2 JO-institutionen år 018
2.4 VÄRDERINGARNA OCH MÅLSÄTT- NINGARNA FÖR JO:S KANSLI
Laglighetskontrollen i Finland har med tiden för- ändrats i flera avseenden. JO:s åklagarroll har trätt i bakgrunden och JO har fått en mer framträdan- de roll när det gäller att utveckla myndighetsverk-samheten. JO ställer krav på förvaltningsförfaran- de och ger myndigheterna handledning i god för-valtning.
Numera har JO också i uppgift att övervaka och aktivt främja tillgodoseendet av de grundläg-gande fri- och rättigheterna och de mänskliga rät-tigheterna. Detta har förändrat perspektivet från myndigheternas skyldigheter till tillgodoseende av individens rättigheter. De grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tas upp i nästan alla ärenden som JO behandlar.
Bedömningen av huruvida dessa rättigheter har respekterats innebär att JO gör avvägningar mel-lan principer som uttrycker motstridiga intressen samt uppmärksammar synpunkter som främjar tillgodoseendet av rättigheterna. JO har betonat
betydelsen av sådana lagtolkningar som främjar respekten för de grundläggande fri- och rättighe-terna och de mänskliga rättigherättighe-terna.
Grundandet av Finlands nationella människo-rättsinstitution stödjer och betonar justitieom-budsmannens mål med avseende på övervakning och främjande av de grundläggande fri- och rättig-heterna och de mänskliga rättigrättig-heterna. I den här berättelsen ingår ett särskilt avsnitt 3 om de grund- läggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
De uppgifter som föreskrivs för JO skapar grunden för de värderingar och målsättningar som gäller såväl laglighetskontrollen som det öv- riga arbetet vid kansliet. JO:s kanslis centrala vär-deringar har formulerats ur kundernas, myndig-heternas, riksdagens, personalens och ledningens perspektiv.
Nedan följer en kortfattad redogörelse för vär-deringarna och målsättningarna för verksamhe-ten vid JO:s kansli.
2.5
VERKSAMHETSFORMER OCH TYNGDPUNKTSOMRÅDEN
Bland JO:s uppgifter och verksamhetsformer står undersökningen av klagomål i centrum. JO under- söker klagomål om det ärende som klagomålet gäller omfattas av justitieombudsmannens laglig- hetsövervakning och det finns anledning att miss-tänka att den övervakade har förfarit lagstridigt eller underlåtit att fullgöra sin skyldighet eller då JO på någon annan grund anser det motiverat. JO har prövningsrätt vid undersökningen av klago- mål. Med anledning av klagomålen vidtar JO de åtgärder som han anser vara befogade med tanke på efterlevnaden av lagen, rättsskyddet eller tillgo-doseendet av de grundläggande fri- och rättighe-terna och de mänskliga rättigherättighe-terna. Vid sidan av de ärenden som inleds med anledning av kla-gomål kan JO också fatta beslut om att på eget initiativ undersöka observerade missförhållanden.
Enligt lagen om riksdagens justitieombuds-man ska JO inspektera olika ämbetsverk och in- rättningar. JO ska i synnerhet granska bemötan- det av personer som är intagna i fängelser och and-
jo-institutionen år ���8
35
Värderingarna och målsättningarna för JO:s laglighetskontroll
Värderingar
Rättvisa, ansvarsfullhet och människonärhet är de centrala värderingarna vid JO:s kansli. Dessa värderingar innebär att man vid kansliet frimo-digt och självstänfrimo-digt verkar för att främja rätt-visan. Verksamheten ska i alla avseenden skötas ansvarsfullt, resultatrikt och högklassigt. Kans-liets arbetsmetoder präglas av människonärhet och öppenhet.
Målsättningar
Målet med JO:s verksamhet är att alla de uppgif- ter som ålagts JO i lag ska skötas så väl som möj- ligt. Detta kräver att verksamheten sköts effek- tivt, med kännedom om de mänskliga rättighe-terna och de grundläggande fri- och rättigheter-na, i rätt tid, omsorgsfullt och med beaktande av kundens synvinkel. Dessutom krävs det att verk-samheten kontinuerligt utvecklas på basis av en kritisk utvärdering av den egna verksamheten samt i enlighet med de förändringar som sker i verksamhetsbetingelserna.
Uppgifter
JO:s kärnuppgift är att övervaka och främja lag- ligheten och tillgodoseendet av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- och rät-tigheterna. I detta syfte behandlar JO klagomål och egna initiativ, utför inspektioner och ger ut- låtanden om lagstiftning. Till JO:s specialupp- gifter hör övervakning av rättigheterna för och behandlingen av frihetsberövade personer, be- främjandet och övervakning av rättigheterna för barn och personer med fuktionsnedsättning samt övervakning av hemlig informationsan- skaffning.
Tyngdpunkter
Tyngdpunkterna inom verksamheten bestäms i huvudsak utgående från antalet ärenden och ärendenas art. Inriktningen av den verksamhet som JO utövar på eget initiativ i anslutning till
övervakningen av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- och rättigheterna fastställs utgående från justitieombudsmannens och de biträdande justitieombudsmännens visioner. Det- samma gäller tyngdpunkterna för JO:s särskilda uppgifter och det internationella samarbetet. Vid inriktningen av resurserna beaktas särskilt verk-samhetens genomslagskraft, rättsskyddet och kraven på god förvaltning. Dessutom tas särskild hänsyn till utsatta grupper i samhället.
Verksamhetsprinciper
I all verksamhet eftersträvas högklassighet, ob- jektivitet, öppenhet, flexibilitet, snabbhet och god kundservice.
Verksamhetsprinciper för klagomålsärenden När det gäller klagomålsärenden innebär kravet på att verksamheten ska hålla hög standard bl.a.
att den tid som används för undersökningen av enskilda ärenden ska anpassas till laglighetskon-trollen som helhet och att de åtgärder som vidtas ska vara effektiva. Vid avgörandet av klagomålen fästs vikt vid att parterna ska höras, att avgöran-det ska grunda sig på korrekta fakta och rättsreg- ler, att avgörandet avfattas på ett tydligt sätt samt vid att motiveringen är övertygande. Man har uppställt som mål att alla klagomål förordnas emellertid brådskande behanling och dessa be-handlas inom en kortare tid som fastställs sär- skilt för varje klagomål.
Betydelsen av att målen nås
Förtroendes för JO:s verksamhet påverkas av hur väl man lyckas uppnå de nämnda målen och av den bild som förmedlas av verksamheten. All-mänhetens förtroende för verksamheten utgör en förutsättning för JO-institutionens existens och genomslagskraft.
jo-institutionen år ���8
Klagomålens genomsnittliga behandlingstid under åren 2009–2018 ra slutna anstalter samt bemötandet av beväringar
vid garnisonerna. JO genomför inspektioner också inom ramen för uppdraget som nationellt besöks- organ enligt FN:s konvention mot tortyr på plat- ser och lokaler där frihetsberövade personer befin- ner sig eller kan befinna sig. Läs om det nationel- la besöksorganets uppgifter i avsnitt 3.5. Övervak- ningen av att funktionsnedsatta personers, äldre personers och barnens rättigheter tillgodoses hör till tyngdpunktsområdena inom JO:s inspektions- verksamhet.
Det särskilda övervakningsområdet som JO riktar till hemligt inhämtande av information ut-vidgades i och med lagreformen som trädde i kraft i början av 2014 till att omfatta alla metoder för hemligt inhämtande av information. I och med ökningen av dessa metoder utvidgades även över-vakningsområdet. Polisen, Tullen, Gränsbevak- ningsväsendet och försvarsmakten använder me-toder för hemligt inhämtande av information.
Hemligt inhämtande av information medför in- grepp i flera av de grundläggande fri- och rättighe-ter som tryggats i grundlagen, såsom skyddet för privatlivet, förtroliga meddelanden och hemfri-den. Ofta kräver användningen av inhämtande av hemlig information ett tillstånd från domstolen,
vilket i sin tur tryggar lagenlig användning av me-toderna. Även JO:s övervakning spelar en viktig roll vid övervakningen av dessa utredningsmeto-der, som ska hemlighållas för objektet vid använd-ningstillfället. Övervakningen av hemligt inhäm-tande av information behandlas i avsnitt 4.6.
I laglighetsövervakningen aktualiseras de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna förutom vid avgöranden av enskilda klagomål också vid inriktningen av inspektioner och egna initiativ. Betoningen och främjandet av de grundläggande fri- och rättighe-terna är framträdande också i JO:s arbete i övrigt.
I detta syfte för JO diskussioner bl.a. med centra- la medborgarorganisationer.
JO tar också i samband med inspektionerna på eget initiativ upp frågor som tangerar de grund-läggande fri- och rättigheterna och som har en be-tydelse utöver de enskilda fallen. Under 2018 var rätten till integritet ett särskilt tema för övervak-ningen av de grundläggande fri- och rättigheter- na och de mänskliga rättigheterna. En redogörel- se för temat presenteras i avsnitt 3.8 om de grund-läggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
0 50 100 150 200 250
2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009
120 157 155 177 170
97 91 90
78 98
genomsnittlig behandlingstid (dagar)
jo-institutionen år ���8
37
Under berättelseåret inleddes beredningen av jus- titieombudsmannens verksamhetsstrategi. Den allmänna strategiska utgångspunkten har varit att genomföra justitieombudsmannens konstitu-tionella uppgift så att dess genomslagskraft är så stor som möjlig.
Ett års behandlingstid
Reformen av lagen om riksdagens justitieombuds- man som trädde i kraft 2011 effektiviserade laglig-hetskontrollen genom att öka JO:s prövningsrätt och handlingsalternativ samt genom att betona medborgarperspektivet. Klagomålens preskrip- tionstid förkortades från fem år till två år. JO fick möjlighet att överföra behandlingen av ett klago- mål till en annan behörig myndighet. Dessutom fick JO rätt att inkalla en ställföreträdare för BJO för att sköta BJO:s uppgifter när ett behov uppstår.
Lagreformen gjorde det möjligt att mer ända- målsenligt styra resurserna till ärenden där JO kan hjälpa den klagande eller annars vidta åtgärder. JO strävar även efter att i mån av möjlighet hjälpa kla-gandena, t.ex. genom att göra framställningar om korrigering av fel eller om gottgörande när kla-gandens rättigheter har kränkts.
Tack vare effektivare verksamhet nådde justitie- ombudsmannen år 2013 för första gången målet att behandlingstiden för klagomål är högst ett år.
Detta har länge varit en målsättning. Detta mål har man nått även de följande åren, liksom under berättelseåret, då det vid årsskiftet inte fanns ett enda anhängigt klagomål som var över ett år gam-malt.
Vid utgången av året var den genomsnittliga behandlingstiden för klagomål 98 dagar, medan den vid utgången av 2017 var 78 dagar.
Klagomål och övriga ärenden gällande laglighetskontroll
År 2018 lämnades 5 594 klagomål in. Det är cirka 650 (11 %) färre än år 2017 (6 256). Det höga antalet klagomål då berodde på att det grundläggan- de utkomststödet överfördes från kommunerna till FPA, och att FPA inte förmådde behandla ut- komststödsärendena inom den lagstadgade tiden.
På grund av detta ökade antalet klagomål som en- bart gällde FPA med ungefär 700 klagomål under 2017, men under berättelseåret sjönk antalet näs- tan till tidigare nivå. Under berättelseåret avgjor-des sammanlagt 5 410 klagomål. Motsvarande siffra år 2017 var 6 094.
Inkomna och avgjorda klago-mål under åren 2009–2018
3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500
2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009
avgjorda inkomna
jo-institutionen år ���8
De senaste åren har antalet klagomål som sänts per brev eller per telefax och lämnats in personli-gen minskat, medan antalet klagomål som sänts per e-post har ökat kontinuerligt. År 2018 inkom merparten, 76 % av klagomålen i elektronisk form.
Innan det elektroniska ärendehanteringssyste-met tagits i användning vid JO:s kansli registrera-des de klagomål som inkom till JO inom en spe- cifik ärendekategori (kategori 4) i diariet. S.k. övri-ga skrivelser, såsom brev från allmänheten med karaktären av förfrågningar, skrivelser som är up-penbart ogrundade, skrivelser som JO inte har befogenheter att avgöra och skrivelser med oklart innehåll registrerades inom kategori 6, d.v.s. ”Övri-ga skrivelser”.
Dessa skrivelser behandlades inte som klago- mål. Skrivelserna som ingick i denna kategori räk-nades emellertid till ärenden som hänför sig till laglighetskontrollen. Skrivelserna sändes från re-gistratorskontoret till ställföreträdaren för BJO eller till kanslichefen, som distribuerade dem vi-dare till notarierna och inspektörerna för bered-ning. Skrivelserna besvarades och svarskoncepten granskades av ställföreträdaren för BJO eller av kanslichefen.
inkomna avgjorda 2017 2018 Klagomål 6 0946 192 5 4105 561 Ärenden som överförts
från justitiekanslern 64 33
Egna initiativ 7781 7982
Utlåtanden och
sakkunniguppdrag 8277 145137
Sammanlagt 6 4156 252 5 629 5 818
Inkomna och avgjorda laglighetsövervaknings- ärenden under åren 2017–2018
I och med att man tagit det elektroniska ärende-hanteringssystemet i användning år 2016, registre-ras även ärenden som tidigare ingått i kategori 6,
”Övriga skrivelser”, som klagomål. Dessa ärenden behandlas ändå på samma sätt som tidigare, d.v.s.
de sänds till ställföreträdaren för BJO eller till kans- lichefen, som distribuerar dem vidare för bered-ning. Svaren granskas fortfarande av ställföreträ-daren för BJO eller av kanslichefen.
När ett klagomål har anhängiggjorts vid jus-titieombudsmannens kansli, får den klagande i regel inom cirka en vecka ett brev med ett medde-lande om att klagomålet har mottagits. Om kla-gomålet inkommer via e-post skickas dessutom omedelbart ett elektroniskt ankomstmeddelande.
En del av klagomålen behandlas i ett s.k. på- skyndat förfarande. År 2018 behandlades 2 842 kla-gomål på detta sätt, vilket motsvarar 52 % av alla klagomål. Syftet med det påskyndade förfarandet är att redan då ärendena kommer in till JO preli-minärt gallra ut sådana ärenden som registrerats som klagomål men som det inte finns skäl att un-dersöka närmare. Detta gallringsförfarande läm-par sig i synnerhet för sådana ärenden där det tyd-Antalet utlåtanden under åren 2009–2018
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009
begärda utlåtanden och sakkunniguppdrag jo-institutionen år ���8
39
ligt framgår att det inte finns anledning att miss-tänka något fel, där ärendet har preskriberats eller inte omfattas av JO:s behörighet, där det är fråga om en ospecificerad skrivelse eller ett ärende som är under behandling hos någon annan myndighet eller där klaganden upprepar sig och det inte finns någon anledning att ompröva det tidigare avgö-randet.
Ifall klagomålet behandlas i det påskyndade förfarandet skickas inte något meddelande till kla- ganden om att klagomålet mottagits. Om det dock visar sig att klagomålet inte lämpar sig för det på- skyndade förfarandet, återbördas ärendet till de vanliga klagomålen. I detta fall sänds ett medde-lande till klaganden om att klagomålet mottagits.
I de ärenden som behandlas i påskyndat förfaran-de bör förfaran-den som avgör ärenförfaran-det få ett svarsutkast inom en vecka. Till klaganden sänds ett svar som undertecknats av föredraganden.
Anonyma skrivelser behandlas inte som klago- mål, men också då bedöms behovet av att ta ären-det upp till prövning på eget initiativ.
Skrivelser som endast sänts för kännedom eller en övrig skrivelse som inte anses ha skickats för att anhängiggöra ett ärende och skrivelsen in-te på något sätt anknyin-ter till ett anhängigt ärende, diarieförs dock inte. Ställföreträdaren för BJO el- ler kanslichefen granskar dock även dessa skrivel- ser. Meddelanden som inkommer via den respons-blankett som finns på kansliets webbplats be- handlas också enligt dessa principer. År 2018 in-kom 4 757 skrivelser för kännedom.
Till laglighetskontrollärenden hänförs också JO:s utlåtanden och sakkunniguppdrag t.ex. i riks- dagsutskotten (bilaga 3). Antalet utlåtanden har nästan fördubblats under berättelseåret.
År 2018 hänförde sig 76 % av alla inkomna kla- gomål till de tio största ärendekategorierna. I bila- ga 5 finns uppgifter om de tio största ärendekate-gorierna i siffror.
År avgjordes sammanlagt 82 ärenden som tagits till prövning på eget initiativ. Av dessa föranledde ( %) åtgärder från JO:s sida.
Åtgärder
Inom JO:s verksamhet är de mest betydelsefulla ärendena sådana som föranleder åtgärder från JO:s sida. Åtgärderna innebär att JO utfärdar ett förord- nande om att tjänsteåtal ska väckas, ger en anmärk- ning, meddelar sin uppfattning eller gör en fram- ställning. Ett ärende kan också leda till att JO vid- tar någon annan åtgärd, såsom förordnar att förun- dersökning ska inledas i ärendet eller delger en myndighet ett av sina tidigare ställningstaganden.
Det är också möjligt att det görs en rättelse i ären- det under den tid ärendet är under JO:s utredning.
Den allvarligaste åtgärden innebär att JO för- ordnar att tjänsteåtal ska väckas. JO behöver emel-lertid inte förordna att åtal ska väckas trots att den övervakade har agerat lagstridigt eller försummat sina skyldigheter, om JO anser att en anmärkning är en tillräcklig åtgärd. JO kan också meddela sin uppfattning om det lagenliga förfarandet eller uppmärksamma den övervakade på de krav som god förvaltningssed ställer eller på synpunkter som främjar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättighe-terna. De uppfattningar som JO meddelar kan antingen vara kritiska eller vägledande.
JO kan också göra en framställning om att ett fel ska rättas eller ett missförhållande avhjälpas samt uppmärksamma statsrådet eller något annat organ som svarar för lagberedningen på brister som JO observerat i olika bestämmelser eller före- skrifter. JO kan också göra en framställning om att en kränkning ska gottgöras eller om förlikning.
Ibland rättar myndigheten sitt fel på eget initiativ redan i det skede då JO ingriper i ärendet genom en begäran om en utredning av myndigheten. En förteckning över förslag på att utveckla författnin- gar och anvisningar samt för att korrigera fel finns i bilaga 4.
Av samtliga avgjorda klagomål och ärenden som tagits till prövning på eget initiativ under år 2018 var 804, d.v.s. 15 %, sådana som föranledde åt-gärder från JO:s sida. Av klagomålen och de ären-den som tagits till prövning på eget initiativ blev ungefär fjärdedel föremål för s.k. fullskalig under-sökning, vilket innebär att det inhämtades minst en utredning och/eller ett utlåtande i ärendet.
jo-institutionen år ���8
* Åtgärdsavgörandenas procentuella andel av avgörandena i respektive kategori av klagomål och egna initiativ