Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 27 maaliskuuta 2003 työryhmän (päästökauppa-lakityöryhmä), jonka tehtävänä oli laatia hal-lituksen esityksen muotoon ehdotus päästö-kauppalaiksi ja siihen liittyväksi valtioneu-voston asetukseksi. Lakiehdotuksen tuli si-sältää päästökauppadirektiivin toimeenpanon edellyttämät säännökset sekä valvontaa, vi-ranomaisten oikeuksia ja velvollisuuksia, muutoksenhakua ja seuraamuksia koskevat säännökset. Päästökauppalakityöryhmän
toimeksiantoon ei kuulunut päästökauppadi-rektiivin 9 artiklan mukaisen kansallisen päästöoikeuksien jakosuunnitelman laatimi-nen. Ehdotukseen sisältyvät, kansallisessa päästöoikeuksien jakoa koskevassa suunni-telmassa käytettävät päästöoikeuksien jako-kriteereitä koskevat säännökset valmisteltiin pääosin seuraavassa selostettavan toisen työ-ryhmän työn puitteissa.
Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti niin ikään 27 maaliskuuta 2003 työryhmän (kri-teerityöryhmä), jonka tehtävänä oli laatia eh-dotus kansallisessa jakosuunnitelmassa käy-tettävistä sektori- ja laitoskohtaisista sekä uu-sia osallistujia koskevista päästöoikeuksien jakokriteereistä. Ehdotus jakoperusteista si-sältyy hallituksen esityksen 3 lukuun. Jako-perusteet pohjautuvat kriteerityöryhmän työ-hön ja osittain myös muuhun valmistelutyö-hön. Lisäksi työryhmän tuli laatia ehdotus siitä, miten laskentamenetelmissä tarvittavat tiedot määritellään. Työryhmän toimeksian-toon ei sen sijaan kuulunut ilmastopoliittisiin linjauksiin, kuten jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärään liittyvät kysymykset.
Kansallisen päästöoikeuksien jakosuunni-telman valmistelun johtaminen samoin kuin jakosuunnitelman käsittely ennen asian hy-väksymistä valtioneuvostossa on valtioneu-voston tammikuussa 2003 tekemän ilmasto-politiikan viranomaistoimien järjestämistä koskevan periaatepäätöksen mukaan annettu ilmasto- ja energiapoliittiselle ministerityö-ryhmälle.
Maaliskuun 2003 eduskuntavaalien jälkeen nimitetty pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallitus perusti toukokuussa 2003 mainitun ministerityöryhmän. Edellä mainittujen teh-tävien lisäksi ministerityöryhmä valmistelee päästökauppadirektiivin vuoksi uusittavaa ilmastostrategiaa.
Ministerityöryhmän puheenjohtajaksi mää-rättiin kauppa- ja teollisuusministeri ja jäse-niksi ympäristöministeri, valtiovarainminis-teri, liikenne - ja viestintäministeri sekä maa- ja metsätalousministeri.
Ministerityöryhmä nimitti avukseen kaup-pa- ja teollisuusministeriön puheenjohtajuu-dessa toimivan virkamiestyöryhmän (yhdys-verkko), johon kuuluvat edustajat liikenne- ja viestintäministeriöstä, maa- ja metsätalous-ministeriöstä, ulkoasiainmetsätalous-ministeriöstä,
valtio-varainministeriöstä sekä ympäristöministeri-östä. Pääministeri Matti Vanhasen hallituk-sen astutt ua virkaansa kesäkuussa 2003 edel-lä mainitut ministerityöryhmä ja avustava virkamiestyöryhmä jatkoivat samassa ko-koonpanossa asiain valmistelua.
5.2. Lausunnot
Hallituksen esitysluonnoksesta pyydettiin lausuntoa ulkoasiainministeriöltä, oikeusmi-nisteriöltä, valtiovarainmioikeusmi-nisteriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenne- ja viestin-täministeriöltä, työministeriöltä ja ympäris-töministeriöltä. Lausuntoa pyydettiin myös seuraavilta virastoilta ja laitoksilta: Energia-markkinavirasto, Kilpailuvirasto, Kuluttaja-virasto, Rahoitustarkastus, Suomen ympäris-tökeskus SYKE, Tilastokeskus, Valtion Te k-nillinen Tutkimuskeskus VTT ja Valtionta-louden Tutkimuskeskus VATT. Lausuntoa pyydettiin myös Korkeimmalta oikeudelta sekä Helsingin ja Turun hallinto-oikeuksilta.
Lausuntoa pyydettiin edelleen myös seu-raavilta tahoilta: Teollisuuden ja Työnanta-jain Keskusliitto TT ry, Energia-alan Keskus-liitto FINERGY ry, Suomen Kaukolämpö ry, Öljy- ja kaasualan Keskusliitto ry, Metsäteol-lisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Kes-kusliitto MTK ry, Palvelutyönantajat PT ry, Rakennusteollisuus RT ry, Sähköenergialiitto SENER ry, Teknologiateollisuus ry, Turve-teollisuusliitto ry, Kiinteistöliitto ry, Suomen Kuntaliitto, Suomen Ammattiliittojen Kes-kusjärjestö SAK ry, Suomen Luonnonsuoje-luliitto ry, Natur och Miljö rf ja Suomen WWF ry.
Lisäksi seuraavat tahot toimittivat lausun-tonsa kauppa- ja teollisuusministeriölle oma-aloitteisesti: Pohjois-Pohjanmaan Liitto, In-sinööriliitto IL ry, Kulutustavara- ja Erikois-tuoteteollisuus KET ry, Tekniikan Akatee-misten Liitto TEK, E.ON Finland Oyj, Finn-sementti Oy, Graninge Kainuu Oy, KSS Energia Oy, Kuopion Energia, Kymin Voima Oy, Kymppivoima Tuotanto Oy, LCA En-gineering Oy, M-Real Oyj, Oy Metsä-Botnia Ab, Pohjolan Voima Oy, Rautaruukki Oyj, Stora Enso Oyj ja Vaasan Sähkö Oy.
Lausuntoa pyydettiin erikseen
luonnokses-ta kansalliseksi jakosuunnitelmaksi. Jako-suunnitelmaluonnos sisälsi päästöoikeuksien jakoon liittyvät periaatteet ja laskentakaavat päästökauppakaudelle 2005—2007 sekä ja-koperiaatteita kaudelle 2008—2012. Useat lausunnonantajat ovat lausuneet jakosuunni-telman jakoperusteista sekä siitä antamassaan erillisessä lausunnossa että päästökauppala-kiehdotusta koskevassa lausunnossa.
Lausunnoissa esitetyt yleiset näkökohdat Enemmistöllä lausunnonantajista ei ollut huomautettavaa ehdotetuista lainsäädäntörat-kaisuista. Huomiot näissä lausunnoissa ko h-distuivat pikemminkin esitysluonnoksessa arvioituihin päästökauppajärjestelmän talou-dellisiin vaikutuksiin sekä kiireellisestä val-mistelu- ja toimeenpanoaikatauluista aiheu-tuviin ongelmiin. Koska päästökauppajärjes-telmä on uusi toiminnan ohjauskeino sekä Euroopan Unionin että erityisesti kansallisel-la tasolkansallisel-la, ovat sen vaikutukset varsin vaike-asti ennakoitavissa, kuten monet nonantajatkin ovat todenneet. Useat lausun-nonantajat ovat myös kritisoineet ehdotetun lainsäädännön valmisteluun liittyvää kiirettä, jonka on todettu johtuvan päästökauppadi-rektiivin kansallisen lainsäädännön va lmiste-lulle asettamasta aikataulusta. Erityisesti toiminnanharjoittajien edustajat ovat kritisoi-neet täytäntöönpanon aikatauluja.
Moni lausunnonantaja suhtautuu varauksel-lisesti päästökaupan alkamiseen vuoden 2005 alussa. Näissä lausunnoissa ehdotetaan, että päästökaupan alkamisesta säädettäisiin erik-seen asetuksella, kun on saatu varmuus siitä, että myös muut unionin jäsenvaltiot (sekä nykyiset että suurin osa uusista jäsenvaltiois-ta) toimeenpanevat päästökauppajärjestelmän päästökauppadirektiivissä säädetyssä aikatau-lussa. Varmuutta siitä, että toiminnanharjoit-tajilla on myö nnetty kasvihuonekaasujen päästölupa ja että niille on myönnetty pääs-töoikeudet direktiiviin edellyttämässä määrä-ajassa pidettiin ehtona päästökauppajärjes-telmän voimaantulolle. Lisäksi näistä lau-sunnoista useassa edellytetään, että muusta lainsäädännöstä, esimerkiksi verotus- ja kir-janpitolainsäädännöstä, päästökauppajärjes-telmään heijastuvat epävarmuudet selvitetään sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla
ennen järjestelmän käynnistämistä.
Jotkut lausunnonantajat ovat ehdottaneet päästökauppalain hyväksymistä määräaikai-sena lakina päästökauppajärjestelmän vaiku-tusten ennakointiin liittyvien vaikeuksien vuoksi. Tästä syystä lausuntokierroksella ol-leesta esitysluonnoksesta poiketen esitykses-sä ei ehdoteta esitykses-säädettäväksi päästöoikeuksien jakoperiaatteista päästökauppakaudella 2008—2012. Samasta syystä ei ehdoteta sää-dettäväksi myöskään kauden 2005 —2008 päästöoikeuksien jakomenetelmästä. Päästö-kaupan piiriin kuuluvia toiminnanharjoittajia edustavat tahot pitivät tärkeänä, että laissa säädettäisiin päästöoikeuksien jaon maksut-tomuudesta kaudelle 2008 —2012.
Useat toiminnanharjoittajien edustajat piti-vät ongelmallisena säännöstä, jonka mukaan laitoksen pysyvä käytöstä poistaminen johtaa laitoksen päästöluvan peruuttamiseen ja sen seurauksena toiminnanharjoittaja ei enää sai-si vuosai-sittain kirjattavia päästöoikeuksai-sia re-kisterissä olevalle tililleen. Säännöksen pois-tamista, peruuttamisen siirtämistä seuraavan päästökauppakauden alkuun ja pysyvän käy-töstä poistamisen tarkkaa määrittelemistä laissa ehdotettiin.
Muutama lausunnonantaja katsoo esityksen vaikuttavan toiminnanharjoittajien toiminta-edellytyksiin ja omaisuuden suojaan tavoin, joka edellyttää ehdotuksen käsittelyä perus-tuslai nsäätämisjärjestyksessä.
Muutamat lausunnonantajat ovat todenneet, että ehdotukseen sisältyviin päästöoikeuksien jakoperusteisiin on liittynyt tulkinnanvarai-suutta ja epätäsmällisyyttä. Näistä syistä ja koska jakoperusteisiin liittyvä valmistelu on lausuntokierroksen jälkeenkin jatkunut, on ehdotukseen sisältyviä jakope rusteita tarkis-tettu ja täsmennetty.
Esitykseen sisältyvät lainmuutosehdotukset Esitykseen sisältyviin ehdotuksiin ympäris-tönsuojelulain sekä energiamarkkinavirastos-ta annetun lain muutenergiamarkkinavirastos-tamiseksi lausunnonan-tajat suhtautuvat pääsääntöisesti myönteises-ti. Jotkut lausunnonantajat katsovat, että tässä yhteydessä ympäristönsuojelulakia tulisi muuttaa päästökauppadirektiivin sallimalla tavalla myös siten, että päästökaupan toi-meenpanolla syntyvä hiilidioksidipäästöjen
vähentämisen ohjauskeino samalla tekisi tar-peettomaksi säännellä mainittuja päästöjä ympäristönsuojelulailla. Jotkut lausunnonan-tajat ovat toisaalta katsoneet myös
ympäris-tönsuojelulain sisältämän päästöjen ohjaus-keinon tarpeelliseksi.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT