Taloudelliset vaikutukset

Suomen tavoitteena on pysäyttää Kioton pöytäkirjan mukaisten kasvihuonekaasupääs-töjen kasvu ja kääntää kehitys laskevaksi si-ten, että vuosina 2008 —2012 päästöt olisivat keskimäärin vuoden 1990 tasolla. Tutkimuk-silla on pyritty kartoittamaan sellaisia toi-menpiteiden joukkoja, joilla kansallinen päästötavoite ja myös energiapolitiikalle ase-tetut tavoitteet saavutetaan ja jotka olisivat kansantalouden kokonaisuuden kannalta kus-tannustehokkaimpia. Nykyisessä kansallises-sa ilmastostrategiaskansallises-sa ovat käytössä vain ko-timaiset toimenpiteet. Kansallisen ilmasto-strategian uudistuksen yhteydessä toimenpi-devalikoima laajenee kattamaan sekä EY:n päästökaupan että ns. Kioton mekanismitkin.

Suomessa on tehty useita selvityksiä, joissa on arvioitu EY:n päästökaupan tai EY-aluetta laajemman päästökaupan vaikutuksia kan-santalouteen ja sen sektoreihin. Tutkimusten

tavoitteena on ollut kartoittaa päästö kaupan tehokkuutta ilmastopolitiikan välineenä ver-rattuna sellaiseen vaihtoehtoon, jossa päästö-tavoitteeseen pyritään pelkästään kotimaisin toimenpitein.

Päästöjen vähentämisen taloudellisten vai-kutusten arviointi on erittäin vaativa tehtävä.

EU:ssa aloitettava päästökauppa lisää vaike-usastetta, sillä siitä ei ole ennakkokokemuk-sia, kuten perinteisten energiapolitiikan toi-mien vaikutuksista. Vaikutusarvioita tehdään kansantalouden tasolla yleensä laajoilla ko-konaistaloudellisilla malleilla, joissa ovat kuvattuina kansantalouden eri osien kytken-nät kotimaassa ja vientimarkkinoilla. Kasvi-huonekaasupäästötavoitteet koskevat kauka-na tulevaisuudessa olevia vuosia, tavallisim-min vuosia 2008 —2012, tavallisim-minkä vuoksi kan-santalouden ja energiatalouden kehityksestä täytyy tehdä lukuisia oletuksia niin maail-manmarkkinoita kuin kotimaisiakin tekijöitä koskevia oletuksia. Käytetyt mallit voivat ol-la hyvinkin herkkiä joidenkin keskeisten läh-töoletusten suhteen, minkä vuoksi on selvää, että laskelmiin sisältyy paljon epävarmuutta.

Tulokset eivät tämän vuoksi ole ennusteita vaan niitä tulee tarkastella suuntaa antavina ja kvalitatiivisina.

Kansantalouden tason tarkastelut eivät yk-sistään ole riittäviä päästöjen vähentämisestä aiheutuvien vaikutusten kuvaukseksi, vaan niiden lisäksi tarvitaan yksityiskohtaisempia selvityksiä lukuis ista erilliskysymyksistä.

Päästökaupan ja muiden toimenpiteiden vai-kutuksia energiatalouteen on selvitetty erilai-silla energia-alaa koskevilla malleilla, joista saataviin tuloksiin liittyy lähestulkoon sa-mankaltaisia epävarmuuksia kuin kansanta-loustarkasteluihin.

Päästökaupan vaikutuksia arvioitaessa kes-keisimpiä epävarmuuden kohteita on päästö-oikeuden hinta. Päästökaupan alkaessa se määräytyy EY-laajuisilla markkinoilla ky-synnän ja tarjonnan perusteella. Päästöoike-uksien kysyntään vaikuttavat keskeisesti energiatarpeen ja päästökauppasektorin pii-rissä olevien teollisuusalojen kehitys eri jä-senmaissa. Päästöoikeuksien tarjonnan kan-nalta merkittävimpiä tekijöitä ovat myönnet-tyjen päästöoikeuksien kokonaismäärä EY-alueella ja päästöjen vähentämistoimet. Pääs-töoikeusmarkkinoiden ominaispiirteistä ei

tässä vaiheessa ole kokemusperäistä tietoa.

Päästöoikeuksien hintatasoa on arvioitu lu-kuisissa selvityksissä, joita ovat teettäneet EY:n komissio, jäsenmaat ja muut organisaa-tiot. Päästöoikeuksien hinta-arviot eri selvi-tyksissä vaihtelevat erittäin paljon.

Päästökauppaan liittyvän kansallisen jako-suunnitelman kriteerit on päälähtökohdiltaan määritelty direktiivissä ja komission jäsen-maille toimittamissa ohjeissa. Kioton pöytä-kirjan ja EU:n taakanjaon mukaiset päästöjen rajoittamisvelvoitteet asettavat reunaehdot kussakin maassa jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärälle. Niiden puitteissa jäsenval-tiot voivat ominaispiirteensä huomioiden ja omista lähtökohdistaan laatia maakohtaiset kriteerit päästöoikeuksien jaolle. Päästö-kauppadirektiivin asettamat lähtökohdat päästöoikeuksien jaolle ovat samat kaikissa jäsenmaissa, mutta yksityiskohdissa ne vo i-vat poiketa huomattavastikin. Tämä lisää kansainvälisessä kilpailussa olevien päästö-kauppasektorin yritysten toiminnan epävar-muutta, koska poikkeamat kansallisissa jako-perusteissa voivat muuttaa saman alan yritys-ten kilpailuasemaa eri jäsenmaissa.

4.1.2. Valtiontalous

Ilmastopolitiikan vaikutukset valtiontalou-teen syntyvät niistä toimenpidevalinnoista, joilla Suomen päästötavoitteet pyritään saa-vuttamaan. Kansallisen ilmastostrategian keskeisenä lähtökohtana oli pyrkiä Suomen päästötavoitteeseen puhtaasti kotimaisin toi-menpitein, koska EY:n päästökaupasta tai ns.

Kioton mekanismien hyödyntämisen mah-dollisuuksista ei strategian laadinnan aikaan ollut tarpeeksi tietoa. Keskeiset kotimaiset politiikka-alueet tavoitteiden saavuttamiseksi ovat energiaverojärjestelmä, energiatuet ja normit. Ilmastostrategian taustaselvityksissä kävi ilmi, että tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi huomattavia energiaverojen koro-tuksia ja valtion menojen lisäyksiä energia-alan tukiin. Tällainen politiikka kasvattaisi valtion tuloja merkittävästi, mutta samalla myös menot lisääntyisivät.

EY:n päästökaupan oloissa energiaverojen korotustarvetta päästökaupan piiriin kuulu-villa toimialoilla ei päästötavoitteiden vuoksi ole, vaan energiaveroja on tarkasteltava

muista lähtökohdista. Kansallisen ilmasto-strategian uudistamisen yhteydessä tulee pää-tettäväksi energiaverojen, energiaverotukien ja muiden energiatukien käyttö päästökaupan piiriin kuuluvilla toimialoilla. Samoin on päätettävä niistä toimista, joita kohdistetaan päästökaupan ulkopuolelle jäävien sektorei-den päästöjen vähentämiseen. EY:n päästö-kaupan ja perinteisten energiapolitiikan toi-menpiteiden yhteensopivuutta selvitetään parhaillaan työryhmässä. Muutokset energia-verojärjestelmässä tai energiatukijärjestel-mässä vaikuttaisivat luonnollisesti valtion tu-loihin ja menoihin.

Päästökauppajärjestelmän käynnistäminen ja siihen liittyvät valvonta ja muut hallinto-tehtävät aiheuttavat valtiolle kustannuksia.

Päästöoikeudet jaetaan ainakin päästökaup-pakaudella 2005 —2007 toiminnanharjoitta-jille maksutta, joten tuloja päästöoikeuksien myynnistä ei valtiolle tulisi.

4.1.3. Kansantalous

Kansallisen ilmastostrategian valmistelun yhteydessä selvitettiin päästöjen vähentämi-sen kustannuksia kansantaloudelle, energiata-loudelle, yrityksille ja kotitalouksille. Vaiku-tuksia selvitettiin kahdessa laajassa ja toisis-taan riippumattomassa tutkimusprojektissa, joista saadut tulokset olivat hyvin samankal-taiset. Kummankin tutkimusprojektin mu-kaan kasvihuonekaasupäästöjen vähentämi-nen aiheuttaa kansantaloudelle kustannuksia ja vaikuttaa heikentävästi kansantalouden kehitykseen. Suomelle asetetun päästötavoit-teen saavuttamisen kustannukset riippuvat kuitenkin valituista ilmasto- ja energiapolitii-kan toimenpiteistä. Kansallisessa ilmastostra-tegiassa tarkasteltiin erityisesti kahden säh-könhankintaan kohdistuvan vai htoehdon kus-tannusvaikutuksia. Maakaasun lisäkäyttöön perustuvan sähkö nhankintavaihtoehdon to-dettiin johtavan jonkin verran suurempiin kokonaistaloudellisiin kustannuksiin kuin ydinvoimapainotteinen sähkönhankintavaih-toehto. Käytännössä on edetty viimeksi mai-nitun sähkönhankintavaihtoehdon mukaan, sillä vuonna 2002 eduskunta äänesti ydin-voiman lisäkäytön puolesta ja vuoden 2004 alussa Teollisuuden Voima Oy haki raken-nuslupaa viidennelle ydinvoimalalle.

EY:n päästökauppa ei kuulunut kansallisen ilmastostrategian toimenpidevalikoimaan, jo-ten sen kansantaloudellista kustannustehok-kuutta ei strategian laadinnan yhteydessä ar-vioitu. Myöhemmissä selvityksissä, kun EY:n päästökauppadirektiivin keskeiset piir-teet olivat selvillä, on EY:n päästökaupan merkitystä Suomen ilmastopolitiikan väli-neenä arvioitu useiss akin tutkimuksissa.

Vuonna 2003 valmistui Valtion taloudellises-sa tutkimuskeskuksestaloudellises-sa (VATT) ja Valtion teknillisessä tutkimuskeskuksessa (VTT) teh-ty tutkimus, jossa tarkasteltiin energiavero-tuksen asemaa EY-laajuisen päästökaupan yhteydessä Suomessa. Tutkimuksessa otettiin huomioon kansallisen ilmastostrategian val-mistumisen jälkeen kansantalouden ja ener-giatalouden toimintaympäristössä tapahtu-neet muutokset. Samoin otettiin huomioon viimeaikaiset energian kulutukseen ja han-kintaan kohdistuneet uudet toimenpiteet, ku-ten energiaverojen korotus, lisäydinvoimaa koskeva päätös ja uusien rakennusten raken-tamismääräyksiin tulleet muutokset.

Tutkimuksessa laskettiin ensin kaksi vaih-toehtoa, joissa EY:n päästökauppaa ei sovel-lettu. Päästötavoite saavutettiin pelkästään kotimaisilla toimenpiteillä, kuten energiave-roilla, tukipolitiikalla ja normeilla. Tämän jälkeen laskettiin useampia vaihtoehtoja, joissa sovellettiin EY:n päästökauppaa yh-dessä kotimaisten toimenpiteiden kanssa.

Vertailemalla pelkästään kotimaisilla toi-milla hoidetun lähest ymistavan kustannuksia niihin kustannuksiin, jotka syntyvät EY:n päästökaupan ja kotimaisten toimien yhtei-sestä käytöstä, voidaan VATT:n ja VTT:n tutkimuksen perusteella todeta, että päästö-kaupalla on mahdollista pienentää päästöjen vähentämiskustannuksia. Silloin kun koti-maiset päästöjen vähentämiskustannukset päästökaupan piiriin kuuluvilla laitoksilla nousevat korkeiksi, kannattaa päästökauppa-järjestelmässä ostaa päästöoikeuksia sieltä, missä päästöjen vähentäminen on kustannuk-siltaan edullisempaa. Päästökauppa näin ol-len tasaa vähentämiskustannuksia ja on myös Suomen kansantaloudelle kokonaisuudessaan edullista. Päästökaupasta saatava kansanta-loudellinen hyöty vähenee päästöoikeuden hinnan noustessa ja korkeilla päästöoikeuden hinnoilla päästöjen vähentämistoimet

kannat-tanee pääsääntöisesti tehdä kotimaassa.

Päästökaupasta saatavat edut voivat VATT:n ja VTT:n tutkimuksen mukaan vä-hetä merkittävästi tai pahimmissa tapauksissa ne voidaan menettää kokonaan, jos päästö-kaupan kansallista jakoa suunniteltaessa ei alunperin oteta tarpeeksi huomioon päästöjen vähentämismahdollisuuksia ja kustannuksia sekä markkinoiden luonnetta eri sektoreilla.

Tämä koskee niin päästökauppasektorin ja päästökaupan ulkopuolelle jäävien sektorei-den keskinäistä taakanjakoa kuin päästö-kauppasektorin sisäistä jakoakin. Jos kansal-linen päästöoikeuksien jako on suoritettu kustannustehokkaasti, olisivat niin kansanta-louden kokonaistuotanto, työllisyys, inves-toinnit kuin kotitalouksien kulutusmahdolli-suudetkin tutkimuksen tulosten perusteella paremmat EY:n päästökaupan oloissa kuin sellaisessa vaihtoehdossa, jossa Suomen päästötavoite tulisi saavuttaa pelkästään ko-timaisin keinoin.

Ilmastopolitiikan kustannukset johtuvat päästöjen vähentämisestä. Päästöjen vähen-tämisen välineenä EY:n päästökauppa saat-taisi tutkimusten perusteella olla tietyillä eh-doilla kansantaloudellisesti kustannustehokas järjestelmä.

Samojen tutkimusten perusteella voidaan kuitenkin myös todeta, että päästökaupan tuotannolliset vaikutukset päästökaupan pii-rissä oleviin to imialoihin vaihtelevat melkoi-sesti. Ei ole selvää, että EY:n päästökauppa olisi kaikille toimialoille tai yrityksille edul-linen järjestelmä, sillä päästökaupalla voi olla suuremmat vaikutukset varsinkin paljon energiaa käyttävien yksittäisten yritysten kustannuksiin kuin kansantaloudellisissa las-kemissa on arvioitu.

4.1.4. Vaikutukset polttoaineiden hintoi-hin ja energian tuotantoon

Päästökauppa parantaa päästöoikeuden hinnan välityksellä vähähiilisten polttoainei-den kilpailukykyä. Varsinkin energiapuun kilpailukyky muihin polttoaineisiin nähden paranee. Päästöoikeuden hinnalla 20 €/tCO2

muutoksen suuruus verrattaessa turpeeseen on noin 7,5 €/MWh, hiileen 6,7 €/MWh, ras-kaaseen polttoöljyyn 5,5 €/MWh ja maakaa-suun 4 €/MWh. Eniten kilpailukykyään

me-nettävät turve, kivihiili ja raskas polttoöljy, joiden poltosta aiheutuu merkittävimmin hii-lidioksidia polttoaine-energiaa kohden. Myös kaasun kilpailukyky heikkenee puuhun ver-rattaessa (4 €/MWh), mutta sen kilpailukyky paranee hiileen nähden 2,7 €/MWh, turpee-seen nähden 3,5 €/MWh ja öljyyn nähden 1,5 €/MWh.

Päästökaupasta aiheutuvat polttoaineiden kilpailuasetelmien muutokset johtavat eri polttoaineiden kysynnän ja tarjonnan muut-tumiseen. Polttoainemarkkinoiden toiminta-mekani smien seurauksena polttoaineiden ku-luttajahintojen muutos voi poiketa merkittä-västi pelkästään päästöoikeuden hinnan aihe-uttamista suorista hintavaikutuksista. Poltto-aineiden markkinahinnan muutoksiin vaikut-tavat päästöoikeuden hinnan lisäksi varsinkin polttoaineen paikallisuus, alueellinen kilpai-lutilanne ja toimitussopimuksissa olevat eri-laiset sitoumukset.

Päästökaupan alkaessa vähäpäästöisten polttoaineiden kysynnän kasvu aiheuttaa nousupaineita niiden hintaan. Markkinoilta saatava korkeampi hinta parantaa polttoai-neiden tuottajien kannattavuutta, mutta säh-kön ja lämmön tuottajien tuotantokustannuk-set ja päästöjen vähentämiskustannuktuotantokustannuk-set ko-hoavat. Näitä kustannusten muutoksia ei teh-dyissä selvityksistä ole tarpeeksi otettu huo-mioon, koska julkista tietopohjaa ei ole tai se on liian heikko arvioiden tekemiseksi.

Tärkeimmät kotimaiset polttoaineet, turve ja energiapuu, sopivat hyvin yhdessä käytet-täviksi, sillä puun käyttö yksinään aiheuttaa usein teknologisia ongelmia ja lisäksi puu on saat avuuden suhteen epävakaisempi kuin turve. Kansallisessa ilmastostrategiassa tode-taan, että turpeen käyttö pyritään säilyttä-mään määrällisesti suunnilleen nykyisellä ta-solla yhdistetyssä sähkön ja lämmön sekä pelkän lämmön tuotannossa. Samalla kuiten-kin todetaan, että turpeen suhteelliseen osuu-teen kuluvan vuosikymmenen loppupuolella vaikuttaa toisen kotimaisen polttoaineen, metsähakkeen, lisääntyvä käyttö. Turpeen käytöstä lauhdevoiman tuotannossa todetaan, että se määräytyy avoimien sähkömarkkinoi-den pelisääntöjen mukaisesti.

Tehtyjen selvitysten perusteella EY:n pääs-tökauppa johtaisi turvetta ja puuta käyttävis-sä laitoksissa puun osuuden kasvamiseen.

Puun ja turpeen yhteiskäyttö kasvaisi erityi-sesti, jos nykyiset energiaverot ja energiave-rotuet jäisivät voimaan myös EY:n päästö-kaupan alkaessa. Tällaisessa tilanteessa uu-siutuvien energialähteiden kilpailuasema yleensäkin paranisi. Samoin kohentuisi maa-kaasun kilpailuasema muihin fossiilisiin polt-toaineisiin ja turpeeseen nähden. Pelkästään sähköä tuottavissa laitoksissa turpeen asema heikkenisi sitä enemmän mitä korkeammalle päästöoikeuden hinta nousisi.

Turpeen, energiapuun ja muiden kotimais-ten energialähteiden käyttö turvaa hyvin kai-kissa olosuhteissa energian saatavuutta niin valtakunnan mitassa kuin maamme eri alueil-la. Tämän lisäksi kotimaisten polttoaineiden tuotanto on alueellisesti tärkeä elinkeinoala, jonka tarjoamat työllisyystilaisuudet ovat tuotantopaikkakunnilla ja niiden lähiympäris-tössä useimmiten miltei korvaamattomia.

Kotimaisista energialähteistä turve ja ener-giapuu ovat nykyisin kilpailukyvyltään par-hai mmat ja tuotantovolyymeiltään merkittä-vimmät. Niiden ki lpailukyky ja käyttö ener-gian tuotannossa on säilytettävä myös pääs-tökaupan olosuhteissa siten, että fossiiliset polttoaineet eivät pääse kaventamaan niiden kehitysmahdollisuuksia. Muiden kotimaisten energialähteiden kohdalla toimenpiteitä on kohdistettava siten, että niiden kustannuste-hokkuus paranisi ja ne voisivat ajan mittaan kilpailla muiden energiamuotojen kanssa markkinaehtoisesti.

Energian tuotannon ja polttoaineiden kil-pailuasetelmat EY:n päästökaupan oloissa riippuvat pitkälle siitä, mitä tapahtuu muiden energiapolitiikan toimenpiteiden, kuten ener-giaverojärjestelmän ja energiatukien, kohdal-la. Muutostarpeet arvioidaan kansallisen il-mastostrategian uudistamisen yhteydessä.