asiaa. Esteelli- syys syntyy henkilön muodollisen aseman pe- rusteella. Esteellisyyssäännökset on koettu eri- tyisen ongelmallisiksi kokonaan kunnan omis- tuksessa tai määräysvallassa olevissa osakeyh- tiöissä sekä yleensä kuntayhtymissä.
Käytännössä yhteisöjäävisäännös on merkin- nyt sitä, että esimerkiksi kuntakonserniin kuulu- vien yhtiöiden hallituksiin ei ole voitu valita kunnanhallituksen jäseniä tai sen lautakunnan jäseniä, joka käsittelee yhtiötä koskevia asioita.
Näin ollen kunnassa keskeisen poliittisen tai vir- katehtäviinsä liittyvän vastuun kantavat luotta- mushenkilöt tai viranhaltijat eivät voi osallistua kuntien vastuulla olevan toiminnan ja kuntien rahoittaman kuntayhtymän päätöksentekoon.
Yhteisöille on usein siirretty tehtäväkokonai- suuksia, joilla on kunnan kannalta strategista merkitystä.
Valiokunta pitää perusteltuna voimassa ole- van yhteisöjäävisäännöksen muuttamista halli- tuksen esityksen mukaisessa muodossa (52 §).
Lakiehdotus tarkoittaa sitä, että henkilö ei ole esteellinen kunnassa pelkästään sillä perusteel- la, että hän on kunnallisen liikelaitoksen, kun- nan tytäryhteisön tai kuntayhtymän hallituksen, hallintoneuvoston tai muun niihin rinnastetta- van toimielimen jäsen tai toimitusjohtaja tai sitä vastaavassa asemassa. Henkilö on kuitenkin es- teellinen, jos kunnan ja liikelaitoksen, kuntayh- tymän, yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidas- sa keskenään taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsitte-
lyyn. Valiokunta katsoo, että lakiehdotuksessa on otettu asianmukaisesti huomioon kunnallis- hallinnon organisatorisen rakenteen eriytyimi- nen ja kunnallishallinnon yhtenäisyyden vaati- mukset. Hallituksen esityksen 52 §:n hyväksy- miseen on perustellut, konserniohjaukseen liit- tyvät painavat syyt. Yhteisöjäävisääntely ei myöskään ole ristiriidassa hyvän hallinnon ta- keiden kanssa.
Kunnallinen liikelaitos
Kuntalaissa säädetään kunnallisen liikelaitok- sen perustamisesta, hallinnon järjestämisestä sekä liikelaitokselle asetettavista tavoitteista.
Laki ei kuitenkaan määrittele kunnallisen liike- laitoksen käsitettä. Tämä on johtanut siihen, että liikelaitos käsitteenä ja sen asema kuntaorgani- saatiossa on jäänyt varsin tulkinnanvaraiseksi.
Kunta tai kuntayhtymä voi ehdotetun kunta- lain 87 a §:n nojalla perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidet- tavaa tehtävää varten kunnallisen liikelaitoksen.
Liikelaitoksen perustaminen edellyttää erikseen tehtävää päätöstä. Kunnan perustamasta liikelai- toksesta käytetään nimitystä kunnan liikelaitos ja kuntayhtymän perustama liikelaitos on nimel- tään kuntayhtymän liikelaitos. Puolestaan liike- laitoskuntayhtymästä on kysymys kuntien ja kuntayhtymien yhdessä perustamassa kuntayh- tymässä, jonka tehtävänä on kunnallisen liikelai- toksen ylläpitäminen.
Liikelaitoksen määrittely laissa merkitsee si- tä, että kuntien on arvioitava, täyttävätkö nykyi- set liikelaitokset säädettävässä laissa edellytetyt vaatimukset. Vastaisuudessa liikelaitokseksi kutsutaan vain säädettävänä olevan lain edelly- tykset täyttävää organisaatiomuotoa. Valiokun- ta ehdottaakin sääntelyn selkeyden vuoksi
87 a §:ään lisättäväksi uuden 3 momentin, jol- loin hallituksen esityksen 3 momentti siirtyy 87 a §:n 4 momentiksi, seuraavasti: "Kunnan lii- kelaitos-, kuntayhtymän liikelaitos- sekä liike- laitoskuntayhtymä-nimitystä voi käyttää vain sellainen kunnallinen liikelaitos, joka on perus- tettu tämän lain mukaiseksi liikelaitokseksi".
Tämä muutos on otettava huomioon myös voi- maantulosäännöksen 3 momentissa.
Lakiehdotuksessa säädetään lisäksi kunnalli- sen liikelaitoksen hallinnon, toiminnan ja talou- den perusteista. Kunnallinen liikelaitos voidaan perustaa liiketoimintaa ja liiketaloudellisten pe- riaatteiden mukaan hoidettavia tehtäviä varten.
Kunnan ja kuntayhtymän liikelaitos on edelleen osa kuntaa tai kuntayhtymää, ei itsenäinen oi- keushenkilö ja kirjanpitovelvollinen. Liikelai- toskuntayhtymänä toimiva kunnallinen liikelai- tos on sen sijaan itsenäinen oikeushenkilö ja kir- janpitovelvollinen. Liikelaitoskuntayhtymään sovelletaan hallinnon ja talouden järjestämises- sä muista kuntayhtymistä poikkeavia säännök- siä.
Liikelaitosta koskevien säännösten tavoittee- na on jäntevöittää liikelaitoksen toimintaa, lisä- tä sen toiminnan läpinäkyvyyttä ja selkeyttää sen asemaa markkinoilla. Liikelaitoksen talous- arvion laadintaa sekä tilinpäätöstä koskevilla säännöksillä pyritään tehostamaan liikelaitok- sen toimintamahdollisuuksia sekä lisäämään palvelujen kustannusvastaavuutta.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta ehdottaa,
että lakiehdotus hyväksytään muutettu- na seuraavasti:
Laki
kuntalain muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 17 päivänä maaliskuuta 1995 annetun kuntalain (365/1995) 13 §:n 2 momentin 1 koh- ta, 52 §:n 4 momentti, 68, 69, 71 ja 73 §, sellaisina kuin niistä ovat 52 §:n 4 momentti laissa 1034/2003 sekä 68, 69 ja 71 § laissa 578/2006; sekä
lisätään lakiin uusi 16 a, 25 a ja 68 a §, siitä mainitulla lailla 578/2006 kumotun 70 §:n tilalle uusi 70 § sekä lakiin uusi 10 a luku seuraavasti:
13 ja 16 a § (Kuten HE)
3 luku
Kunnan muu hallinto 25 a, 52, 68, 68 a, 69, 70, 71 ja 73 §
(Kuten HE)
10 a luku Kunnallinen liikelaitos
87 a §
Kunnallinen liikelaitos ja sen tehtävät (1 ja 2 mom. kuten HE)
Kunnan liikelaitos-, kuntayhtymän liikelai- tos- sekä liikelaitoskuntayhtymä-nimitystä voi käyttää vain sellainen kunnallinen liikelaitos, joka on perustettu tämän lain mukaiseksi liike- laitokseksi. (Uusi 3 mom.)
(4 mom. kuten HE:n 3 mom.) 87 b—m § (Kuten HE) (1 ja 2 mom. kuten HE)
Lain 10 a lukua sovelletaan 87 a §:n mukai- sesti perustettuun kunnalliseen liikelaitokseen perustamispäätöksessä mainitusta ajankohdasta, kuitenkin viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2009. Lain 87 a §:n 3 momenttia sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2009 lukien.
(4 mom. kuten HE)
Helsingissä 7 päivänä helmikuuta 2007
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Matti Väistö /kesk
vpj. Veijo Puhjo /vas jäs. Janina Andersson /vihr
Sirpa Asko-Seljavaara /kok Nils-Anders Granvik /r Lasse Hautala /kesk Hannu Hoskonen /kesk Esko Kurvinen /kok
Lauri Kähkönen /sd Kari Kärkkäinen /kd Heli Paasio /sd Satu Taiveaho /sd Tapani Tölli /kesk Ahti Vielma /kok Tuula Väätäinen /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
