Toimijoiden asema yleensä voi määräytyä markkinamekanismin, poliittis-hallinnollisen byrokratian tai toiminnan kautta (Streeck &
Smitter 1991, 227; Saarelainen 2003, 14–15). Aluepolitiikassa rakenneteoriat nostivat esiin toimijoiden aseman liittäen sen laajempaan poliittis-hallinnolliseen muutoskeskusteluun, jossa käsiteltiin keskus-periferia riippuvuussuhteita, ylhäältä alas suuntautuvan ohjauksen ja kontrollin vähentämistä, paikallisen ja alueellisen demokratian lisäämistä tai kokonaisvaltaista hyvin-vointisuuntautunutta aluekehitystä (mm. Hautamäki 1986, 16).
Julkishallinnon tehokkuus-, tuloksellisuus- ja kansalaisvaateet ja tarve saada uusia resursseja ja vastuunkantajia ovat vahvistaneet toimijoiden asemaa ja julkishallinto on kehittynyt uuden julkis-johtamisen ja hallinnan suuntaan. (Mm. Peters & Pierre 1998,
228–231; Kickert 1999, 484; Saarelainen 2003, 15, 28; Tiihonen 2004, 27). Jos hallinta nähdään prosessina, jolla organisaatio tai yhteisö ohjaa itseään (vrt. Rosenau 1995, 14), ollaan lähellä alue-ja toimialue-jalähtöisyyden alue-ja omaehtoisuusstrategian tavoitteita.
Korostettaessa alueiden ja toimijoiden omia lähtökohtia, arvoja, tarpeita, omatoimisuutta, aloitteisuutta ja oma-vastuisuutta voidaan puhua toimijalähtöisyydestä, joka kertoo myös toimijoiden uudesta, yhteiskunnan rakennekehityksen tuomasta asemasta. Toimijalähtöisyys sisältää omaehtoisuus- ja demokratiakäsitteet (Jankkila 1996), jotka molemmat sisältävät valtaa ja vastuuta. Omaehtoisuus on toimintaa ja toiminta-strategiaa kuvaava, ei-poliittinen käsite. Demokratia on tärkeä poliittisessa päätöksenteossa, jonka tuloksena on aluepolitiikan normisto. Se on enemmän rakenteellinen lähestymistapa, vaikka sitä voi tarkastella myös proseduurina eli käytännön sääntöinä, jotka määrittävät toiminnan kulun ja jotka on suunniteltu lisäämään ihmisten osallistumista päätöksentekoon ja lakien säätämiseen (Barry 2000, 280). Klassinen demokratia- eli kansanvaltaisuuskäsite tarkoittaa kansasta lähtöisin olevaa aktiivista, suoraa toimintaa tai päätöksentekoon vaikuttamista, kansan oikeutta olla mukana päättämässä yhteisistä asioista tai alhaaltapäin, yhteisön jäsenistä lähtöisin olevaa vaikuttamista yhteisön asioihin (Merikoski 1974, 36; Barry 2000, 278–280).
Ideaalisen demokratiakäsityksen mukaan päätöksenteko seuraa ihmisten tahtoa ja demokraattisen koneiston tuotokset edustavat valitsijoiden päätöksiä ja tahtoa (Barry 2000, 287), mutta poliittisen markkinakäyttäytymisen mallissa ihmisten katsotaan valitsevan tarjolla olevia tuotteita eli puolueiden politiikka-ohjelmia, joiden sisältöön valitsijat voivat vaikuttaa suoraan vain vähän (Schumpeter 1954, 229; Barry 2000, 287). Käytännössä demokratia on usein valtarakenteiden ja instituutioiden suodat-tamaa kansanvaltaa ja suoran toiminnan sijasta on virallisiin normeihin perustuva institutionaalinen osallistuminen, jolla kansalaiset pyrkivät vaikuttamaan hallinnossa jo tehtyihin tai tehtäviin päätöksiin ja suunnitelmiin (Keränen & Mäkitalo 1991, 8; Friedman 1973, xvii). Kanavina voivat olla kansallinen tai valtioliiton parlamentaarinen järjestelmä, demokraattinen
paikallishallinto tai uuden lähidemokratian organisoitunut kenttä.
Kansalais/toimijalähtöisyyden asemaa poliittishallinnollisessa jär-jestelmässä voivat vahvistaa hallinnon desentralisaatio, uusi julkisjohtaminen ja hallinta (vrt. Saarelainen 2003, 36; McGarvey 1997).
Demokratian edustuksellisuuden, elitismin tai alhaisen osallistumisen vuoksi eri toimijoiden näkemykset kanavoituvat eri tavoin normeihin ja hallintoon ja niiden kautta käytännön toimintaan. Vähemmälle huomiolle jäävät muodollista valtaa tai riittävää voimaa vailla olevien ja osallistumattomien tarpeet ja vaateet. Osallistumista ja osallisuutta lisätään uusilla keinoilla, kuten aloitetoiminta tai kansanäänestykset. Tämä luo paineita edustukselliselle päätöksenteolle ja hallinnolle, niiden joutuessa paremmin perustelemaan päätöksiään (Ryynänen 2006, 5; Witte 2001, 15–18). Suoran vaikuttamisen ja neuvotteludemokratian ongelmaksi voivat tulla yleisen edun ja yksittäisintressien yhteensovitus, lyhytnäköisten kansalaistoiveiden ja pitkäjänteisen kehittämisen ristiriitaisuus, kansalaisten hyötymishalu, mutta yhteisiin kustannuksiin sitoutumisen ja vastuun puute (Ryynänen 2006, 5; van Doel 1978, 145–146,). Siksi suorassa demokratiassa tarvitaan keinoja, joissa pienet vähemmistöt eivät saa määräävää otetta (Ryynänen 2006, 5–6). Kansalaisyhteiskunta -käsitteen rajaaminen sosiaalisesti toimivan siviiliyhteiskunnan käsitteeksi voi unohtaa kansalaiskäsitteen poliittisen ulottuvuuden, johon kuuluvat osallistumis- ja vaikuttamisoikeudet poliittisessa tahdon-muodostusprosessissa ja vaikuttaminen hallinnon tuotoksiin eikä vain niiden kuluttaminen (Ryynänen 2006, 7).
Ei-poliittisissa yhteyksissä demokratia-käsite sisältää laajan, suoran, osallistumisen ja toiminnan. Postmodernissa, uudelleen organisoituvassa yhteiskunnassa institutionalisoituneen, formaa-lin, demokraattisen toiminnan rinnalle kansallisvaltion ylä- ja alapuolelle on tullut sosiaalisia ja yhteiskunnallisia liikkeitä, jotka tuovat uusia osallistumis- ja vaikuttamisjärjestelmiä (Friedman 1987; Lash 1995, 158; Lash & Urry 1987; Giddens 1993, 168).
Niiden perustana voi olla yhteiskunnan erilaisten toimijoiden kollektiivinen tai verkostoitunut itseohjautuvuus, valtarakenteiden muutos, alapolitisoituminen, vapaiden voimien
uudelleen-yhtyminen taloudellisen, yhteisöllisen ja poliittisen toiminnan tasolla, pitkälle viety alueellinen autonomia. yksilöllisyyden kasvu, vaihtoehtoliikkeet tai ääripäässä anarkiakin, jolloin valtio ja virallinen politiikka menettävät politiikkamonopolin (Galtung et al. 1980; Friedman 1987, 8–9, 14, 356–357, 396; Black 1991, 29; Beck 1995, 57–61). Demokratian irtaantuessa valtiollisista ja poliittishallinnollisista järjestelmistä ja siirtyessä toiminnallisiin järjestelmiin ihmisten vastuullisen ja omaehtoisen toiminnan rooli kasvaa. Tämän tukeminen voi olla yhteiskunnan virallisen järjes-telmän etu, jos se saa samalla siirrettyä vastuuta muille toimijoille etenkin ongelmien lisääntyessä ja resurssien vähetessä. Yhteis-kuntarauhaankin se voi vaikuttaa, sillä pienempiä järjestelmiä ja lähempänä olevia asioita on helpompi hallita.
Toimijalähtöisyyden toinen ulottuvuus, Suomen alue-politiikkaan 1980-luvulla tullut omaehtoisuus käsitetään enemmän kehittämisstrategisena kuin teoreettisena mallina (Black 1991, 29; Galtung et al. 1980, 5–6). Omaehtoisen kehittämis-teorian ja -toiminnan juuret ovat Rousseun, Maon ja Gandhin ajattelussa (Galtung et al. 1980, 20–21). Se toteutuu hajautuneissa toimintaprosesseissa, se voi olla julkis- ja keskushallintojohtoi-suuden vastakohta ja riippuvuuden antiteesi, mutta ei tarkoita itseriittoisuutta eikä yksinvaltaa vaan siihen kuuluu yhteistyö (Galtung et al. 1980, 21, 255–257, 356–357, 364, 396–397;
Papunen 1986, 7). Ruohonjuuritason toiminnan korostaminen voi olla myös vastareaktio bruttokansantuote- ja jatkuvan kasvun ajattelulle (mm. Black 1992; Galtung et al. 1980). Omaehtoinen toiminta on tavoitteellista, ulkoapäin ohjaamatonta, kollektiivista, yhteisöllistä, solidaarista, spontaaniakin ja perustuu ihmisten tarpeisiin toimia itse tai vaikuttaa ja osallistua itseään koskeviin suunnitelmiin ja päätöksiin tai tehdä itse suunnitelmia ja päätöksiä Siihen liitetään yhteiskunnan arvopluralismi, subjektiivisen tiedonmuodostuksen hyväksyntä, ihmisten mobilisointi ja tietoisuus eli omien lähtökohtien, mahdollisuuksien ja vaikutta-misen tiedostavaikutta-misen, ulkoa tulevan normatiivisen, ideologisen ja pakkovallan vastustaminen luottaen omiin ja paikallisiin arvos-tuksiin, kulttuuriin, voimavaroihin ja luovuuteen. Siihen voi liittyä myös laaja hyvinvointikäsitys, ei-materiaalisten tarpeiden
ja perustarpeiden omavarainen tyydyttäminen. (mm. Galtung et al. 1980, 19–21, 23, 26–27, 359; Black 1991, 40, 199; Keränen &
Mäkitalo 1993, 21).
Omaehtoisuuteen kuuluu pyrkimys päästä taloudellisen ja hallinnollisen vallan rakenteisiin, resurssien kontrollointiin ja päätöksentekoon, jolloin se on lähellä demokratiakäsitettä.
Tuloksena voi olla itsehallinto tai paikallinen valtakontrolli (local self reliance), jossa paikalliset tekijät hyödynnetään mahdolli-simman hyvin ja vältetään keskus–periferia-asetelman muodos-tumista (Galtung et al. 1980, 19–21). Hyvinvointiyhteiskunnan kriisi on synnyttänyt kasvukriitikkojen, regionalististen ja ympäristöliikkeiden toisinajattelua, joka puolustaa elämismaa-ilman autonomiaa suhteessa valtion ja toisaalta taloudelliseen vallankäyttöön (vrt. Habermas 1987, 202–207) ja voi ilmentää yksilön erottautumista valtiosta ja valtaeliitistä ja olla konfliktin-omaisessa suhteessa vastapuoleensa. Tällöin julkisista hajaute-tuista, alueellisista organisaatioista tulee yksilöille entistä tärkeämpiä (Lash & Urry 1987, 300–302; Siisiäinen 1993).
Toimijoiden omaehtoisuus voi kanavoitua virallisten osallis-tumiskäytäntöjen ja toimintamuotojen kautta, jolloin liikutaan demokratian ja omaehtoisuuden rajapinnalla Yleensä toiminta-kanavat ovat suoria, mikä sitouttaa toimijoita ryhmien kautta yhteiskunnan toimintaprosesseihin (kirjoittajan huomio; sitoutu-minen = vastuunotto, vastuullisuus). Tällöin vaatimusten ja kannanottojen sijasta alhaalta ylös tapahtuvalla toiminnalla pyri-tään myös muuttamaan valtion ja korporatiivisen talouden raken-teita tai toimintaa (vrt. Keränen & Mäkitalo 1993, 8; Hautamäki 1991, 33–34; Friedman 1973 xvii; Friedman 1987, 314).
Omaehtoisuuden tasoja on useita (Galtung et al. 1980, 360):
yksilöllinen/kollektiivinen, paikallinen/alueellinen/kansallinen ja niiden erilaiset verkostot. Verkostot voivat olla omaehtoisuuden, osallistumisen ja vuorovaikutukseen perustuvan toiminnan edellytys (Friedman 1973, xvii–xix). Yhteistoimintaverkosto toimii, kun osapuolet jakavat verkoston toimintaa ohjaavat normit, arvot ja päämäärät tai ainakin tuntevat ne, verkoston toimintatavat ovat suhteellisen muuttumattomia ja epävarmuus-tekijät ja ongelmat pystytään hoitamaan ja ratkaisemaan.
(Hyyryläinen & Rannikko, 1992, 43–44; Saarelainen 2003, 244.) Järjestelmissä yleensä kehitysprosesseilla on ulkoapäin määrätty tai järjestelmän itseohjauksen ja -säätelyn määräämänä tavoite-funktio (Ahmavaara 1986, 165). Kehitysprosessia voi pitää omaehtoisena ja sisältä ohjattuna, jos toimijoiden itseohjaus, itsesäätely ja omat voimavarat ja tavoitteet määräävät toiminnan.
1960–1980-luvuilla moderni käsitys korosti tiedon objektiivi-suutta. Tiedonmuodostuksen subjektiviteetin hyväksyminen vah-vistaa alueellisen ja paikallisen tiedon merkitystä ja tukee omaehtoisuutta. Omaehtoisuudessa relevantti tieto on konteks-tuaalista (Friedman 1987, 394), se on sidoksissa toimijan toimintaan, lähtee kokemuksesta ja päätyy käytäntöön ja yhteis-kunnallista oppimista (vrt. Friedman 1987, 81, 398). Habermas puhuu kommunikatiivisesta arkikäytännöstä ja diskursiivisesta tahdonmuodostuksesta, jotka mahdollistavat osapuolille omasta aloitteesta, omista tarpeista ja näkemyksistä lähtien itse toteuttaa todellisia mahdollisuuksia parempaan elämään (Habermas 1987).
Omaehtoisuusstrategian mukaisessa dynaamisessa proses-sissa yhdistyvät vuorovaikutteiseksi kokonaisuudeksi suunnittelu, päätöksenteko, toiminta, arviointi ja oppiminen ja korjaaminen.
Kehittämishenkilöstö voi toimia organisaattorina, katalyyttinä, informaation välittäjänä ja sen tuottajakin, mutta ei yksin päätöksentekijänä (vrt. Black 1991, 21). Suunnittelu yleensä voi olla yhteiskunnan muutoksen osa tai väline. Siinä voi olla kaksi etenemistapaa eli eteneminen suunnitelmallisen, yhteis-kunnallisen vuorovaikutuksellisen oppimisen (social learning) ja tekemisen kautta tai suoraan yhteiskunnallisen liikehdinnän (social mobilisation) kautta (Friedman 1987, 11–12), jolloin muutos voi olla suunnittelematonta. Viranomais- ja valtiokeskei-syyteen kuuluu kehityksen ohjaaminen ylhäältä suunnitelmilla, säädöksillä ja resursseilla. Omaehtoisuudessa lähtökohtana on toimijoista lähtevä osallistava suunnittelu. 1900-luvun lopulla vahvistunut yksilön vapautta korostava neoliberalistinen ajattelu vahvistaa omaehtoisuutta. Omaehtoisuus ei tarkoita suunnittele-mattomuutta. Jokaisen ihmisen toiminnassa on suunnitel-mallisuutta, minkä tarve korostuu teollisen yhteiskunnan uudel-leen rakenteistumisessa toimijoiden joutuessa entistä enemmän
suunnittelemaan itse elämänsä (vrt. Beck 1992, 29). Voimakas yksilöllistymiskehitys voi tuottaa ongelmia etsittäessä poliittisesti hyväksyttävää tasapainoa ryhmä- ja yksilöintressien välille.
Individualismi, arvopluralismi ja tiedon subjektiivisuus tuottavat monenlaisia päämääriä, tavoitteita ja keinovalikoimaesityksiä (Catanese 1984, 204), jolloin yhtenäisyyden löytäminen ja konfliktien välttäminen on suuri haaste (Karppi 2000, 23). Yhteis-kuntateoriassa omaehtoisuus liittyy uushumanistiseen traditioon ja säänneltyjen ristiriitojen malliin, jossa osallistumisen katsotaan tukevan yhteiskunnan koheesiota ja muutoksen hallintaa.
Konfliktit tunnustetaan, mutta korostetaan niiden säätelyn tärkeyttä ja mahdollisuutta (Keränen & Mäkitalo 1993, 58;
Hautamäki 1991). Konsensusmalli korostaa yhteiskunnan tasa-painoisuustavoitetta ja jäsenten arvoykseyttä. Siinäkin osallis-tumiselle asetetaan rajoituksia ja ehtoja järjestelmän rakenteen säilymisen ja häiriöttömän toiminnan turvaamiseksi (Keränen &
Mäkitalo 1993, 20, 58). Kolmas eli konfliktinäkökulma korostaa yhteiskunnallista muutostarvetta ja pitää kansalaisten laajaa osal-listumista välttämättömänä tietoisuuden lisäämisen ja valtasuh-teiden muutoskeinona, mutta tehokkaana ja vaikuttavana vasta yhteiskunnan valtasuhteiden muuttumisen jälkeen (Keränen-Mäkitalo 1993, 14; Thorney 1977, 51).
Alueiden toimijoita korostava keskustelu vahvistui 1980-luvulla niin sanotun bottom up -tutkimuksen yhteydessä.
Omatoimisuusdoktriinin soveltaminen on levinnyt poliittiselta kentältä taloudelliselle kentälle. (Galtung 1980, 21.) Jo
”kolmannen maailman” teoreetikoilla sosiaalinen pääoma oli yksi käsite (Maskell 2000, 41). Nyt siitä on tullut yksi keskeinen kehitystekijä tiedon, osaamisen ja luovuuden korostuessa globaa-lissa kilpailussa. Kilpailukykyisten aluetalouksien kehittämisessä tarvitaan luovia toimijoita ja alueen ja tilanteen mukaisia ratkaisuja (Maskell 2000, 15). Paikkaerikoistuneiden sosiaalisten innovaatioiden merkitys kasvaa niiden muodostaessa kansallisen innovaatiojärjestelmän ja ollessa vaikeimmin kopioitavissa (Männistö 2002, 33–34). Mitä enemmän tacit- tai koodattu tieto korostuu, sitä enemmän alueellisella ja paikallisella sosiaalisella pääomalla on merkitystä alueen kilpailukyvyn kannalta. Kehitys
tarvitsee kuitenkin tuekseen paikallisia ja alueellisia julkisia instituutioita. (Maskell 2000, 15, 41).
2.3 Suomen aluepolitiikan teoria-, historia- ja