Avoimen koordinaatiomenetelmän toiminta

Ylläkuvatut systeemiä kuvaavat luonnehdinnat sopivat myös avoimen koordinaatiomenetelmän kuvaukseen. Erityisesti huomio kiinnittyy avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muodostuvan systeemin dynamiikkaan, siihen miten kokonaisuus ja sen osat ovat vuorovaikutuksessa.

42

Avoimen koordinaatiomenetelmän muodostama järjestelmä koostuu Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmissä määritellyistä elementeistä.

Euroopan unionin tasolla määritellään yhteiset ongelmat, painopisteet, indikaattorit, vertailuarvot ja aikataulut. Kansallisella tasolla määritellään kansalliset tavoitteet ja keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltiot raportoivat Euroopan unionille menestyksestään ja toimistaan tavoitteiden saavuttamiseksi. Euroopan unioni koordinoi tavoitteiden saavuttamisen seurannan ja mahdolliset seuraukset jäsenvaltioille. Prosessin yhteydessä organisoidaan keskinäisen oppimisen järjestelmiä jäsenvaltioiden välille. Uusia indikaattoreita kehitetään ja prosessin sykli toistuu uudelleen. Keskeinen avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muodostuvaa järjestelmää ylläpitävä elementti on informaatio, jota menetelmän puitteissa tuotetaan runsaasti.

Informaation hyödyntäminen kansallisen tason ohjauksessa on ratkaisevaa sille, saavutetaanko asetetut tavoitteet ja viime kädessä mahdollisesti myös yhtenäisempi politiikka eri jäsenmaissa. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa syötteet ja tuotokset ovat pitkälti kognitiivisia ja järjestelmän piirissä käytävä dialogi tärkeää.

Avoimen koordinaatiomenetelmän ympäristön muodostavat Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden poliittiset, juridiset, taloudelliset ja hallinnolliset järjestelmät. Avointa koordinaatiomenetelmää korkeakoulutukseen liittyvissä kysymyksissä sovellettaessa voidaan erottaa myös alajärjestelmiä. Tällaisia ovat esimerkiksi keskinäisen oppimisen järjestäminen, menetelmään kuuluva raportointi- ja palautejärjestelmä, menetelmän puitteissa tehtävä indikaattoreihin ja vertailuarvoihin liittyvä yhteistyö sekä Euroopan unionin instituutioiden välinen yhteistyö avoimen koordinaation prosessin ylläpitämiseksi. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muotoutuu järjestelmä, jonka alasysteemit ovat löyhästi sidoksissa toisiinsa. Vuorovaikutusta ja yhteistyötä avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa on paljon, mutta yksittäiset systeemit, kuten esimerkiksi keskinäisen oppimisen järjestäminen tai indikaattorityö voivat toimia myös itsenäisesti, toisistaan riippumatta.

Avointa koordinaatiomenetelmää systeemiajattelun kautta tarkastellessa ongelmalliseksi osoittautuvat systeemin syötteet ja resurssit. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa kiinnitetään enemmän huomiota toiminnan ja politiikan toivottuihin ja todellisiin tuloksiin kuin siihen, millä panoksilla tai resursseilla menetelmä toimii. Resurssien ja panosten puute on mainittu yhdeksi avoimen koordinaatiomenetelmän heikkoudeksi myös Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttamisen mahdollisuuksia arvioitaessa (KOM 2005/549, 13).

Syötteiden ja resurssien puute näkyy myös silloin, kun avointa koordinaatiomenetelmää käytetään korkeakoulutukseen liittyvissä kysymyksissä.

Tilanne on tyypillinen Euroopan unionin koulutuspoliittisessa ohjauksessa ylipäänsä. Euroopan unionilla ei juuri ole käytössään sellaisia konkreettisia resursseja, joilla se voisi auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan hyviä tuloksia edes niissä kysymyksissä, jotka on yhdessä asetettu painopisteiksi.

Koulutuspolitiikassa onkin monesti kyse siitä, että jäsenvaltiot tekevät sen mitä resurssiensa puitteissa voivat, ja mitä ne itse pitävät tärkeänä. Oikein kohdistettu

43 rahoitus voi kuitenkin osoittautua merkittäväksi korkeakoulujen toiminnassa. De Witte (1993, 192-193) viittaa Euroopan unionin koulutusohjelmiin ja kirjoittaa, että osoittamalla rahoitusta tiettyyn tarkoitukseen Euroopan unioni rohkaisee jäsenvaltioita tekemään sen toivomia aloitteita. Panosten lisääminen voisi tehostaa avoimen koordinaatiomenetelmän toimintaa järjestelmänä ja tuottaa parempia tuloksia jäsenvaltioissa.

Eurooppa-neuvostojen poliittiset päätökset, komission esitykset ja koulutusneuvoston päätökset ohjaavat avointa koordinaatiomenetelmää ja toimivat syötteinä menetelmän toiminnassa. Koulutuspoliittiset tavoitteet asetetaan yhdessä jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin välillä.

Koulutusneuvoston ja komission yhteistyö vaikuttaa toimivan hyvin ja pitkäjänteisesti, esimerkiksi Eurooppa-neuvostoon menevät asiakirjat laaditaan yhdessä komission ja koulutusneuvoston kesken. Tämän Euroopan unionin keskeisten instituutioiden välisen yhteistyön voi nähdä myös omana järjestelmänään avoimen koordinaatiomenetelmän sisällä. Jäntevyyttä ja jatkuvuutta työlle antaa erityisesti komission aloitteellinen ja koordinoiva toiminta.

Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa koulutuspolitiikan alalla syntyvälle järjestelmälle ominaisia piirteitä ovat yhteistyö ja sen organisointi.

Yhteistyötä tehdään eri tasoilla yksittäisissä kysymyksissä koulutuksen alalla.

Yhteistyötä tehdään myös horisontaalisesti koulutuspolitiikan ja muiden politiikkojen välillä sekä jäsenvaltion että Euroopan unionin tasolla. Yhteistyöstä ja sen organisoinnista seuraavina tuotoksina voi pitää esimerkiksi menetelmän puitteissa syntynyttä informaatiota, menetelmän puitteissa muodostuneita yhteistyö- ja tiedonvaihtoverkostoja sekä keskinäistä oppimista. Verkostot puolestaan tuottavat järjestelmään esimerkiksi uutta tietoa, uusia painopisteitä ja toimintamalleja, jotka taas lisäävät keskinäistä oppimista.

Yhtenä alajärjestelmänä avoimen koordinaatiomenetelmän sisällä voikin nähdä myös keskinäisen oppimisen ja vertaisoppimisen organisoinnin.

Keskinäisen oppimisen järjestelmän panoksena voi toimia hyviin tuloksiin johtanut politiikka tai toimintamalli yhdessä jäsenvaltiossa. Tätä mallia esitellään muille jäsenvaltioille ja tuloksena voi olla politiikan tai hallintotapojen muutos ja asetettujen tavoitteiden saavuttaminen myös toisessa jäsenvaltiossa.

Korkeakoulutukseen liittyvissä kysymyksissä oleellinen on myös toimintaympäristö - kansalliseen kieleen, kulttuuriin ja koulutuspolitiikan perinteisiin liittyvät tekijät. Asiantuntijoiden välinen yhteistyö ja vuorovaikutus lisää järjestelmän dynamiikkaa. Asiantuntijatason yksittäisiin kysymyksiin keskittyvä yhteistyö tuo myös työn tuloksia ja yhteistyön puitteissa kertynyttä tietoa avoimen koordinaatiomenetelmän tavoitteiden mukaisesti lähemmäksi koulutuspolitiikan alalla toimivia.

Avoimen koordinaatiomenetelmän sisään on rakennettu raportointi- ja palautejärjestelmä, joka voi myös muodostaa oman systeeminsä. Euroopan unioni koordinoi menettelyä. Syötteinä toimivat jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat raportit. Komissio analysoi raportteja ja tekee niistä yhteenvedon.

Yhteenvedossa tai muutoin annetaan myös yleinen ja/tai jäsenvaltiokohtainen

44

palaute. Yhteenvedon valmistuminen ei kuitenkaan ole yksin komission käsissä, vaan se tekee ensin oman ehdotuksensa koulutusneuvostolle. Koulutusneuvosto käsittelee asian ja se voi edellyttää komission ehdotukseen muutoksia.

Lopullisen yhteenvedon ja palautteen perusteella jäsenvaltio puolestaan voi ryhtyä kansallisiin toimiin.

Indikaattoreiden kehittäminen ja valinta on avoimen koordinaatiomenetelmän keskeinen vaihe. Indikaattorityötä, johon liittyy myös seuranta, voi pitää omana avoimen koordinaatiomenetelmän alasysteeminä. Indikaattorityön puitteissa muodostuva järjestelmä menee osittain päällekkäin ja on löyhästi sidoksissa tiedontuottamisen, järjestelmän puitteissa organisoitavan yhteistyön sekä raportointi- ja palautejärjestelmien kanssa.

Avointa koordinaatiomenetelmää korkeakoulutusta koskevissa kysymyksissä sovellettaessa oleellista on myös mitä tapahtuu sen jälkeen, kun järjestelmälle on annettu syötteet ja resurssit. Hölttä (1995, 62) on kuvannut itsesäätelyjärjestelmää ja mustien laatikoiden hierarkiaa korkeakoulututkimuksen alalla. Hänen mukaansa (ibid.) organisaation ylimmän tason tulisi suhtautua organisaation alempaan tasoon mustana laatikkona, jonka toimintaa ei tarvitse tarkkaan ymmärtää. Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa onkin korostettu sitä, että sillä mitä jäsenvaltio tekee tavoitteiden saavuttamiseksi ei ole väliä, kunhan toiminta on tuloksellista. Asetettujen tavoitteiden saavuttaminen on keinoja tärkeämpää.

Avoimen koordinaatiomenetelmän soveltamisen kautta saatujen tulosten mittaaminen korkeakoulutuksen alalla ja tulosten käyttäminen ohjauksen apuna on tärkeää menetelmän toiminnalle. Jäsenvaltioiden toiminnastaan Euroopan unionille antaman palautteen tulisi olla avoimen koordinaation prosessia ylläpitävä tekijä. Avoin koordinaatiomenetelmä velvoittaa jäsenvaltioita tuottamaan tietoa ja raportoimaan saavutuksistaan. Huomio kiinnittyy taas indikaattoreihin, viitearvoihin ja niiden tarkoituksenmukaisuuteen.

Indikaattoreiden tulisi olla riittävän yksinkertaisia, että todellista seurantaa voitaisiin tehdä ja niitä voitaisiin käyttää hyväksi toiminnan ja järjestelmän kehittämisessä. Järjestelmän toiminnasta palautteena saatavan informaation tulisi myös olla niin selkeää ja tarkoituksenmukaista, että avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa toimivat löyhäsidonnaiset osasysteemit, esimerkiksi uusien indikaattoreiden kehitystyö tai keskinäisen oppimisen järjestäminen, voisivat hyödyntää menetelmää ja reagoida palautteena annettavan informaation esiintuomiin kysymyksiin. Näin myös järjestelmän osat säilyttäisivät tasapainon keskenään ja osana kokonaisuutta. Järjestelmästä saatavan palautteen tulisi mahdollistaa politiikan koordinointi Euroopan unionin tasolla myös korkeakoulutukseen liittyvissä kysymyksissä.

Korkeakoulutus muodostaa monimutkaisen itseään säätelevän systeemin (Birnbaum 1988; Hölttä 1995). Avoimen koordinaatiomenetelmän menestyksen näkökulmasta oleellisia ovat korkeakoulutusjärjestelmien kehittämiseksi Lissabonin strategian puitteissa asetetut tavoitteet. Järjestelmän ja politiikan kehittämisen haasteena on se, miten kansalliset korkeakoulutusjärjestelmät ja yksittäiset korkeakoulut saadaan reagoimaan näihin tavoitteisiin. Viime kädessä

45 vasta järjestelmän ja korkeakoulujen reaktioiden kautta voidaan arvioida, miten avoin koordinaatiomenetelmä toimii ohjausjärjestelmänä.

Kansallisella tasolla käytettävistä korkeakoulutuksen ohjausmalleista ns.

hybridimalli kuvaa ohjauksen monia ulottuvuuksia ja eri ohjaavia tahoja.

Hybridimallisella ohjauksella viitataan tilanteeseen, jossa valtio ei keskitetysti ohjaa läheskään kaikkea, vaan tilaa on annettu myös markkinoiden harjoittamalle ohjaukselle. Amaral ja Magalhaes (2001, 7) kirjoittavat, että korkeakoulujen autonomia on vahvistunut, mutta valtio ei kuitenkaan ole astunut riittävästi syrjään, vaan sääntelee korkeakoulujen toimintaa vielä merkittävässä määrin.

Valtio on ottanut käyttöön yksityissektorilla käytettävien ohjausvälineiden tyyppisiä välineitä, mutta ei kuitenkaan ole mahdollistanut todellisten markkinoiden syntyä. Maassen ja Gornitzka (2000, 267 - 285) ovat erottaneet neljä valtion ohjausmallia, joiden näkökulmasta he tarkastelevat tilannetta kahdeksassa Länsi-Euroopan maassa. Nämä ohjausmallit ovat interventiota, kontrollia, toimeenpanoa ja tehokkuutta korostava rationaalinen ohjausmalli;

akateemisten arvojen ja traditioiden merkitystä korostava institutionaalinen ohjausmalli; intressien esiintuomisen ja laajan osallistumisen päätöksentekoon mahdollistava korporatiivis-pluralistinen malli sekä ”supermarketti-malli”, jossa valtion rooli on vähäinen. Gornitzkan ja Maassenin mukaan (2000, 267) suhde valtion ja korkeakoulutuksen välillä on muuttunut dramaattisesti viimeisten 25 vuoden aikana. Valtion rooli on vähentynyt ja sen merkitystä on korvannut korkeakoulujen itsesäätely ja osittain myös ”supermarketti-malli”. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että valtion ohjaus olisi häviämässä. Muutokset ovat hitaita ja ”supermarketti-malliinkin” sisältyy monenlaisia ohjauselementtejä ja painotuksia. (Gornitzka & Maassen 2000, 283-284). Kiinnostava kysymys on, vahvistaako Euroopan unionin informaatio-ohjaus ja avoin koordinaatiomenetelmä luodessaan mahdollisesti läpinäkyvämpää ja herkemmin reagoivaa järjestelmää hybridimallin syntymistä ja käyttöä myös kansallisella tasolla.

Avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa laadittujen kansallisten raporttien ja niiden perusteella laadittujen väliraporttien (Neuvosto 2004;

Neuvosto 2006) perusteella vaikuttaa siltä, että avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa liikutaan vielä enimmäkseen strategiatasolla.

Menetelmän puitteissa käytävä keskustelu esimerkiksi korkeakoulujen hallinnosta, rahoituksesta ja houkuttelevuudesta ei mainittujen väliraporttien (Neuvosto 2004; Neuvosto 2006) valossa vielä juuri ole näkynyt korkeakoulujen ohjauksessa tai korkeakouluissa. Koko avoimen koordinaation näkökulmasta ratkaisevaa onkin, miten kansallinen ohjausjärjestelmä reagoi Euroopan unionissa asetettuihin tavoitteisiin ja järjestelmän puitteissa Euroopan unionista tulevaan palautteeseen.

Systeemiajatteluun perustuva tarkastelu avaa avoimen koordinaatiomenetelmän puitteissa muodostuvia toiminnallisia kokonaisuuksia ja siihen sisältyvää palautejärjestelmää. Avoin koordinaatiomenetelmä ei kuitenkaan ole vakiintunut korkeakoulutukseenkaan liittyvissä kysymyksissä sellaisiin muotoihin, että sitä voisi varauksetta tarkastella pysyvänä systeeminä.

46

Menetelmän tarkastelu systeeminä edellyttäisi sen voimakkaampaa institutionalisoitumista. Gornitzkan (2005, 28) mukaan avoimen koordinaatiomenetelmän institutionalisoitumisesta koulutuksen ja tutkimuksen alueella on merkkejä. Tällaisina merkkeinä Gornitzka (ibid.) pitää mm.

vakiintuvia prosesseja, organisaatiorakenteita, esim. komiteoita ja työryhmiä, indikaattoreiden ja vertailuarvojen ympärillä tehtäviä päätöksiä sekä tavoitteiden saavuttamista kuvaavia informaatiodokumentteja. Systeemiajattelun kielellä ilmaistuna avoimen koordinaation puitteissa on syntymässä tiukempia sidoksia järjestelmän osien välille. Tässä tutkimuksessa systeemiajatteluun perustuva tarkastelu toimii yhtenä näkökulmana avoimen koordinaatiomenetelmän muodostaman toimintakokonaisuuden tulkinnan ja ymmärtämisen tukena.