Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteet

Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteet

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma Veera Jämsén 255236 23.5.2017 Ohjaaja: Tomi Voutilainen

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Veera Jämsén

Työn nimi

Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteet

Pääaine

Julkisoikeus

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

23.5.2017

Sivuja

81

Tiivistelmä

Pro gradu -tutkielman aiheena on julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvel- voitteet. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin vi- ranomaiselle lailla tai lain nojalla. Tutkielman tarkoituksena on selvittää, mitkä turvallisuus- velvoitteet tulevat julkista hallintotehtävää hoitavalle yritykselle suoraan laeista ja mistä on sovittava viranomaisen ja yksityisen välisin sopimuksin. Turvallisuusvelvoitteista käsitellään niitä, jotka koskevat julkisen hallintotehtävän hoitoa. Tutkielmassa otetaan kantaa siihen, mikä on lainsäädännöstä ja sopimuksista tulevien turvallisuusvelvoitteiden suhde turvallisuuden osa- alueisiin. Tutkimusmetodina on lainoppi eli oikeusdogmatiikka.

Laeista tulevat turvallisuusvelvoitteet tulevat hallinnon yleislakien kautta ja turvallisuuden osa- alueista ne koskevat tietoturvallisuutta sekä varautumista. Palveluperiaate, viivytyksettömyys- vaatimus sekä tiedonhallinnan turvaaminen edellyttävät niin teknisiä kuin organisatorisia tur- vallisuustoimia. Kun julkisen hallintotehtävän hoitaminen siirretään yritykselle, on viranomai- sen huolehdittava tietyistä turvallisuusvelvoitteiden toteutumisesta sopimuksin. Näitä ovat etenkin tietosuoja, varautuminen sekä huoltovarmuuden turvaaminen, jotka liittyvät turvalli- suuden osa-alueista tietoturvallisuuteen sekä varautumiseen ja kriisienhallintaan.

Tutkimus osoitti, että julkisuuslain soveltamisalasäännöksiä tulisi muuttaa, jotta olisi yksiselit- teistä, että julkisuuslaki koskee julkisia hallintotehtäviä hoitavia toimijoita huolimatta siitä sisältyykö tehtävän hoitamiseen julkisen vallan käyttöä. Varautumisvelvoite tulisi koskea lain nojalla myös yksityisiä toimijoita etenkin niiden hoitaessa yhteiskunnan kannalta kriittisiä teh- täviä.

Vaikka julkinen hallintotehtävä annetaan yksityisen yrityksen hoidettavaksi, on viranomainen velvollinen huolehtimaan järjestämisvastuullaan olevien tehtävien hoitamiseen liittyvistä vas- tuista ja velvollisuuksista.

Avainsanat

Julkinen hallintotehtävä, julkinen valta, hallinnon yleislait, turvallisuus

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XIV KUVIOT ... XVI

1JOHDANTO ... 1

2JULKINEN HALLINTOTEHTÄVÄ ... 6

2.1Mikä on julkinen hallintotehtävä? ... 6

2.2Julkisen hallintotehtävän antaminen viranomaiselta yksityiselle ... 10

2.3Hallinnon yleislakien soveltaminen julkista hallintotehtävää hoitavaan yrityk- seen ... 17

3TURVALLISUUSVELVOITTEET HALLINNON YLEISLAKIEN NOJALLA ... 22

3.1Hyvän hallinnon ja palvelutuotannon turvaaminen ... 22

3.1.1Palveluperiaate ja viivytyksettömyysvaatimus ... 22

3.1.2Tietoturvallisuus ja varautuminen ... 25

3.2Tiedonhallinnan turvaaminen ... 30

3.2.1Julkisuusperiaate ja siitä poikkeaminen salassa pidettävien asiakirjojen ja yksityisyyden suojan turvaamiseksi ... 30

3.2.2Tietoaineistoturvallisuus ... 35

3.2.3Tietojenkäsittelyn turvallisuus ... 42

3.2.4Tietojärjestelmäturvallisuus ... 48

4TURVALLISUUSVELVOITTEET SOPIMUSTEN NOJALLA ... 53

4.1Henkilötietojen suojaaminen ja salassapitovaatimukset ... 53

4.1.1Henkilötietojen suojaamisesta ja salassapitovaatimuksista sopiminen ... 53

4.1.2EU:n tietosuoja-asetuksen velvoitteet ... 58

4.2Varautuminen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin ... 61

4.2.1Häiriötilanteet ja poikkeusolot ... 61

4.2.2Varautumisvelvollisuus ... 62

4.2.3Erityislainsäädäntö koskien varautumista ... 65

4.2.4Huoltovarmuus osana varautumista ... 66

4.2.5Huoltovarmuuskeskus toiminnan tukijana ... 69 4.2.6Varautumiseen ja huoltovarmuuteen liittyvistä velvoitteista sopiminen . 71

4.3Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen valvonta ja vahingonkorvausvastuu75 5JOHTOPÄÄTÖKSET ... 78

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aine, Antti  Nurmi, Veli-Pekka  Ossa, Jaakko  Penttilä, Teemu  Salmi, Ilkka  Virta- nen, Vesa: Moderni kriisilainsäädäntö. Helsinki 2011. (Aine ym. 2011)

Alavesa, Eija: Uudistuva Eurooppalainen ja kansallinen tietosuojalainsäädäntö, tietosuoja- vastaavan toimenkuva ja asema muutoksessa. Edilex 10.10.2013. [www.edilex.fi]

(22.10.2016)

Arajärvi, Pentti: Oikeustieteiden valintakoekirja Joensuun yliopistoon 2007 – I Sosiaalioi- keus pääpiirteittäin. Joensuu 2007.

Bruun, Kari: Turvallisuus perus- ja ihmisoikeutena. Oikeus 2016/2, s. 245259.

Eduskunnan oikeusasiamies: Eduskunnan oikeusasiamies 90. Sastamala 2008.

Elinkeinoelämän keskusliitto: Elinkeinoelämän yritysturvallisuusmalli. Helsinki 2016.

Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Helsinki 2011.

Heuru, Kauko: Hyvä hallinto. Helsinki 2003.

Huoltovarmuuskeskus: Toiminnan jatkuvuuden hallinta. Helsinki 2009.

[http://huoltovarmuuskeskus.s3-eu-west-1.amazonaws.com/app/uploads/2016/08/

31144122/SOPIVA_Suositukset.pdf] (4.2.2017)

Husa, Jaakko: Perustuslaki ja julkishallinto – Uusi perustuslaki ja julkista hallintoa koske- va sääntely sekä julkisen vallan käyttämistä ja julkisen tehtävän hoitamista koskevat keskeisperiaatteet. Vaasa 2000.

Husa, Jaakko – Pohjolainen, Teuvo: Julkisen vallan oikeudelliset perusteet – johdatus jul- kisoikeuteen. 4. uudistettu painos. Viro 2014.

Laakso, Seppo  Suviranta, Outi  Tarukannel, Veijo: Yleishallinto-oikeus. Jyväskylä 2006.

Kalliojärvi, Tanja: EU:n yleinen tietosuoja-asetus: tietoturvallisuudesta henkilötietojen käsittelyssä. Edilex 3.6.2016. [www.edilex.fi] (22.10.2016)

Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä  Valtiosääntöoikeu- dellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Helsinki 2008.

Kerko, Pertti: Turvallisuusjohtaminen. Porvoo 2001.

Kerttula, Timo: Vartijat ja järjestyksenvalvojat julkisen vallan käyttäjinä. Helsinki 2010.

Koivisto, Ida: Julkisen vallan rajoilla. Lakimies 5/2014, s. 675–694.

Komulainen, Mikko: Ulkoistaminen kunnissa. Helsinki 2010.

Kulla, Heikki  Koillinen, Mikael: Julkisuus ja henkilötietojen suoja viranomaistoiminnas- sa. Turku 2014.

Mansikka, Tanja: Kuka kantaa virkavastuuta? – Virkavastuusta kunnassa ja sen ulottumi- sesta ulkoistettuun toimintaan sekä epäasiallisesta vaikuttamisesta päätöksentekoon.

Edilex 6.6.2014. [www.edilex.fi] (16.10.2016) Miettinen, Juha E.:

- Tietoturvallisuuden johtaminen – näin suojaat yrityksen toiminnan. Helsinki 1999.

- Yritysturvallisuuden käsikirja. Helsinki 2002.

Miettinen, Tarmo  Väätänen, Ulla: Hallintolaki hyvän hallinnon takeena. Edilex 2.2.2007. [www.edilex.fi] (24.11.2016)

Muukkonen, Matti: Ulkoistaminen ja perustuslainsäätäjän tahto. Edilex 29.3.2012.

[www.edilex.fi] (10.10.2016) Mäenpää, Olli:

- Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 3. painos. Helsinki 2008.

- Hallinto-oikeus. Helsinki 2013.

- Julkisuus oikeuskulttuurin perustekijänä. Lakimies 78/2015, s. 1136–1141.

Pirttimäki, Jouko  Tourula, Tapio: Varautuminen rautatiejärjestelmässä. Trafin julkaisuja 6/2015.

Pitkänen, Olli  Tiilikka, Päivi  Warma, Eija: Henkilötietojen suoja. Helsinki 2014.

Pölönen, Pasi: Sopimuksellisuus julkishallinnon järjestämisessä. Lakimies 7–8/2012, s.

1149–1167.

Raatikainen, Ari: Yksityisyyden suoja työelämässä. Helsinki 2002.

Sajama, Seppo: Argumentaatio oikeustieteellisessä tutkimuksessa. Edilex 19.3.2015.

[www.edilex.fi] (3.11.2016)

Sutela, Marja: Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistaminen. Oikeudelliset reunaehdot. Hel- sinki 2003.

Tervo, Vesa-Pekka: Kuntien jatkuvuuden hallintaprojekti – KUJA. Helsinki 2016.

Tolonen, Hannu: Oikeuslähdeoppi. Helsinki 2003.

Tuori, Kaarlo:

- Perustuslakiuudistus ja hallinto-oikeus. Lakimies 4/1999, s. 1–11.

- Onko hallinto-oikeudella tulevaisuutta? Oikeus 2003/3, s. 234–249.

Vanto, Jarno: Henkilötietolaki käytännössä. Helsinki 2011.

Voutilainen, Tomi:

- Hyvä sähköinen hallinto. 2. painos. Helsinki 2007.

- ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa  ICT-oikeudelliset periaatteet ja sähköinen hallintomenettely. Helsinki 2009.

Voutilainen, Tomi  Kurvinen, Evgeniya: Kuntien tietohallinnon järjestäminen – vastuut ja rajoitteet ulkoistamisessa. Edilex 25.5.2015. [www.edilex.fi] (24.10.2016)

Wallin, Anna-Riitta – Konstari, Timo: Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö – Laki viran- omaisen toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyvät lait. Jyväskylä 2000.

Ylipartanen, Arto: Tietosuoja terveydenhuollossa, potilaan asema ja oikeudet henkilötieto- jen käsittelyssä. Helsinki 2001.

VIRALLISLÄHTEET

HaVM 35/2014 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 54/2013) julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta.

HE 105/1992 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi huoltovarmuuden turvaamisesta sekä turvavarastolain, tuontipolttoaineiden velvoitevarastointilain ja varmuusvaras- tointimaksusta annetun lain 1 ja 5 §:n muuttamisesta.

HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.

HE 30/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuu- desta ja siihen liittyviksi laeiksi.

HE 96/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle henkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi.

HE 17/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sähköisestä asioinnista viranomais- toiminnassa.

HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttö- lain muuttamisesta.

HE 92/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi kielilaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi.

HE 196/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta.

HE 211/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Liikenneturvasta.

HE 44/2005 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain muuttamisesta.

HE 3/2008 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 223/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle pysäköinninvalvontaa koskevan lainsää- dännön uudistamiseksi.

HE 188/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi passilain muuttamisesta ja passi- lain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta.

HE 54/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi julkisen hallinnon turvallisuus- verkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta.

HE 221/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle tietoyhteiskuntakaareksi sekä laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n ja rikoslain 38 luvun 8 b §:n muuttamisesta.

HE 268/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 19/1996 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 47/1996 vp) osuuspankkien yhteenliittymää koskevaksi lainsäädännöksi.

PeVL 23/2000 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 197/1999 vp) arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 24/2001 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 71/2001 vp) etsintä- ja pelastuspalvelua merellä koskevan vuoden 1979 kansainvälisen yleis- sopimuksen muutosten hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä meripelastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 28/2001 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 69/2001 vp) laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 48/2001 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 167/2001 vp) laeiksi maaseutuelinkeinojen rahoituslain, porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslain, kolttalain sekä maatalousyrittäjien luopumistuesta annetun lain muutta- misesta.

PeVL 2/2002 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 197/2001 vp) laeiksi sähköisistä allekirjoituksista ja viestintähallinnosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta.

PeVL 11/2002 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 248/2001 vp) laiksi seutuyhteistyökokeilusta.

PeVL 11/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 7/2006 vp) laiksi ajoneuvoverolain 56 §:n muuttamisesta.

PeVL 20/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 35/2006 vp) laiksi tilatukijärjestelmän täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta.

PeVL 18/2007 vp: Perustuslakivaliokunnon lausunto hallituksen esityksestä (HE 140/2007 vp) siviilipalveluslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 3/2009 vp: Perustuslakivaliokunnon lausunto hallituksen esityksestä (HE 89/2009 vp) laiksi väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista.

PeVL 16/2009 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 36/2009 vp) laiksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 23/2013 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 79/2012 vp) pysäköinninvalvonnassa avustamista koskevaksi lainsäädännöksi.

PeVL 8/2014 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 54/2013 vp) laeiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta.

PeVL 27/2014 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 79/2014 vp) ilmailulaiksi ja laiksi meripelastuslain 14 §:n muuttamisesta.

PeVL 16/2016 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 26/2016 vp) laiksi valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä.

MUUT VIRALLISLÄHTEET

Arkistolaitos: Asiankäsittelyjärjestelmiin sisältyvien pysyvästi säilytettävien asiakirjallis- ten tietojen säilyttäminen yksinomaan sähköisessä muodossa. Arkistolaitoksen mää- räys 20.12.2005, KA 1486/40/2005.

Oikeusministeriö: Julkisyhteisön vahingonkarvausvastuu. Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 59/2010. Helsinki 2010.

Puolustusministeriö: Yhteiskunnan turvallisuusstrategia – Valtioneuvoston periaatepäätös 16.12.2010. Helsinki 2010.

Tietosuojavaltuutettu:

- Henkilötietojen siirtäminen palvelujen järjestämisvastuun siirtyessä esimerkiksi uudelle kunnalle. Tietosuojavaltuutetun kannanotto 21.4.2008. Dnro 617/41/2008.

- Opas: Henkilötietojen käsittely henkilötietolain mukaan. Päivitetty 27.7.2010.

- Käyttöoikeuksien myöntäminen lukion henkilökunnalle oppilaitoksen opiskelijare- kisteriin. Tietosuojavaltuutetun kannanotto 28.6.2011.

- Onko teleyrityksen pystyttävä selvittämään asiakkaan salaisten yhteystietojen muuttumista julkisiksi? Tietosuojavaltuutetun ratkaisu 2.12.2013. Dnro 1186/452/2010.

- Henkilötunnukset internetissä. Tietosuojavaltuutetun kannanotto 27.1.2014. Dnro 307/41/10.

- Opas: Miten valmistautua EU:n tietosuoja-asetukseen? Helsinki 2017.

Valtioneuvosto:

- Varautuminen ja kokonaisturvallisuus, komiteamietintö. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 21/2010.

- Valtioneuvoston päätös huoltovarmuuden tavoitteista. 5.12.2013, 857/2013.

Valtiovarainministeriö:

- Sähköisten palveluiden ja asioinnin tietoturvallisuuden yleisohje. Helsinki 2001.

- Tunnistaminen julkishallinnon verkkopalveluissa. Helsinki 2006.

- Tietoturvallisuudella tuloksia – Yleisohje tietoturvallisuuden johtamiseen ja hallin- taan. Helsinki 2007.

- Valtionhallinnon tietoturvasanasto. Helsinki 2008.

- Valtion hankintakäsikirja 2010. Tampere 2010.

- Valtion ICT-hankintojen tietoturvaohje. Helsinki 2011.

- Sähköisen asioinnin lainsäädännön seuranta- ja kehittämistutkimus. Helsinki 2013.

- Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot palveluhankinnoissa – JYSE 2014 Pal- velut. Helsinki 2014.

- EU-tietosuojan kokonaisuudistus – VAHTI-raportti 1/2016. Helsinki 2016. (Valtio- varainministeriö 2016a).

- Toiminnan jatkuvuuden hallinta. Helsinki 2016. (Valtiovarainministeriö 2016b).

STANDARDIT

SFS-ISO 31000: Riskienhallinta. Periaatteet ja ohjeet. 27.5.2011.

SFS-ISO/IEC 27001: Informaatioteknologia. Turvallisuustekniikat. Tietoturvallisuuden hallintajärjestelmät. Vaatimukset. 5.12.2013.

SFS-EN ISO 22301: Yhteiskunnan turvallisuus. Liiketoiminnan jatkuvuuden hallintajärjes- telmät. Vaatimukset. 28.8.2015.

INTERNET-LÄHTEET

Finlex: Hallinnon yleislakeihin viittaaminen. [http://lainkirjoittaja.finlex.fi/12-yleislait-ja- eraat-yleiset-saantelyt/12-3/] (1.10.1016)

Huoltovarmuuskeskus:

- Huoltovarmuus Suomessa. [https://www.huoltovarmuuskeskus.fi/tietoa- huoltovarmuudesta/huoltovarmuus-suomessa/] (25.1.2017)

- Huoltovarmuusorganisaatio. [https://www.varmuudenvuoksi.fi/vuosikertomus- 2015/huoltovarmuusneuvosto/huoltovarmuusorganisaatio] (2.4.2017)

- Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus.

[https://www.huoltovarmuuskeskus.fi/tietoa-huoltovarmuudesta/julkisen-ja- yksityisen-sektorin-kumppanuus/] (25.1.2017)

- Keinovalikoima [https://www.huoltovarmuuskeskus.fi/tietoa-huoltovarmuudesta/

keinovalikoima/] (25.1.2017)

- Sopimuksiin perustuva varautuminen. [https://www.huoltovarmuuskeskus.fi/tietoa- huoltovarmuudesta/jatkuvuudenhallinta/sopiva/] (4.2.2017)

Valtiovarainministeriö: Tietoaineistoturvallisuus. [https://www.vahtiohje.fi/web/guest/tieto -aineistoturvallisuus] (3.11.2016)

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin I. v. Finland, 20511/03, 17.7.2008.

Korkein hallinto-oikeus KHO 2003:57

KHO 2012:130 KHO 2013:90 KHO 2016:52

Korkein oikeus KKO 1998:85 KKO 2004:15 KKO 2008:36 KKO 2012:88 KKO 2013:19

Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset

AOA 3661/4/08 ja 3999/4/08 (9.11.2010): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 9.11.2010 kan- teluun julkisuusperiaatteen ja hyvän tiedonhallintatavan toteutumisesta valtion säh- köisessä työnhakupalvelussa.

AOA 848/2/11 (21.5.2012): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 21.5.2012 koskien verotuksen avustavien tehtävien säätämisestä lailla.

AOA 4653/4/14 (31.12.2015): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 31.12.2015 kanteluun Ve- rohallinnon menettelyn rakentamisilmoitusta koskevassa menettelyssä.

EOA 2432/4/99 (22.5.2001): Oikeusasiamiehen päätös 22.5.2001 kanteluun omaisuuden- hoitoyhtiön tarkastusvaliokunnan valvontaa koskevassa asiassa.

EOA 3498/2/04 (25.8.2005): Oikeusasiamiehen päätös 25.8.2005 toimeentulotukihakemus- ten käsittelyn viivästymistä koskeneisiin selvityspyyntöihin.

EOA 1780/4/05 (5.6.2007): Oikeusasiamiehen päätös 5.6.2007 kanteluun perhehoidon toi- meksiantosopimuksen irtisanomiseen.

EOA 2678/4/06 (29.10.2007): Oikeusasiamiehen päätös 29.10.2007 kanteluun Keskinäisen Eläkevakuutusyhtiön Ilmarisen menettelystä henkilötietojen suojauksessa.

EOA 3256/4/07 (24.2.2009): Oikeusasiamiehen päätös 24.2.2009 kanteluun Turun terveys- toimen menettelyä sähköisen potilastietojärjestelmän uuden version käyttöönottoa koskevassa asiassa.

EOA 206/4/11 (31.5.2012): Oikeusasiamiehen päätös 31.5.2012 kanteluun Joensuun ter- veyskeskuksessa käyttöön otettua potilastietojärjestelmää koskevassa asiassa.

LYHENNELUETTELO

AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies

asiointilaki laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 13/2003

HE hallituksen esitys

EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

EOA Eduskunnan oikeusasiamies

EU Euroopan unioni

EU:n asetus sähköisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus sähköisestä tunnistamisesta ja tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä

luottamuspalveluista luottamuspalveluista sisämarkkinoilla ja direktiivin 1999/93/EY kumoamisesta, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2014, EUVL, N:o L 257, 23.7.2014, s. 100.

Euroopan unionin Euroopan unionin perusoikeuskirja, EUVL, N:o C 202, perusoikeuskirja 7.6.2016, s. 395, 401402

EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen)

HaVM hallintovaliokunnan mietintö

HE hallituksen esitys

HeTiL henkilötietolaki 523/1999

HL hallintolaki 434/2003

huoltovarmuuslaki laki huoltovarmuuden turvaamisesta 1390/1992 julkisuuslaki laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999

PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto

PL Suomen perustuslaki 731/1999

RL rikoslaki 39/1889

tietosuoja-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luon- nollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä se- kä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus), annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, EUVL, N:o L 119, 4.5.2016, s. 32–

88.

tietosuojadirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1995/46/EY yksi- löiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta, annettu 24 päivänä lokakuuta 1995, EUVL, N:o L 281, 23.11.1995, s. 31–50.

turvallisuusverkkolaki laki julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta 19/2015

TSV tietosuojavaltuutettu

KUVIOT

Kuvio 1. Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan suhde.

Kuvio 2. Hyvän hallinnon ja palvelutuotannon turvaamisen suhde turvallisuusvaatimuk- siin.

Kuvio 3. Salassapitovelvoitteet.

Kuvio 4. Henkilötietojen suojaamisesta ja salassapitovaatimuksista sopimisessa huomioi- tavia asioita.

Kuvio 5. Huoltovarmuusorganisaatio.

Kuvio 6. Häiriöihin varautumisen ja toiminnan jatkuvuuden konsepti.

Kuvio 7. Varautumisesta ja huoltovarmuudesta sopimisessa huomioitavat kokonaisuudet.

Kuvio 8. Lainsäädännöstä ja sopimuksista tulevien turvallisuusvelvoitteiden suhde turvalli- suuden osa-alueisiin.

1 JOHDANTO

Jo pidemmän aikaa julkisessa hallinnossa on ulkoistettu ja yksityistetty tehtäviä ja palve- luita. Julkisia viranomaisille lailla säädettyjä tehtäviä on siis siirretty yksityisille toimijoil- le.¹ Perustuslain (PL, 731/1999) 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksen- mukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hal- linnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuiten- kin antaa vain viranomaiselle.²

Viranomainen on velvollinen huolehtimaan järjestämisvastuullaan olevien tehtävien hoi- tamiseen liittyvistä vastuista ja velvollisuuksista. Järjestämisvastuu tarkoittaa sitä, että vi- ranomainen vastaa järjestettävien palveluiden ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, laadun ja määrän määrittämisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta ja viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä (kuntalaki, 410/2015, 8

§).³ Kun julkisia hallintotehtäviä ulkoistetaan, on huomioitava viranomaisille säädettyjen velvollisuuksien siirtäminen yksityisille toimijoille. Kiinnostavaa onkin, mitkä velvolli- suudet siirtyvät suoraan lakien nojalla, ja mitkä on huomioitava viranomaisten ja yksityisen välisissä sopimuksissa.

Kun julkinen hallintotehtävä siirretään yksityisten hoidettavaksi, on varmistettava perusoi- keuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen. Perustusla- kivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaati- musten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Valiokunta toteaa useissa lausunnoissaan, että hallinnon yleislake-

1 Laakso  Suviranta  Tarukannel 2006, s. 56; Pölönen LM 2012, s. 1149. Myös Muukkosen mukaan suo- malainen julkishallinto on käynyt läpi merkittävän rakennemuutoksen viime vuosikymmeninä. Perinteisestä virkamieshallintoperiaatteeseen perustuneesta hallinnon järjestämisestä ja palvelujen tuottamisesta ”omana työnä” on hiljalleen luovuttu. Samanaikaisesti uudet palveluntuotantomallit ovat tulleet jäädäkseen. Ks.

Muukkonen Edilex 2012, s. 2.

2 Tuori pitää PL 124 §:ää periaatteellisesti tärkeimpänä hallintoa koskevana säännöksenä uusimmassa perus- tuslaissa. Säännös voidaan hänen mukaan ymmärtää oikeusvaltiollisuuden puolustautumiseksi yksityistämi- sen uhkia vastaan. Tuori LM 1999, s. 910.

3 Ks. tarkemmin HE 268/2014 vp, s. 138140.

ja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viran- omaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä, jollei niiden soveltamista ole perustellusta syystä nimenomaisesti suljettu pois. Lakiin, jolla julkinen hallintotehtävä siirretään yksityisen hoidettavaksi, ei enää nykyisin ole välttämätöntä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin.⁴ Hallinnon yleislakeina pidetään hallintolakia (HL, 434/2003), kielilakia (423/2003), saamen kielilakia (1086/2003), viranomaisten toiminnan julkisuu- desta annettua lakia (julkisuuslaki, 621/1999), henkilötietolakia (HeTiL, 523/1999) ja säh- köisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (asiointilaki, 13/2003).⁵

Julkista hallintotehtävää hoitavalle yritykselle osa velvollisuuksista tulee suoraan laeista ja osan palvelun tai tehtävän järjestämisvastuulla olevan viranomaisen on järjestettävä sopi- muksin. Laeista tulevat velvoitteet tulevat juuri hallinnon yleislakien kautta ja koskevat näin kaikkia toimijoita, joille julkisia hallintotehtäviä siirretään. Velvollisuuksista osa liit- tyy tavalla tai toisella turvallisuuteen. Tutkielman tarkoituksena on selvittää julkista hallin- totehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteita ja tutkia, mitkä turvallisuusvelvoitteet tulevat suoraan laeista ja mistä on sovittava sopimuksin. Tutkimuskysymykset ovat:

1. Mitä suoraan laeista tulevia turvallisuusvelvoitteita on julkista hallintotehtävää hoi- tavalla yrityksellä?

2. Mitkä ovat ne turvallisuusvelvoitteet, joiden toteutumisesta viranomaisen tulee huolehtia sopimuksin, kun yritys hoitaa julkista hallintotehtävää?

Tutkielmassa ei ole tarkoitus tutkia kaikkia velvoitteita, joita julkista hallintotehtävää hoi- tavalle yksityiselle tulee, vaan aihe rajataan nimenomaan turvallisuusvelvoitteisiin. Turval- lisuusvelvoitteista käsitellään niitä, jotka koskevat julkisen hallintotehtävän hoitoa. Tut- kielman lähestymistapa on yleinen ja aihetta käsitellään minkä tahansa julkista hallintoteh- tävää hoitavan yrityksen näkökulmasta.

4 PeVL 20/2006 vp, s. 2; PeVL 8/2014 vp, s. 5. Ks. myös PeVL 11/2006 vp, s. 3; PeVL 3/2009 vp, s. 4; PeVL 27/2014 vp, s. 3; PeVL 16/2016 vp, s. 2. Ks. myös Mansikka Edilex 2014, s. 28. Yksityisen palveluntuottajan kanssa solmittavassa sopimuksessa voidaan kuitenkin varmistaa, että hallintolakia, julkisuuslakia, kielilakia ja saamen kielilakia sovelletaan julkisiksi hallintotehtäviksi luokiteltavissa tehtävissä. HE 188/2012 vp, s. 28.

5 Finlex, kohta Hallinnon yleislakeihin viittaaminen. Ks. myös Voutilainen 2007, s. 23; Keravuori-Rusanen 2008, s. 358. Vrt. Tuori Oikeus 2003, s. 245.

Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteita peilataan tutkielmassa (yritys)turvallisuuden osa-alueisiin, joita ovat tietoturvallisuus, kiinteistö- ja toimitilatur- vallisuus, väärinkäytösten ja poikkeamien hallinta, varautuminen ja kriisienhallinta, pelas- tusturvallisuus, henkilöstöturvallisuus, ympäristöturvallisuus, työturvallisuus sekä tuotan- non ja toiminnan turvallisuus.⁶ Tietoturvallisuudella tarkoitetaan hallinnollisia ja teknisiä toimia, joilla varmistetaan, että tiedot ovat vain niiden käyttöön oikeutettujen saatavilla (luottamuksellisuus), että tietoja eivät voi muuttaa muut kuin siihen oikeutetut (eheys) sekä se, että tiedot ja tietojärjestelmät ovat niiden käyttöön oikeutettujen hyödynnettävissä (saa- tavuus) (tietoyhteiskuntakaari, 917/2014, 3.1 §:n 28 kohta).⁷ Kiinteistö- ja toimitilaturvalli- suuden tavoitteena on luoda häiriötön ja turvallinen työskentely- ja asiointiympäristö sekä organisaatiolle arvokkaan tiedon tai materiaalin anastamisen estäminen. Siihen kuuluvat muun muassa lukitukset ja avainhallinta, kamera- ja kulunvalvonta, vierailijakäytännöt, valaistus, murtosuojaus ja rikosilmoitinjärjestelmät sekä vartiointi.⁸ Väärinkäytösten ja poikkeamienhallintaa on kutsuttu myös rikosturvallisuudeksi, jonka tavoitteena on ennalta- ehkäistä ja selvittää väärinkäytöksiä, rikoksia ja muita toimintaan vaikuttavia poikkeavia tapahtumia.⁹ Varautumisella ja kriisienhallinnalla tarkoitetaan puolestaan toimintaa, jolla varmistetaan tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa tilanteissa häiriöti- lanteet ja poikkeusolot mukaan lukien, mikä voidaan varmistaa valmiussuunnittelun ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmistelujen avulla (valmiuslaki, 1552/2011, 12 §).¹⁰

Varautumiseen liittyy kiinteästi väestönsuojelu, jolla on taas yhteyksiä pelastusturvallisuu- teen. Pelastusturvallisuudeksi kutsutaan tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ennalta

6 Elinkeinoelämän keskusliitto 2016, s. 3. (Yritys)turvallisuuden osa-alueita on jaoteltu hieman eri tavalla ajasta ja lähteestä riippuen, vrt. Miettinen 2002, s. 12. Elinkeinoelämän keskusliiton yritysturvallisuusmalli on vakiinnuttanut paikkansa turvallisuusalalla Suomessa. Yritysturvallisuus tarkoittaa juurikin näiden eri osa- alueiden kokonaisvaltaista hallintaa, jonka avulla tuetaan liiketoiminnan tavoitteita.

7 Miettinen on jaotellut tietoturvallisuuden yhdeksään osa-alueeseen: hallinnollinen-, henkilö-, toimitila-, tietojenkäsittelyn-, tietoliikenteen-, laitteisto-, ohjelmisto-, käyttötoimintojen- ja tietoaineistoturvallisuus.

Miettinen 1999, s. 1516, ks. tarkemmin s.145248. Julkishallinnossa tietoturvallisuutta ohjaa vahvimmin valtiovarainministeriön valtionhallinnon tieto- ja kyberturvallisuuden ohjausryhmän VAHTI-ohjeet, joita myös yksityiset toimijat voivat hyödyntää. Kaikki VAHTI-ohjeet löytyvät osoitteesta www.vahtiohje.fi.

Ohjeita on julkaistu 2000-luvun alusta alkaen, mistä uusimpana on toiminnan jatkuvuuden hallintaa koskeva ohje.

8 Miettinen 2002, s. 9699; Elinkeinoelämän keskusliitto 2016, s. 6.

9 Miettinen 2002, s. 255; Elinkeinoelämän keskusliitto 2016, s. 11.

10 Valtiovarainministeriö 2016b, s. 23.

ehkäisyä, onnettomuuksiin varautumista, oikeanlaista toimintaa onnettomuustilanteissa sekä onnettomuuksien seurausten rajoittamista (pelastuslaki, 379/2011, 12 §). Henkilöstö- turvallisuuden tavoitteena on sen sijaan taata ihmisten turvallisuus ja toimintakyky suo- jaamalla heitä rikoksilta ja onnettomuuksilta sekä organisaation toiminnalle kriittisten hen- kilöresurssien varmistaminen. Siinä on huomioitava muun muassa matkustusturvallisuus, avainhenkilöriskit, rekrytointiprosessi, toiminta uhkaavissa tilanteissa sekä erilaiset häly- tysjärjestelmät.¹¹ Ympäristöturvallisuus on ympäristöriskeihin varautumista, kestävän kehi- tyksen edistämistä, lupaehtojen noudattamista sekä ympäristön suojelemista. Se kattaa ym- päristön pilaantumisen ehkäisemisen, päästöjen vähentämisen, ilmaston muutoksen torju- misen, jätteiden määrään ja haitallisuuden vähentämisen sekä ympäristön pilaavan toimin- nan vaikutusten arvioinnin tehostamisen. (Ympäristönsuojelulaki, 527/2014, 12 §) Työ- turvallisuus tarkoittaa työympäristön ja työolosuhteiden parantamista työntekijöiden työ- kyvyn turvaamiseksi ja ylläpitämiseksi sekä työtapaturmien, ammattitautien ja muiden terveyshaittojen ennalta ehkäisyä (työturvallisuuslaki, 738/2002, 1 §). Tuotannon ja toi- minnan turvallisuus on sitä, että varsinainen työ tehdään turvallisesti ja niin, että siitä ei aiheudu riskejä. Sen avulla pyritään takaamaan toiminnan häiriöttömyys.¹² Turvallisuuden osa-alueet menevät osittain päällekkäin ja usein riskit jollakin osa-alueella vaikuttavat myös muihin osa-alueisiin. Esimerkiksi riskit kiinteistö- ja toimitilaturvallisuudessa voivat vaikuttaa pelastus- ja henkilöstöturvallisuuteen sekä väärinkäytösten ja poikkeamien hal- lintaan.

Turvallisuusvelvollisuuksia tarkastellaan kokonaisturvallisuuden näkökulmasta. Tutkiel- massa otetaan kantaa siihen, mihin turvallisuuden osa-alueisiin lainsäädännöstä johtuvat turvallisuusvelvoitteet yltävät julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen näkökulmasta.

Lisäksi tarkastellaan, mihin osa-alueisiin liittyy vain viranomaisia koskevaa lainsäädäntöä, joiden toteutumisesta tulee huolehtia sopimuksin.

Tutkimusmetodina on lainoppi eli oikeusdogmatiikka. Tutkielmassa selvitetään, mikä on voimassa olevan oikeuden sisältö sekä tulkitaan ja systematisoidaan oikeussäännöksiä.

11 Elinkeinoelämän keskusliitto 2016, s. 5.

12 Elinkeinoelämän keskusliitto 2016, s. 8.

Laintulkinta eli käytännöllinen lainoppi pyrkii täsmentämään lakitekstien merkitystä, jol- loin tulkinnan avulla selvitetään normien sisältöä.¹³ Lainopillista metodia käyttäen tutki- taan, mitä voimassa oleva oikeus sääntelee julkisen hallintotehtävän siirtämisestä yrityksel- le, mitä turvallisuusvelvoitteita viranomaisille on laissa säädetty ja miten ne siirtyvät jul- kista hallintotehtävää hoitavalle yritykselle. Voimassa olevan oikeuden sisältöä selvitetään pääasiassa kansallisen lainsäädännön, lainvalmisteluaineistojen, oikeuskirjallisuuden sekä oikeuskäytännön avulla. Tärkeimpinä lähteinä ovat hallituksen esitykset ja perustuslakiva- liokunnan lausunnot sekä eri viranomaisten, kuten valtiovarainministeriön ja tietosuojaval- tuutetun (TSV) ohjeet ja kannanotot. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätöksiä hyödynne- tään myös laajasti.

Tutkielma jakautuu johdannon lisäksi neljään lukuun. Toisessa luvussa avataan julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan käsitteitä sekä selvitetään, millä edellytyksillä julkinen hallintotehtävä voidaan siirtää yksityisen yrityksen hoidettavaksi. Lisäksi siinä tarkastel- laan hallinnon yleislakien soveltamisalasäännöksiä. Kolmannessa luvussa käsitellään yri- tyksen turvallisuusvastuita, jotka tulevat suoraan hallinnon yleislaeista ja neljännessä lu- vussa avataan viranomaisille säädettyjä turvallisuusvastuita, jotka tulee sopimuksin siirtää julkista hallintotehtävää hoitavalle yritykselle. Kolmas ja neljäs luku ovat tutkielman kan- nalta tärkeimmät. Viimeisessä eli viidennessä luvussa kootaan havainnot yhteen, vastataan tutkimuskysymyksiin sekä tehdään muut johtopäätökset.

13 Hirvonen 2011, s. 22.

2 JULKINEN HALLINTOTEHTÄVÄ

2.1 Mikä on julkinen hallintotehtävä?

Julkista hallintotehtävää hoitavan yrityksen turvallisuusvelvoitteita tutkiessa tulee ensin selventää julkisen hallintotehtävän käsitettä. Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle hoidettavaksi lailla tai lain nojalla – mutta mikä tällainen julkinen hallintotehtävä oikein on? Oikeuskirjallisuudessa se on nähty osittain epämääräiseksi ja varsin väljäksi käsitteeksi.¹⁴ Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan julkiset hallintotehtävät on ymmärrettävä laajaksi tehtävien kokonaisuu- deksi, johon kuuluu muun muassa lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä.

Lainsäädäntö- ja tuomiovallan käyttöä ei kuitenkaan lueta julkisiin hallintotehtäviin. Näin ollen toimivaltaa niiden osalta ei voida siirtää perustuslain 124 §:n perusteella.¹⁵ Lakitasol- la julkisen hallintotehtävän käsite esiintyy perustuslain lisäksi esimerkiksi hallintolaissa, kielilaissa sekä kuntalaissa.

Julkisen hallintotehtävän käsitteeseen liittyy läheisesti muita käsitteitä, kuten julkinen teh- tävä¹⁶, julkinen valta sekä merkittävä julkinen valta. Julkisissa hallintotehtävissä käytetään usein, mutta ei aina, julkista valtaa ja sen ajatellaankin yleensä olevan laajempi käsite kuin julkinen valta. Toisaalta julkinen hallintotehtävä nähdään suppeampana käsitteenä kuin julkinen tehtävä, jonka alaryhmänä sen voidaan ajatella olevan.¹⁷ Julkisen vallan käyttö on aina julkisen hallintotehtävän hoitamista ja julkiset hallintotehtävät ovat aina julkisia tehtä- viä. Sen sijaan julkiset tehtävät eivät ole aina julkisia hallintotehtäviä, eivätkä julkiset hal-

14 Ks. Husa 2000, s. 26; Keravuori-Rusanen 2008, s. 160; Pölönen LM 2012, s. 11511156; Koivisto LM 2014, s. 682.

15 HE 1/1998 vp, s. 61 ja 179.

16 Julkisen tehtävän ja julkisen hallintotehtävän yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia on pohdittu muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen toimesta. Usein julkinen tehtävä nähdään laajempana käsitteenä julkiseen hallintotehtävään nähden. Ongelmia voi syntyä muun muassa sen osalta, missä määrin hallinnon yleislakeja tulee soveltaa julkista tehtävää hoitaessa, jos ei samalla ole kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta.

Eduskunnan oikeusasiamies 2010, s. 2426. Julkisen tehtävän alaan on luettu kuuluvan ne tehtävät, joiden hoitaminen perustuu lakiin taikka asetukseen sekä tehtävät, jotka ovat perinteisesti kuuluneet julkiselle hal- linnolle. EOA 2432/4/99 (22.5.2001). Ks. tarkemmin julkisista tehtävistä Keravuori-Rusanen 2008, s.

139160.

17 Husa 2000, s. 22; Wallin  Konstari 2000, s. 6061; HE 196/2002 vp, s. 7; Sutela 2003, s. 76; Keravuori- Rusanen 2008, s. 167, 169.

lintotehtävät sisällä välttämättä julkisen vallan käyttöä.¹⁸ Käsitteitä ja niiden suhdetta toi- siinsa on avattu kuviossa 1. Tutkielman tutkimuskysymysten kannalta ei ole tarpeen selvit- tää laajamittaisesti näiden eri käsitteiden merkityksiä, mutta julkisen hallintotehtävän lisäk- si avataan tarkemmin julkisen vallan käsitettä, sillä se esiintyy useissa tutkimusta koskevis- sa laeissa.

Kuvio 1. Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan suhde.

Julkinen hallintotehtävä merkitsee lainsäädäntöön perustuvaa tietylle elimelle tai yksikölle osoitettua tehtävää. Julkisella hallintotehtävällä on yleensä edellytetty olevan hallinnon ulkopuolinen kohde ja sen vaikutukset ovat ulottuneet yksityisen oikeudelliseen asemaan ja toimintamahdollisuuksiin.¹⁹ Mäenpään mukaan julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan sekä julkisen vallan käyttöä että julkisen palvelun toteuttamista.²⁰ Arajärven näkemyksenä on, että julkiseksi hallintotehtäväksi voidaan luokitella kaikki viranomaisille säädetyt teh- tävät tuomiovallan käyttöä lukuun ottamatta.²¹ Hallintolakiin liittyvässä hallituksen esityk- sessä lisätään vielä, että julkinen hallintotehtävä viittaa toimintaan, johon liittyy yleisen

18 Ks. määrittelyistä myös Laakso  Suviranta  Tarukannel 2006, s. 5862.

19 Keravuori-Rusanen 2008, s. 175.

20 Mäenpää 2008, s. 5.

21 Arajärvi 2007, s. 34.

edun toteuttamista, tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirtei- tä.²²

Julkisen hallintotehtävän määrittely on usein jaettu kahtia, jonka muodostavat ydinalue ja raja-alue. Ydinalue koskee julkisen vallankäyttöä sisältäviä tehtäviä ja siihen on katsottu kuuluvan perinteisiä hallinnolliseen sääntelyyn ja toimeenpanovallan käyttöön liittyviä viranomaistehtäviä, kuten hallintopäätösten tekemistä. Raja-alueeseen on puolestaan kat- sottu kuuluvan lähinnä julkisten palveluiden järjestäminen.²³ Julkisten palveluiden tuotta- mista voidaan pitää julkisena hallintotehtävänä vähintäänkin niiltä osin kun kysymys on lakisääteisen julkisen palvelun toteuttamisesta.²⁴ Julkiselta hallintotehtävältä ei edellytetä lain toimeenpanoa tai yksityisen oikeusasemaan kohdistuvaan päätöksentekoa, vaan riittä- vää on, että tehtävällä on tähän jonkinlainen yhteys. Myös tehtäviä, jotka täydentävät vi- ranomaistoimintaa ja toteuttavat hallinnonalakohtaisia tavoitteita, on katsottu olevan julki- sia hallintotehtäviä.²⁵

Yksityinen hoitaa julkista hallintotehtävää esimerkiksi kaupanvahvistuksessa, järjestyk- senvalvonnassa ja ajoneuvojen katsastuksessa sekä pysäköinninvalvonnassa.²⁶ Perustusla- kivaliokunnan tulkintakäytännöissä julkinen hallintotehtävä on saanut mittavan merkityssi- sällön kattaen muun muassa meripelastustoimen²⁷, vartioimisliiketoiminnan²⁸, siviilipalve- luspaikkana toimimisen²⁹ ja väestötietojen luovuttamisen³⁰. Valiokunnan tulkinnat ovat myös muuttuneet vuosien varrella. Esimerkiksi sähköisistä allekirjoituksista annetun lain

22 HE 72/2002, s. 48.

23 Keravuori-Rusanen 2008, s. 163.

24 Mäenpää 2008, s. 49.

25 Ks. PeVL 23/2000 vp, jossa julkisina hallintotehtävinä pidettiin rahapeliyhteisön ehdotuksen tekemistä tuotosta myönnettävien avustusten jaosta valtioneuvostolle, kyseisten avustusten maksamista sekä niiden käytön valvomista. Ks. myös PeVL 11/2002 vp.

26 Mäenpää 2008, s. 50; HE 223/2010 vp, s. 39. Organisaatioita, jotka hoitavat julkisia hallintotehtäviä ovat mm. Finnvera Oyj, Suomen elokuvasäätiö, Folkhälsan rf, Eläketurvakeskus ja uskonnolliset yhdyskunnat.

Mäenpää 2008, s. 50–51. Ks. julkisten hallintotehtävien luokittelusta ja esimerkkejä niiden organisointirat- kaisuista Keravuori-Rusanen 2008, s. 182246.

27 PeVL 24/2001 vp, s. 4.

28 PeVL 28/2001 vp, s. 5.

29 PeVL 18/2007 vp, s. 6.

30 PeVL 3/2009 vp, s. 4.

tarkoittaman laatuvarmenteiden tarjoaminen katsottiin vuonna 2002 olevan julkisen hallin- totehtävän hoitamista, mutta 2009 asia katsottiin jo toisin.³¹

Julkisen vallan käsitteelle ei myöskään ole lainsäädännössä tai oikeuskirjallisuudessa yksi- selitteistä määritelmää. Julkinen vallan käyttö voidaan määritellä lain nojalla tapahtuvaksi päätöksenteoksi toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta ja velvoittavan määräyksen antamiseksi. Julkisen vallan käyttöä on myös lain nojalla tapahtuva tosiasiallinen puuttu- minen toisen etuun tai oikeuteen. Julkiseen valtaan kuuluu yksipuolisuus kieltää, käskeä ja sallia.³² Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Kaikella julkisen vallan käytöllä tulee siis olla demokraattinen peruste.³³ Julkinen vallan käyttö voi perustua lisäksi viranomaisen lainsäädännön nojalla antamaan toimeksiantoon tai hyväksyntään, eikä se siten aina perustu suoraan lakiin tai asetukseen.³⁴ Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuu- luvan puuttuminen yksityisen oikeusasemaan hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimel- la.³⁵ Julkisen vallan haltijalla on oikeus ja osin myös velvollisuus käyttää yleisen intressin vuoksi valtaa oikeussuhteen toisen osapuolen tahdosta riippumatta.³⁶

Julkisen vallan käytön alaan luetaan ensinnäkin sellaiset norminanto-, lainkäyttö- ja hallin- topäätökset, jotka tehdään yksipuolisesti ja joiden vaikutus ulottuu yksityisiin oikeussub- jekteihin (määrämuotoinen vallankäyttö). Toisena merkittävänä julkisen vallan käytön muotona pidetään välitöntä voimakeinojen käyttämistä ulkopuolisiin nähden (tosiasiallinen vallankäyttö). Esimerkiksi ulosottotoimi ja verotus, tuomioistuinlaitoksen lainkäyttötoi- minta, poliisitoimi sekä viranomaisen oikeus määrätä ulkopuolisille virallisia seuraamuksia luetaan julkisen vallan käyttämiseksi.³⁷ Kyse on siis toimivaltuuksista, jotka menevät pi-

31 PeVL 2/2002 vp, s. 2; PeVL 16/2009 vp, s. 2.

32Wallin  Konstari 2000, s. 60; Mäenpää 2008, s. 49. Vrt. rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohdan sisältämä julkista valtaa käyttävän henkilön määritelmä. Keravuori-Rusasen mukaan julkiseen valtaan liittyy läheisesti myös käsitteet valtiovalta ja kansanvalta ja nämä kolme ovat riippuvaisia toisistaan. Keravuori-Rusanen 2008, s. 101.

33 HE 1/1998 vp, s. 74.

34 Voutilainen  Kurvinen Edilex 2015, s. 5.

35 HE 30/1998 vp, s. 52.

36 Keravuori-Rusanen 2008, s. 101.

37 HE 1/1998 vp, s. 74. Määrämuotoisella julkisella vallankäytöllä tarkoitetaan yleensä oikeusnormien aset- tamista, lainkäyttöratkaisujen antamista ja yksityisen oikeusasemaa koskevien hallintopäätösten tekemistä.

temmälle kuin kansalaisten käytettävissä olevat menetelmät, ja joilla kajotaan yksityisten oikeudelliseen asemaan veloittavin tai rajoittavin toimin.³⁸ Perustuslain 124 § kieltää sel- laisten tehtävien siirtämisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle, jotka vaativat merkittävää julkisen vallan käyttöä. Merkittävä julkisen vallan käyttö on siis monopolisoitu viran- omaisten ja virkasuhteisen henkilöstön yksinomaiseen toimivaltaan.³⁹ Perustuslain lisäksi julkisen vallan käsite esiintyy muun muassa rikoslaissa (RL, 39/1889) ja vahingonkorvaus- laissa (421/1974).

Julkinen hallintotehtävä näyttää olevan laaja kokonaisuus, eikä aina ole selvää milloin jul- kista valtaa käytetään. Tutkielman kannalta tarkkaa määritelmää näiden osalta ei tarvitse tehdä, sillä julkisen hallintotehtävän siirtäminen yksityiselle täytyy tehdä aina lailla tai lain nojalla. Näin ollen viranomaisen täytyy tietää, mikä tehtävä on julkinen hallintotehtävä, jotta vastuut ja velvollisuudet voidaan määrittää julkista hallintotehtävää siirrettäessä yksi- tyiselle.

2.2 Julkisen hallintotehtävän antaminen viranomaiselta yksityiselle

Yksityisoikeudelliset oikeushenkilöt ja yksityiset yritykset ovat hoitaneet jo useamman kymmenen vuotta tiettyjä perinteisesti viranomaisille kuuluvia tehtäviä. Tehtäviä ja palve- luita on ulkoistettu ja yksityistetty, eli lailla tai lain nojalla on siirretty valtiolle tai kunnille kuuluvia tehtäviä yksityisille toimijoille. Tavoitteena on ollut tavallisesti toiminnan tehos- taminen ja tehtävät ovat olleet yleensä julkisia hallintotehtäviä, joihin ei liity julkisen val- lan käyttämistä.⁴⁰ Perinteiset erot julkisen ja yksityisen sektorin välillä ovat hämärtyneet.⁴¹ Ulkoistaminen ja yksityistäminen voidaan nähdä lähes toistensa synonyymeinä ja niitä käytetään usein rinnakkain. Erona on se, että ulkoistaminen ei poista järjestämisvastuuta

Tosiasiallisella julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan hallintotoimintaa, jossa yksilön lailla suojattuun oi- keusasemaan puututaan tosiasiallisin toimenpitein. Ks. tarkemmin määrämuotoisesta ja tosiasiallisesta julki- sen vallan käytöstä Keravuori-Rusanen 2008, s. 120133.

38 Keravuori-Rusanen 2008, s. 116.

39 Pölönen LM 2012, s. 1151.

40Oikeusministeriö 2010, s. 17. Ks. myös Keravuori-Rusanen 2008, s. 12 ja 15. Jo toisen maailman sodan jälkeen valtio ryhtyi käyttämään enenevässä määrin apuna yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Yksityistäminen yleistyi 1980–90-luvuilla. Keravuori-Rusanen 2008, s. 51 ja 54.

41 Husa 2000, s. 21.

viranomaiselta, mutta yksityistämisessä järjestämisvastuu siirtyy yksityiselle.⁴² Sutelan mukaan ulkoistaminen voidaan rinnastaa pitkälti alihankintaan.⁴³

Perustuslain 124 §:n mukaan muu kuin merkittävää julkista valtaa sisältävä julkinen hallin- totehtävä voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oi- keusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.⁴⁴ Sanamuodon mukaan julkinen hallin- totehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle. Pykälä kattaa niin hallintoon luetta- vien uusien tehtävien antamisen kuin viranomaisille nykyisin kuuluvien tehtävien siirtämi- sen muille kuin viranomaisille.⁴⁵ Antamisen ja siirtämisen välillä on oikeudellisesti eroa;

siirrettäessä järjestämisvastuu säilyy yleensä siirtämispäätöksen tehneellä viranomaisella kun taas annettaessa järjestämisvastuu määritellään uudelleen.⁴⁶ Antaminen voidaan siis rinnastaa ulkoistamiseen ja siirtäminen yksityistämiseen. Tässä tutkielmassa ulkoistamisen ja yksityistämisen määritelmiä käytetään rinnakkain, sillä turvallisuusvelvoitteet täytyy huomioida joka tapauksessa, kun yksityinen hoitaa julkista hallintotehtävää riippumatta siitä, onko tehtävä annettu vai siirretty yksityisen hoidettavaksi.

Julkiset hallintotehtävät kuuluvat pääsääntöisesti viranomaiselle ja niitä voidaan antaa muille vain rajoitetusti.⁴⁷ Suomen oikeuskulttuurin osana tunnetaan virkamieshallintoperi- aate, jonka mukaan julkisen vallan käyttämisen ja julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee tapahtua virkoihin nimettyjen ja virkavastuun alla toimivien henkilöiden toimesta.

42Sutela 2003, s. 1314; Keravuori-Rusanen 2008, s. 58; Komulainen 2010, s. 197. Yksityinen tarkoittaa kaikkia yksityisoikeudellisia yhteisöjä (ml. valtion tai kuntien omistamat yritykset). Voutilainen  Kurvinen Edilex 2015, s. 15. Tuori jakaa yksityistämisen seuraavasti: 1. Julkisen hallinnon aikaisemmin hoitamien tehtävien organisoiminen yksityisoikeudellisiin muotoihin, 2. Yksityisoikeudellisten ohjauskeinojen kuten sopimusten käyttäminen julkisen hallinnon ja yksityisten välisissä suhteissa, 3. Uusien, ei-hierarkkisten orga- nisaatiomuotojen sekä ohjaus- ja valvontamekanismien käyttäminen julkisen hallinnon sisällä. Tuori Oikeus 2003, s. 244. Ks. tarkemmin yksityistämisen ja ulkoistamisen eroista Komulainen 2010, s. 192198.

43 Sutela 2003, s. 13.

44 PL 124 §:ssä on ajatus tehtävien siirtämisestä viranomaisilta yksityisille, eikä se ole tarkoitettu koskemaan viranomaisten sisäisiä tai niiden välisiä toimivallan siirtoja. Keravuori-Rusasen näkemyksen mukaan lähtö- kohtana on myös subdelegoinnin kielto, joka tarkoittaa sitä, että julkista hallintotehtävää hoitava yksityinen ei voi edelleen siirtää tehtävää toiselle yksityiselle. Keravuori-Rusanen 2008, s. 264266.

45HE 1/1998 vp, s. 179. PL:n 124 §:llä pyritään varmistamaan se, että yksityistäminen pysyy lainsäätäjän kontrollissa, ja että se ei vaaranna niitä yksityisten oikeusaseman oikeusvaltiollisia takeita, jotka pätevät viranomaisten hoitamassa hallinnossa. Ks. Tuori Oikeus 2003, s. 245.

46 Keravuori-Rusanen 2008, s. 266.

47 HE 1/1998 vp, s. 179; Keravuori-Rusanen 2008, s. 262.

Sen tarkoituksena on ollut turvata julkisen vallan käyttöön liittyvä lainmukaisuus, puolu- eettomuus ja menettelyllinen johdonmukaisuus.⁴⁸ Perustuslain 124 §:llä mahdollistetaan julkisen hallinnon järjestäminen viranomaiskoneiston ulkopuolella sekä tarjotaan jousta- vuutta hallinnon tarkoituksenmukaiselle ja tehokkaalle järjestämiselle.⁴⁹ Lisäksi tarkoituk- sena on estää hallinnon yksityistämisestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset yksityisten oi- keudelliseen asemaan suojaamalla oikeusvaltiollisia periaatteita. Pykälässä lähdetään siitä, että muiden kuin viranomaisten hoitaessa julkista hallintotehtävää on noudatettava samoja oikeusvaltiollisia vaatimuksia kuin jos tehtävän hoitaisi viranomainen. Julkisia tehtäviä hoitavat yksityiset tulevat myös asianomaisia tehtäviä hoitaessaan osaksi julkista hallin- toa.⁵⁰

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan ensinnäkin antaa viran- omaiskoneiston ulkopuolelle vain lailla tai lain nojalla. Hallituksen esityksen mukaan läh- tökohtana on, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle sääde- tään lailla. Tehtävän antamisesta voidaan säätää ja päättää myös lain nojalla, sillä etenkin julkisten palvelutehtävien hoitaminen on voitava järjestää joustavasti. Myös näissä tilan- teissa tehtävän antamiseen oikeuttavan toimivallan on perustuttava lakiin.⁵¹ Laissa tulee antaa viranomaiselle toimivalta siirtää jokin julkinen hallintotehtävä tai palvelun järjestä- minen yksityiselle toimijalle sopimuksin tai jo laissa osoittaa tehtävä yksityiselle. Julkisen hallintotehtävän hoitaminen ei siis kuulu sopimusvapauden piiriin, joten yksityinen toimija ei voi omasta aloitteestaan alkaa hoitamaan tällaista tehtävää sopimuksen perusteella.⁵² Lakiin perustuvan tehtävänannon päätarkoitus on siinä, että päätösvalta säilyy eduskunnal- la. Laissa siis nimenomaisesti määritellään julkisen hallintotehtävän hoitaminen viran- omaisorganisaation ulkopuolelle. Näin tehtävän vastaanottajalle syntyy viranomaisiin rin- nastettava oikeudellinen vastuu tehtävän järjestämisestä ja hoitamisesta. Yksityisten koh-

48HE 196/2002 vp, s. 6; Pölönen LM 2012, s. 11491150. Ks. tarkemmin virkamieshallintoperiaatteesta Husa 2000, s. 1721; Keravuori-Rusanen 2008, s. 8794; Mäenpää 2013, s. 98 99; Husa  Pohjolainen 2014, s. 6770.

49 Pölönen LM 2012, s. 1151.

50 Keravuori-Rusanen 2008, s. 52 ja 63.

51 HE 1/1998 vp, s. 179.

52 PeVL 23/2013 vp, s. 5.

dalla lakiin perustuva tehtävänanto on harvinaisempi kuin julkisoikeudellisten toimielinten kohdalla.⁵³

Keravuori-Rusasen mukaan lakisääteisyys voidaan toteuttaa suoraan lailla antamisen lisäk- si kahdella tavalla: 1) lakiin sisällytetään säännös, jonka nojalla toimivaltainen viranomai- nen voi päättää tai sopia antamisesta tai 2) lakiin sisällytetään valtuutus säätää antamisesta asetuksella.⁵⁴ Julkisen hallintotehtävän antaminen lain nojalla on yleistä etenkin viran- omaistoimintaa avustavien tai täydentävien yksittäisten tehtävien sekä palveluluontoisten ja suorittavan hallinnon kohdalla. Tällöin viranomainen harkitsee (eduskunnan sijaan), täyttyvätkö perustuslain 124 §:n edellytykset ja rajoitukset. Tehtävänanto voidaan säätää asetuksella tai päättää hallintopäätökseen, valtuutukseen tai sopimukseen perustuen.⁵⁵ Ase- tuksella säätämisen mahdollisuutta rajoittaa perustuslain 80 §,jonka mukaan lailla on sää- dettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Asetuksella voidaan antaa lähinnä viranomaista avus- tavia epäitsenäisiä tehtäviä yksityiselle.⁵⁶ Hallintopäätökseen perustuva tehtävänanto voi tulla kysymykseen enimmäkseen tilanteissa, joissa hallintotehtävien hoitajia ei voida en- nalta yksilöidä laissa. Valtuutukseen perustuva tehtävänanto voi puolestaan tulla kysymyk- seen viranomaista yksittäistapauksissa avustavissa teknisluontoisissa tai ammatillisissa erityisasiantuntemusta vaativissa tehtävissä.⁵⁷ Sopimuksella annettavien hallintotehtävien osalta sopimuksen tekemiseen oikeuttavassa valtuutuksessa tulee yksilöidä, missä asioissa ja missä laajuudessa viranomaisen toimivaltaa ja tehtäviä voidaan siirtää sekä se, minkä viranomaisen tehtävistä on kysymys ja mille taholle tehtäviä voidaan siirtää.⁵⁸

Julkisen hallintotehtävän hoitamista koskeva sopimus on hallintolain 3 §:ssä tarkoitettu hallintosopimus, jota tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita. Sopimuksen valmistelussa on turvattava riittävällä tavalla asiaa koskevien henkilöiden oikeudet sekä

53 Keravuori-Rusanen 2008, s. 302304.

54 Keravuori-Rusanen 2008, s. 299. Ks. tarkemmin s. 300–318. Ks. ulkoistamisen rajoista myös Voutilainen

 Kurvinen Edilex 2015, s. 1416.

55 Keravuori-Rusanen 2008, s. 306313 ja 315.

56 PeVL 48/2001 vp, s. 3.

57 Keravuori-Rusanen 2008, s. 306307.

58 Keravuori-Rusanen 2008, s. 310.

mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Sopimusmenettelyssä osapuolten tarpeet ja muut intressit sovitetaan vuorovaikutteisesti ilman viranomaisen yksipuolista määräysval- taa.⁵⁹ Hallintosopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen sopimus, mutta siihen voi sisäl- tyä myös yksityisoikeudellisia sopimusehtoja.⁶⁰ Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen rat- kaisussa on tarkasteltu sitä, voidaanko tietty verohallinnon palvelu antaa yksityiselle sopi- mukseen perustuen:

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on ottanut kantaa ratkaisussaan AOA 848/2/11 (21.5.2012) siihen, että tiettyjen tehtävien siirtämisestä viranomaisorganisaation ulkopuolelle tulee säätää lailla. Ratkaisussa oli kysymys verohallinnon optisessa lukupalvelusta, joka oli annettu yksityisen yhtiön hoidettavaksi ilman lainsäädännön tukea Verohallinnon ja yksityi- sen yrityksen välillä solmitulla sopimuksella. Apulaisoikeusasiamies katsoi, että kyseessä on verotuksen toimittamiseen, eli merkittävän julkisen vallan käyttöön, liittyvä avustava tehtä- vä. Näin ollen optista lukupalvelua koskevan tehtävän hoitamisesta tulisi säätää lailla tai sen nojalla.⁶¹

Toiseksi julkisen hallintotehtävän antaminen on oltava tarpeen tehtävän tarkoituksenmu- kaiseksi hoitamiseksi. Tehtäviä voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle vain siltä osin kuin järjestelyyn on olemassa perusteltu tarve. Tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että tehtävä soveltuu julkisen hallinnon toiminnallisen kokonaisuuden ja oikeusvaltiollisten periaatteiden kannalta hoidettavaksi myös viran- omaiskoneiston ulkopuolella. Erityistä huomiota on kiinnitettävä hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisten asioiden lisäksi yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin.

Huomioon on otettava myös hallintotehtävän luonne. Tehtävänannon tarpeellisuutta ja tar- koituksenmukaisuutta on harkittava tapauskohtaisesti kunkin julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen. Tarkoituksenmukaisuus- ja tarveharkinta jäävät viimekädessä lainsäätä- jän harkintaan.⁶²

59 Laakso  Suviranta  Tarukannel 2006, s. 95 ja 98.

60 Mäenpää 2013, s. 202.

61 Apulaisoikeusasiamiehen kannanoton jälkeen verohallintolakiin (503/2010) lisättiin uusi 2 b § (881/2012), jossa säädetään verohallinnon avustavien tehtävien siirtämisestä yksityiselle taholle.

62 HE 1/1998 vp, s. 179; Keravuori-Rusanen 2008, s. 319321.

Kolmanneksi julkisen hallintotehtävän antaminen ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeus- turvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Ulkoistaminen ja toimintojen yksityistämi- nen ei siis ole lupa eikä syy heikentää jokaiselle turvattujen oikeuksien toteutumista.⁶³ Pe- rustuslain 124 §:n tarkoituksena on viranomaishallinnon ensisijaisuuden korostamisen li- säksi kieltää oikeusvaltiollisen hallinnon keskeisten periaatteiden vaarantaminen.⁶⁴ Kes- keinen säännös perusoikeuksien turvaamisesta on perustuslain 22 §, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Huomioon otettavia perusoikeuksia julkisten hallintotehtävien siirtämisessä viranomaisilta yksityisille ovat muun muassa yhdenvertaisuus (PL 6 §), yksilön kielelliset perusoikeudet (PL 17 §), oi- keusturva (PL 21 §) ja yksityiselämän suoja (PL 10 §).⁶⁵

Oikeudesta hyvään hallintoon säädetään jo Euroopan unionin perusoikeuskirjan⁶⁶ 41 artik- lassa. Sen mukaan hyvään hallintoon kuuluu asian käsittely puolueettomasti, oikeudenmu- kaisesti ja kohtuullisessa ajassa, oikeus tulla kuulluksi, oikeus tutustua itseä koskeviin asiakirjoihin sekä hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä. Perustuslakitasolla oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta säädetään 21 §:ssä. Pykälä ei ole tyhjentävä, sillä sen mukaan ”myös muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla” (käsitte- lyn julkisuuden, oikeuden tulla kuulluksi, perustellun päätöksen saamisen, muutoksen ha- kemisen ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden lisäksi). Tällaisia hyvän hallin- non takeita ovat muun muassa hallinnon palveluperiaate, asiakkaiden tasapuolinen kohtelu, virkatoiminnan puolueettomuus, yksilön kielellisten perusoikeuksien toteuttaminen, menet-

63 Keravuori-Rusanen 2008, s. 261; Pölönen LM 2012, s. 1152. Myös oikeusministeriön selvityksessä käsi- tellään julkisien hallintotehtävien siirtämisen edellytyksiä, ks. Oikeusministeriö 2010, s. 18. Ks. tarkemmin perusoikeuksien vaarantamisen kiellosta sekä oikeusturvan ja hyvän hallinnon varmistamisesta Keravuori- Rusanen 2008, 332375.

64 HE 1/1998 vp, s. 61. Kerttulan mukaan lain perusteluissa jää epäselväksi, onko säännöksen perusoikeuk- sien kunnioittamiseen liittyvä vaatimus osoitettu ensisijaisesti yksityiselle julkisen hallintotehtävän hoitajalle vai lainsäätäjälle, jonka avulla valmistetaan lainsäädännöllisin keinoin hallintotehtävää yksityiselle annettaes- sa, ettei perusoikeuksia vaaranneta. Kerttula 2010, s. 153.

65 HE 1/1998 vp, s. 179. Ks. myös PeVL 19/1996 vp, s. 3. Myös turvallisuus on yksi perusoikeuksista. Perus- tuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Turvallisuuden mainitseminen perustuslaissa korostaa julkisen vallan positiivisia toiminta- velvoitteita ihmisten suojaamiseksi rikoksilta ja muilta heihin kohdistuvilta oikeudenvastaisilta teoilta huoli- matta siitä, ovatko niiden tekijät julkisen vallan käyttäjiä vai yksityisiä tahoja. HE 309/1993 vp, s. 47. Bruun on tutkinut tarkemmin turvallisuutta perus- ja ihmisoikeutena. Ks. Bruun 2016, s. 245259.

66 EUVL, N:o C 202, 7.6.2016, s. 401402.