Yksityisoikeudelliset oikeushenkilöt ja yksityiset yritykset ovat hoitaneet jo useamman kymmenen vuotta tiettyjä perinteisesti viranomaisille kuuluvia tehtäviä. Tehtäviä ja palve-luita on ulkoistettu ja yksityistetty, eli lailla tai lain nojalla on siirretty valtiolle tai kunnille kuuluvia tehtäviä yksityisille toimijoille. Tavoitteena on ollut tavallisesti toiminnan tehos-taminen ja tehtävät ovat olleet yleensä julkisia hallintotehtäviä, joihin ei liity julkisen val-lan käyttämistä.40 Perinteiset erot julkisen ja yksityisen sektorin välillä ovat hämärtyneet.41 Ulkoistaminen ja yksityistäminen voidaan nähdä lähes toistensa synonyymeinä ja niitä käytetään usein rinnakkain. Erona on se, että ulkoistaminen ei poista järjestämisvastuuta
Tosiasiallisella julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan hallintotoimintaa, jossa yksilön lailla suojattuun oi-keusasemaan puututaan tosiasiallisin toimenpitein. Ks. tarkemmin määrämuotoisesta ja tosiasiallisesta julki-sen vallan käytöstä Keravuori-Rusanen 2008, s. 120133.
38 Keravuori-Rusanen 2008, s. 116.
39 Pölönen LM 2012, s. 1151.
40Oikeusministeriö 2010, s. 17. Ks. myös Keravuori-Rusanen 2008, s. 12 ja 15. Jo toisen maailman sodan jälkeen valtio ryhtyi käyttämään enenevässä määrin apuna yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Yksityistäminen yleistyi 1980–90-luvuilla. Keravuori-Rusanen 2008, s. 51 ja 54.
41 Husa 2000, s. 21.
viranomaiselta, mutta yksityistämisessä järjestämisvastuu siirtyy yksityiselle.42 Sutelan mukaan ulkoistaminen voidaan rinnastaa pitkälti alihankintaan.43
Perustuslain 124 §:n mukaan muu kuin merkittävää julkista valtaa sisältävä julkinen hallin-totehtävä voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oi-keusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.44 Sanamuodon mukaan julkinen hallin-totehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle. Pykälä kattaa niin hallintoon luetta-vien uusien tehtäluetta-vien antamisen kuin viranomaisille nykyisin kuululuetta-vien tehtäluetta-vien siirtämi-sen muille kuin viranomaisille.45 Antamisen ja siirtämisen välillä on oikeudellisesti eroa;
siirrettäessä järjestämisvastuu säilyy yleensä siirtämispäätöksen tehneellä viranomaisella kun taas annettaessa järjestämisvastuu määritellään uudelleen.46 Antaminen voidaan siis rinnastaa ulkoistamiseen ja siirtäminen yksityistämiseen. Tässä tutkielmassa ulkoistamisen ja yksityistämisen määritelmiä käytetään rinnakkain, sillä turvallisuusvelvoitteet täytyy huomioida joka tapauksessa, kun yksityinen hoitaa julkista hallintotehtävää riippumatta siitä, onko tehtävä annettu vai siirretty yksityisen hoidettavaksi.
Julkiset hallintotehtävät kuuluvat pääsääntöisesti viranomaiselle ja niitä voidaan antaa muille vain rajoitetusti.47 Suomen oikeuskulttuurin osana tunnetaan virkamieshallintoperi-aate, jonka mukaan julkisen vallan käyttämisen ja julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee tapahtua virkoihin nimettyjen ja virkavastuun alla toimivien henkilöiden toimesta.
42Sutela 2003, s. 1314; Keravuori-Rusanen 2008, s. 58; Komulainen 2010, s. 197. Yksityinen tarkoittaa kaikkia yksityisoikeudellisia yhteisöjä (ml. valtion tai kuntien omistamat yritykset). Voutilainen Kurvinen Edilex 2015, s. 15. Tuori jakaa yksityistämisen seuraavasti: 1. Julkisen hallinnon aikaisemmin hoitamien tehtävien organisoiminen yksityisoikeudellisiin muotoihin, 2. Yksityisoikeudellisten ohjauskeinojen kuten sopimusten käyttäminen julkisen hallinnon ja yksityisten välisissä suhteissa, 3. Uusien, ei-hierarkkisten orga-nisaatiomuotojen sekä ohjaus- ja valvontamekanismien käyttäminen julkisen hallinnon sisällä. Tuori Oikeus 2003, s. 244. Ks. tarkemmin yksityistämisen ja ulkoistamisen eroista Komulainen 2010, s. 192198.
43 Sutela 2003, s. 13.
44 PL 124 §:ssä on ajatus tehtävien siirtämisestä viranomaisilta yksityisille, eikä se ole tarkoitettu koskemaan viranomaisten sisäisiä tai niiden välisiä toimivallan siirtoja. Keravuori-Rusasen näkemyksen mukaan lähtö-kohtana on myös subdelegoinnin kielto, joka tarkoittaa sitä, että julkista hallintotehtävää hoitava yksityinen ei voi edelleen siirtää tehtävää toiselle yksityiselle. Keravuori-Rusanen 2008, s. 264266.
45HE 1/1998 vp, s. 179. PL:n 124 §:llä pyritään varmistamaan se, että yksityistäminen pysyy lainsäätäjän kontrollissa, ja että se ei vaaranna niitä yksityisten oikeusaseman oikeusvaltiollisia takeita, jotka pätevät viranomaisten hoitamassa hallinnossa. Ks. Tuori Oikeus 2003, s. 245.
46 Keravuori-Rusanen 2008, s. 266.
47 HE 1/1998 vp, s. 179; Keravuori-Rusanen 2008, s. 262.
Sen tarkoituksena on ollut turvata julkisen vallan käyttöön liittyvä lainmukaisuus, puolu-eettomuus ja menettelyllinen johdonmukaisuus.48 Perustuslain 124 §:llä mahdollistetaan julkisen hallinnon järjestäminen viranomaiskoneiston ulkopuolella sekä tarjotaan jousta-vuutta hallinnon tarkoituksenmukaiselle ja tehokkaalle järjestämiselle.49 Lisäksi tarkoituk-sena on estää hallinnon yksityistämisestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset yksityisten oi-keudelliseen asemaan suojaamalla oikeusvaltiollisia periaatteita. Pykälässä lähdetään siitä, että muiden kuin viranomaisten hoitaessa julkista hallintotehtävää on noudatettava samoja oikeusvaltiollisia vaatimuksia kuin jos tehtävän hoitaisi viranomainen. Julkisia tehtäviä hoitavat yksityiset tulevat myös asianomaisia tehtäviä hoitaessaan osaksi julkista hallin-toa.50
Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan ensinnäkin antaa viran-omaiskoneiston ulkopuolelle vain lailla tai lain nojalla. Hallituksen esityksen mukaan läh-tökohtana on, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle sääde-tään lailla. Tehtävän antamisesta voidaan säätää ja päättää myös lain nojalla, sillä etenkin julkisten palvelutehtävien hoitaminen on voitava järjestää joustavasti. Myös näissä tilan-teissa tehtävän antamiseen oikeuttavan toimivallan on perustuttava lakiin.51 Laissa tulee antaa viranomaiselle toimivalta siirtää jokin julkinen hallintotehtävä tai palvelun järjestä-minen yksityiselle toimijalle sopimuksin tai jo laissa osoittaa tehtävä yksityiselle. Julkisen hallintotehtävän hoitaminen ei siis kuulu sopimusvapauden piiriin, joten yksityinen toimija ei voi omasta aloitteestaan alkaa hoitamaan tällaista tehtävää sopimuksen perusteella.52 Lakiin perustuvan tehtävänannon päätarkoitus on siinä, että päätösvalta säilyy eduskunnal-la. Laissa siis nimenomaisesti määritellään julkisen hallintotehtävän hoitaminen viran-omaisorganisaation ulkopuolelle. Näin tehtävän vastaanottajalle syntyy viranomaisiin rin-nastettava oikeudellinen vastuu tehtävän järjestämisestä ja hoitamisesta. Yksityisten
48HE 196/2002 vp, s. 6; Pölönen LM 2012, s. 11491150. Ks. tarkemmin virkamieshallintoperiaatteesta Husa 2000, s. 1721; Keravuori-Rusanen 2008, s. 8794; Mäenpää 2013, s. 98 99; Husa Pohjolainen 2014, s. 6770.
49 Pölönen LM 2012, s. 1151.
50 Keravuori-Rusanen 2008, s. 52 ja 63.
51 HE 1/1998 vp, s. 179.
52 PeVL 23/2013 vp, s. 5.
dalla lakiin perustuva tehtävänanto on harvinaisempi kuin julkisoikeudellisten toimielinten kohdalla.53
Keravuori-Rusasen mukaan lakisääteisyys voidaan toteuttaa suoraan lailla antamisen lisäk-si kahdella tavalla: 1) lakiin lisäk-sisällytetään säännös, jonka nojalla toimivaltainen viranomai-nen voi päättää tai sopia antamisesta tai 2) lakiin sisällytetään valtuutus säätää antamisesta asetuksella.54 Julkisen hallintotehtävän antaminen lain nojalla on yleistä etenkin viran-omaistoimintaa avustavien tai täydentävien yksittäisten tehtävien sekä palveluluontoisten ja suorittavan hallinnon kohdalla. Tällöin viranomainen harkitsee (eduskunnan sijaan), täyttyvätkö perustuslain 124 §:n edellytykset ja rajoitukset. Tehtävänanto voidaan säätää asetuksella tai päättää hallintopäätökseen, valtuutukseen tai sopimukseen perustuen.55 Ase-tuksella säätämisen mahdollisuutta rajoittaa perustuslain 80 §,jonka mukaan lailla on sää-dettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Asetuksella voidaan antaa lähinnä viranomaista avus-tavia epäitsenäisiä tehtäviä yksityiselle.56 Hallintopäätökseen perustuva tehtävänanto voi tulla kysymykseen enimmäkseen tilanteissa, joissa hallintotehtävien hoitajia ei voida en-nalta yksilöidä laissa. Valtuutukseen perustuva tehtävänanto voi puolestaan tulla kysymyk-seen viranomaista yksittäistapauksissa avustavissa teknisluontoisissa tai ammatillisissa erityisasiantuntemusta vaativissa tehtävissä.57 Sopimuksella annettavien hallintotehtävien osalta sopimuksen tekemiseen oikeuttavassa valtuutuksessa tulee yksilöidä, missä asioissa ja missä laajuudessa viranomaisen toimivaltaa ja tehtäviä voidaan siirtää sekä se, minkä viranomaisen tehtävistä on kysymys ja mille taholle tehtäviä voidaan siirtää.58
Julkisen hallintotehtävän hoitamista koskeva sopimus on hallintolain 3 §:ssä tarkoitettu hallintosopimus, jota tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita. Sopimuksen valmistelussa on turvattava riittävällä tavalla asiaa koskevien henkilöiden oikeudet sekä
53 Keravuori-Rusanen 2008, s. 302304.
54 Keravuori-Rusanen 2008, s. 299. Ks. tarkemmin s. 300–318. Ks. ulkoistamisen rajoista myös Voutilainen
Kurvinen Edilex 2015, s. 1416.
55 Keravuori-Rusanen 2008, s. 306313 ja 315.
56 PeVL 48/2001 vp, s. 3.
57 Keravuori-Rusanen 2008, s. 306307.
58 Keravuori-Rusanen 2008, s. 310.
mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Sopimusmenettelyssä osapuolten tarpeet ja muut intressit sovitetaan vuorovaikutteisesti ilman viranomaisen yksipuolista määräysval-taa.59 Hallintosopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen sopimus, mutta siihen voi sisäl-tyä myös yksityisoikeudellisia sopimusehtoja.60 Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen rat-kaisussa on tarkasteltu sitä, voidaanko tietty verohallinnon palvelu antaa yksityiselle sopi-mukseen perustuen:
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on ottanut kantaa ratkaisussaan AOA 848/2/11 (21.5.2012) siihen, että tiettyjen tehtävien siirtämisestä viranomaisorganisaation ulkopuolelle tulee säätää lailla. Ratkaisussa oli kysymys verohallinnon optisessa lukupalvelusta, joka oli annettu yksityisen yhtiön hoidettavaksi ilman lainsäädännön tukea Verohallinnon ja yksityi-sen yritykyksityi-sen välillä solmitulla sopimuksella. Apulaisoikeusasiamies katsoi, että kyseessä on verotuksen toimittamiseen, eli merkittävän julkisen vallan käyttöön, liittyvä avustava tehtä-vä. Näin ollen optista lukupalvelua koskevan tehtävän hoitamisesta tulisi säätää lailla tai sen nojalla.61
Toiseksi julkisen hallintotehtävän antaminen on oltava tarpeen tehtävän tarkoituksenmu-kaiseksi hoitamiseksi. Tehtäviä voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle vain siltä osin kuin järjestelyyn on olemassa perusteltu tarve. Tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että tehtävä soveltuu julkisen hallinnon toiminnallisen kokonaisuuden ja oikeusvaltiollisten periaatteiden kannalta hoidettavaksi myös viran-omaiskoneiston ulkopuolella. Erityistä huomiota on kiinnitettävä hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisten asioiden lisäksi yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin.
Huomioon on otettava myös hallintotehtävän luonne. Tehtävänannon tarpeellisuutta ja tar-koituksenmukaisuutta on harkittava tapauskohtaisesti kunkin julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen. Tarkoituksenmukaisuus- ja tarveharkinta jäävät viimekädessä lainsäätä-jän harkintaan.62
59 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 95 ja 98.
60 Mäenpää 2013, s. 202.
61 Apulaisoikeusasiamiehen kannanoton jälkeen verohallintolakiin (503/2010) lisättiin uusi 2 b § (881/2012), jossa säädetään verohallinnon avustavien tehtävien siirtämisestä yksityiselle taholle.
62 HE 1/1998 vp, s. 179; Keravuori-Rusanen 2008, s. 319321.
Kolmanneksi julkisen hallintotehtävän antaminen ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeus-turvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Ulkoistaminen ja toimintojen yksityistämi-nen ei siis ole lupa eikä syy heikentää jokaiselle turvattujen oikeuksien toteutumista.63 Pe-rustuslain 124 §:n tarkoituksena on viranomaishallinnon ensisijaisuuden korostamisen li-säksi kieltää oikeusvaltiollisen hallinnon keskeisten periaatteiden vaarantaminen.64 Kes-keinen säännös perusoikeuksien turvaamisesta on perustuslain 22 §, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Huomioon otettavia perusoikeuksia julkisten hallintotehtävien siirtämisessä viranomaisilta yksityisille ovat muun muassa yhdenvertaisuus (PL 6 §), yksilön kielelliset perusoikeudet (PL 17 §), oi-keusturva (PL 21 §) ja yksityiselämän suoja (PL 10 §).65
Oikeudesta hyvään hallintoon säädetään jo Euroopan unionin perusoikeuskirjan66 41 artik-lassa. Sen mukaan hyvään hallintoon kuuluu asian käsittely puolueettomasti, oikeudenmu-kaisesti ja kohtuullisessa ajassa, oikeus tulla kuulluksi, oikeus tutustua itseä koskeviin asiakirjoihin sekä hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä. Perustuslakitasolla oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta säädetään 21 §:ssä. Pykälä ei ole tyhjentävä, sillä sen mukaan ”myös muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla” (käsitte-lyn julkisuuden, oikeuden tulla kuulluksi, perustellun päätöksen saamisen, muutoksen ha-kemisen ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden lisäksi). Tällaisia hyvän hallin-non takeita ovat muun muassa hallinhallin-non palveluperiaate, asiakkaiden tasapuolinen kohtelu, virkatoiminnan puolueettomuus, yksilön kielellisten perusoikeuksien toteuttaminen,
63 Keravuori-Rusanen 2008, s. 261; Pölönen LM 2012, s. 1152. Myös oikeusministeriön selvityksessä käsi-tellään julkisien hallintotehtävien siirtämisen edellytyksiä, ks. Oikeusministeriö 2010, s. 18. Ks. tarkemmin perusoikeuksien vaarantamisen kiellosta sekä oikeusturvan ja hyvän hallinnon varmistamisesta Keravuori-Rusanen 2008, 332375.
64 HE 1/1998 vp, s. 61. Kerttulan mukaan lain perusteluissa jää epäselväksi, onko säännöksen perusoikeuk-sien kunnioittamiseen liittyvä vaatimus osoitettu ensisijaisesti yksityiselle julkisen hallintotehtävän hoitajalle vai lainsäätäjälle, jonka avulla valmistetaan lainsäädännöllisin keinoin hallintotehtävää yksityiselle annettaes-sa, ettei perusoikeuksia vaaranneta. Kerttula 2010, s. 153.
65 HE 1/1998 vp, s. 179. Ks. myös PeVL 19/1996 vp, s. 3. Myös turvallisuus on yksi perusoikeuksista. Perus-tuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Turvallisuuden mainitseminen perustuslaissa korostaa julkisen vallan positiivisia toiminta-velvoitteita ihmisten suojaamiseksi rikoksilta ja muilta heihin kohdistuvilta oikeudenvastaisilta teoilta huoli-matta siitä, ovatko niiden tekijät julkisen vallan käyttäjiä vai yksityisiä tahoja. HE 309/1993 vp, s. 47. Bruun on tutkinut tarkemmin turvallisuutta perus- ja ihmisoikeutena. Ks. Bruun 2016, s. 245259.
66 EUVL, N:o C 202, 7.6.2016, s. 401402.
telyä koskeva neuvonta sekä asian käsittelyn objektiivisuus.67 Hyvään hallintoon sisältyy myös sellaisten menettelyjen turvaaminen, jotka mahdollistavat sekä yleisen osallistumisen että vaikuttamisen itseään ja elinympäristöään koskevaan viranomaisen päätöksentekoon (PL 2.2 §, 14.3 § ja 20.2 §). Hyvä hallinto turvataan nimenomaan hallinnon yleislaeilla.
Hyvän hallinnon perusteiden keskeisin osa on säännelty hallintolain 2 luvussa. Näihin pe-rusteisiin kuuluvat oikeusturvan, palvelujen laadun ja tuloksellisuuden edistäminen (HL 1
§), hallinnon oikeusperiaatteet (HL 6 §), palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus (HL 7
§), neuvonta (HL 8 §), hyvän kielenkäytön vaatimus (HL 9 §) sekä viranomaisten yhteistyö (HL 10 §). Hyvään hallintoon kuuluu hallintotoiminnan sitominen tiettyihin oikeusvaltiol-lisiin reunaehtoihin riippumatta siitä, mikä taho julkista tehtävää hoitaa. Perustuslaillisen sääntelyn vaikutukset ulottuvat myös välilliseen julkiseen hallintoon, sillä ratkaisevaa ei ole organisaation vaan toiminnan luonne.68
Perusoikeuksien vaarantamiseen, oikeusturvaan sekä muihin hyvän hallinnon vaatimuksiin liittyy läheisesti hallintotehtävien hoitavien kelpoisuus ja valvonta. Perustuslain esitöiden mukaan PL:n 124 § korostaa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on olta-va asianmukaista.69 Asiantuntemuksen ja pätevyyden säännösperusteinen turvaaminen ko-rostuu, jos tehtävillä on olennaista merkitystä ihmisten terveydelle ja turvallisuudelle tai jos henkilöllä on perusoikeuksien rajoittamiseen oikeuttavia valtuutuksia. Varsinkin tosi-asiallisessa hallintotoiminnassa perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaa-minen on katsottu voitavan huolehtia sääntelyn yleisen asianmukaisuuden sekä julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla. 70
Kuten Johdanto-luvussa mainittiin, perustuslakivaliokunta on katsonut, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n
67 Mäenpää 2008, s. 2. Kuten Koivisto artikkelissaan toteaa, kun julkinen valta organisaationa hajautuu, sen toiminnan laatu korostuu. Koivisto LM 2014, s. 678. Laatukriteerit ilmenevät muun muassa hallinnon oi-keusperiaatteina, määräaikoina ja esteellisyysnormeina. Muukkonen Edilex 2012, s. 3. Hallinnon hyvien vaatimusten on siis toteuduttava myös silloin, kun palveluita tuottaa jokin muu kuin julkinen organisaatio.
68 Husa 2000, s. 2425; HusaPohjolainen 2014, s. 73.
69 HE 1/1998 vp, s. 179.
70 Keravuori-Rusanen 2008, s. 391394 ja 367368.
massa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Mansikka on todennut, että hallinnon yleis-lakeja ja virkavastuusäännöksiä sovelletaan yksityisen toimijan julkisten hallintotehtävien hoitamiseen, vaikka laissa ei tästä erikseen aina mainittaisi. Toisaalta virkarikoksia koske-vat rikoslain 40 luvun määritelmät virkamiehestä, julkisyhteisön työntekijästä ja julkisen vallan käyttäjästä eivät hänen mielestä kata hallintotehtävien hoitamista, jollei kyse ole myös julkisen vallan käytöstä. Tämä tarkoittaa sitä, että kun julkinen hallintotehtävä anne-taan yksityiselle toimijalle lain nojalla, tässä laissa on oltava myös maininta yksityisen rikosoikeudellisesta virkavastuusta. Rikoslain virkarikosten soveltamisalaa koskeva määri-telmä koskee siis julkisen vallan käyttöä ja sen valmistelua lain nojalla eikä laajemmin julkisen hallintotehtävän hoitamista.71
Vaikka rikoslain virkarikossäännökset eivät koskisi julkista tehtävää hoitavaa, voi vastuu toteutua vahingonkorvausoikeudellisesti.72 Perustuslain 118 §:ssä säädetään virkatoimiin liittyvästä vastuusta, jonka 1 momentin mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmu-kaisuudesta ja 3 momentissa vastuu ulotetaan myös julkista tehtävää hoitavaan henkilöön.
Sen mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa julkista tehtä-vää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaa-tia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään.
2.3 Hallinnon yleislakien soveltaminen julkista hallintotehtävää hoitavaan