Bolognan prosessi

Koulutuspolitiikan alalla avointa koordinaatiota peilaa ja vahvistaa Laffanin ja Shawn (2005, 17) mukaan samanaikaisesti Bolognan prosessin puitteissa tehtävä koordinoitu yhteistyö, mikä puolestaan vaikeuttaa avoimen koordinaatiomenetelmän vaikutusten arviointia. Komission asiantuntija Haug (2005, 203) kirjoittaa Lissabonin strategian ja Bolognan prosessin yhteydestä erityisesti niiden tavoitteiden osalta. Hänen mukaansa yhteisinä tavoitteina

109 Lissabonin strategialla ja Bolognan prosessilla on mm. eurooppalaisten korkeakoulujen kilpailukyvyn ja kiinnostavuuden lisääminen Euroopan ulkopuolella sekä halu laatia eurooppalainen tutkintojen viitekehys, joka helpottaisi mm. tutkintojen akateemista ja ammatillista tunnustamista.

Lissabonin strategian ja Bolognan prosessin yhteisenä tavoitteena Haug (2005, 205) pitää myös korkeakouluista valmistuneiden työllistymistä.

Prosessin keskeiset vaiheet ja yhteys Lissabonin strategiaan

Bolognan prosessi käynnistyi oikeastaan jo vuonna 1998 Pariisissa, kun Britannian, Italian, Ranskan ja Saksan korkeakoulutuksesta vastanneet ministerit allekirjoittivat ns. Sorbonnen julistuksen eurooppalaisten korkeakoulututkintojärjestelmien harmonisoinnista. Sorbonnen julistuksessa kutsuttiin myös muita Euroopan maita liittymään julistuksessa esitettyihin tavoitteisiin. Vuodelle 1999 valmisteltiin uusi julistus, jonka allekirjoitti Bolognassa 29 eurooppalaisen maan korkeakoulutuksesta vastaavaa ministeriä.

(Sorbonne Joint Declaration; Eurooppalainen korkeakoulualue 1999)

Bolognan julistus tähtää eurooppalaisen korkeakoulutusalueen luomiseen vuoteen 2010 mennessä pääasiassa kuuden tavoitteen kautta. Bolognan julistuksen keskeiset tavoitteet ovat tutkintorakenteiden ymmärrettävyyden lisääminen, tutkintorakenteiden yhdenmukaisuuden lisääminen, opintojen mitoitusjärjestelmien käyttöönotto, liikkuvuuden lisääminen, laadunarvioinnin eurooppalainen ulottuvuus sekä korkeakoulutuksen eurooppalainen ulottuvuus.

Yleisenä Bolognan prosessin tavoitteena on lisätä eurooppalaisen korkeakoulutuksen kilpailukykyä ja vetovoimaa muihin maanosiin verrattuna.

(Eurooppalainen korkeakoulualue 1999)

Bolognan prosessin keskeinen taustatekijä ja prosessissa esillä pysyvä asia on eurooppalaisen korkeakoulutuksen kilpailukyky verrattuna erityisesti Yhdysvaltoihin ja joihinkin Aasian maihin. Bergenin vuoden 2005 ministerikokouksessa annetun julkilausuman mukaan ”tutkimuksen, koulutuksen ja innovaation risteyskohtana korkeakoulutus on avain myös Euroopan kilpailukykyyn” (Euroopan korkeakoulutusalue – tavoitteiden saavuttaminen 2005). Kilpailukyvyllä ja keinoilla sen vahvistamiseksi on selvä yhteys Lissabonin strategiaan. Komission (From Berlin to Bergen 2005) mukaan Euroopan unionin näkökulmasta Bolognan prosessi sopii Lissabonin strategian viitekehykseen.

Bolognan prosessin ensimmäinen ministeritason seurantakokous järjestettiin Prahassa vuonna 2001. Prahassa sovittiin menettelytavat prosessin laajentumiselle ja hyväksyttiin mukaan uusia maita. Prosessin alkuperäisiin tavoitteisiin lisättiin opiskelijoiden osallistuminen, elinikäinen oppiminen sekä yhteisten tutkintojen kehittäminen. Prahan ministerikokouksessa nousi erityisesti esiin korkeakoulutuksen laadunarvioinnin eurooppalainen yhteistyö. (Kohti eurooppalaista korkeakoulutusaluetta 2001)

Berliinin seurantakokouksessa vuonna 2003 asetettiin laadunvarmistusta, kaksiportaista tutkintojärjestelmää ja tutkintojen ja opintosuoritusten

110

tunnustamista koskeneet tavoitteet vuoden 2005 ministerikokousta varten.

Berliinissä myös määriteltiin periaatteet uusien maiden osallistumiselle ja hyväksyttiin uusia maita mukaan prosessiin. Berliinin julkilausumassa näkyy selkeästi yhteys Lissabonin strategiaan. Julkilausumassa huomioidaan Lissabonin ja Barcelonan Eurooppa-neuvostojen päätelmät ja viitataan ”Tiedon Eurooppaan”. Lisäksi korostetaan korkeakoulualueen vetovoiman parantamista ja elinikäisen oppimisen kansallisten politiikkojen yhteensovittamista. Berliinissä nousi esiin myös Bolognan prosessin yhteys Euroopan tutkimusalueeseen.

(Euroopan korkeakoulualueen toteuttaminen 2003)

Vuoden 2005 Bergenissä pidetyn ministerikokouksen jälkeen Bolognan prosessiin osallistuu jo 45 maata. Bergenin julkilausuma korostaa aiempia julkilausumia enemmän sekä prosessin sisäistä että ulospäin suuntautuvaa yhteistyötä ja kumppanuutta. Julkilausumassa korostetaan prosessin toimivaa mallia, jossa hallitukset, korkeakoulut, opiskelijat ja alan järjestöt toimivat tiiviissä yhteistyössä.

Bergenin julkilausumassa ministerit ilmaisevat tyytyväisyytensä kaksi vuotta aiemmin määritellyillä aloilla saavutettuun edistykseen ja asettavat edelleen välitavoitteita vuodelle 2007. Välitavoitteet koskevat Euroopan korkea-asteen koulutuksen arviointiorganisaatioiden yhdistyksen (ENQA) ehdottamien laadunvarmistusstandardien ja –suuntaviivojen toteuttamista, kansallisia tutkintojen viitekehyksiä, yhteistutkintojen myöntämistä ja tunnustamista myös tohtoritasolla sekä joustavien opintopolkujen mahdollistamista ja menettelyjä aiemmin opitun tunnustamiseksi. Uusiksi painopisteiksi Bergenissä asetettiin tutkimus ja tohtorinkoulutus, liikkuvuus, sosiaalinen ulottuvuus sekä Euroopan korkeakoulutusalueen vetovoima ja yhteistyö muun maailman kanssa. Prosessin dynamiikan ylläpitämiseksi seurantaryhmälle annettiin tehtäväksi jatkaa ja laajentaa tilannearvioprosessia ja raportoida siitä ennen vuonna 2007 Lontoossa järjestettävää seurantakokousta. (Euroopan korkeakoulutusalue – tavoitteiden saavuttaminen 2005)

Bolognan prosessin ohjaus

Bolognan prosessin seurantaa ja sen puitteissa tehtävää yhteistyötä ohjaavan työohjelman laatimista varten on muodostettu seurantaryhmä. Nykyään seurantaryhmään sen laajassa kokoonpanossa osallistuvat kaikki Bolognan prosessiin osallistuvat maat varsinaisina jäseninä. Äänivalta on myös Euroopan unionilla, jota edustaa komissio. Euroopan neuvosto, Euroopan yliopistojen liitto (European University Association), Euroopan korkea-asteen koulutuksen arviointiorganisaatioiden yhdistys (ENQA), Euroopan korkeakoulujen yhdistys Eurashe (European Association of Institutions of Higher Education), Euroopan kansallisten opiskelijajärjestöjen liitto ESIB (The National Unions of Students in Europe), UNESCO:n Euroopan korkeakoulukeskus CEPES, Education International ja Euroopan työnantajaliittojen kattojärjestö (UNICE) osallistuvat seurantaryhmään neuvoa-antavina jäseninä. Ryhmän puheenjohtajana toimii Euroopan unionin puheenjohtajavaltion edustaja. Seurantaryhmän piirissä

111 sovitaan mm. prosessin painopisteistä, siitä mitä kansainvälisiä tilaisuuksia Bolognan prosessin puitteissa järjestetään, mitä selvityksiä laaditaan ja miten prosessin etenemisestä raportoidaan ministereille. Lisäksi seurantaryhmä valmistelee ministerikokouksen päätelmät. (Kohti eurooppalaista korkeakoulutusaluetta 2001; Euroopan korkeakoulutusalue – tavoitteiden saavuttaminen 2005)

Bolognan prosessi on Hacklin (2001, 25-29) mukaan kansallisvaltiovetoinen ja hallitusten välistä toimintaa, mutta käytännössä Euroopan unionin korkeakoulupoliittinen agenda ja Bolognan prosessi ovat yhteneväiset tavoitteiltaan. Reinalda ja Kulesza (2005, 39-45) kirjoittavat, että Bolognan prosessi on laajentanut Euroopan unionin koulutuspoliittisia toimintamahdollisuuksia. Euroopan unionin rahoituksella voidaan edistää huomattavasti prosessin tavoitteiden toimeenpanoa. Cerych (2002, 126) kirjoittaa Euroopan unionin olevan keskeinen Bolognan prosessin rahoittaja. Komission rahoittamat ja tilaamat selvitysraportit ja seminaarit ovat osoittautuneet tärkeiksi Bolognan prosessin kulmakiviksi ja keskustelun ohjaajiksi. Useissa komission asiakirjoissa viitataan Bolognan prosessissa asetettujen ja Euroopan unionin korkeakoulutuspoliittisten tavoitteiden samankaltaisuuteen. Komission julkaiseman From Prague to Berlin 2002 –raportin mukaan useimmat Bolognan julistuksen tavoitteet sopivat yhteen komission politiikkojen kanssa, joita on tuettu Sokrates-ohjelman kautta useita vuosia.

Suomen opetusministeriön kansainvälisen toiminnan strategian (2001) mukaan syitä siihen, miksi Bolognan prosessi lähti liikkeelle Euroopan unionista erillisenä tulisikin etsiä ennemmin Euroopan unionin jäsenvaltioiden erilaisista yleisistä EU-politiikoista kuin eroista koulutuspolitiikassa. Lehikoisen (2002, 343-344) mukaan Bolognan julistukseen kirjattiin lähes koko maanosan yhteinen poliittinen tahto eurooppalaisen korkeakoulutuksen mallin vahvistamiseksi. Eri toimijoiden, myös yliopistoja ja korkeakouluja edustaneiden järjestöjen, ajattelussa oli yllättävästi nähtävissä merkkejä pitkälle menevästä federalistisesta ajattelusta eurooppalaisen korkeakoulupolitiikan suhteen. Kontrasti monen jäsenmaan näkökantojen välillä Bolognan prosessissa ja tavanomaisessa EU-yhteistyössä oli terävä: samat maat, jotka kerkeästi vetosivat läheisyysperiaatteeseen EU-yhteistyössä näyttivät olevan valmiita etenemään hyvinkin pitkälle harmonisoituun korkeakoulupolitiikkaan vapaaehtoisessa, hallitustenvälisyyttä korostavassa Bologna-yhteistyössä. (ibid.)

Bolognan prosessi muistuttaa De Witin (2003, 170) mukaan avoimen koordinaation menetelmää. Jäsenvaltiot sitoutuvat ministerikokouksissa tiettyihin tavoitteisiin ja raportoivat edistyksestään. Veiga ja Amaral (2006, 283-295) näkevät, että avointa koordinaatiomenetelmää käytetään myös Bolognan prosessin ohjauksessa. Prosessien keskeisissä lähtökohdissa ja sen puitteissa tehtävässä käytännön työssä onkin yhtäläisyyksiä, mm. prosessiin osallistuville valtioille asetetut tavoitteet ja niiden saavuttamisen seuranta. Tavoitteenasettelu pohjautuu molemmissa prosesseissa osallistuvien valtioiden yhtä aikaa ongelmallisina tai haasteellisina pitämiin kysymyksiin.

112

Bolognan prosessin ja avoimen koordinaatiomenetelmän välillä on myös eroja. Yksi ero on mm. se, että Bolognan prosessiin osallistuvat valtiot eivät raportoi Euroopan unionille, vaan muille Bolognan prosessiin osallistuville eli Bolognan prosessin seurantaryhmälle. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa harjoitettava yhteistyö on selvemmin organisoitu, koordinoitu ja johdettu kuin Bolognan prosessi. Myös toimijoiden roolit ovat paremmin selvillä.

Bolognan prosessi on Ludlowin (2002, 156-157) mukaan esimerkki onnistuneesta hallitustenvälisestä yhteistyöstä, johon komissio on onnistunut pääsemään mukaan. Ludlow (ibid.) viittaa komission virkamiesten sitkeyteen, mutta myöntää komission pääsevän tämäntyyppiseen koulutusyhteistyöhön mukaan myös sen vuoksi, että jäsenvaltiot ajattelevat Euroopan unionin avulla voivansa vahvistaa omia toimiaan.

Euroopan unioni on vahva toimija myös Bolognan prosessissa. Euroopan unionin toimintakyky perustuu mm. sen läsnäoloon ja äänivaltaan Bolognan seurantaryhmässä ja sen mahdollisuuksiin rahoittaa tärkeiksi katsomiaan toimintoja. Myös vuonna 2007 käynnistyvää uutta elinikäisen oppimisen ohjelmaa suunnataan entistä voimakkaammin edistämään sekä Bolognan prosessin että Lissabonin strategian tavoitteita (KOM 2004/474). Euroopan unionin vahvasta läsnäolosta huolimatta asiakirjojen perusteella vaikuttaa siltä, että Bolognan prosessia eteenpäin vieviä merkittäviäkin ratkaisuja tehdään suoraan Bolognan prosessiin osallistuvien kansallisvaltioiden välillä. Erityisesti Bolognan prosessin ministerikokousten päätelmien perusteella näyttää siltä, että Bolognan prosessin koulutuspoliittisesti suurimmat ratkaisut on tehty jo prosessin alkuvaiheessa ja jatkossa keskitytään toimeenpanoon. Bolognan prosessi pysyy jäsenvaltioiden agendalla, sillä kaikissa ministerikokouksissa Bolognan prosessin piiriin on tullut uusia asioita ja painotuksia. Prosessin puitteissa laadituissa asiakirjoissa on jo viittauksia myös prosessin jatkoon vuoden 2010 jälkeen.

Bolognan prosessin kaltaisen valtioiden, kansainvälisten järjestöjen ja intressiryhmien välisen yhteistyön sisällöllinen, muodollinen ja käytännön ohjaaminen on suuri haaste prosessin puitteissa toimiville. Bolognan prosessin käynnistivät suuret Euroopan unionin jäsenvaltiot. Myös prosessiin osallistuvien pienten valtioiden vaikutusmahdollisuudet ovat ainakin pienten valtioiden itsensä näkökulmasta tärkeitä. Eurooppaan voi olla kehittymässä melko epämuodollinen, mutta laajasti ja syvällisesti kansallisiin järjestelmiin vaikuttava koulutuspoliittisen yhteistyön alue, joka ei välttämättä noudata normaaleja hallitustenvälisen yhteistyön periaatteita. Mieleen nousee kysymys siitä mikä taho ohjaa prosessia, millä edellytyksillä ja onko prosessin ohjausta mahdollista kontrolloida. Prosessiin osallistuminen on ainakin teoriassa vapaaehtoista, mutta käytännössä valtiot osallistuvat siihen aktiivisesti jo oman koulutusjärjestelmänsä tunnettuuden ja kilpailukyvyn nimissä. Bolognan prosessin edistymistä kuvaavista ns. Trends-raporteista (Trends I, II, III ja IV) selviää kuitenkin, että prosessiin osallistuvat valtiot harkitsevat omista lähtökohdistaan, mitä ne panevat toimeen kansallisesti sekä soveltavat ja

113 suhteuttavat asioita omiin koulutusjärjestelmiinsä. Bolognan prosessin puitteissa on syntymässä tilanne, jossa osallistuvat valtiot laittavat uudistuksia toimeen eri tahdissa oman valintansa mukaan. Bolognan prosessiin osallistuminen sinänsä ei edellytä omista kansallisista tavoitteista ja painopisteistä luopumista.

Hallinnan termein Bolognan prosessia voitaisiin kuvailla yhteistyöstä, verkostoista ja jatkuvista neuvotteluista muodostuvana itseohjautuvana ja -organisoituvana hallintajärjestelmänä, jonka tavoitteena on määritellä korkeakoulutukselle tärkeitä painopisteitä ja tavoitteita jatkuvasti muuttuvassa ja moniulotteisessa toimintaympäristössä.