LAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 19/2009 vp
Hallituksen esitys valtion talousarvioksi vuo- delle 2010
Valtiovarainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 18 päivänä syyskuuta 2009 lähet- tänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen valtion ta- lousarvioksi vuodelle 2010 (HE 138/2009 vp).
Eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 3 momen- tin nojalla lakivaliokunta on päättänyt antaa toi- mialaansa koskevan lausunnon talousarvioesi- tyksestä valtiovarainvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- kansliapäällikkö Tiina Astola, ylijohtaja, osastopäällikkö Kari Kiesiläinen, ylijohtaja, osastopäällikkö Jarmo Littunen, ulosottojoh- taja Juhani Toukola ja talousjohtaja Harri Mäkinen, oikeusministeriö
- budjettisihteeri Niko Ijäs ja finanssisihteeri Saija Kaukonen, valtiovarainministeriö - presidentti Pauliine Koskelo, korkein oikeus - presidentti Pekka Hallberg, korkein hallinto-
oikeus
- presidentti Antero Palaja, Turun hovioikeus - laamanni Eero Takkunen, Helsingin käräjä-
oikeus
- ylituomari Marjatta Mäenpää, Helsingin hal- linto-oikeus
- johtaja Pauli Nieminen, Rikosseuraamus- virasto
- valtionsyyttäjä Christer Lundström, Valta- kunnansyyttäjänvirasto
- johtava kihlakunnanvouti Timo Heikkinen, Helsingin ulosottovirasto.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— markkinaoikeus
— vakuutusoikeus.
Viitetiedot
Lakivaliokunta on tutustunut rikosseuraamus- alan kehittämishankkeeseen ja muihin vankein- hoidon ajankohtaisiin kysymyksiin Helsingin vankilaan suuntautuneen vierailun yhteydessä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Yleistä
Valtion vuoden 2010 talousarvioesityksessä oikeusministeriön hallinnonalalle esitetään mää-
rärahoja yhteensä noin 790 miljoonaa euroa.
Tämä on noin 8 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuoden 2009 varsinaisessa talousarviossa. Il- man vuosittain vaihtelevia vaalimenoja määrä-
rahojen lisäys on vuoteen 2009 verrattuna noin 7 miljoonaa euroa.
Tuomioistuimet ja syyttäjälaitos
Riippumattomat sekä hyvin ja tehokkaasti toimi- vat tuomioistuimet ovat edellytys perus- ja ih- misoikeusvaatimusten mukaisen oikeusturvan toteutumiselle ja oikeusvarmuudelle. Valiokun- ta pitää tärkeinä tavoitteita lyhentää tuomio- istuinten käsittelyaikoja, vähentää tuomio- istuimissa yli vuoden vireillä olevien asioiden määrää sekä lyhentää alueellisia käsittelyaika- eroja. Yksilön kannalta kyse ei ole vain tuomio- istuinkäsittelyn joutuisuudesta, vaan koko oikeusketjun sujuvuudesta. Tämän vuoksi on tärkeää, että pyritään lyhentämään asioiden kä- sittelyn kokonaiskestoa ja tehostetaan seurantaa käsittelyn kaikissa vaiheissa esitutkinnasta tuo- mioistuinkäsittelyyn sekä vahvistetaan viran- omaisten paikallista yhteistyötä.
Selvityksen mukaan tuomioistuimissa ei ny- kyisellään juurikaan kyetä lyhentämään yleises- ti käsittelyaikoja. Esimerkiksi pääkaupunkiseu- dun käräjäoikeuksissa työtilanne on vaikea niil- le osoitetuista lisäresursseista huolimatta. Ta- loudellinen taantuma näkyy etenkin tietyissä asiaryhmissä, esimerkiksi velkajärjestely- ja yri- tyssaneerausasioissa sekä summaarisissa asiois- sa. Käräjäoikeuksissa ja ulosotossa taantuman koko vaikutus työtilanteeseen ei ole vielä nähtä- vissä. Mikäli taantuma jatkuu pitkään, se voi pa- hentaa juttutilannetta merkittävästi. Etenkin laa- joissa riita-asioissa, konkurssi-, velkajärjestely- ja yrityssaneerausasioihin liittyvissä riitakysy- myksissä ja talousrikosasioissa asiamäärien kas- vun odotetaan siirtyvän edelleen muutoksenha- kuasteisiin.
Talousarvioesityksessä asetettujen tavoittei- den saavuttamiseksi on välttämätöntä, että voi- mavaroja suunnataan työmäärän mukaan. Vuo- den 2009 alusta voimaan tulleesta lautamiesjär- jestelmän uudistuksesta on saadun tiedon mu- kaan kertynyt säästöjä jo kuluvan vuoden aika- na. Valiokunta viittaa uudistusta koskeneeseen mietintöönsä (LaVM 11/2008 vp) ja tähdentää, että lautamiesmenojen vähentymisestä saatavat
säästöt on kohdennettava hallitusohjelman mu- kaisesti pahiten ruuhkautuneiden käräjäoikeuk- sien vahvistamiseen. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota lautamiesten käyttöalan supistami- sesta saataviin säästöihin myös käsitellessään vuoden 2009 talousarvioesitystä ja painottaa erityisesti tuomariresurssien vahvistamista (LaVL 15/2008 vp). Myös vuoden 2010 alusta voimaan tulevassa käräjäoikeusuudistuksessa vapautuu voimavaroja uudelleen kohdennet- taviksi, kun uudistuksen myötä vapautuvien laa- mannin virkojen tilalle voidaan perustaa kärä- jätuomarin virkoja. Valiokunta tähdentää voi- mavarojen oikeudenmukaista ja tarkoituksen- mukaista jakamista käsittelyaikojen lyhentämi- seksi. Myös lautamiesjärjestelmäuudistuksen yhteydessä säädettyjen uusien käräjäoikeuden kokoonpanovaihtoehtojen täysimääräinen hyö- dyntäminen edellyttää riittäviä tuomariresurs- seja.
Selvityksen mukaan alueellisissa hallinto- oikeuksissa on ollut kasvua kaikissa asiaryh- missä. Asiamäärän odotetaan lisääntyvän taan- tuman vuoksi erityisesti toimeentulotuki- sekä sosiaaliturva- ja terveysasioissa. Varsinkin toi- mentulotukiasiat tulevat tuomioistuimiin vii- veellä. Lisäksi sosiaaliturvan muutoksenhaku- lautakunnassa oleva jutturuuhka voi vakuutus- oikeuteen purkautuessaan pahentaa siellä ruuh- kia olennaisesti. Talousarvioesitys ei sisällä hal- linto-oikeuksille ja vakuutusoikeudelle vuosina 2008—2009 myönnettyä ruuhkanpurkurahaa, mikä asiamäärien kehityksestä riippuen voi teh- dä haasteelliseksi talousarvioesityksessä asete- tut tavoitteet käsittelyaikojen lyhentämisestä.
Helsingin hallinto-oikeuden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien turvapaikkavalitusten määrän arvioidaan Maahanmuuttoviraston las- kelmien mukaan lisääntyvän noin 1 000 asialla.
Valiokunta toteaa myönteisenä talousarvioon sisältyvän 643 000 euron (9 htv) suuruisen ker- taluonteisen määrärahalisäyksen turvapaikkava- litusten käsittelyyn. Määrärahalisäys on vält- tämätön, jotta käsittelyajat voidaan pitää koh- tuullisina. Asiamäärän kasvun vaikutusta kor- keimman hallinto-oikeuden työtilanteeseen on syytä seurata.
Syyttäjälaitoksen osalta tavoitteena on koh- dentaa voimavaroja pitkään syyteharkinnassa olleisiin asioihin sekä syyttäjän ja poliisin esi- tutkintayhteistyön tehostamiseen. Vaativat ri- kosasiat, esimerkiksi harmaaseen talouteen ja ta- lousrikollisuuteen liittyvät jutut, sitovat paljon voimavaroja pitkäksi aikaa. Poikkeuksellisen laajojen Ruanda- ja WinCapita-juttujen hoitoon on talousarviossa osoitettu syyttäjälaitokselle miljoonan euron lisäys. Ns. normaalien asioiden käsittelyyn käytettävien henkilötyövuosien mää- rä on vaihdellut vuosittain. Vuoden 2010 talous- arviossa henkilötyövuosien määrä vähenee 13:lla kuluvaan vuoteen verrattuna. Keven- netyillä rikosprosessikeinoilla, kuten kirjallisel- la menettelyllä ja esitutkinnan rajoittamisella, voidaan vapauttaa voimavaroja vaativiin ja pit- kään syyteharkinnassa olleisiin asioihin, mutta niilläkään ei ole mahdollista tasapainottaa tilan- netta kokonaan. Valiokunta korostaa, että tasai- nen henkilöstökehitys on edellytys tuloksellisel- le toiminnalle.
Vankeinhoito
Rikosseuraamusalalla toteutetaan ensi vuosi- kymmenen alussa useita uudistuksia. Vuoden 2010 alusta yhdistetään Vankeinhoitolaitos, Kri- minaalihuoltolaitos ja Rikosseuraamusvirasto uudeksi rikosseuraamusalan organisaatioksi.
Lisäksi rikosseuraamusalan alue- ja laitosraken- netta uudistetaan vuoteen 2012 mennessä.
Valiokunta pitää tärkeänä rikosseuraamusalan kehittämistä ja toiminnan tarkoituksenmukaista järjestämistä. Kehittämistoimilla tavoitellaan merkittäviä tehokkuus- ja tuottavuushyötyjä.
Valiokunta kuitenkin korostaa, että toimenpitei- den ensisijaisena lähtökohtana tulee olla voima- varojen mitoittaminen ja kohdentaminen kri- minaalipolitiikan tarpeiden mukaisesti. Vanki- paikkojen määrää vähennettäessä tulee ottaa huomioon se, että vankiluvun kehityksestä ei voida tehdä varmoja päätelmiä. Vankien sijoit- tamista ylipaikoille ei valiokunnan mielestä voi- da pitää kestävänä ratkaisuna, jos vankimäärä kääntyy nousuun.
Valiokunta toteaa myönteisenä rangaistusten täytäntöönpanoon esitetyn neljän miljoonan eu- ron määrärahalisäyksen mm. vankien kuntoutus- toiminnan kohtuullisen tason ylläpitoon. Lisä- rahoituksesta huolimatta vuoden 2006 vankeus- lakiuudistuksessa asetetuissa uusintarikollisuu- den ehkäisyn kannalta keskeisissä tavoitteissa, kuten aktiivitoimintojen osuuden lisäämisessä vankien ajankäytössä sekä vankeusajan jälkeis- ten tukitoimien tehostamisessa, ei kuitenkaan päästä kovin paljon eteenpäin.
Valiokunta on huolestunut henkilökunnan jaksamisesta. Erityisesti vankien parissa tehtävä lähityö, kuten rangaistusajan suunnitelmien laa- timinen, työtoiminta ja koulutus, vaatii paljon henkilöstövoimavaroja. Tavoitteena on siirtää painopistettä jatkossa yhä enemmän toimen- piteisiin, joilla tuetaan vankien valmiuksia so- peutua yhteiskuntaan. Myös avoseuraamuksia kehitetään. Nämä tavoitteet lisäävät henkilöstö- voimavarojen vahvistamisen tarvetta. Valiokun- ta katsoo, että rikosseuraamusalan organisaatio- uudistuksen ja muiden hallinnon tehostamistoi- mien kautta vapautuvat voimavarat tulisi koh- dentaa vankien parissa tehtävään lähityöhön vankeuslain tavoitteita toteuttaen.
Toimitilat ja niistä aiheutuvat kustannukset Valiokunta pitää tärkeänä, että vankitilojen pe- ruskorjauksia jatketaan vankiloiden peruskor- jausohjelman mukaisesti. Jäljellä olevien ns.
paljusellien poistamiseen on saadun selvityksen mukaan suunnitelmallisesti ryhdytty, ja valio- kunta pitää välttämättömänä, että rahoitus tätä koskevien toimenpiteiden toteuttamiseksi turva- taan. Myös vankipaikkojen määrää vähennet- täessä tulee pyrkiä vähentämään paljusellien määrää sen sijaan, että suljettaisiin tiloiltaan asianmukaisia osastoja, esimerkiksi Pelso.
Valiokunta on toistuvasti kiinnittänyt huomiota oikeusministeriön hallinnonalan korkeisiin vuokriin ja muihin toimitilakustan- nuksiin (LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp, LaVL 5/2008 vp). Osaksi tuomioistuinlaitoksen ja vankeinhoidon toimitilakustannuksiin vaikut- taa rakennuksiin sisältyvien turvallisuus- ja eri-
tyislaitteiden arvo. Vuokramenojen kasvu on ollut jo pitkään yleistä hintakehitystä nopeam- paa. Oikeusministeriön hallinnonalan toimiti- loista noin 80 prosenttia on Senaatti-kiinteistöil- tä vuokrattuja tiloja. Valiokunta viittaa vuosille 2010—2013 laadituista valtiontalouden kehyk- sistä antamaansa lausuntoon (LaVL 5/2009 vp) ja katsoo, että oikeusministeriön hallinnonalan kasvaviin toimitilojen vuokrakustannuksiin tu- lee löytää kestävä ratkaisu, jotta voidaan varmis- taa voimavarojen riittävyys hallinnonalan perus- tehtävien hoitamiseen.
Sakkovankien määrän muutokset ja kustan- nukset
Vuonna 2008 sakon muuntorangaistussään- nöksiä muutettiin siten, että rangaistusmääräys- menettelyssä tuomittuja sakkoja ei enää voi muuntaa vankeudeksi (578/2008). Jo vuonna 2007 muuntokelvottomiksi oli säädetty enintään 20 päiväsakon suuruiset rangaistusmääräys- menettelyssä tuomitut sakot (68/2007). Näiden muutosten yhteisvaikutuksena pelkkää muunto- rangaistusta suorittavien vankien päivittäisen keskimäärän arvioitiin laskevan noin 20—40 vankiin. Myös sakon muuntorangaistusta muun vankeusrangaistuksen ohella suorittavien päivit- täisen määrän arvioitiin laskevan jokseenkin vastaavalla tavalla.
Saadun tiedon mukaan sakon muuntorangais- tusta suorittavien vankien määrä on viime keväästä alkaen laskenut. Kuluvan vuoden lo- kakuun alun vankilukuilmoituksen mukaan vankiloissa suoritti pelkkää muuntorangaistusta 62 vankia, mikä oli puolet vähemmän kuin vas- taavaan aikaan vuonna 2008. Muuntorangaistus- vankien määrän arvioidaan laskevan edelleen, kunnes lainmuutosten vaikutukset näkyvät täysi- määräisinä.
Hyväksyessään viimeisimmän sakon muun- tokiellon laajentamista koskeneen lainmuu- toksen (EV 79/2008 vp, LaVM 9/2008 vp — HE 164/2007 vp) eduskunta edellytti oikeus- ministeriön seuraavan ja arvioivan sakon muun- tokiellon vaikutuksia kiinnittäen huomiota mui- den seikkojen ohella sakkovankien määrän kehi-
tykseen, sakkotulojen määrään, sakkorangais- tuksen uskottavuuteen rikosoikeudellisena seu- raamuksena sellaisissa tapauksissa, joissa henki- lö syyllistyy toistuvasti vähäisiin rikoksiin, vai- kutuksiin rikollisuuteen kokonaisuutena, vaiku- tuksiin kaupan alan yritysten kannalta sekä kärä- jäoikeuksien, kuntien ja muiden asianomaisten viranomaisten toimintaan, ja antavan asiasta sel- vityksen lakivaliokunnalle vuoden 2010 lop- puun mennessä. Samassa yhteydessä eduskunta niin ikään edellytti, että yhdyskuntaseuraamuk- sen kehittämistä koskeva kokonaistarkastelu käynnistetään viipymättä ja että sen yhteydessä tai erillisenä työnä valmistellaan oikeusminis- teriön, sosiaali- ja terveysministeriön, valtio- varainministeriön, kuntasektorin sekä muiden asiaan kuuluvien toimijoiden yhteistyönä vuo- den 2009 loppuun mennessä eduskunnalle anta- mista varten tarvittavat ehdotukset sakon muun- torangaistusjärjestelmän ulkopuolelle jääville soveltuvaksi yhdyskuntaseuraamukseksi tai muuksi muuntorangaistuksen korvaavaksi toi- meksi.
Edellä mainitussa yhteydessä eduskunta li- säksi edellytti valmisteltavan tarvittavat eh- dotukset sääntelyksi, jolla rajataan rangaistus- määräysmenettelyn käyttö pois tilanteista, jois- sa tekijä on menettelyllään osoittanut piittaamat- tomuutta lain kielloista ja käskyistä. Lakivalio- kunnalle on toimitettu alustava arvio lausumas- sa tarkoitetun lainmuutoksen taloudellisista vai- kutuksista toteuttamistavasta riippuen. Yhteen- vedonomaisesti voidaan todeta, että lainmuutos merkitsisi karkeasti arvioituna pelkkää muunto- rangaistusta suorittavien vankien päivittäisen määrän nousua 50—70:llä verrattuna siihen, mi- hin sen on arvioitu laskevan vuosina 2008 ja 2007 voimaan tulleiden muutosten vaikutukses- ta. Tämä lisäisi muuttuvia kustannuksia (ravin- to, vaatteet, lääkkeet jne.) arviolta 450 000—
630 000 euroa. Muutos vaikuttaisi vastaavalla tavalla myös sakon muuntorangaistusta muun rangaistuksen ohella suorittaviin. Yhteensä kes- kivankiluku nousisi arvion mukaan 90—120:llä, mikä lisäisi vankeinhoidon muuttuvia kustan- nuksia 810 000—1 080 000 eurolla. Lakivalio- kunta toteaa, että eduskunta on edellyttänyt mai-
nitun lainmuutoksen valmistelua, ja katsoo sik- si, että lainmuutoksesta aiheutuvat kustannukset tulee huomioida talousarvion tai lisätalousar- vion yhteydessä.
Tuottavuusohjelman toteuttamisesta
Vuoden 2010 talousarvioesityksessä on oikeus- ministeriön hallinnonalan toimintamenomomen- tilta vähennetty valtionhallinnon tuottavuusoh- jelmaan liittyen yhteensä noin 2,5 miljoonaa eu- roa. Vuonna 2010 tuottavuusohjelmaan liittyvä henkilöstövähennys on 172 henkilötyövuotta, josta osa on toteutettu jo etupainotteisesti.
Oikeusministeriön hallinnonalalla toteute- taan lukuisa määrä tuottavuushankkeita. Vuon- na 2010 niistä keskeisimpiä ovat edellä mainit- tujen käräjäoikeusverkoston uudistamisen ja Ri- kosseuraamuslaitoksen perustamisen lisäksi muun muassa riidattomien saatavien perinnän yksinkertaistaminen, kiinteistöjen kirjaamis- asioiden siirto Maanmittauslaitokselle sekä Val- takunnanvoudinviraston perustaminen.
Valiokunta toteaa, että tuottavuushankkeilla tavoitellaan merkittäviä tehokkuus- ja tuot- tavuushyötyjä. Kustannushyötyjen odotetaan syntyvän vasta pidemmällä aikavälillä. Hank- keiden siirtymäkausien aikana on mahdollista, että kustannukset väliaikaisesti myös nousevat.
Työtä hankkeiden toteuttamiseksi tulee kuiten- kin määrätietoisesti jatkaa. Valiokunta pitää tär- keänä, että hankkeiden toimeenpanoa seurataan ja uudistusten kriminaalipoliittiset ja taloudel- liset vaikutukset valtion ja kuntien kannalta ar- vioidaan poikkihallinnollisesti ja pitkäjänteises- ti.
Oikeusministeriön hallinnonalalla toteutet- tavat tuottavuus- ja rakenneuudistukset merkit- sevät myös muutoksia tietojärjestelmiin. Osassa hankkeita on jo itsessään kysymys tietohallin- non kehittämisestä ja sähköisten palveluiden li- säämisestä. Tietojärjestelmiä tulee tilkkutäk- kimäisen uudistamisen sijaan kehittää kokonai- suutena ja käyttäjäryhmien tarpeista lähtien.
Valiokunta korostaa organisaatio- ja sektori- rajat ylittävää tarkastelua sekä eri hallinnon-
aloilla toteutettavien hankkeiden välistä koordi- nointia todellisten tuottavuus- ja kustannushyö- tyjen aikaansaamiseksi.
Tutkimustoiminnan vahvistaminen
Tutkimukseen pohjautuva tieto oikeusoloista kuuluu laadukkaan lainvalmistelun ja suunnitel- mallisen kriminaali- ja oikeusturvapolitiikan perusedellytyksiin. Valiokunta on toistuvasti tähdentänyt tarvetta lisätä oikeuspoliittiseen tutkimukseen suunnattuja voimavaroja (LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp, LaVL 5/2008 vp, LaVL 12/2007 vp, LaVL 8/2007 vp, LaVL 15/2006 vp, LaVL 9/2006 vp). Pitkäjän- teisen tutkimustyön resurssikysymys ei ole kes- tävällä tavalla ratkaistavissa esimerkiksi tilapäi- sellä projektirahoituksella.
Vuoden 2008 talousarvioesitykseen sisältyi tavoite parantaa lähivuosina Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen toimintaedellytyksiä. Käsitel- tävänä oleva talousarvioesitys ei kuitenkaan vie- lä tuo parannusta tilanteeseen. Valiokunta kii- rehtii toimenpiteitä tutkimustoiminnan kehit- tämiseksi ja rahoituksen turvaamiseksi.
Tarve toiminnan analyyttiseen seurantaan ja arviointiin tuomioistuimissa on viime vuosina korostunut. Sekä korkein oikeus että korkein hallinto-oikeus ovat käynnistäneet hankkeita ja selvityksiä ajantasaisen, lainkäyttöä koskevan tiedon saamiseksi. Tietoa tarvitaan tuottavuu- den ja oikeusturvan laadun arvioimiseen sekä johtamisen välineeksi. Tällainen tutkimus tukee myös paremman sääntelyn toimintaohjelmaa.
Valiokunta viittaa vuoden 2009 talousarvioesi- tyksestä antamaansa lausuntoon ja pitää tarpeel- lisena, että käytettävissä olevia resursseja vah- vistetaan ja kohdennetaan tuomioistuimissa ta- pahtuvaan selvitys- ja tutkimustoimintaan.
Lausunto
Lausuntonaan lakivaliokunta esittää,
että valtiovarainvaliokunta ottaa edel- lä olevan huomioon.
Helsingissä 20 päivänä lokakuuta 2009
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Janina Andersson /vihr
vpj. Anna-Maja Henriksson /r jäs. Esko Ahonen /kesk
Kalle Jokinen /kok Oiva Kaltiokumpu /kesk Ilkka Kantola /sd (osittain) Sampsa Kataja /kok (osittain) Krista Kiuru /sd
Jari Larikka /kok Sanna Lauslahti /kok Outi Mäkelä /kok Raimo Piirainen /sd Tuomo Puumala /kesk Pirkko Ruohonen-Lerner /ps Tero Rönni /sd
Kari Uotila /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Minna-Liisa Rinne.
