Avoimen koordinaatiomenetelmän soveltamisen keskeiset

Avoimen koordinaatiomenetelmän soveltaminen koulutukseen liittyvissä kysymyksissä on edennyt verkkaisen liikkeellelähdön jälkeen nopeasti ja Euroopan unionin puitteissa on tuotettu suuri määrä aiheeseen liittyviä asiakirjoja. Vaikuttimena etenemiselle lienee mm. se, että myös koulutussektori ja erityisesti opetusministerit haluavat vaikuttaa Lissabonin strategiassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen, Lissabonin strategian painopisteisiin ja sen tulevaisuuteen. Erityisesti koulutusneuvoston asiakirjoista voi päätellä, että koulutukseen liittyviä kysymyksiä ei haluta käsiteltävän vain talous-, työllisyys- tai sosiaalipolitiikkojen aloilla, vaan koulutuksella tulisi olla itsenäisempi rooli.

Hyödylliseksi on myös havaittu se, että avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muotoutunut Koulutus 2010 -työohjelma lisää Euroopan unionin puitteissa tehtävän koulutusyhteistyön pitkäjänteisyyttä yli puolivuotisten puheenjohtajakausien.

Kuvaan seuraavassa lyhyesti Lissabonin huippukokouksen jälkeisen avoimen koordinaatiomenetelmän soveltamisen keskeisimmät vaiheet, niihin liittyvät asiakirjat ja Koulutus 2010 -työohjelman ydinsisällön. Tarkoitukseni on antaa tarkemman avoimen koordinaatiomenetelmän ja sen puitteissa muotoutuvan hallintotavan kuvauksen ja analyysin pohjaksi riittävät taustatiedot siitä, mitä prosessissa on tapahtunut vuosina 2000-2006. Tarkasteluni ulottuu vuoden 2006 kesäkuulle.

6.1.1. Koulutusjärjestelmien konkreettiset tulevaisuuden tavoitteet

Lissabonin huippukokouksen seurauksena komissio laati koulutusneuvoston pyynnöstä raportin Koulutusjärjestelmien konkreettiset tulevaisuuden tavoitteet (KOM 2001/59). Raporttia valmistellessaan komissio käytti hyväkseen jäsenvaltioiden vastauksia. Jäsenvaltioilta oli kysytty, miten ne huolehtivat Lissabonissa esitettyjen päätelmien seurannasta koulutusalalla ja mitä ne pitivät koulutusjärjestelmien konkreettisina tulevaisuuden tavoitteina.

Koulutusjärjestelmille asetetut tavoitteet ja niiden perusteella tehty indikaattoreiden valinta perustuu siis jäsenvaltioiden itsensä huomionarvoisina, ongelmallisina tai tärkeinä pitämiin kysymyksiin. Jäsenvaltioiden vastausten lisäksi komission raportti perustuu komission omiin huomioihin sekä koulutusalalla käynnissä olevaan keskusteluun ja tutkimukseen. (KOM 2001/59).

Ensimmäiset avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa koulutusalalla määritellyt indikaattorit valittiin tämän komission laatiman raportin pohjalta.

Opetusneuvosto hyväksyi komission raportin pohjalta selvityksen koulutusjärjestelmien konkreettisista tulevaisuuden tavoitteista (Neuvosto 2001b), joka vahvistettiin vuoden 2001 Tukholman Eurooppa-neuvostossa.

Koulutusjärjestelmien kolmeksi strategiseksi tavoitteeksi selvityksessä määriteltiin seuraavat:

119 - Euroopan unionin koulutusjärjestelmien laadun ja vaikuttavuuden parantaminen Euroopan unionissa,

- koulutukseen pääsyn helpottaminen ja

- koulutusjärjestelmien lähentäminen ympäröivään maailmaan.

Kullekin strategiselle päätavoitteelle asetettiin yhteensä 13 alatavoitetta.

6.1.2. Koulutus 2010 -työohjelma

Barcelonassa vuonna 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi työohjelman edellä mainitun kolmen strategisen tavoitteen täytäntöön panemiseksi ja saavuttamiseksi (Neuvosto 2002). Tämä sittemmin Koulutus 2010 – työohjelmaksi nimetty kokonaisuus muodostaa neuvoston tiedonannon mukaan ”strategisen viitekehyksen koulutuspolitiikan kehittämiselle yhteisön tasolla, jotta eurooppalaisista koulutusjärjestelmistä tulisi laatunsa puolesta maailmanlaajuisia esikuvia vuoteen 2010 mennessä”. Strategian kaksi pääasiallista toiminta-aluetta ovat yhteisiin haasteisiin liittyvät toimet, joiden tarkoituksena on edesauttaa jäsenvaltioita parantamaan omia koulutusjärjestelmiään, ja koulutusalan kansainvälistä toimintaa koskevien mahdollisuuksien hyödyntäminen. (Neuvosto 2002)

Koulutus 2010 –työohjelman lähtökohdat ovat koulutusjärjestelmille asetetut strategiset kolme päätavoitetta ja niiden alatavoitteet. Ohjelmassa puhutaan

”kunnianhimoisista mutta realistisista” päämääristä ja todetaan, että ”Euroopan unionin kansalaisten ja koko unionin edun kannalta” seuraavat tavoitteet olisi saavutettava vuoteen 2010 mennessä:

- Koulutuksessa saavutetaan korkein mahdollinen laatutaso ja eurooppalaisia koulutusjärjestelmiä ja –laitoksia pidetään laatunsa ja merkityksensä vuoksi maailmanlaajuisesti esimerkkeinä muille.

- Eurooppalaiset koulutusjärjestelmät ovat riittävän yhteensopivia, jotta kansalaiset voivat liikkua niiden välillä ja hyötyä niiden monimuotoisuudesta.

- Missä tahansa Euroopan unionin sisällä hankittu pätevyys, tiedot ja taidot voidaan tunnistaa tosiasiallisesti koko unionissa työnsaannin ja jatko-opintojen varmistamiseksi.

- Kaikenikäisillä eurooppalaisilla on mahdollisuus elinikäiseen oppimiseen.

- Eurooppa suhtautuu avoimesti yhteistyöhön kaikkien muiden alueiden kanssa yhteistä etua silmällä pitäen, ja Euroopan olisi oltava muualta maailmasta tulevien opiskelijoiden ja tutkijoiden suosituin kohde. (Neuvosto 2002)

Työohjelmassa luetellaan myös tärkeimmät välineet, joilla mitataan edistymistä kolmen päätavoitteen ja alatavoitteiden alueilla ja verrataan eurooppalaisia saavutuksia sekä Euroopan tasolla että suhteessa maailman muihin alueisiin. Kaikille tavoitteille ja niistä johdetuille avainasioille annetaan edistymistä mittaavat indikaattorit, joita työohjelman mukaan tarkistetaan tarvittaessa. Indikaattoreiden on tarkoitus ilmaista sekä kaikkien jäsenvaltioiden että kolmen parhaiten suoriutuneen jäsenvaltion keskimääräinen suoritustaso.

120

Vastaavat tiedot pyritään antamaan myös Yhdysvaltojen ja Japanin tilanteesta, jotta Euroopan unionin suoritusta voitaisiin verrata ”maailman parhaisiin”.

(Neuvosto 2002)

Työohjelman mukaan saavutettua edistystä arvioidaan kullekin tavoitteelle valittujen indikaattoreiden perusteella vuonna 2004 väliraportissa ja vuonna 2010 loppuraportissa. Neuvosto voi vahvistaa konsensuksella Euroopan laajuiset vertailuarvot EY-sopimuksen 149 ja 150 artiklan mukaisesti silloin, kun se on mahdollista. Lisäksi jäsenvaltiot toimittavat vapaaehtoiselta pohjalta vertailuperusteet (vertailuarvot) vuosiksi 2004 ja 2010. Täytäntöönpanoprosessi edellyttää asiakirjan mukaan kansallisten tilastotietojen saatavuutta valituista indikaattoreista. (Neuvosto 2002)

Aiheeni näkökulmasta kiinnostavia ovat työohjelman viittaukset myös muuhun kuin välittömästi Koulutus 2010 –työohjelman puitteissa tehtävään yhteistyöhön. Tällöin viitataan yleensä nimenomaan korkeakoulutukseen tai korkeakoulutuksen piirissä yleisiin toimintatapoihin. Asiakirjassa korostetaan, että ”erityiset tai uudet toiminta-alat” eivät johda rinnakkaisiin koordinoituihin prosesseihin, vaan ne sisällytetään aiheensa perusteella Koulutus 2010 -työohjelmaan. Työohjelman käytännön toteuttamista tuetaan asiakirjan mukaan myös muunlaisella eurooppalaisella yhteistyöllä: yhteisön ohjelmilla, toimintaohjelmilla, päättäjien vierailuilla, vertailevilla ja tulevaisuutta koskevilla tutkimuksilla, tilasto- ja muiden tietojen keruulla, kokeiluhankkeilla jne. Yhdessä muiden, erityisesti avoimuutta, tunnustamista ja laadunvarmistusta koskevien toimien kanssa pyritään saamaan aikaan yhteisvaikutusta kaikilla Euroopan unionin koulutusjärjestelmien aloilla sekä Euroopan unionin muiden toiminta-alojen, kuten tutkimusalan kanssa. Sama koskee muissa yhteyksissä toteutettavia toimia, kuten Bolognan prosessia tai korkea-asteen koulutusta koskevien tutkintojen tunnustamista koskevaa Lissabonin sopimusta. (Neuvosto 2002)

Vuonna 2003 neuvosto (koulutus, nuoriso ja kulttuuri) hyväksyi viitearvot seuraaville Koulutus 2010 –työohjelman tavoitteille:

- Varhain koulunkäyntinsä päättävät: vuoteen 2010 mennessä varhain koulunkäyntinsä päättävien osuus Euroopan unionissa olisi saatava putoamaan keskimääräisesti enintään 10 prosenttiin.

- Matematiikka, luonnontieteet ja tekniikka: Euroopan unionissa matematiikan, luonnontieteiden ja tekniikan loppututkinnon suorittaneiden kokonaismäärän pitäisi nousta vähintään 15 prosentilla vuoteen 2010 mennessä, kun taas miesten ja naisten välisen eron pitäisi samanaikaisesti vähetä.

- Keskiasteen/toisen asteen tutkinnon suorittaneet: vuoteen 2010 mennessä Euroopan unionin 22 vuotta täyttäneistä vähintään 85 prosentin pitäisi olla keskiasteen tutkinnon suorittaneita.

- Keskeiset taidot: vuoteen 2010 mennessä heikon lukutaidon omaavien 15-vuotiaiden osuuden pitäisi vähetä Euroopan unionissa ainakin 20 prosenttia vuoteen 2000 verrattuna.

- Elinikäinen oppiminen: vuoteen 2010 mennessä elinikäiseen oppimiseen osallistujien keskimääräisen osuuden Euroopan unionissa pitäisi olla vähintään 12,5 prosenttia työikäisestä aikuisväestöstä (25-64-vuotiaat). (Neuvosto 2003)

121 6.1.3. Vuosien 2004 ja 2006 väliraportit

Neuvoston ja komission ensimmäinen yhteinen väliraportti Koulutus 2010 -työohjelman toimeenpanosta hyväksyttiin 2004. Raportissa korostetaan koulutuksen ja koulutuspolitiikan ratkaisevaa asemaa Lissabonin strategiassa.

Väliraportissa esitetään toimintaa jatkossa ensisijaisesti seuraavilla kolmella alalla: ”keskitetään uudistukset ja investoinnit tärkeimmille aloille, tehdään elinikäisestä oppimisesta konkreettista toimintaa sekä luodaan yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen Eurooppa”. Kunkin keinon alla on listattu laajoja toimenpidekokonaisuuksia. (Neuvosto 2004)

Väliraportissa luvataan nostaa Koulutus 2010 -työohjelman profiilia lisäämällä näkyvyyttä, parantamalla ohjelman täytäntöönpanon tehokkuutta ja tiivistämällä yhteistyötä ja parantamalla seurantaa. Näkyvyyden parantamiseksi viitataan kaikkien sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen lisäämiseen. Täytäntöönpanon tehokkuuden lisäämiseksi kehotetaan voimakkaasti integroimaan eri prosessien eli ammatillista koulutusta koskevan Kööpenhaminan prosessin, elinikäisen oppimisen sekä liikkuvuuden toimia.

Lisäksi kehotetaan koordinoimaan Koulutus 2010 –työohjelman puitteissa tehtäviä toimia tiiviimmin Bolognan prosessin kanssa. (Neuvosto 2004)

Toinen Koulutus 2010 –työohjelman täytäntöönpanon edistymistä koskeva neuvoston ja komission yhteinen väliraportti valmistui huhtikuussa 2006 (Neuvosto 2006). Väliraportissa korostetaan aiemmin esiin tulleiden kysymysten lisäksi entistä selvemmin tasa-arvoa ja koulutuksen merkitystä myös Euroopan sosiaalisen mallin vahvistamisessa.

6.1.4. Lissabonin strategian uudistaminen 2005: kasvu ja työllisyys

Korkean tason asiantuntijaryhmän raportin Facing the Challenge (2004) mukaan Euroopan unioni on jäänyt jälkeen Lissabonissa vuonna 2000 asetetuista tavoitteista. Kevään 2005 Eurooppa-neuvosto päättikin Lissabonin strategian keskittämisestä kasvuun ja työllisyyteen. Koulutukseen liittyvien kysymysten osalta neuvosto korostaa inhimillisen pääoman merkitystä ja pyytää jäsenvaltioita tehostamaan toimia yleisen koulutustason nostamiseksi sekä koulunkäynnin varhain päättävien nuorten määrän vähentämiseksi ja erityisesti jatkamaan Koulutus 2010 –ohjelman soveltamista. (Puheenjohtajan päätelmät 2005)

Kevään 2005 Eurooppa-neuvosto päätti myös yksinkertaistaa Lissabonin strategian hallinnointia. Uuden hallinnointijärjestelmän pääelementtejä ovat talouspolitiikan laajoista suuntaviivoista ja työllisyyden suuntaviivoista koostuvat yhdennetyt suuntaviivat, kansalliset Lissabon-uudistusohjelmat ja yhteisön Lissabon-ohjelma. Lissabonin strategian seurantaraportit, myös avoimen koordinaatiomenetelmän soveltamisen osalta, yhdistetään yhdeksi asiakirjaksi, jossa eri toiminta-alueet erotetaan toisistaan. Ensimmäinen tällainen

122

asiakirja on päätelmien mukaan tarkoitus esittää syksyllä 2006. (Puheenjohtajan päätelmät 2005)

Eurooppa-neuvostolle keväällä 2005 antamissaan päätelmissä Lissabonin strategian väliarvioinnista koulutusneuvosto asettaa yhdeksi painopisteeksi yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen eurooppalaisen alueen luomisen.

Korkeakoulutus tulee selvästi esiin koulutusneuvoston päätelmissä. Neuvoston mukaan Lissabonin strategiassa tulisi mm. vahvistaa korkeakoulujen asemaa, parantaa korkeakouluopetuksen laatua, vahvistaa synergiaa ja täydentävyyttä korkeakoulutuksen ja tutkimuksen välillä sekä kehittää vuoden 2006 loppuun mennessä pätevyyksien ja oppimistulosten pohjalta tutkintojen tunnustamista koskevat eurooppalaiset puitteet. (Neuvosto 2005)

Lissabonin strategian uudistamisen yhteydessä tarkasteltiin myös avointa koordinaatiomenetelmää. Koulutusneuvosto kehottaa tehostamaan avoimen koordinointimenetelmän puitteissa tehtäviä toimia. Menetelmän tehostamiseksi tulisi esimerkiksi soveltaa vertaisryhmäoppimista, joka antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden keskittyä painopistealoihinsa; parantaa yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskevien tilastojen soveltamisalaa, tarkkuutta ja luotettavuutta sekä määrittää indikaattoreita uusilla aloilla ja tehdä ne toiminnallisiksi. (Neuvosto 2005)

Eurooppa-neuvoston hyväksymissä uusissa kasvun ja työllisyyden yhdennetyissä suuntaviivoissa koulutuskysymyksiä tarkastellaan osana jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkojen suuntaviivoja. Yhdennettyjä suuntaviivoja on kaikkiaan 23 ja näistä koulutusta koskevia suuntaviivoja on kaksi.

Jäsenvaltioita kehotetaan laajentamaan ja parantamaan inhimilliseen pääomaan tehtäviä investointeja sekä mukauttamaan koulutusjärjestelmät uusiin pätevyysvaatimuksiin. Samassa yhteydessä Eurooppa-neuvosto kehottaa jatkamaan Koulutus 2010 –työohjelman täysimittaista toimeenpanoa.

(KOM/2005, 141; Neuvosto 2005c; Puheenjohtajan päätelmät 2005b)

Vuoden 2005 ja 2006 vaihteessa Koulutus 2010 –työohjelmassa siirrytään komission asiakirjan mukaan toiseen vaiheeseen (SEC 2005/1415). Komission tiedonannon (KOM 2005/549) mukaan työohjelman yhtenäisyyden lisäämiseksi ja hallinnon vahvistamiseksi perustettiin Koulutus 2010 –koordinointiryhmä, joka koostuu yleissivistävästä ja ammatillisesta koulutuksesta vastaavien ministeriöiden sekä yhteisön tasolla toimivien työmarkkinaosapuolten edustajista. Näin avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa syntyy myös koulutuskysymyksissä uusi koordinoiva taho jäsenvaltion ja Euroopan unionin väliin.

6.2. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muodostunut