Ennen hallinnon yleislaeista tulevien turvallisuusvelvoitteiden selvittämistä avataan hallin-non yleislakien soveltamisalasäännöksiä. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että julkisia hallintotehtäviä hoitaviin yksityisiin sovelletaan hallinnon yleislakeja ilman erillistä viit-taustakin. Tätä tukevat osittain hallinnon yleislakien soveltamisalasäännökset ja osittain ne ovat ristiriidassa tämän kanssa. Kuten aiemmin tutkielmassa on tullut ilmi, hallinnon
71 Mansikka Edilex 2014, s. 27.
72 Keravuori-Rusanen 2008, s. 375. Ks. tarkemmin s. 376391.
laeiksi luetaan hallintolaki, kielilaki, saamen kielilaki, julkisuuslaki, henkilötietolaki ja asiointilaki.
Henkilötietolaki on hallinnon yleislaeista soveltamisalan puolesta yksinkertaisin, sillä se on laajasti sovellettava yleislaki. Henkilötietolaki koskee yrityksiä muutoinkin, vaikka ne ei-vät hoitaisi julkista hallintotehtävää. Hallintolakia sovelletaan viranomaisten, valtion liike-laitosten ja julkisoikeudellisten yhdistysten lisäksi yksityisissä niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää (hallintolaki 2 §). Yksityisiin toimijoihin hallintolakia sovelletaan vain julkisten hallintotehtävien hoitamisen osalta, joten soveltamisalan ulkopuolelle jää liike-toiminta ja muu yksityisoikeudellisin perustein järjestetty liike-toiminta.73 Samoin kielilakia ja saamen kielilakia sovelletaan yksityisiin niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää, kun julkinen hallintotehtävä on siirretty niille lailla tai lain nojalla (kielilaki 25 §; saamen kieli-laki 18 §).
Asiointilain 2 §:n mukaan asiointilakia sovelletaan hallintoasian, tuomioistuinasian, syy-teasian ja ulosottoasian sähköiseen vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon.
Lakia sovelletaan sähköiseen asiointiin lisäksi silloin, kun hallintoasian käsittely on muun kuin julkisyhteisön tehtävänä sekä soveltuvin osin myös muussa viranomaistoiminnassa.
Soveltamisalan ulottaminen tosiasialliseen viranomaistoimintaan toteuttaa perustuslain 21
§:n hyvää hallintoa koskevia vaatimuksia.74 Yritysten hoitamat julkiset hallintotehtävät koskevat lähinnä hallintoasioiden käsittelyä, jolla tarkoitetaan hallintoasian ratkaisemista ja ratkaisun tekemistä välittömästi palvelevia toimia.75 Asiointilakia sovelletaan siis yrityk-seen, joka julkista hallintotehtävää hoitaessaan käsittelee hallintoasioita sähköisiä asiointi-palveluita käyttäen. Muu toiminta jää soveltamisalan ulkopuolelle.
Julkisuuslaki on hallinnon yleislaeista eniten ristiriidassa perustuslakivaliokunnan lausun-tojen kanssa. Julkisuuslain 4 §:n mukaan julkisuuslaki koskee julkista tehtävää hoitavia
73 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 105.
74 HE 17/2002 vp, s. 29.
75 HE 17/2002 vp, s. 29.
yksityisiä niiden käyttäessä julkista valtaa.76 Lain sanamuodon mukaisen tulkinnan77 mu-kaan laki ei koske automaattisesti yksityisoikeudellisia yhteisöjä ja yksityisiä henkilöitä niiden hoitaessa julkista tehtävää, vaan ainoastaan niiltä osin kun nämä käyttävät julkista valtaa. Julkisuuslaki kohdistuu siis asiakirjoihin, jotka syntyvät julkista valtaa käytettäessä.
Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessäkin sanotaan, että laki koskee vain lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavaa vain niiltä osin kuin tämä käyttää julkista valtaa.78 Tosin esityk-sessä todetaan myös, että viranomaisten tehtävien hoitaminen palveluita ostamalla ei saa vaikuttaa asiakirjojen julkisuuteen.79
Muukkonen pohtii muidenkin julkisten (hallinto)tehtävien kuin julkista valtaa sisältävien tehtävien kuulumista julkisuuslain piiriin. Hänen mukaansa perustuslain 12 §:n 2 momen-tin näkökulmasta soveltamisalasäännöstä on tulkittava laajemmin, jotta hallinnolliset oi-keudet tulevat toteutetuiksi ulkoistamisen jälkeenkin.80 Perustuslain 12.2 §:n mukaan vi-ranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuut-ta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu (julkisuusperiaate). Jokaisel-la on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. PerustusJokaisel-lainsäätäjän tahto on selvästi julkisuusperiaatetta korostava, eikä avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa voida kaventaa silloin, kun julkinen hallintotehtävä siirretään yksityisen hoidettavaksi.81 Tätä tukee hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Liikenneturvasta, jossa on todettu, että perus-tuslain 124 §:stä katsotaan seuraavan, että aina julkista tehtävää hoidettaessa tulee
76 Julkisuuslain soveltamisalasäännösten valmistelussa on ollut lähtökohtana, että julkisuusperiaatteen tulee koskea julkisen vallan käyttöä riippumatta asioiden hoidon organisoinnista. Julkisuuslakiin on haluttu erityis-säännökset sen estämiseksi, että ostopalvelujen käyttö johtaisi julkisuusperiaatteen kaventumiseen. Ks. HE 30/1998 vp, s. 33 ja 49.
77 Lakia voidaan tutkia neljästä eri näkökulmasta: sanamuodon mukaisesti, historiallisesti, systemaattisesti ja teleologisesti. Näitä kutsutaan Savignyn tulkintakaanoneiksi. Sanamuodon mukaisesta tulkinnasta käytetään myös nimityksiä ”tekstuaalinen” tai ”kirjaimellinen” tulkinta, eli lähtökohtana on lain teksti. Historiallisessa tulkinnassa lähdetään lainsäätäjän tahdosta ja aikomuksista. Systemaattisesta tulkintaa käytetään, kun verra-taan lakia muihin säännöksiin, lakeihin ja ennakkotapauksiin. Teleologisessa eli tavoitteellisessa tulkinnassa valitaan tulkinnoista se, joka maksimoi yhteiskunnallisen hyödyn. Ks. Tolonen 2003, s. 109110; Sajama Edilex 2015, s. 2 ja 610.
78 HE 30/1998 vp, s. 46 ja 52.
79 HE 30/1998 vp, s. 1.
80 Muukkonen Edilex 2012, s. 15 ja 1920.
81 Julkisuuden toteutuminen perusoikeutena edellyttää sekä passiivisia että aktiivisia toimia. Passiivista on muun muassa julkisuuslainsäädännön soveltaminen ja aktiivista tiedottaminen. Mäenpää 2008, s. 254.
taa hyvän hallinnon vaatimuksia. Sen vuoksi yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä (ml.
julkisuuslakia) tulee soveltaa soveltuvin osin myös niihin julkisiin tehtäviin, jotka eivät sisällä julkisen vallan käyttöä.82 Samaan päätelmään tulee Pölönen, jonka mukaan julki-suuslain soveltamisalan tulkitseminen lain sanamuotoa laajemmin on lähtökohtaisesti pe-rusteltua ottaen huomioon nimenomaan perustuslain 124 §:n tarkoitus sekä se, että perus-tuslain 12 §:n 2 momentissa ei ole julkisuuslain kaltaista soveltamisalaa kaventavaa määri-telmää.83 Myös Mäenpään mukaan avoimuuden kannalta olisi johdonmukaista, että julki-suuslaki kohdistuisi julkista tehtävää hoitavaan riippumatta siitä, kuka tehtävää hoitaa.84 Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2012:130 julkisuuslakia katsottiin sovel-lettavaksi vain niihin RAY:n toimintoihin ja asiakirjoihin, joissa käytetään julkista valtaa.
Tosin ratkaisussa ei pohdita sen tarkemmin julkisuuslain soveltamista julkisiin hallintoteh-täviin, joissa ei käytetä julkista valtaa.
Se, koskeeko julkisuuslaki sellaisenaan julkista hallintotehtävää hoitavaa yritystä, on osit-tain epärelevanttia, sillä julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana pidetään sellaistakin asiakirjaa, joka on annettu toimeksiantotehtävää varten tai joka on syntynyt toimeksiantotehtävän johdosta. Toimeksiannolla tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittaa kyseiseen viranomaiseen kuulumaton yksityi-nen henkilö tai organisaatio erillisen sopimuksen mukaisesti riippumatta siitä, kuinka mit-tavasta tehtävän suorittamisesta on kysymys.85 Julkisia hallintotehtäviä annetaan sopimuk-silla yksityisten toimijoiden hoidettaviksi. Näin ollen vähintäänkin kyseistä toimeksianto-tehtävää suorittaessa laaditut asiakirjat ovat päätelmän mukaan viranomaisen asiakirjoja.
Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan vielä, että viranomaisen toimek-siantotehtävää varten annetut asiakirjat ovat laissa tarkoitettuja asiakirjoja, vaikka ne olisi-vat toimeksiantotehtävää hoitavan hallussa. Esimerkkinä tästä voiolisi-vat olla viranomaisen rekisterit, joita ylläpitää yksityinen taho. Näin ollen toimeksiantotehtävää suorittavan laa-tima asiakirja tulee julkiseksi samojen sääntöjen mukaan kuin viranomaisen palveluksessa
82 HE 211/2002 vp s. 4. Vrt. PeVL 20/2006 vp, jossa perustuslakivaliokunta ei pitänyt julkisuuslain sovelta-mista lakiehdotuksessa tarkoitettuun neuvontatoimintaan sen omien säännösten perusteella aivan selvänä.
Tässä tapauksessa hallintotehtävän siirtämistä tarkoittavaan lakiin tuli ottaa viittaus kaikkiin hallinnon yleis-lakeihin.
83 Pölönen LM 2012, s. 1155.
84 Mäenpää LM 2015, s. 1140.
85 HE 30/1998 vp, s. 55. Ks. myös Wallin Konstari 2000, s. 5253; Mäenpää 2013, s. 651.
olevan laatimat asiakirjat.86 Asiakirjaksi lasketaan niin paperiset kuin sähköisesti tallenne-tut tiedot ja tavoitteena on mahdollisimman laaja julkisuusperiaatteen soveltaminen.87 Kor-keimman hallinto-oikeuden toimesta on pohdittu asiakirjojen kuulumista julkisuuslain pii-riin:
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2003:57 oli kyse siitä, oliko asianosaisella oikeus saada tietoonsa eläkevakuutusyhtiössä hänen eläkeasiansa käsittelyyn osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden nimet ja yhteystiedot, kaikkien niiden henkilöiden nimet ja yhteys-tiedot, jotka ovat osallistuneet käsittelyyn sekä kaikki esittely-, valmistelu- sekä muut asia-kirjat ja tiedot, jotka ovat olleet eläkeasian käsittelyn yhteydessä esillä. Eläkevakuutusyhtiö vastaa lakisääteisestä eläketurvajärjestelmästä, se hoitaa julkista tehtävää ja käyttää eläke-päätöksiä tehdessään julkista valtaa. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan vakuu-tusyhtiön tekemiin eläkeratkaisuihin kuuluvien asiakirjojen julkisuutta on arvioitava julki-suuslain perusteella. Korkein hallinto-oikeus pysytti Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisun, jonka mukaan asianosaisella oli oikeus saada tietoonsa eläkevakuutusyhtiössä hänen elä-keasiansa käsittelyyn osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden nimet ja asian käsittelyyn liitty-vä yhtiön hallituksen kokouspöytäkirjan ote liitteineen. Päätöksessä vedottiin useisiin julki-suuslain pykäliin.
Yhteenvetona voidaan todeta, että muita hallinnon yleislakeja paitsi julkisuuslakia sovelle-taan julkista hallintotehtävää hoitavaan yritykseen sen hoitaessa julkista hallintotehtävää.
Julkisuuslain 4 §:n valossa on todettava, että yksityisen hoitaessa julkista hallintotehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, julkisuuslakia sovelletaan kokonaisuudessaan. Muita hallin-totehtäviä hoidettaessa julkisuuslaki tulee sovellettavaksi vain niiden asiakirjojen osalta, jotka syntyvät toimeksiantotehtävän johdosta. Selkeämpää olisi, että julkisuuslaki koskisi julkisia hallintotehtäviä hoitavia toimijoita huolimatta siitä sisältyykö tehtävän hoitamiseen julkisen vallan käyttöä. Tämä vaatisi julkisuuslain soveltamisalasäännösten muuttamista.
86 HE 30/1998 vp, s. 5556.
87Mäenpää 2008, s. 256, ks. tarkemmin Heuru 2003, s. 246247; Mäenpää 2008; s. 257259. Asiakirjoja koskevia säännöksiä sovelletaan riippumatta siitä, millaiselle alustalle ja minkälaisin menetelmin tieto tallen-netaan tai se saadaan selville (välineneutraalisuus). Wallin Konstari 2000, s. 6264; Mäenpää 2013, s. 629.