RAPORTTEJA 79
KUNTALIITOS JA MAASEUTUALUEIDEN ASUKASOSALLISTUMINEN KOUVOLAN, SALON JA SEINÄJOEN KAUPUNGEISSA
KATJA RINNE-KOSKI, ANTTI SAARTENOJA, MANU RANTANEN, SAMI TANTARIMÄKI
2012
ASUKASOSALLISTUMINEN KOUVOLAN, SALON JA SEINÄJOEN KAUPUNGEISSA
KATJA RINNE-KOSKI, ANTTI SAARTENOJA, MANU RANTANEN, SAMI TANTARIMÄKI
Sarja Raportteja 79
ISBN 978-952-10-6500-2 (pdf)
ISSN 1796-0630 (pdf)
Tämän selvityksen lähtökohtana olivat Kouvolassa, Salossa ja Seinäjoella vuoden 2009 alussa toteutetut kuntaliitokset, joiden myötä kaupunkien maaseutualueiden määrä moninkertaistui. Hankkeen tarkoi- tuksena oli tarkastella ja selvittää erityisesti laajentumisen vaikutuksia uusien keskustaajamien ulko- puolella asuvien asukkaiden osallistumiseen ja tuottaa tietoa asukkaiden osallistumisen uudistamiseksi.
Selvityksen aineistona ovat olleet kaupunkien edustajille suunnatut ryhmähaastattelut, reuna-alueiden asukasaktiiveille suunnattu kysely sekä case-analyysit sellaisista hankkeista tai käytännöistä, jotka edus- tavat hyvin onnistuneita asukkaiden ja kaupungin hallinnon välisiä osallistumisen sekä vuorovaikutuk- sen malleja.
Selvityksen tuloksissa korostui erityisesti, että kuntaliitosprosessi on kaupungeissa edelleen kesken.
Tämä näyttäytyy muun muassa siten, että kaupungin hallinnon osalta tehtäväkuvat ja toimialueet ovat osin vielä epäselviä eivätkä asukkaat vielä välttämättä tiedä, mikä asia kuuluu kellekin viranomaiselle.
Suurimmat haasteet hallinnon osalta liittyvät hallinnon toimijoiden vaihtelevaan aluetuntemukseen, sillä uudet alueet eivät ole tuttuja kaikille viranomaisille tai luottamushenkilöille. Myös osallistuminen ja osallistumisen tavat ovat moninaistuneet, jotka muuttavat ja pirstovat kuntien ja asukkaiden välisiä vuorovaikutussuhteita.
Asukaskyselyn tulosten perusteella maaseudun asukkaat kokevat tällä hetkellä asemansa heikentyneen kuntaliitoksen myötä. Toisaalta kuntaliitos on herättänyt ihmisten kiinnostuksen hallinnon toimintaa kohtaan, mikä on osallistumisen ja aktiivisen asukastoiminnan kannalta hyvä asia. Kaupunkien kannat- taisi hyödyntää herännyttä kiinnostusta toiminnassaan ja tiedottamisessaan.
Tulosten yhteenvetona näyttäisi siltä, että kuntaliitokseen sopeutuminen tapahtuu reuna-alueen asuk- kaiden näkökulmasta kolmessa vaiheessa. Ensimmäinen vaihe liittyy alueen asukkaiden sisäiseen uu- delleenjärjestäytymiseen, toinen vaihe osallistumisen uudelleenorganisoitumiseen ja kolmas vaihe joh- taa uuden kaupungin ja asukkaiden uudenlaisten yhteistyö- ja osallistumismallien luomiseen ja kehittä- miseen. Merkittävää on, että jokainen näistä vaiheista edellyttää hallinnolta niitä tukevia toimenpiteitä.
Hankkeen toteuttajana ovat olleet Helsingin yliopiston Ruralia-instituutti sekä Turun yliopiston koulu- tus- ja kehittämiskeskus Brahea. Hankkeen rahoittivat maa- ja metsätalousministeriön Maaseutupolitii- kan yhteistyöryhmä sekä hankkeeseen osallistuneet kaupungit.
Kiitämme kaikkia hankkeeseen osallistuneita kaupunkeja ja kaupunkien edustajia. Erityisen kiitoksen haluamme osoittaa kyselyyn vastanneille asukkaille, joiden näkemykset ja kokemukset ovat olennaises- sa asemassa asukkaiden osallistumisen kehittämisessä tulevaisuudessa.
Seinäjoella helmikuussa 2012
Sami Kurki johtaja
Helsingin yliopisto Ruralia-instituuttti
OSA I: JOHDANTO ... 9
1.1 Selvityksen lähtökohdat ja tavoitteet ...10
1.2 Selvitykseen osallistuvien kuntien lyhyt esittely ... 11
1.3 Osallistuminen hankkeen viitekehyksenä ... 12
1.4 Hankkeen metodit ja aineistot ... 16
OSA II: KAUPUNKIEN HALLINNON EDUSTAJIEN VIRIKEHAASTATTELUT ... 17
2.1 Haastatteluissa esiin nousseet yhteiset teemat ... 17
2.1.1 Asukasosallistuminen ... 17
2.1.2 Kuntaliitoksen jälkeinen organisoituminen... 18
2.1.3 Viestintä ... 18
2.1.4 Asukkaiden ja kaupungin vuorovaikutuksen mallit ... 19
2.1.5 Haastatteluissa esitetyt kehittämis- ja parannusehdotukset ...20
2.2 Kehittämisehdotusten pohdintaa ja yhteenvetoa ... 21
2.3 Haastateltavat vuorovaikutuksen osapuolina ... 22
OSA III: ASUKASKYSELY: ASUKKAIDEN NÄKEMYKSET OSALLISTUMISESTA, SEN NYKYTILASTA JA TULEVAISUUDESTA ... 24
3.1 Vastaajien taustatiedot ... 25
3.2 Asukkaan arki kuntaliitoksen jälkeen ... 28
3.3 Näkökulmia osallistumiseen ... 32
3.4 Osallistuminen tulevaisuudessa ... 38
OSA IV: ONNISTUNEITA ASUKASOSALLISTUMISEN KÄYTÄNTÖJÄ ... 42
4.1 Kouvolan tapaukset ... 42
4.2 Salon tapaukset ...44
4.3 Seinäjoen tapaukset ... 45
4.4 Johtopäätöksiä ja ajatuksia esimerkkitapauksista ...46
OSA V: Asukasosallistuminen selvitykseen osallistuneissa kaupungeissa: johtopäätökset ... 47
5.1 Tulosten yhteenveto ... 47
5.2 Johtopäätökset ja pohdinta ...48
Lähteet ... 54
Liite I Virikehaastattelun virikkeet ... 56
Liite II Kyselylomake ... 57
Kuva 2. Selvitykseen osallistuvat kunnat vanhojen kuntien asukaslukujen kera ...12
Kuva 3. Asukkaiden ja hallinnon välinen suhde asukasosallistumiseen ... 14
Kuva 4. Asukkaiden ja kaupungin näkökulmat asukasosallistumiseen ... 14
Kuva 5. Vastaajien ikäjakaumat kaupungeittain ...25
Kuva 6. Vastaajien koulutustausta kaupungeittain ...25
Kuva 7. Asuinalueella asuttu aika kaupungeittain. ... 26
Kuva 8. Vastaajan asuinpaikan etäisyys ydinkeskustasta kaupungeittain ...27
Kuva 9. Vastaajan aktiivisuus kaupungin/asuinalueen toiminnassa kaupungeittain ...27
Kuva 10. Kuntaliitokseen liittyvien väittämien vastausten keskiarvot ...28
Kuva 11. Kuntaliitoksen jälkeinen arki: vastaajien asenne kuntaliitokseen kaupungeittain ... 29
Kuva 12. Kuntaliitoksen jälkeinen arki: osapuolten sosiaalinen rakentuminen kaupungeittain ... 29
Kuva 13. Vastaajan asuinpaikan etäisyys keskustasta ja näkemykset asukkaiden yhteenkuuluvuuden vahvistumisesta kuntaliitoksen jälkeen kaupungeittain ... 30
Kuva 14. Kuntaliitoksen jälkeinen arki: osallistumisen koettu etäisyys kaupungeittain ...31
Kuva 15. Arvio kuntaliitoksen vaikutuksesta tulevaisuudessa kaupungeittain...31
Kuva 16. Mieluisimmat vuorovaikutuksen tavat kaupungeittain. ...32
Kuva 17. Tehokkaimmiksi koetut vuorovaikutuksen tavat kaupungeittain ...33
Kuva 18. Kylien neuvottelukunnan, aluetoimikuntien ja asukaslautakuntien merkitys kaupungeittain ... 34
Kuva 19. Aluetoimijoiden koettu tärkeys (%) kaupungeittain ...35
Kuva 20. Vastaajien tyytyväisyys kuntaliitoksen jälkeiseen elämään ... 36
Kuva 21. Kotikaupungin merkitys tyytyväisyyttä kuvaavien muuttujien suhteen kaupungeittain ...37
Kuva 22. Pääasiallinen tiedon lähde asukkaisiin vaikuttavista asioista kaupungeittain ...37
Kuva 23. Asiat, joihin vapaa-ajan asukkaiden tulisi voida vaikuttaa kaupungeittain. 38 Kuva 24. Vastaajien näkemykset siitä, kuinka hallinnon tulisi parantaa asukkaiden osallistumismahdollisuuksia tulevaisuudessa. ... 39
Kuva 25. Vastaajien näkemykset siitä, kuinka asukkaat voivat parantaa omia osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiaan kaupungeittain ... 40
Kuva 26. Kuntaliitokseen sopeutumisen vaiheet ja niiden vaikutus reuna-alueilla asuvien asukkaiden osallistumiseen ... 50
TAULUKOT Taulukko 1. Osallistumisen tasot (Arnstein 1969). ...15
Taulukko 2. Vastaajien jakautuminen osa-alueittain. ... 26
Taulukko 3. Toimintaryhmien ja viranomaisten saamat arvot kaupungeittain. ...35
OSA I: JOHDANTO
järjestämisvastuun väestöpohjaa sekä uudistamalla palvelujen tarjonta- ja tuottamistapoja. Keinot tämän toteuttamiseksi ovat olleet kuntien yhteistoiminnan lisäämisen lisäksi joko kuntalii- tosten kautta muodostetut suuremmat kunnat tai vastaavasti yhteistoiminta-alueet, joiden organisoinnissa on tähän men- nessä painottunut kuitenkin lähinnä rakenteelliset ratkaisut palvelujen kehittämisen sijaan. (Nyholm 2008: 42–48, 67–84;
Valtiovarainministeriö 2009, Leinamo 2010: 11–14).
Paras-hankkeen tavoitteet, valtion myöntämät kuntalii- tosten porkkanarahat sekä muut syyt (kuten taloudelliset syyt) ovat johtaneet kuntaliitosten määrän kasvuun. Vuoden 2011 alussa toteutuneiden kuntaliitosten myötä kuntien määrä vä- heni kuudella, jolloin Suomessa oli yhteensä 336 kuntaa. Tä- hän saakka eniten kuntaliitoksia on tapahtunut vuoden 2009 alussa, jolloin toteutui 32 kuntaliitosta. (www.kunnat.net/fi / palvelualueet/kuntaliitokset/aiemmatkuntaliitokset/Sivut/
default.aspx.) Näistä liitoksista noin puolet oli monikunta- liitoksia, joissa on mukana vähintään kolme kuntaa ja jonka seurauksena kuntien lukumäärä vähenee vähintään kahdella (Koski 2008: 10).
Maaseudun ja kaupungin yhdistävät kuntaliitokset ovat konkreettinen haaste paikallisdemokratian organisoinnille sekä osallistumisen tapojen ja väylien kehittämiselle (vrt. Lei- namo 2010). Yhtenä olennaisena solmukohtana maaseudun ja kaupungin yhdistävässä kuntaliitoksessa on maaseutualuei- den asukkaiden osallistaminen osaksi uuden kunnan toimin- taa. Tämä on ollut vallitseva tilanne myös selvityksen kolmessa kaupungissa, Kouvolassa, Salossa ja Seinäjoella, joissa kaikissa on toteutunut monikuntaliitos vuoden 2009 alusta. Kuntalii- tosten myötä kaupunkien maaseutualueiden koko on kasvanut moninkertaiseksi. Tämä on synnyttänyt tarpeen etsiä uusia toimintatapoja, luoda uusia käytäntöjä sekä kehittää maaseu- tualueiden asukkaiden osallistumista. Osallistuminen tähän selvitykseen kuvaa osaltaan sitä, että jokaisessa kohdekaupun- gissa on osoitettu kiinnostusta asukkaiden osallistumismah- dollisuuksien kehittämiseen.
Kunta on suomalaisen julkishallinnon ja hyvinvoinnin tuotta- misen peruspilari sekä kansalaisia lähinnä oleva paikallisesti toimiva itsehallinnollinen julkishallinnon yksikkö. Kunnan toiminta perustuu asukkaiden oikeuteen päättää itsenäisesti omista asioistaan. Kunnan ylintä päätösvaltaa käyttää asukkai- den vaaleilla valitsema kunnanvaltuusto. Kuntien tehtävänä on edistää kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä sekä huolehtia palveluiden järjestämisestä alueellaan. (Anttiroiko, Haveri, Karhu, Ryynänen & Siitonen 2003: 7–23).
Nykyinen kuntalaki on säädetty vuonna 1995. Tämän jälkeen kuntalakia on jouduttu muuttamaan useaan kertaan, jotta se vastaisi paremmin jatkuvasti muutoksessa olevan toi- mintaympäristön haasteisiin. Viimeaikaiset kuntien toimin- taympäristössä tapahtuneet muutokset, kuten esimerkiksi kuntatalouden heikkeneminen sekä väestön määrässä ja ikä- rakenteessa tapahtuneet muutokset ovat olleet niin nopeita ja vaikutuksiltaan suuria, että nykyinen kuntalaki ei sellaisenaan pysty vastaamaan muuttuneisiin vaatimuksiin. Tämän vuoksi Suomessa on aloitettu jälleen valmistelutyö kuntalain sekä hal- linto- ja kuntarakenteen uudistamiseksi. (Nyholm 2008; Val- tiovarainministeriö 2009: 15.)
Tätä varten on perustettu kaksi uudistusta valmistelevaa työryhmää, joista ensimmäinen keskittyy kunnallishallinnon rakennemalleihin ja toinen kuntatalouteen. Työryhmien teh- tävänä on koostaa näkemys siitä, millaisiin kunta- ja palvelu- rakenteisiin uutta lakia aletaan suunnitella sekä millä tavoin uuden lain tulisi ohjata kuntien toimintaa. Työryhmien toimi- kausi päättyi vuoden 2011 lopussa. Tavoitteena on, että kunta- lain kokonaisuudistuksen valmistelu käynnistyy keväällä 2012 ja hallituksen esitys uudeksi kuntalaiksi on tarkoitus antaa eduskunnalle syksyllä 2013. Uusi kuntalaki voisi tulla voimaan vuoden 2015 alusta. (www.vm.fi /vm/fi /05_hankkeet/0107_
kuntauudistus/index.jsp)
Kuntalain uudistuksen lisäksi kunnallishallintoa pyritään uudistamaan myös erilaisilla ohjelmilla ja projekteilla. Tällaisia ovat esimerkiksi Suomen Itsenäisyyden Juhlarahasto SITRAn Kuntaohjelma ja Julkishallinnon johtamisen ohjelma sekä Kuntaliiton luotsaama Uusi Kunta 2017 – ohjelma. Lisäksi pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa (Valtioneu- voston kanslia 2011) on tavoitteena uudistaa niin kunnallishal- lintoa kuin kuntarakenteita.
Sisäasiainministeriö käynnisti rakenteelliset uudistukset vuonna 2005 hallitusohjelman ulkopuolisella kunta- ja palve- lurakenneuudistuksella (Paras-hanke), jonka tavoitteena on turvata kuntalaisten peruspalvelut kasvattamalla palvelujen
1.1 SELVITYKSEN LÄHTÖKOHDAT JA TAVOITTEET
Selvityksen tavoitteena on tarkastella kuntaliitosten myötä kaupunkien osaksi tulleiden maaseutualueiden muuttuvaa roolia ja suhdetta kuntaan, tarkastella paikallisdemokratian toteutumista sekä tukea selvityksen tulosten avulla asukasosal- listumisen kehittämistyötä (kuva 1). Koska selvityksen tavoit- teena on tarkastella nimenomaan maaseudun ja kaupungin yhdistävää kuntaliitosta asukkaiden osallistumisen kannalta, on tässä työssä pääpaino erityisesti maaseudulla asuvien asuk- kaiden osallistumisen tarkastelemisessa.
Työn keskeisenä kysymyksenä on miten kuntaliitos- kunnan maaseutualueilla asuvien kuntalaisten asu- kasosallistumista ja paikallista demokratiaa voi- daan parhaiten lisätä ja monipuolistaa?
Kysymys on purettu kuuteen tehtävään:
tunnistaa ja kartoittaa uuden kunnan toimija- ja vuorovai- kutusverkosto maaseudun näkökulmasta,
selvittää käytettävät ja käytetyt osallistumisen tähänastiset käytännöt,
selvittää kaupungin tarjoamien vaikutus- ja osallistumis- keinojen sekä todellisuudessa käytettyjen keinojen kohtaa- vuutta maaseutu-kaupunki-vuorovaikutuksessa,
selvittää kokemukset keinojen toimivuudesta ja vaikutta- vuudesta,
tunnistaa toimivat kuntalaisten osallistamisen keinot ja tuottaa tietoa niiden vakiinnuttamiseksi osaksi kunnan toi- mintaa ja strategiaa sekä
selvittää esimerkkikuntien halukkuutta luoda ja testata uu- sia maaseutu-kaupunki-vuorovaikutuksen muotoja osal- lisuuden kehittämiseksi ja tuottaa uutta tietoa tavoitteen tukemiseksi.
Hankkeen toteutti Helsingin yliopiston Ruralia-instituutti yh- teistyössä Turun yliopiston koulutus- ja kehittämiskeskus Bra- hean kanssa. Näiden tutkimusyksiköiden tutkijat muodostivat hankkeen projektiryhmän, joka vastasi selvityksen sisällöstä ja toteuttamisesta. Hanketta hallinnoi Helsingin yliopiston Ruralia-instituutin Seinäjoen toimiyksikkö, joka vastasi Seinä- joen kaupungin aineiston hankinnasta. Kouvolan kaupungin osalta hankkeen aineiston hankki Ruralia-instituutin Mikkelin yksikkö ja Salon kaupungin osalta koulutus- ja kehittämiskes- kus Brahea. Hanketta varten perustettiin ohjausryhmä, joka muodostui selvitystä rahoittavien kaupunkien edustajista sekä paikallisista asukasosallistumisen parissa työskentelevistä toimijoista. Selvitystä rahoitti Maaseutupolitiikan yhteistyö- ryhmän (YTR) esityksestä maa- ja metsätalousministeriö sekä hankkeeseen osallistuvat kaupungit. Hanke aloitettiin syksyllä 2010, ja hankkeen toteutuskausi jatkui vuoden 2011 loppuun.
Miten kuntaliitoskunnan alueella asuvien kuntalaisten asukasosallistumista ja paikallista demokratiaa voidaan parhaiten lisätä ja monipuolistaa?
Uusi Seinäjoki 1.1.2009
(Seinäjoki-Peräseinäjoki 1.1.2005)
Nurmo, Ylistaro ja Seinäjoki
Uusi Kouvola 1.1.2009
Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusan-n-koski ja Valkeala
Uusi Salo 1.1.2009
Salo, Halikko, Kiikala, Kisko, Kuusjoki, Muurla, Perniö, Pertteli, Suomus-s-järvi ja Särkisalo
Tulosten vertailu, hyvien käytäntöjen benchmarking-analyysi sekä uusien toimintamallien etsintä ja mallintaminen osaksi uuden kunnan toimintaa
Kuva 1. Selvityksen lähtökohdat.
1.2 SELVITYKSEEN OSALLISTUVIEN KUNTIEN LYHYT ESITTELY
KOUVOLA
Kymenlaakson maakunnassa sijaitsevasta noin 88 000 asuk- kaan Kouvolasta on kuluneen runsaan sadan vuoden aikana kehittynyt alueensa taloudellinen ja hallinnollinen keskus.
Vuoteen 1922 asti Kouvola oli osa Valkealaa. Kaupungin kas- vu kytkeytyy kiinteästi rautatieverkon rakentamiseen, jonka myötä kaupungista alkoi 1800-luvun lopulla kehittyä merkit- tävä risteysasema. Kehitys kulminoitui vuoteen 1922, jolloin Kouvola irrotettiin Valkealasta itsenäiseksi kunnaksi. Kaupun- kioikeudet Kouvolalle myönnettiin vuonna 1960 (http://www.
kouvola.fi /kouvolainfo/historia.html). Kouvola on tällä hetkel- lä asukasluvultaan Suomen 10. suurin kunta. Kaupungin väes- tö on kuitenkin viime vuosina ollut laskusuunnassa ja ongel- mana on väestön vähenemisen lisäksi ikääntyminen. Kaupun- gin kilpailuasema Lahden ja Lappeenrannan kasvukeskusten välissä on haasteellinen. Kaupungin vision mukaan Kouvolasta kehitetään elinvoimaista ja kestävällä tavalla uudistuvaa luon- tokaupunkia, jossa on hyvä elää, asua ja tehdä työtä (Kouvolan kaupunki 2010).
SALO
Varsinais-Suomessa sijaitsevassa Salossa on asukkaita noin 55 000. Kahdesta muusta kohdekaupungista poiketen Salo ei toi- mi maakuntakeskuksena. Salo mainitaan lähteissä ensimmäi- sen kerran vuonna 1325, itsenäinen kunta siitä tuli vuonna 1891 ja kaupunki vuonna 1960 (http://fi .wikipedia.org/wiki/Salo).
Salon vision mukaan: ”Uusi Salo on kymmenen kunnan taitavasti yhdistynyt viherkaupunki, jossa luova teknologia, ri- kas kulttuuri ja vireä maaseutu kohtaavat ja jossa eri-ikäisten ihmisten on hyvä elää, opiskella, tehdä työtä ja harrastaa” (Sa- lon kaupunki 2009). Väestö- ja talouskehitys kaupungissa ovat olleet 2000-luvulla positiivisia, mutta informaatioteollisuuden vaikeudet ovat heijastuneet viime vuosina kaupungin kehityk- seen. Tämän seurauksena Valtioneuvosto hyväksyi Salon äkil- liseksi rakennemuutosalueeksi vuonna 2009. Väestönkasvun uskotaan kuitenkin jatkuvan myös tulevaisuudessa.
SEINÄJOKI
Seinäjoki on Etelä-Pohjanmaan maakunnan hallinnollinen ja kaupallinen keskus. Seinäjoki perustettiin 1868, ja kaupungik- si se nimitettiin 1960. Vuoden 2005 jälkeen Seinäjokeen ovat yhdistyneet Peräseinäjoen, Nurmon ja Ylistaron kunnat. Vuon- na 2010 kaupungin asukasluku ylitti 57 000 asukkaan rajan.
Taustalla ovat kuntaliitokset ja pitkään jatkunut positiivinen väestön kehitys. Strategian mukaan Seinäjoki on hyvinvoiva mahdollisuuksien kaupunki, kasvavan ja elinvoimaisen Etelä- Pohjanmaan maakunnan veturikaupunki, sekä suomalaista kaupunkikehitystä uudistava ja vahvasti omaleimainen kau- punkikeskus (Seinäjoen kaupunki 2009). Seinäjoki on tällä
hetkellä Suomen nopeimmin kasvavien kaupunkien joukossa, mikä antaa hyvät lähtökohdat tulevalle kehitykselle, mutta luo myös monenlaisia kasvupaineita muun muassa palvelujen ra- kentamisen ja maankäytön kehittämisen aloilla.
ASUKASDEMOKRATIA HANKKEESEEN OSALLISTUVISSA KUNNISSA
Kouvola, Salo ja Seinäjoki ovat olleet yhdessä Hämeenlinnan, Kokkolan ja Joensuun kanssa suurten kaupunkien monikunta- liitosten tarkastelun kohteina Kari Leinamon (2010) toteutta- massa vuosien 2001–2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki -kuntaliitosten tarkastelussa. Leinamon tutkimuksen mukaan näissä kunnissa kuntaliitokset tapahtuivat kaavamaisen hel- posti, vaikka liitosratkaisu ei saanutkaan kaikkien kuntalaisten välitöntä kannatusta. Kuntalaisten esittämä vastustus jätettiin kuitenkin huomiotta, sillä liitos nähtiin itsenäisyyttä parempa- na vaihtoehtona. Leinamon (2004: 131) aikaisemman kuntalii- toksia tarkastelleen tutkimuksen mukaan kuntaliitosprosessil- la on suuri merkitys asioiden sujumiseen tulevaisuudessa, sillä vaikka päätös yhdistymisestä olisi ollut suhteellisen yksimie- linenkin, saattavat liitokseen liittyvät ristiriidat silti vaikuttaa vielä vuosikymmeniä liitoksen jälkeen.
Vuonna 2009 toteutetuissa suurten kuntien monikunta- liitoksissa tavoiteltiin pääasiassa kaupunkien vahvistumista ja vetovoiman kasvua. Useassa liitoksessa maaseudun rooli jäi epäselväksi eikä maaseudun erityispiirteitä tunnistettu. Kun- taliitossopimusten yleisenä lähtökohtana on ollut palvelujen säilyminen ennallaan, mutta jo sopimuksiin kirjattiin tavoittei- ta palvelujen tehostamisesta ja organisatorisista muutoksista.
Palvelurakennetta onkin uudistettu ja toimintoja tehostettu nopeassa tahdissa, mihin kuntalaiset ovat suhtautuneet pää- osin kielteisesti. Uudistusten myötä palveluja keskitetään ja kunnanosa-alueiden asiointisuunta muuttuu kohti kantakau- punkia – usein kylien palvelujen kustannuksella. (Leinamo 2010: 118–120.)
Kuntaliitosten yhteydessä on liitosalueiden reuna-alueilla asuvien asukkaiden demokratiavajetta pyritty paikkaamaan luomalla erilaisia lähidemokratian malleja, joiden tavoitteena on säilyttää hallinnon ja asukkaiden välinen läheinen koske- tus. Alueellisilla toimielimillä on erilaisia nimiä ja toimenku- via aluelautakunnista ja aluetoimikunnista yhteistyöryhmiin tai neuvottelukuntiin. Niiden päätös- ja toimivalta vaihtele- vat tiedonvälityksestä, aloitteiden tekemisestä ja lausuntojen antamisesta avustusten ja kehittämisrahojen myöntämiseen.
Aluetoimikuntien valinnassa voidaan käyttää joko poliittisia tai alueellisen edustuksen perusteita tai näiden yhdistelmiä, joissa ratkaisevana tekijänä ovat paikalliset olosuhteet. (Karisto 2011:
14–17.)
Kouvolassa ei kuntaliitoksen yhteydessä sovittu varsinais- ten alueellisten toimielinten perustamisesta, mutta liitoksen toteuduttua kaupunkiin perustettiin maaseudun järjestöjen ja kuntien viranomaisten aloitteesta kylien neuvottelukunta.
Neuvottelukuntaan valittiin edustaja jokaisesta kylätoimikun- nasta ja kolme kaupungin edustajaa. Neuvottelukunnan pää- asiallisena tehtävänä on tiedon välittäminen ja yhteydenpito
kaupungin hallinnon ja maaseudun kylien välillä sähköisen viestinnän kautta. (www.kouvola.fi /palvelut/maatalous_1/
kouvolanmaaseutu/kylienneuvottelukunta.html)
Salossa toimintamalliksi valittiin viisi aluetoimikuntaa:
Helsingintien, Kiskontien, Perniöntien, Somerontien ja Tu- runtien aluetoimikunnat, jotka muodostettiin liikenneverkon pääteiden mukaisesti. Yhdeksänjäsenisten aluetoimikuntien jäsenet on valittu kunnanhallitusten ehdotuksista siten, että he edustavat kattavasti koko aluetta. Toimikuntien tehtävänä on esitysten ja aloitteiden tekeminen, mutta aloitteilla ei ole eri- tyisasemaa eikä toimikunnilla päätösvaltaa. (Reponen-Koitto 2010, myös Koski 2008: 51–52).
Seinäjoella asukasdemokratian malliksi valittiin kolme asukaslautakuntaa, jotka muodostettiin vanhojen kuntien mukaisesti ensisijaisesti liitosalueilla asuvien poliittisten päät- täjien joukosta. Asukaslautakunnassa on 13 jäsentä, joiden valinnassa huomioidaan asukaslautakunnan toimintaan liitty- vä alueellinen edustavuus. Lautakunnan tehtävänä on toimia asukkaiden ja hallinnon välisenä yhteistyöelimenä ja edis-
tää asukkaiden hyvinvointia ja vaikuttamismahdollisuuksia.
(www.seinajoki.fi /hallinto/johtosaanto/peraseinajoen_alueen_
asukaslautakunnan_johtosaanto.html.1)
1.3 OSALLISTUMINEN HANKKEEN VIITEKEHYKSENÄ
Kuntalaisten rooli on kuntaliitosten myötä edelleen muut- tumassa, sillä kuntien alueellisen kasvun myötä kunnat ovat siirtämässä paikallisen toiminnan ja kehittämisen vastuuta yhä enemmän asuinalueiden asukkaille itselleen. Paikallisen kehittämisen lisäksi uusien suurkuntien paikallisyhteisöt saa- vat yhä useammin enemmän vastuuta myös paikallisten pal- velujen tuottamisesta tai niiden tuottamiseen osallistumisesta.
Esimerkiksi Kouvolassa tuettavien museoiden määrää vähen- netään mittavasti ja museoiden ylläpidon osalta toivotaan ko- tiseutuyhdistyksiltä vahvempaa roolia (Tuusa 2011). Asukkai- den vastuun lisääntymisen ohella kuntaliitoskuntien maaseu- Kuva 2. Selvitykseen osallistuvat kunnat vanhojen kuntien asukaslukujen kera.
1) Asukaslautakuntien johtosääntö koskee jokaista kolmea asukaslautakuntaa, vaikka www-osoitteessa mainitaan vain Peräseinäjoki.
Salo 26 061 as.
Halikko 9 788 as.
Kiikala 1 813 as.
Kisko 1 828 as.
Kuusjoki 1 724 as.
Muurla 1 562 as.
Perniö 5 903 as.
Pertteli 4 036 as.
Suomus- järvi 1 330 as.
Särki- salo 742 as.
Kouvola 30 633 as.
Kuusan- koski 19 379 as.
Valkeala 11 656 as.
Jaala 1 855 as.
Elimäki 8 199 as.
Anjalankoski 16 379 as.
Ylistaro 5 576 as.
Perä- seinäjoki 3 634 as.
Seinäjoki
37 978 as. Nurmo 12 675 as.
Seinäjoki
Salo
Kouvola
tualueiden asukkaiden palvelujen saavutettavuus usein myös heikkenee, johtuen palvelujen karsimisesta tai siirtämisestä keskustaajamiin (esim. koulujen lakkauttaminen ks. Tantari- mäki 2011).
Kansalaisten ja kuntalaisten osallistumisesta ja osallista- misesta on tehty paljon tutkimuksia (esim. Pekola-Sjöblom, Helander & Sjöblom 2006; Pekola-Sjöblom 2011) ja oppaita (esim. Kuntaliitto 2009), jotka korostavat yhtäältä paikalli- sen toimintaympäristön ja -verkoston rakenteen ja toiminnan merkitystä ja toisaalta luottamuksen, vastavuoroisuuden ja vuorovaikutuksen merkitystä toiminnan onnistuneessa ke- hittämisessä (esim. Oinas 2009). Osallisuus ja osallistuminen ovat käsitteitä, joista ensimmäinen viittaa yhteisöön ja yhteis- kuntaan kuulumiseen ja jälkimmäinen viittaa yksilön konk- reettiseen toimintaan itseään koskevassa päätöksenteossa.
Osallistuminen on luonteeltaan vapaaehtoista ja omaehtoista, joka sen kautta eroaa ulkolähtöisestä osallistamisesta. (Antti- roiko, Haveri, Karhu, Ryynänen & Siitonen 2003: 201–202.) Näiden käsitteiden väliseen eroon ja niiden käyttöön täytyy kiinnittää erityistä huomiota.
Käsillä oleva selvitys keskittyy pääasiassa kuntalaisten osallistumisen tematiikkaan osallisuuden kehittämisen sijaan.
Käytännössä käsitteet ovat jonkin verran päällekkäisiä, sillä osallisuuden tunne seuraa ainakin osittain osallistumisesta (myös Niiranen 1997: 187). Osallistuminen viittaa konkreetti- seen, osallistujaa itseään koskevaan toimintaan ja päätöksen- tekoon osallistumiseen, osallisuus yhteisöllisyyden ja sosiaa- lisen pääoman luomiseen ja kehittämiseen. Osallistumisen ja osallisuuden käsitteiden lisäksi voidaan erityisesti kaupungin hallinnon yhteydessä puhua myös (kuntalaisten) osallistami- sesta, jolla tarkoitetaan lähinnä niitä menettelytapoja ja toi- mintamalleja, jotka mahdollistavat osallistumisen. Osallista- minen tarkoittaa siis kiinnostuksen herättämistä, viestintää, tiedottamista sekä osallistumisen valmiuksien parantamista ja tukemista (Niiranen 1997: 187–188).
Erilaiset kuntalaisten osallistumista korostavat säädökset (esim. kuntalaki § 27, Maankäyttö- ja rakennuslaki jne.) vel- voittavat kunnan organisoimaan kuntalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen päätöksentekoon. Osallistumisen koordi- nointi ja strategiat ovat kunnan itsensä päätettävissä. Käytän- nössä kuntalaisten osallistumismahdollisuuksiin vaikuttavat ainakin vallitseva hallintokulttuuri, tiedottaminen, paikalliset tiedotusvälineet sekä muut kanavat, joiden kautta kuntalaiset muodostavat mielipiteitä kunnan toiminnasta ja päätöksente- osta. (Tantarimäki 2011: 13; Anttiroiko, Haveri, Karhu, Ryynä- nen & Siitonen 2003: 205–210.) Osallistumisella on erilaisia muotoja, ilmentymiä ja jopa sävyjä. Se voi olla lakisääteistä tai kansalaisvaikuttamiseen pyrkivää, tai se voi olla sovinnaista tai protestiluonteista sen mukaan, mitä osallistumisella halu- taan saavuttaa (Tantarimäki 2011: 13–14). Toisinaan kunnan ja kuntalaisten intressit eroavat toisistaan, jolloin kunta joutuu toimimaan joidenkin yksilöiden etuja vastaan yleistä etua aja- essaan (Möttönen 2010).
Osallistumisesta puhuttaessa ei useinkaan tarkenneta sitä, millaisesta osallistumisesta on kyse. Osallistumisella voidaan tarkoittaa tiettyä paikkaa koskevaa asukasosallistumista, pal- veluja koskevaa käyttäjä- ja asiakasosallistumista tai laajem-
min poliittista kansalaisosallistumista. (Anttiroiko, Haveri, Karhu, Ryynänen & Siitonen 2003: 204.) Näin ollen osallistu- minen tarkentuu vasta toiminnan kontekstissa eli sen mukaan, millaisen sisällön osallistuminen käytännössä saa ja mihin se kohdistuu. Tässä selvityksessä osallistumista tarkastellaan maaseudulla asuvan asukkaan näkökulmasta käsin, jossa osallistumisella tarkoitetaan paikalliseen asukastoimintaan osalistumista tai asuinalueen edustajana toimimista.
Vuorovaikutus ja osallistuminen nähdään tässä samankal- taisina prosesseina. Vuorovaikutus määrittyy yleensä ihmisten väliseksi toiminnaksi erilaisissa ympäristöissä, mistä osallis- tumisessakin perimmiltään on kyse. Vuorovaikutus edellyt- tää osallistumista ja osallistuminen vuorovaikutusta. Kuvassa 3 on pyritty hahmottamaan erilaisia asukasosallistumisen ja kaupungin hallinnon välisen vuorovaikutuksen ilmentymiä ja virallisia väyliä suhteessa toisiinsa.
Asukkaiden näkökulmasta osallistuminen voi ensinnäkin (kuva 4, kohta a) olla pitkäkestoista ”edunvalvontaa” virallises- ti organisoituun asukastoimintaan osallistumisen kautta, jon- ka tavoitteena on asuinalueen kehityksen ja toiminnan resur- soinnin turvaaminen. Toiseksi (kuva 4, kohta b) asukasosal- listuminen voi olla hetkittäistä ja voimakkaasti vaikuttamaan pyrkivää, joka on usein sidoksissa johonkin akuuttiin asuin- alueeseen liittyvään asiaan. Esimerkkeinä voidaan mainita ky- läkoulujen lakkauttamista vastustava kansalaisliike tai muun näkemyseron voimakas esilletuominen, jonka tavoitteena on aikaansaada muutos. Ilmiöstä käytetään myös termiä toimin- tavahvuus tai -kykyisyys (empowerment), jolla tarkoitetaan kansalaisten oletettua mahdollisuutta käyttää muutokseen johtavaa valtaa (ks. Niiranen 1997: 145). Kolmanneksi (kuva 4, kohta c) protestiluonteinen osallistuminen toimii myös hal- linnon valvojana kohdistumalla esimerkiksi johonkin yleiseen hallinnon koettuun epäkohtaan (esimerkiksi kaupungin viran- haltijoiden matkoihin) ja ilmenee esimerkiksi mielipidekirjoit- teluna, internet-palstoille kirjoitteluna tai torikeskusteluina.
Tämä osallistuminen kohdistuu kunnan toimintaan yleisem- mällä tasolla, eli se ei ole siinä mielessä asukasosallistumista vaan saa enemmän kansalaisosallistumisen tai -valvonnan luonteen.
Kaupungin näkökulmasta asukkaiden osallistuminen näyttäytyy vuorovaikutuksellisena toimintana, jossa hallinto toimii yhteistyössä asukkaiden tai asukkaiden edustajien kans- sa. Ensimmäinen vuorovaikutuksen taso (1) tarkoittaa asuk- kaiden ja hallinnon vakiintunutta kanssakäymistä. Tällä tasol- la vuorovaikutus on intensiivistä ja kompleksista. Toinen taso (2) tarkoittaa alueen asukkaiden aktivoimista erilaisten hank- keiden ja projektien kautta. Siinä vuorovaikutus on edellistä yksinkertaisempaa ja kohdistuu ennemminkin tosiasiallisiin kuin poliittisiin asioihin. Kolmantena tasona (3) on asuinalu- een toimintaedellytysten fyysinen ylläpito, eli esimerkiksi ta- loudelliset investoinnit ja hankerahoitukseen osallistuminen, joilla pyritään turvaamaan asuinalueen asukkaiden arjen puit- teet. Tällä tasolla vuorovaikutus on suoraviivaista ja kohdistuu asuinalueeseen asukkaiden sijaan. Tarkoituksena on varmistaa asukkaiden toiminnan mahdollisuudet ja niiden puitteet.
Hallinnon osallistumisessa on siis erotettavissa erilaisia toimintoja eli asukkaiden aktivointiin liittyviä hankkeita,
Kuva 3. Asukkaiden ja hallinnon välinen suhde asukasosallistumiseen.
Kuva 4. Asukkaiden ja kaupungin näkökulmat asukasosallistumiseen.
Asukasosallistuminen
Kaupungin asukas Kaupunki hallinto-organisaationa
Hallinnollis- virallinen osallistumi- nen
Suorat yhteydenotot luotta- mushlöihin, edustuksellinen osallistuminen äänestämällä, kyselyihin yms. vastaaminen
Pitkäkestoinen osallistuminen (esim. kyläyhdistystoiminta), jonka tavoitteena on säilyttää asuinalueen tasapaino (erään- laista edunvalvontaa)
Hetkittäin aktualisoituvaa, voimakkaasti vaikuttamaan pyrkivää (esim. yhden asian liikkeet).
Mielipidekirjoittelu, interne- tin keskustelupalstat, tori- keskustelut
Henkilöityvä osallistumi- nen
Virallinen hallintorakenne
- Edustuksellinen demokratia
Organisoitu virallinen asukasosallistuminen
- Lautakunnat, toimikunnat jne.
Vaikuttamaan pyrkivä osal- listuminen
Nimetön osallistumi- nen
Organisoimatto- man asukasosallis- tumisen ”hallinta- pyrkimys”
Hallinnan keinot:
- tiedottaminen - reagointi - responsiivisuus
Yleinen ilmapiiri ja sen vaikutus hallin- non toimintaan ja päätöksiin
Poliittisesti hallitse- mattomissa, median mahti
c) Hallinnon toiminnan yleistä kansalaisvalvontaa Asukkaiden vaikuttamisen institu- tionaalinen mahdollistaminen 1.
Asukkaiden paikal- linen aktivointi 2.
Asuinalueen ylläpito, uusintaminen Asuinalueen rakenteet 3.
Asukkaiden ja viranomaisten vuorovaikutussuhde Kaupungin yleinen (hallinto)toiminta
a) Asuinalueeseen kohdis- tuviin toimintoihin vai- kuttamaan pyrkiminen b) Asukkaiden suoritta-
ma institutionaalinen edunvalvonta
projekteja tai asuinalueiden ylläpitoon liittyviä investointeja tai rakentamista. Ne ovat tilanne- ja resurssisidonnaisia sekä usein uniikkeja, koska ne täyttävät jonkin sen hetkisen tarpeen asuinalueella. Osallistuminen ilmenee myös sekä hallinnon si- säisinä että hallinnon ja asukkaiden välisinä vuorovaikutus- prosesseina, joissa on usein kyse neuvotteluista asuinalueen kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi tai asukkaiden näkemysten ja mielipiteiden ilmaisemisesta.
Olennainen osallistumista määrittävä tekijä on se, miten asukasosallistuminen tai vaikuttaminen on rakentunut osaksi hallinnon prosesseja. Esimerkiksi Arnstein (1969) on kuvannut asukasosallistumista kolmitasoisena järjestelmänä (tauluk- ko 1). Osallistumisen ensimmäisellä tasolla asukkaat liitetään hallinnon toimenpitein osaksi päätöksentekoa ilman todellista valtaa. Toinen taso kuvaa tilannetta, jossa osallistujia kuunnel- laan ja heiltä kysytään, mutta osallistujien äänellä ei ole vält- tämättä mitään todellista vaikutusta päättäjien toimenpiteisiin tai päätöksiin. Tiedotus toimii yksisuuntaisesti hallinnosta asukkaille. Eriävät mielipiteet eivät saa perusteltuja vastinei- ta tai ne vaiennetaan virkamiesten arvovallalla. Tämän tason osallistuminen on luonteeltaan ”osallistumiseen osallistumis- ta”, jolloin voidaan sanoa, että asukkaita on kuultu. Kolmas taso etenee osallistujien päätösvallan kasvamiseen ja todelli- seen vuorovaikutukseen, joka alkaa päättäjien ja asukkaiden välisistä neuvotteluista ja kasvavasta päätösvallasta päättyen todelliseen toimivaltaan.
Taulukko 1. Osallistumisen tasot (Arnstein 1969).
Kolmas taso Todellista, vaikuttavaa osallistumista.
Toinen taso Osallistuminen osallistumiseen, vaikut- tavuus satunnaista ja epäsuoraa.
Ensimmäinen taso Sosiaalistaminen, osallistuminen ilman todellista valtaa
Asukasosallistuminen voi ilmetä useilla tavoilla. Asukasosallis- tumiseksi voidaan lukea esimerkiksi kaupungin edustajille vä- litetty tieto alueen luonteesta, tilanteesta tai näihin johtaneista syistä, mitä kaupungin edustajat eivät muutoin tavoita. Osallis- tuminen voi olla myös toimintaa, jossa asuinalueen asukkaat ottavat alueen kehittämisen ohjat itse käsiinsä tai osallistuvat alueen kehittämiseen ja toimintaan yhdessä kaupungin kanssa.
Osallistumiseen vaikuttavat myös tunne ja tahto. Ne ilmenevät asukkaiden yhteisöllisyyden tunteena, jossa asukas tuntee ole- vansa osa aluetta ja asuinalue on osa asukkaan identiteettiä.
Osallistumisen tunne voi syntyä myös kuulluksi tulemisesta eli siitä, että asukkaiden mielipiteet ja näkemykset asuinalueesta huomioidaan kaupungin toiminnassa ja päätöksenteossa. (Nii- ranen 2011: 223–226.)
Lisäksi on tärkeä tiedostaa osallistumisen kokemiseen liit- tyvät erilaiset näkökulmat. Osallistuminen voidaan hallinnon näkökulmasta kokea toivottuna, jolloin asukkaat ja hallinto toimivat yhdessä saman tavoitteen saavuttamiseksi. Osallistu- minen voi olla neutraalia, jolloin vuorovaikutus ja asukkaiden kuuleminen ovat osa toiminnan rutiineja. Näiden lisäksi vuo- rovaikutus voi olla hallinnon näkökulmasta ei-toivottua, häirit-
sevää ja jopa työskentelyn kannalta haitallista. Asukkaiden nä- kökulmasta osallistuminen vaihtelee helposta tai vaivattomas- ta (esim. kyläiltaan osallistuminen) haastavaan ja luonteeltaan sitovaan, (esim. jonkin toiminnon tai palvelun tuottamiseen osallistuminen).
Kuntalaisten kiinnostus poliittiseen toimintaan ja edus- tukselliseen päätöksentekoon osallistumiseen on useissa yh- teyksissä todettu vähentyneen. Osallistuminen on muuttunut tai muuttumassa poliittisesta toiminnasta kohti asiakohtaista osallistumista, jossa osallistuminen on nopeaa, hetkittäistä ja hajautunutta perinteisen pitkäjänteisen ja järjestäytyneen puoluetoiminnan sijaan. Tilalle on tullut kiinnostus vaikuttaa pääasiassa omaan asuinympäristöön ja elämään vaikuttaviin asioihin. Samalla vaikuttamiskanavat ovat vaihtuneet edus- tuksellisesta demokratiasta suorempiin vuorovaikutussuh- teisiin, jotka synnyttävät yhteiskunnallisen kehityksen myötä uudenlaisia vaikuttamisverkostoja ja – areenoita. Kuntalaisten kiinnostus osallistua ei siis välttämättä ole vähenemässä, vaan se on muuttamassa muotoaan perinteisestä institutionalisoi- tuneesta politiikasta kohti uudenlaista kansalaisaktiivisuutta.
(Kuntaliitto 2010; Möttönen 2010; Stranius 2009: 138–169;
Wass & Wilhelmsson 2009: 79–81; Häyhtiö & Rinne 2007.) Esimerkiksi tietoverkkojen uudet tiedonhakuvälineet ja -mahdollisuudet ovat luoneet kansalaisten ja päättäjien välille uudenlaisen asetelman, joka mahdollistaa entistä laajemman kansalaisosallistumisen ja -hallinnon päätösten ja perustelujen valvonnan. Median ja sosiaalisen median kautta kansalaisten on entistä helpompi hakea tietoa ja perusteluja hallinnon edus- tajien esittämien argumenttien kumoamiseksi tai vahvistami- seksi, mikä samalla muuttaa päättäjien ja kansalaisten valta- suhteita. Verkon kautta myös kansalaisilla on pääsy aiemmin vain asiantuntijoiden käytössä olleeseen tietoon. (Sassi 2010:
364–373.) Internetin keskustelupalstoilla, lehtien mielipide- kirjoituksilla ja sosiaalisen median välineillä on vaikutusta kunnan yleisen ilmapiirin muodostumiseen, joka vaikuttaa osaltaan kunnan päätöksentekoon. Osallistuminen ja vaikutta- minen ovat siten saaneet uusia ilmaisutapoja ja väyliä, joiden kautta asukkaiden ja hallinnon vuorovaikutus on muuttunut kompleksisemmaksi, hallitsemattomammaksi ja nopeammin reagoivaksi kuin aikaisempi ylhäältä alas suuntautunut vuoro- vaikutus.
Kuntien ja asukkaiden välinen vuorovaikutus on perintei- sesti ollut paikallisen kehittämisen voimavara. Asukkaiden ja kaupungin hallinnon välinen vuorovaikutussuhde näyttää kui- tenkin muuttuvan kuntaliitoksen myötä erityisesti maaseutu- alueilla. Kuntaliitosalueiden maaseutu asukkaineen jää helpos- ti vähemmälle huomiolle kehittämisen suhteen kuin kaupun- kialueet. Leinamon (2010: 118 - 120) mukaan lupaukset pal- velujen turvaamisesta ovat usein liioiteltuja eikä maaseudun ominaispiirteitä useinkaan tunneta hallinnossa, mikä saattaa johtaa maaseudun aseman heikkenemiseen verrattuna tilan- teeseen ennen kuntaliitosta. Kuntaliitokset vaikuttavat myös maaseudun asukkaiden osallistumiseen. Vaikka hallinnollinen välimatka ei kasvaisikaan, on henkinen välimatka maaseudun asemaa heikentävien tekijöiden vuoksi usein suuri. Lisäksi myös huoli demokratian karkaamisesta on usein todellinen,
sillä maaseudun edustajien painoarvo heikkenee uudistusten myötä. Edellä kuvatut asiat luovat yhdessä käsitystä siitä, että maaseudun asukkaiden on vaikeaa, ellei jopa mahdotonta, vaikuttaa kaupungin päätöksentekoon ja toimintaan. (Oinas 2009: 72–81.)
1.4 HANKKEEN METODIT JA AINEISTOT
Hankkeen tavoitteet toimivien lähidemokratiamallien ja osal- listumisen selvittämiseksi edellyttivät monipuolista aineistoa.
Tämän vuoksi hankkeessa päätettiin selvittää sekä kaupungin edustajien näkemyksiä asukkaiden osallistumisesta että asuk- kaiden kokemuksia ja näkemyksiä osallistumisen tavoista ja vaikuttavuudesta.
Kaupungin edustajien ajatuksia asukkaiden osallistumi- sesta selvitettiin virikehaastattelun keinoin. Haastateltaviksi pyydettiin sellaisia viranomaisia ja luottamushenkilöitä, joilla on jokin kosketuspinta kuntaliitosalueisiin joko omakohtaises- ti asumisen tai työtehtävien kautta. Virikehaastattelua ja sen toteutusta on kuvattu tarkemmin raportin osassa II. Haastat- telut nauhoitettiin ja ne kirjoitettiin tekstiksi (Hirsjärvi & Hur- me 2010) analyysien toteuttamista varten. Jokaisen kaupungin haastatteluista laadittiin yhteenveto, joista poimittiin haastat- teluissa esiintyneet yhteiset teemat lähempään tarkasteluun.
Haastatteluaineiston analyysi toteutettiin sisällönanalyysinä.
Asukkaiden näkemyksiä osallistumisesta selvitettiin säh- köpostikyselyn avulla, koska siten pystyttiin saavuttamaan haastatteluja laajempi vastaajajoukko. E-kyselyssä vastaajat saivat sähköpostiinsa saatekirjeen ja linkin, josta vastaaja pääsi vastaamaan kyselyyn. Koska selvityksessä tarkasteltiin erityi- sesti kuntaliitoskuntien maaseutualueilla asuvien asukkaiden näkemyksiä ja kokemuksia osallistumisesta, päätettiin kyselyn kohdejoukoksi valita asukkaita, jotka ovat aktiivisesti mukana asukastoiminnassa ja asuinalueen kehittämistyössä. Kohde- ryhmää pyrittiin tavoittamaan soveltamalla lumipallotekniik- kaa, jossa informantit johdattavat seuraavan informantin luo (menetelmästä ks. esim. Saaranen-Kauppinen & Puusniekka 2006). Näin ollen kysely lähetettiin asukastoimintaan liittyvi- en organisaatioiden, esimerkiksi asukasyhdistysten, kyläyh- distysten, -seurojen ja vastaavien tahojen yhteyshenkilöille ja heitä pyydettiin välittämään kyselyä eteenpäin vastaanottajien omissa verkostoissa. Kysely toteutettiin 18.4 ja 6.5.2011 välise- nä aikana, ja vastauksia saatiin yhteensä 171 kappaletta. Kyse- lyn vastausprosenttia ei kyselyn levittämisessä käytetyn lumi- pallotekniikan vuoksi voida laskea, sillä kyselyn vastaanottaji- en lukumäärää ei tässä tekniikassa tiedetä. Kyselyn toteutusta, sisältöä ja tuloksia on tarkasteltu lähemmin raportin osassa III.
Kaupungin edustajien haastattelujen ja asukkaille suunnatun e-kyselyn lisäksi onnistuneita vuorovaikutuksen käytänteitä ja rakenteita selvitettiin erityisen hyvin onnistuneiden case-tapa- usten kautta. Case-tapauksiksi valittiin jokaisesta kaupungista kolme haastatteluissa tai kyselyssä esiin tullutta vuorovaiku- tuksen tapaa tai käytännettä, joista jokainen edusti erilaista
osallistumisen näkökulmaa. Niitä olivat asukkaiden omasta aloitteesta toteutetut, kaupungin hallinnon aloitteesta toteu- tetut sekä osallistumisen virallisten järjestelmien ulkopuolella toteutetut onnistuneet vuorovaikutuksen tavat tai käytännöt.
Aineisto kerättiin kirjallisista lähteistä sekä haastattelemalla toimintaan osallistuneita henkilöitä. Tapaukset on esitelty ja analysoitu tarkemmin raportin osassa IV.
Osana selvityksen aineistoa on hyödynnetty tilaisuuksia, joihin hankkeen puitteissa on osallistuttu. Tilaisuuksia ovat olleet Maaseutufoorumi Kouvolassa 10.6.2010, Kyläsuunnit- telutreffi t Salossa 8.-9.2.2011 ja Voimistuvat kylät maaseudun mahdollisuutena – seminaari Seinäjoella 18.–19.2.2011.
OSA II: KAUPUNKIEN HALLINNON EDUSTAJIEN VIRIKEHAASTATTELUT
maaseutukuntaan tai jotka muuten ovat toimijoina asukkaiden ja kaupungin välisessä vuorovaikutuksessa. Haastattelut kes- tivät jokaisessa kaupungissa puolestatoista tunnista kahteen tuntiin. Jokaisessa haastattelussa keskustelua käytiin hyvässä hengessä; se oli vilkasta, suoraa ja osin kriittistäkin.
2.1 HAASTATTELUISSA ESIIN NOUSSEET YHTEISET TEEMAT
Haastatteluista löytyi useita kaupungeille yhteisiä teemoja, jot- ka liittyvät asukkaiden osallistumiseen, kuntaliitoksen jälkei- seen organisoitumiseen, viestintään sekä asukkaiden ja kau- pungin väliseen vuorovaikutukseen. Lisäksi jokaisen kaupun- gin haastattelussa esitettiin useita kehittämisehdotuksia, jotka liittyvät paikallisuuden hyödyntämiseen, viestinnän kehittämi- seen sekä kuntalaisten kuulemiseen ja asioiden viranomaisval- misteluun. Seuraavassa esitellään teemat ja kehittämisehdo- tukset sekä tarkastellaan vuorovaikutuksen muodostumista eri osapuolten näkökulmista.
2.1.1 ASUKASOSALLISTUMINEN
Ensimmäinen yhteinen teema muodostui asukkaiden osallis- tumisen ympärille. Yleisenä huomiona oli, että kyselyhetkel- lä asukkaiden mielialaan ja osallistumiseen vaikuttavat vielä kuntaliitokset, vaikkakin aktiivisten asukkaiden oletettiin jo löytäneen osallistumis- ja vaikuttamisväylänsä. Osallistumi- sen menetelmistä todettiin erilaisten vaikuttamaan pyrkivien osallistumistapojen lisääntyneen, mikä ilmenee muun muas- sa erilaisina painostusryhmien syntymisenä sekä nimilistojen keräämisenä. Haastatteluissa painotettiin kollektiivista jouk- kovoimaa, jolla viitattiin yhteisöllisten aloitteiden vaikuttavuu- teen suhteessa yksittäisten henkilöiden tekemiin aloitteisiin.
Toisaalta haastateltavat korostivat, että yksittäisten kuntalais- ten aloitteiden tulee olla erityisen hyvin perusteltuja, jolloin ne voivat olla yhtälailla vakuuttavia ja vakavasti otettavia kuin laa- jempia yhteisöjä edustavat aloitteet.
”Yhteisöllinen aloite on jalostuneempi kuin yksittäisen ih- misen käsitys, ei yhden henkilön fi ilispohjalta esitetty ja paikallisesti on muodostettu jo tahtotilaa. Yhden ihmisen kommenttiin on vaikeampaa reagoida. Virkamies miettii, onko käsitys laajemmin legitiimi vai pelkästään yksi mie- lipide.” (Kouvola)
Kaupunkeja edustavien viranomaisten ja luottamushenkilöi- den näkemyksiä ja ajatuksia asukasosallistumisesta selvitettiin hankkeessa virikehaastatteluin. Haastattelut toteutettiin ryh- mähaastatteluina, jotka nauhoitettiin ja litteroitiin tekstiksi.
Ryhmähaastattelu sopii hyvin tällaisen teeman metodiksi, sillä ryhmäkeskustelussa saadaan yksilöhaastatteluihin verrattuna esiin laajemmin erilaisia näkökulmia ja mielipiteitä kunnan ja kuntalaisen vuorovaikutussuhteesta. Haastattelujen toteutuk- sessa käytettiin virikehaastattelumetodia. Siinä haastateltaville esitetään yksi kerrallaan vakioidussa muodossa oleva ärsyke tai virike, johon vastaajille annetaan tilaisuus kommentoida asiaa omin sanoin (ks. menetelmästä enemmän Vesala & Rantanen 2007: 33–35).
Virikehaastatteluissa haastattelijan osuus keskustelussa on pieni, mikä on menetelmän vahvuus mutta myös heikkous.
Tausta-ajatuksena oli, että virikkeiden kautta käytävä keskus- telu paljastaisi keskustelusta sellaisia seikkoja, joilla haastatel- tavien mielestä on merkitystä vallitsevan asukasosallistumi- sen tilanteen muotoutumiseen ja jotka vaativat jonkinlaista huomiota tulevaisuudessa pohdittaessa asukasosallistumisen kehittämistä. Menetelmän heikkoutena on se, että silloin haas- tattelijalle ei jää mahdollisuutta haastaa keskustelijoita miet- timään asioita eri näkökulmista tai kyseenalaistaa puhuttuja asioita. Koska haastattelujen perimmäisenä tarkoituksena oli saada käsitys siitä, millaisena kaupungin edustajat näkevät asukasosallistumisen nykytilanteen kunnissaan, päädyttiin haastattelut toteuttamaan virikehaastatteluina.
Haastatteluissa virikkeinä käytettiin lauseväittämiä, jotka esitettiin haastateltaville jokaisessa tarkastelun kohteena ole- vassa kaupungissa samassa muodossa ja samassa järjestykses- sä. Ensimmäisenä virikkeenä toimi kuviteltu mielipidepalstan kirjoitus kuntaliitoksen jälkeiseltä ajalta. Sen tarkoituksena oli herättää haastateltavia keskustelemaan asukkaiden tunte- muksista kuntaliitoksen jälkeen. Toisena virikkeenä haasta- teltaville esitettiin osallistumisen ulottuvuuksia hahmottava nelikenttäkuvio, jonka tarkoituksena oli innoittaa pohtimaan osallistumisen kokemuksellisuutta eri näkökulmista. Kolman- tena virikkeenä tarkasteltiin valtuuston roolia asukkaiden osal- listumisen mahdollistajana ja kehittäjänä. Neljännessä virik- keessä pyydettiin haastateltavia miettimään, millaisista osista onnistunut osallistuminen koostuu. Virikehaastattelun virik- keet ovat raportin liitteenä (liite I). Haastateltaviksi kutsuttiin niitä kaupungin viranhaltioita ja luottamushenkilöitä, joilla on omakohtainen kosketus johonkin kuntaliitosta edeltäneeseen
”Mitä laajemmalla rintamalla tuolta reuna-alueilta tulee viesti, niin sitä voimakkaampi se on. (Salo)
”…kuntalaisaloitteet, nyt on tullut monia sellaisia, että ke- rätään nimiä listaan ja kuinka paljon nimiä saadaan lis- taan, niin ajatellaan, että sillä on painoarvoa. Mutta tuo, että jos on perustellut asukasaloitteet, kuntalaisaloitteet, niin mun mielestä nekin pitäis aina sillälailla tuoda tiedok- si niinkun hyvä ettei valtuutetuille, keskusteltais joskus sii- tä, että minkälaista innovatiivisuutta löytyy ihan niinkun täältä asukaspohjalta” (Seinäjoki)
”Yhdelläkin ihmisellä voi olla hyvä idea, riippuu vastaan- ottajasta ja ajankohdasta, kuinka lähtee etenemään” (Kou- vola)
Haastatteluissa todettiin myös asukkaiden osallistumisen si- sällöllinen vaihtelu. Siihen vaikuttaa useita eri tekijöitä, kuten kaupunkien eri alueiden poikkeavat paikalliset olosuhteet, jotka suuntaavat asukkaiden huomiota erilaisiin asioihin. Esi- merkiksi maaseudulla kyse on kaupunkikeskustoja enemmän arjen sujumisesta. Osallistujien intressit vaihtelevat toisten ha- lutessa osallistua toimintaan ja toisten ollessa kiinnostuneem- pia suunnittelusta ja päätöksenteosta. Asukkaiden jatkuvaa osallistamista osallistumisen vuoksi ei tulisi ylikorostaa, vaan osallistuminen voisi aktivoitua aina tarvittaessa silloin, kun osallistumiselle on todellista tarvetta. Yleisesti ottaen suurin osa kuntalaisista ei osallistu aktiivisesti asuinalueensa kehit- tämiseen, joka ilmenee esimerkiksi yleisökatona järjestetyissä tilaisuuksissa ja tapahtumissa. Toisaalta osallistuminen, pa- lautteen antaminen ja kommentointi ovat väyliä, joiden kautta myös viranomaiset ja luottamusmiehet lisäävät paikallistunte- mustaan ja oppivat tuntemaan eri alueita. Kuntalaisten henki- lökohtaiset kontaktit ja kohtaamiset koettiin tärkeiksi, sillä nii- den uskottiin lisäävän asukkaiden osallisuuden tunnetta sekä edesauttavan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia ja tiedon saantia.
Haastatteluissa nousi myös esiin kylien aktiivisuuden ja omaehtoisuuden ajoittainen hiipuminen asukkaiden väsymi- sen myötä. Väsymisen nähtiin liittyvän muun muassa kehittä- mistyön byrokraattisuuteen, joka on noussut esiin kasvavana ongelmana esimerkiksi paikallisten toimintaryhmien hanke- työssä. Toinen tekijä, jonka koettiin muuttavan asuinalueen yhteisöllisyyttä, ovat alueelle muuttavat uudet asukkaat. Hei- dän saaminen mukaan kehittämistoimintaan on olennainen tekijä alueen tulevaisuuden kannalta. Yhtenä ratkaisuna tähän ehdotettiin uusien asukkaiden perehdyttämistä, jotta heidät saataisiin kytkettyä mukaan osaksi paikallisyhteisöjä.
2.1.2 KUNTALIITOKSEN JÄLKEINEN ORGANISOITUMINEN
Toinen yhteinen teema liittyi kuntaliitoksen aiheuttamaan uu- delleen organisoitumisen tarpeeseen. Jokaisessa kaupungissa nousi esiin kuntaliitoksen vaikutus kaupungin organisaatio- rakenteisiin, mikä näkyi päällekkäisyyksinä ja epäselvyyksi- nä vastuista ja toimivaltasuhteista. Sekaannusta oli yhtäältä viranhaltijoiden omien vastuualueiden osalta ja toisaalta sen
osalta kuka tai mikä taho oli vastuussa mistäkin asuinalueesta.
Kasvanut kuntakoko on heikentänyt yksittäisten viranhaltijoi- den ja luottamushenkilöiden kaupunkialueen tuntemusta ja lisännyt alueisiin liittyvän asiantuntemuksen epätasaisuutta.
Kaupungin alueellinen laajeneminen on aiheuttanut myös sen, että asuinalueiden väliset erot ovat kasvaneet. Toimintaym- päristön heterogeenisyyden kasvu edellyttää viranomaisilta ja luottamushenkilöiltä sopeutumista sekä uusien asioiden ja toi- mintaperiaatteiden omaksumista.
”Mutta sitten kaupungissa on nytten työntekijöitä niin pal- jon enemmän eikä välttämättä asukkaat tiedä, että kuka mitäkin hoitaa –” (Seinäjoki)
”Nyt kun alue on laajentunut, ei millään voida tuntea, että minkälaiset olosuhteet on eri puolilla kuntaa.” (Salo)
”Mä olen huomannut ihan tällaisissa arkisissa päätöksen- tekoasioissa, esimerkiksi kaavoitukseen liittyen tulee joku asemakaavamuutos koskien jotain rakennusoikeuksia, kerroslukuja ja kaikkea tämmöisiä, niin meille, jotka ol- laan niiden kanssa painittu, ne on ollut tutumpia kuin niil- le, jotka ovat tulleet muualta. Ne eivät ole koskaan olleet tämmöisen ydinkeskustan kaavoittamisen kanssa tekemi- sissä. Ja kuinka tärkeätä se on sitten elinkeinoelämällä ja liiketoiminnalle ja sitä kautta sitten asukkaille. Se on ollut niin erilaista kuin jonkun pienen maalaiskylän politiikka ja elämä.” (Salo)
”Aiemmin peruskunnissa kaikki osasi hommansa. Nyt or- ganisaatiossa tuntui, että kukaan ei osannut mitään eikä tiedetty, mikä asia kuuluu kenellekin.” (Kouvola)
Kuntaliitosten ulkoisten vaikutusten lisäksi liitokset ovat se- koittaneet kaupunkien sisäistä toimintakulttuuria. Liitosten myötä vanhat, pienemmissä kunnissa vallalla olleet tavat toi- mia ovat saaneet väistyä uuden kompleksisemman toimin- takulttuurin tieltä, jonka muotoutuminen on kuitenkin vielä kesken. Toimintakulttuurin muutoksen lisäksi muuttuneet työnkuvat ja vastuut ovat edellyttäneet viranomaisilta sopeu- tumista, jolloin energiaa ja työaikaa on kulunut uusien tehtä- vien ja toimintatapojen opetteluun varsinaisen toiminnan kus- tannuksella. Kuntien hallinnon tekninen infrastruktuurikin voi aiheuttaa ongelmia tilanteissa, joissa esimerkiksi vanhan kunnan toimintaan soveltuneet tietojärjestelmät ja -palvelut käyvät riittämättömiksi suhteessa uuden kunnan tarpeisiin.
Ongelmat liittyvät hyvin pitkälle kuntaliitosten sopeutumis- ja organisoitumisvaiheeseen, jolloin yhteinen toiminta- ja orga- nisaatiokulttuuri on vielä muovautumassa. Tilanteen vakiintu- misen myötä hallinto voi suunnata nykyistä enemmän resurs- seja myös toiminnan kehittämiseen sekä sidosryhmätyöhön.
2.1.3 VIESTINTÄ
Toimintakulttuurin muutokseen liittyy olennaisesti organisaa- tion sisäinen ja ulkopuolinen viestintä. Eniten parannettavaa jokaisen kohdekaupungin viestinnässä näyttäisi liittyvän kun- talaisten yhteydenottoihin vastaamiseen. Esimerkiksi Seinäjo- ella kaivattiin enemmän keskustelua asukasaloitteista ja tietoa siitä, onko asioiden valmistelussa kuultu asukkaita, ja mitä
nämä ovat sanoneet. Viestintään kaivattiin yhtenäisiä toimin- tamalleja ja käytäntöjen kehittämistä. Ulkoiseen viestintään vaikuttaa muun muassa se, miten selkeiksi ja helppotoimisiksi kaupungin internet-sivut on suunniteltu. Myös edellä mainit- tu epäselvyys viranomaisten toimialueista ja -vastuista han- kaloittaa asukkaiden yhteydenottojen kohdentamista. Yhtenä konkreettisena ratkaisuehdotuksena nousi esiin sähköisen pa- lautejärjestelmän kehittäminen, mitä aiotaan kokeilla ainakin Kouvolassa. Nyt kuntalaisten aloitteiden käsittelyn koetaan olevan liian satunnaisten muuttujien varassa alkaen viestinnän kohteesta ja viestintätavasta päätyen viestin vastaanottajan ha- luun ja kykyyn viedä asiaa eteenpäin. Tämän koetaan suosivan niitä asukasryhmiä, jotka hallitsevat hallinnon toimintatavat ja -kielen. Hallinnon tulisi kiinnittää erityistä huomiota kielen ymmärrettävyyteen ja yksiselitteisyyteen. Tähän liittyy myös sen varmistaminen, että viranomaiset, luottamushenkilöt ja kuntalaiset puhuisivat samoista asioista samoilla merkityksillä, jotta eri osapuolet ymmärtäisivät toisiaan.
”Pitäisi luoda kokonaan uusi kieli, jotta puhuttaisiin sa- masta asiasta.” (Salo)
Jotta tiedotus tavoittaisi oikean kohderyhmän, tulisi kiinnittää huomiota myös tiedottamisen ajoittumiseen ja ajankohtaisuu- teen. Tiedottaminen on yksi tapa säädellä asioista syntyvää julkista keskustelua, jolloin se toimii myös kuntalaisten osal- listumisen hallinnan välineenä. Viranomainen joutuu punta- roimaan, missä määrin ja missä vaiheessa asioista asukkaille kerrotaan. Asioiden tiedottamisen oikeaa ajankohtaa on toisi- naan vaikea arvioida. Väärään aikaan tiedottaminen saattaa- kin muuttua vuorovaikutuksesta provokaatioksi. Samoin asian julkisuusasteen arvioiminen on joskus vaikeaa. Liian aikaisen tiedottamisen todettiin lisäävän asukkailta tulevien uusien vaa- timusten määrää, joka monimutkaistaa valmisteltavia asioita entisestään. Tiedottamisen viivästyminen sisältää kuitenkin riskin siitä, että asukkaat kokevat asioiden tulevan yllättäen, valmistelematta ja päätetyiksi ilman asukkaiden vaikutusmah- dollisuutta. Asukkaiden kannalta ennakoimattomat päätökset synnyttävät epäluuloa ja epäluottamusta.
”Jos kysyttäis valmisteluvaiheessa niin säästyttäisiin näil- tä keskusteluilta joita nyt lehdistä lukemalla käynnistyy.
Että nyt kaupungissa tehdään näin ja sitten siellä on lo- pussa, että kaupunginhallitus päättää asiasta huomenna.
On paljon uutisointia asioista jotka on vielä päättämättä, mutta niistä saa sen kuvan että näin on jo jossain päätet- ty. Ja sitten keskustelu alkaa vyöryä. Ehkä tätä pystyisi sillä (valmisteluun osallistumisella) välttämään. Olisihan se kaupungin imagon kannalta mieletön plussa. Niin kuin jossain oli, että parhaat markkinoijat ovat asukkaat itse”.
(Salo)
”Tässä pitäisikin käydä mielikuvasotaa ja ennaltaehkäistä purnausta heti valmisteluvaiheessa.” (Salo)
”…vain silloin kun on joku tämmöinen valtava uhka ja haloo, jota lietsotaan sitten siellä, että nyt meiltä viedään kaikki tuhkatkin pesästä, ja silloin saadaan jonkin nega- tiivisen asian ympärille koolle ja sitten se on niinkun, se on niinkun väärä tapa, minusta täs pitäis ennakoida ihan eri tavalla näitä asioita.” (Seinäjoki)
Haastatteluissa todettiin myös median vaikutus kaupunkien ilmapiiriin. Erityisesti negatiivisen uutisoinnin koetaan peit- tävän alleen monia kuntaliitosten myötä aikaansaatuja hyviä asioita. Helsinkiläisten käsityksiä osallisuudesta selvittänei- den Pia Bäcklundin ja Päivi Kurikan (2008: 13, 20) mukaan asukkaiden käsitykseen kunnallishallinnon toiminnasta vai- kuttaa olennaisesti se, millä tavoin media ja erityisesti sanoma- lehdet toiminnasta kertovat. Median on havaittu rakentavan ennemmin riitakehyksiä eri näkökulmien ympärille kuin pyr- kivän rakentamaan siltaa näiden välille. Kaupunkien omalla tiedottamisella on tärkeä tehtävä tuottaa kärjistämätöntä ja tasapuolista tietoa asioista, minkä kautta voidaan tarvittaessa pyrkiä oikaisemaan median välittämää kuvaa. Haastatteluis- sa korostuikin tarve tuottaa positiivista tietoa asuinalueiden toiminnasta, kuntaliitoksen tuomista hyödyistä sekä kylien neuvottelukunnan, asukaslautakuntien sekä aluetoimikuntien aikaansaannoksista. Hyvien asioiden esiintuomisella on tärkeä merkitys vaikutettaessa kaupunkien asenneilmastoon.
Yhteenvetona voidaan todeta, että jokaisessa kaupungis- sa näyttäisi olevan aihetta laatia jonkinlaiset yhteiset tiedotta- misen pelisäännöt. Kaupungin yhteinen viestintästrategia ei välttämättä ole riittävä jokapäiväisten tiedottamisongelmien ratkaisemiseksi, vaan pelisääntöjen ja viestinnän ohjenuorien tulisi ulottua yksittäisten viranhaltijoiden tasolle saakka.
2.1.4 ASUKKAIDEN JA KAUPUNGIN VUORO- VAIKUTUKSEN MALLIT
Neljäs virikehaastatteluissa esiintynyt teema liittyy asukkaiden ja kaupungin vuorovaikutuksen malleihin. Osallistumisen kul- makivinä nähtiin olevan paikallinen aktiivisuus sekä henkilö- kohtaiset kontaktit asukkaiden ja kaupungin toimijoiden välil- lä. Kaupungit tukevat paikallista aloitteellisuutta periaatteessa mielellään, sillä sen koetaan hyödyttävän molempia osapuolia.
Asukkaiden itsensä ideoima ja toteuttama vapaaehtoinen ke- hittämistyö on voimavara, joka avaa hallinnon näkökulmasta kaksi erilaista näkemystä. Ensimmäisen näkemyksen mukaan toiminta on yksin asukkaiden omalla vastuulla, ja kaupungin tehtäväksi jää resurssien turvaaminen. Esimerkiksi Seinäjo- en osalta todettiin, että kaupunki ei pääsääntöisesti kieltäydy kuntaosuuden myöntämisestä paikallisiin hankkeisiin. Toisen näkemyksen mukaan kaupungin roolina on toimia asukastoi- minnan aktivoijana, jotta mikään kaupungin osa-alue ei jäisi täysin kehittämisen ulkopuolelle. Paikallisen aloitteellisuuden kehittämisessä tunnistettujen paikallisidentiteettien hyödyntä- minen on tärkeässä roolissa. Tässäkin on omat vaaransa, sillä paikallisyhteisöjen eriarvoinen kohtelu saattaa herättää kate- utta sekä heikentää maaseutualueiden ilmapiiriä ja asuinaluei- den välistä yhteisöllisyyttä. Kaupunkien tulisi liittyä kumppa- niksi paikallisyhteisöjen toimintaan ja tukea sitä yhtäältä niin, että omaehtoisuuden periaatetta ei rikottaisi ja toisaalta niin, että passiivisia alueita voitaisiin hienovaraisesti aktivoida oma- ehtoisuuteen. Sama tavoite nousi esiin myös Salossa Kyläsuun- nittelutreffeillä 8.-9.2.2011, missä yhtenä ratkaisuehdotuksena asuinalueiden virkistämiseksi ehdotettiin kyläaktivaattoreita
tai kyläaktiiveja, jotka toimisivat linkkinä maaseutualueiden ja kaupungin hallinnon välillä.
Tärkeänä jo toimivana linkkinä kaupungin hallinnon ja asukkaiden välillä nähtiin lähidemokratian toimielimet, eli kylien neuvottelukunta Kouvolassa, aluetoimikunnat Salossa ja asukaslautakunnat Seinäjoella. Toimielimet on organisoi- tu jokaisessa kaupungissa hieman eri tavoin. Kouvolassa toi- minnan pääpaino on tiedonvaihdossa ja tiedotustoiminnassa kylien ja kaupungin välillä, kun Salossa ja Seinäjoella paino- tetaan enemmän paikallisen toiminnan tukemista. Kouvolan ja Seinäjoen tapa perustaa kylien neuvottelukunta ja asukas- lautakunnat käyttäen vanhoja kuntarajoja vaikuttaa toimival- ta organisoitumisen tasolla. Tästä organisointiperiaatteesta ei haastatteluissa tai muissa tilaisuuksissa esitetty kritiikkiä.
Salon organisoitumisperiaatetta kritisoitiin muun muassa Ky- läsuunnittelutreffi en työryhmätyöskentelyssä siitä, että alue- toimikuntien hajautetun rakenteen vuoksi jäsenet eivät välttä- mättä tunne toimialuettaan kunnolla tai kokonaan, mikä osal- taan vaikuttaa työskentelyyn. Kuntaliitoksia vaivaava alueiden heikon tuntemisen ongelma nostettiin esiin myös Seinäjoella, missä lautakuntien jäsenten tutustumista uusiin asuinalueisiin on edistetty järjestämällä asukaslautakuntien kokouksia eri puolella kaupunkia. Tämä on edesauttanut eri kaupunginosien tuntemusta, mutta ei ole ollut yksinään riittävä.
Merkille pantavaa on, että organisoitumistavasta huoli- matta jokaisessa kaupungissa koettiin edellä mainittujen toi- mielinten jääneen liian vähälle huomiolle ja vajaasti hyödyn- netyiksi. Erityisesti Salossa ja Seinäjoella toimielimen rooli nähdään täsmentymättömänä ja merkitys päätöksenteossa pienenä. Haastateltavien näkemyksen mukaan asukastoimieli- men tulisi ensin selkeyttää oma roolinsa ja haettava sitä kautta enemmän painoarvoa osana päätöksentekojärjestelmän ko- konaisuutta. Haastatteluissa kävi ilmi, että molemmissa kau- pungeissa asukastoimielinten jäsenten toivottiin omaksuvan toimintaan uudenlaisen lähestymistavan, jossa virkakoneis- ton valmistelemien esitysten käsittelyn sijaan keskusteltaisiin enemmän kylistä ja niiden asukkailta virinneitä asioita.
”Mutta nythän on asukaslautakunnat kunnas, tai kaupun- gis valittu kolme kappaletta, joilla olis tällänen mahdolli- suus vaikuttaa asioihin, mutta niiden kuuleminen on ollut heikkoo. Eli sitä ei käytetä kaupungin taholta sillä tavalla kuin vois odottaa---” (Seinäjoki)
”Ihmetyttäähän se, että miksei aluetoimikuntia hyödyn- netä, kun ne kerran on olemassa? Eli sitä apua ja tietoa mikä sieltä olisi saatavissa. Miksei sitä haluta mitenkään käyttää?” (Salo)
”Nytkin täällä on puhuttu, että lautakuntien roolia pitäi- si korostaa, niin mä olen täysin samaa mieltä. Että se on sellainen ensimmäinen toimialan luottamuselinsuodatin, josta asioista pitäisi voida keskustella ja tuoda näkökulmia ja – kohtia esille. Ja sitä täs kaupungis ei ole eräiltä osin riittävästi hyödynnetty tai käytetty sitä menettelytapaa ja se on nyt vähän asenteista kiinni, että minusta sen pitäisi lautakunnan itsensäkin terästäytyä ja edellyttää, että näin pitää olla.” (Seinäjoki)
”Ei oikein ymmärretä mitä nämä aluetoimikunnat oikein ovat. Onko ne lausuntojen antajia, aloitteiden tekijöitä, asiantuntijoita vai kuntalaisten oman osallistumisen ak- tivoijia? Niillä ei ole roolia. Aluelautakuntien kannattaisi itse määritellä, että tätä me ollaan, tätä me haluttaisiin olla ja kampanjoisi sen sitten kahden vuoden aikana läpi.
Toiminnan painotuksen mukaan luotaisiin sitten systeemi.
Tämä on nyt epäselvää niin virkamiehille kuin muillekin.”
(Salo)
”Aluetoimikunnassa pitäisi keskustella siitä, että saadaan- ko tietoa, mitä sillä tiedolla tehdään, miten käsitellään.
Kokouskäytäntö pitäis muuttaa ja siitä sitten se systeemi kaupungin suuntaan. Toimikunnan jäsenet pitää koulut- taa siihen. Nythän ne vaan tulee sinne ja käsitellään asiat, mutta kuinka paljon ne haluavat olla tuntosarvina.” (Salo) Kouvolassa kylien neuvottelukunnan toiminta sille annetus- sa roolissa oli haastatteluaineiston perusteella onnistunutta, vaikka toimintatapa koettiin yksittäisen asukkaan kannalta hitaaksi. Kylien neuvottelukunta on kaupungin edustajien nä- kökulmasta esiintynyt toimintatapansa ja roolinsa löytäneenä viestinviejänä, joka lisää asukkaiden ja kaupungin välistä luot- tamusta. Kouvolassa kuohuttivat enemmän muut kuntaliitok- seen liittyvät seikat, jotka ovat aiheuttaneet sisäisen ilmapiirin kiristymistä ja vaikuttaneet asukkaiden asenteisiin kaupunkia ja liitosprosessia kohtaan. Kouvolassa asukkaiden epäluot- tamus kaupunkiorganisaatiota kohtaan näyttäisi juontavan juurensa osaksi maaseutualueiden vaikeasta asemasta kunta- liitoksen yhteydessä. Kuntaliitoksen koettiin loukanneen van- haan kuntajakoon perustuvia paikallisidentiteettejä.
2.1.5 HAASTATTELUISSA ESITETYT KEHITTÄMIS- JA PARANNUSEHDOTUKSET
Viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden haastatteluissa esit- tämät ideat toiminnan kehittämiseksi tai asioiden parantami- seksi voidaan jakaa kolmeen teemaan: paikallisuuden hyödyn- tämiseen, viestintään sekä kuntalaisten kuulemiseen ja asioi- den viranomaisvalmisteluun. Suurin osa ehdotuksista liittyy sähköisen viestinnän nykyistä parempaan hyödyntämiseen, mikä kertoo sen merkityksen kasvamisesta vuorovaikutuksen foorumina.
Paikallisuuden hyödyntämisen teemassa ehdotettiin kuu- lemis- ynnä muiden tilaisuuksien luovuttamista paikallisten yhdistysten järjestettäviksi, mikä oli esimerkiksi Kouvolas- sa koettu hyvänä toimintatapana. Ehdotus viranomaisten ja luottamushenkilöiden aluetuntemuksen parantamiseksi liittyi kokousten pitämiseen eri alueilla. Ehdotuksen taustalla on aja- tus siitä, että kokouksen yhteydessä esiteltäisiin myös kunkin alueen erityispiirteitä. Seinäjoella tätä on jonkin verran tehty, mutta koska pääasiana on kuitenkin ollut kokouksen varsinai- nen agenda, on alueiden esittely jäänyt vähäiseksi. Aluetun- temusta ehdotettiin lisättäväksi myös kaupungin hallinnolle järjestettävän erilliskoulutuksen avulla, jossa käytäisiin läpi kaupungin alueita ja niiden erityispiirteitä. Järjestäjänä ja kou- luttajina voisivat toimia esimerkiksi paikalliset toimintaryhmät tai alueiden yhdistykset.
