Avoin koordinaatiomenetelmä

Tämän tutkimuksen kohde on Lissabonin huippukokouksessa vuonna 2000 käyttöönotettu avoin koordinaatiomenetelmä erityisesti silloin, kun sitä sovelletaan korkeakoulutukseen liittyvissä kysymyksissä. Englanninkielisestä Open Method of Co-ordination (OMC) –termistä (myös Open co-ordination) esiintyy erilaisia suomenkielisiä vastineita: mm. avoin koordinaatiomenetelmä, avoimen koordinaation menetelmä ja avoin koordinointimenetelmä (Larsson 2002). Suomenkielistä tekstiä lainatessani käytän kulloinkin kyseessä olevan kirjoittajan termiä. Vieraasta kielestä kääntäessäni käytän pääsääntöisesti termiä

”avoin koordinaatiomenetelmä”, joka esiintyy yleisimmin suomenkielisessä kirjallisuudessa. Sosiaalipolitiikan tutkimuksessa ja Suomen eduskunnan asiakirjoissa käytetään myös termiä ”avoimen koordinaation menetelmä”.

Erityisesti sosiaalipolitiikan alalla menetelmää tutkineiden Karin ja Saaren mukaan (2005, 101) ehkä sisällöllisesti paras muoto on ”avoin yhteensovittamismenetelmä”. Termi esiintyy myös lyhyessä muodossa ”avoin koordinaatio”, jota itsekin käytän silloin, kun viittaan erityisesti menetelmän puitteissa muodostuvaan prosessiin.

Avoimen koordinaatiomenetelmän perusta luotiin 1990-luvun puolivälissä työllisyys-, talous- ja sosiaalipolitiikan aloilla, mutta varsinainen lähtölaukaus oli Lissabonin huippukokous vuonna 2000 (De la Porte 2002, 38). Portugalin vuoden 2000 puheenjohtajakauden Eurooppa-neuvoston päätelmissä avoimen koordinaatiomenetelmän käyttö sidottiin uuteen strategiseen päämäärään:

”Unioni on tänään asettanut itselleen uuden strategisen päämäärän seuraavaa vuosikymmentä varten: siitä on tultava maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta”

(Lissabonin Eurooppa-neuvosto 2000).

Keväällä 2005 Lissabonin strategiaa tarkistettiin ja se keskitettiin kasvun ja työllisyyden kysymyksiin (Puheenjohtajan päätelmät 2005). Lissabonin strategian painotus on selvästi talouteen ja kilpailukykyyn liittyvissä kysymyksissä, mutta Lissabonin agenda sisältää paljon myös muita asioita, mm.

innovaation, työllisyyden, sosiaalisen koheesion ja kestävän kehityksen.

15 Koulutukseen liittyvät kysymykset voivat yhdistyä käytännössä kaikkiin Lissabonin strategian tavoitteisiin.

Mainitun päämäärän toteuttamiseksi laadittava ”strategia voidaan toteuttaa parantamalla olemassa olevia prosesseja ja ottamalla kaikilla tasoilla käyttöön uusi avoin koordinointimenetelmä, johon liittyy Eurooppa-neuvoston selkeämpi asema suunnanantajana ja koordinoijana. Näin varmistetaan johdonmukaisempi strateginen ohjaus ja edistymisen tehokas seuranta. Eurooppa-neuvoston jokakeväisessä kokouksessa määritellään asiaan liittyvät toimeksiannot ja varmistetaan niiden seuranta.” (Lissabonin Eurooppa-neuvosto 2000).

Lissabonin huippukokouksessa yhdistettiin toisiinsa työllisyyteen, talousuudistuksiin ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviä kysymyksiä, joiden katsottiin olevan ”osa tietoon perustuvaa taloutta”. Huippukokouksessa vuodelle 2010 asetettu tavoite tulisikin nähdä osana laajempaa kokouksessa esiin nostettujen asioiden muodostamaa kokonaisuutta. Tämän tutkimuksen näkökulmasta kiinnostavia ovat erityisesti koulutukseen liittyvien kysymysten esiinnousu keskeisenä osana muita politiikkoja ja ”uuden avoimen koordinointimenetelmän” käyttöönotto. Päätelmien mukaan avoin koordinaatiomenetelmä nähdään ”keinona levittää hyviä toimintatapoja ja lisätä lähentymistä EU:n tärkeimpiin päämääriin”. (Lissabonin Eurooppa-neuvosto 2000)

Lissabonin huippukokouspäätelmien kohdat 37 ja 38 kuvaavat avointa koordinaatiomenetelmää ja sen täytäntöönpanoa:

”37…Tähän menetelmään, jonka tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita kehittämään asteittain omia poliitikkojaan, kuuluu

suuntaviivojen määrittäminen unionille sekä tarkat aikataulut jäsenvaltioiden lyhyelle, keskipitkälle ja pitkälle aikavälille asettamien päämäärien saavuttamiseksi;

tarvittaessa eri jäsenvaltioiden ja sektorien tarpeiden mukaan räätälöityjen määrällisten ja laadullisten indikaattorien ja maailman parhaita vastaavien vertailutasojen määrittäminen hyvien toimintatapojen vertailemiseksi;

näiden eurooppalaisten suuntaviivojen soveltaminen kansallisessa ja alueellisessa politiikassa asettamalla erityistavoitteita ja toteuttamalla toimenpiteitä, joissa otetaan huomioon kansalliset ja alueelliset erot;

keskinäisiksi oppimisprosesseiksi tarkoitettujen määräaikaisen seurannan, arvioinnin ja vertaisarvioinnin järjestäminen.” (Lissabonin Eurooppa-neuvosto 2000)

Huippukokouksen kuvauksen mukaan menetelmä vaikuttaa tarpeeksi avoimelta sopiakseen useille politiikan aloille. Menetelmän toiminnan konkretisoimiseksi päätelmissä kuvataan selkeästi myös avoimen koordinaatiomenetelmän keskeiset elementit. Avoimeen koordinaatiomenetelmään sisältyvät instrumentit, mm. indikaattorit, vertailutasot, seuranta, arviointi ja vertaisarviointi voivat vaikuttaa toimivallan näkökulmasta monilla politiikan aloilla, ml. koulutuspolitiikassa vahvoilta.

Päätelmien seuraavassa kohdassa vakuutetaankin, että menetelmä kunnioittaa läheisyysperiaatetta.

16

”38. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sovelletaan täysin hajautettua lähestymistapaa, jossa unioni, jäsenvaltiot, alueelliset ja paikalliset tasot sekä työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunta osallistuvat aktiivisesti erilaisten kumppanuuksien avulla. Verkottuen eri tarjoajien ja käyttäjien eli työmarkkinaosapuolten, yritysten ja kansalaisjärjestöjen kanssa Euroopan komissio laatii menetelmän vertailtavan arvioinnin suorittamiseksi muutoksenhallintaa koskevista hyvistä toimintatavoista.” (Lissabonin Eurooppa-neuvosto 2000)

Lissabonin yliopiston professoria Maria João Rodriguesia pidetään yhtenä keskeisistä Lissabonin huippukokouksen ja avoimen koordinaatiomenetelmän arkkitehdeistä. Rodrigues (2001, 8-10; 2003, 18-29) on selventänyt avoimen koordinaatiomenetelmän käyttöönottoa ja sen keskeisiä piirteitä.

Rodriguesin (2001, 8-9) mukaan avoin koordinaatiomenetelmä on konkreettinen menetelmä kehittää modernia hallintaa ja uusia hallintotapoja toissijaisuusperiaatteen avulla. Avoin koordinaatiomenetelmä tulisi yhdistää muihin käytettävissä oleviin menetelmiin, jotka voivat tapauksesta riippuen vaihdella integraatiosta ja harmonisoinnista yhteistyöhön. Avoin koordinaatiomenetelmä itse sijaitsee jossain näiden menetelmien välimaastossa.

Se on menetelmä, jota voidaan käyttää muiden menetelmien täydentämiseksi.

Rodrigues näkee avoimen koordinaatiomenetelmän ratkaisevan Euroopan unionin ongelmia, sillä avoimesta koordinaatiomenetelmästä voi hänen mukaansa tulla tärkeä työkalu läpinäkyvyyden, avoimuuden ja demokraattisen osallistumisen lisäämisessä. (Rodrigues 2001, 8-9)

Rodriguesin (2001, 8-9) mukaan on useita syitä kutsua avointa koordinaatiomenetelmää avoimeksi. Eurooppalaiset ohjeet ja niiden tärkeysjärjestys ovat sovellettavissa kansallisella tasolla. Parhaat käytännöt tulee arvioida ja niitä tulee soveltaa kansallisella tasolla. Euroopan tasolla hyväksyttyjen viitteellisten indikaattoreiden ja kansallisella tasolla kutakin indikaattoria varten asetettujen tavoitteiden välillä on selkeä ero, sillä kansallisella tasolla otetaan huomioon lähtökohtatilanne. Seurannan ja arvioinnin tulisi systemaattisella tavalla huomioida kansalliset olosuhteet. Lisäksi kansalaisyhteiskunnan eri tahojen tulisi voida osallistua avoimen koordinaatiomenetelmän kehittämiseen sen eri vaiheissa. Kumppanuus on Rodriguesin mukaan osa uudenaikaista hallintotapaa. (Rodrigues 2001, 8-9)

Rodrigues (2001, 8-9) korostaa, että avoimen koordinaatiomenetelmän tarkoitus ei ole laittaa jäsenvaltioita paremmuusjärjestykseen kullakin politiikan alalla, vaan ennemminkin organisoida Euroopan tasolla oppimisprosessi. Tämän oppimisprosessin tarkoitus on edistää parhaiden käytäntöjen vaihtamista ja auttaa jäsenvaltioita parantamaan omia kansallisia politiikkojaan ja toimintatapojaan.

Vertailuarvoja (benchmarking) käytetään avoimen koordinaatiomenetelmän piirissä tekniikkana, mutta avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa käytettäessä benchmarkingissa on kyse enemmästä kuin tekniikasta.

Benchmarking luo eurooppalaisen ulottuvuuden määrittelemällä eurooppalaiset ohjeet. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa eurooppalaiset ohjeet voidaan sopeuttaa kansalliseen diversiteettiin ja kansallisiin olosuhteisiin. Avoin

17 koordinaatiomenetelmä voi lujittaa konvergenssia kunnioittaen samalla kansallista ja alueellista diversiteettiä. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa konvergenssi kohdistuu yhteisiin kiinnostuksen kohteisiin ja yhdessä sovittuihin prioriteetteihin. Avoin koordinaatiomenetelmä on monia asioita ja toimijoita osallistava menetelmä Euroopan rakentamisen syventämisessä.

(Rodrigues 2001, 8-9)

Indikaattoreiden määrittelyn avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa tulisi perustua selkeään typologiaan. Määrittelyssä tulisi yhdistyä ylhäältä alas ja alhaalta ylös –periaatteet, jotka tässä ymmärretään Eurooppa-neuvoston ja Euroopan unionin muiden toimielinten, erityisesti komission ja ministerineuvoston välisten suhteiden näkökulmasta. Alhaalta ylös -lähestymistavalla indikaattoreita voivat kehittää komiteat ja neuvostojen eri kokoonpanot. Työn tulisi perustua komission ehdotuksiin. Ylhäältä alas -lähestymistapa keskittyy pieneen määrään rakenteellisia indikaattoreita, joita tarvitaan yhteenvetoraporttien laatimiseksi Eurooppa-neuvostolle. Näiden indikaattoreiden tulisi olla yhteensopivia Eurooppa-neuvoston asettamien strategisten päämäärien kanssa. Monitoroinnin ja arvioinnin tulisi perustua systemaattiseen lähestymistapaan kansallisessa kontekstissa. Lisäksi monitoroinnin ja arvioinnin avulla tulisi pystyä luomaan strategisen johtamisen kulttuuri ja edistää toisten kokemuksesta oppimista. Kaikkien relevanttien yhteistyökumppaneiden tulisi osallistua näihin prosesseihin. (Rodrigues 2001, 9-10)

Avoin koordinaatiomenetelmä on yksi, mutta ei ainoa, väline ja keino Lissabonin huippukokouksessa vuodelle 2010 asetetun strategisen tavoitteen toteuttamiseksi. Muita välineitä ovat edelleen mm. yhteisölainsäädäntö, Euroopan unionin toimintaohjelmat ja rakennerahastot. Avointa koordinaatiomenetelmää voi luonnehtia poliittisen prosessin tuloksena käyttöönotetuksi käytännön välineeksi Lissabonin strategian toimeenpanemiseksi. Pochet (2004, 185) kuvaa avointa koordinaatiomenetelmää

”yritykseksi tehdä ministereiden Euroopan tasolla antamat viralliset julistukset moraalisesti ’sitoviksi’ kansallisella tasolla käynnistämällä ja laittamalla toimeen monimutkaisia prosesseja”. Virtasen (1994, 241) mukaan hallinnon käsite on tyypillisesti määritelty poliittisten päätösten toimeenpanoksi. Avointa koordinaatiomenetelmää onkin hallinnon tutkimuksen piirissä luontevaa tarkastella nimenomaan menetelmän mukanaan tuoman ja sen puitteissa muotoutuvan hallintotavan kautta.

Avoin koordinaatiomenetelmä ei ole syntynyt tyhjästä. Wallace (Wallace &

Wallace 2000, 32-33) kuvaa EU-politiikan tyyppejä, joista yksi on ”politiikan koordinaatio ja benchmarking”. Wallace (ibid.) nimittää ko. politiikkaa ”OECD-tekniikaksi”. Politiikan koordinaation on tarkoitus toimia mekanismina, jonka kautta kansalliseen päätöksentekoon perustuvaa politiikkaa tuodaan yhteiseen hallintajärjestelmään, regiimiin. Myös Borrásin ja Jacobssonin (2004, 188) mukaan avoimella koordinaatiomenetelmällä on yhteisiä piirteitä taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n (Organisation for Economic Co-operation and Development) käytäntöjen kanssa. Gornitzkan (2005, 12) mukaan

18

OECD on erityisesti asiantuntijaorganisaatio, kun taas avoimen koordinaation kaltaisten prosessien dynamiikka on niiden poliittisessa ulottuvuudessa, mm.

poliittisesti sovituissa tavoitteissa. Schäfer (2004, 17-20) vertaa avointa koordinaatiomenetelmää OECD:n ja kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n (International Monetary Fund) käytäntöihin ja näkee paljon yhteistä erityisesti OECD:n käyttämien menetelmien ja avoimen koordinaatiomenetelmän välillä.

Koordinaatio on Hodsonin ja Maherin (2001, 720) mukaan ollut mukana Euroopan yhteisön toiminnassa jo vuodesta 1958, jolloin jäsenvaltiot sopivat talouspolitiikan koordinoinnista. Useat tutkijat (Hodson & Maher 2001; Wallace 2001; De la Porte 2002; De la Porte & Pochet 2002; Radaelli 2003, 17; Caviedes 2004, 295) näkevät talous- ja rahaunioni EMU:n (European Monetary Union) tai jo sitä edeltäneet talouspolitiikan laajat suuntaviivat ensimmäisenä alueena, johon avoimen koordinaatiomenetelmän periaatteita sovellettiin, vaikka termiä avoin koordinaatiomenetelmä ei silloin käytettykään. Rodrigues kirjoittaa (2001, 4), että avoimen koordinaatiomenetelmän keskeisimpänä inspiraatiolähteenä oli työllisyyspolitiikassa käytössä ollut Luxemburgin prosessi.

Koordinaatio, toimintojen yhtenäistäminen ja yhteenkytkeminen on yksi hallintotehtävä (Salminen 1995, 12). Tuominen (1981) on tutkinut koordinointia organisaatioteoreettisesta näkökulmasta ja kuvannut sitä, miten koordinointi kuvataan klassisissa organisaatioteorioissa. Hänen mukaansa (1981, 21) klassisista teoreetikoista Fayol nimeää koordinoinnin ja käsittelee sen muotoja.

Tuominen (1981, 20) lainaa Fayolia, joka on määritellyt koordinoinnin seuraavasti: ”Koordinointi on yhteensitomista, yhdistämistä, kaikkien toimenpiteiden ja ponnistusten sopusointuun saattamista”. Koordinaation käsite esiintyy usein myös korkeakoulututkimuksen alalla. Myös Clark (1983) sivuaa teoksessaan The Higher Education System koordinaatiota. Hän kuvaa (ibid., 143) valtion, markkinoiden ja akateemisen profession muodostaman koordinaatiokolmion avulla kunkin roolia korkeakouluja koskevissa kysymyksissä eri tilanteissa. Tässä tutkimuksessa koordinaatiolla viitataan erityisesti pyrkimykseen ohjata, johtaa ja sovittaa yhteen avoimen koordinaatiomenetelmän piiriin kuuluvien tahojen toimintaa Euroopan unionin tasolla. Lissabonin huippukokouspäätelmien mukaan ”Eurooppa-neuvosto toimii ensisijaisena ohjaajana ja koordinoijana”. Käytännössä todellista koordinoivaa tahoa on prosessin edetessä vaikea nimetä.