PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 18/2001 vp
Hallituksen esitys maahanmuuttajien kotoutta- misesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotos- ta annetun lain muuttamisesta
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 3 päivänä huhtikuuta 2001 lähet- täessään hallituksen esityksen maahanmuutta- jien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta (HE 25/2001 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että pe- rustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lau- sunto hallintovaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- erikoissuunnittelija Eeva Vattulainen, työmi- nisteriö
- lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne, oi- keusministeriö
- vakuutusylituomari Lea Kärhä, vakuutus- oikeus
- professori Raija Huhtanen
- professori (emeritus) Antero Jyränki - professori Olli Mäenpää
- oikeustieteen tohtori, akatemiatutkija Liisa Nieminen
- professori Tuomas Ojanen
- oikeustieteen lisensiaatti, vastaava tutkija Maija Sakslin.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maahan-
muuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhaki- joiden vastaanotosta annettua lakia. Siihen lisä- tään säännökset vastaanoton järjestämisestä Suomessa tilapäistä suojelua saaville henkilöil- le tilanteessa, jossa suuri joukko ihmisiä on läh- tenyt kotiseudultaan pakoon aseellista selkkaus- ta tai muuta väkivaltatilannetta taikka ympäris- tökatastrofia.
Ensi vaiheen kiireellistä vastaanottoa varten voidaan perustaa järjestelykeskuksia. Jatkovas- taanotto järjestetään pääosin samantasoisena kuin nykyinen turvapaikanhakijoiden vastaan-
otto. Vastaanottokeskus järjestää majoituksen, toimeentulotuen, terveyspalvelut, sosiaalipalve- luja, tulkkipalvelut ja muita toimintakyvyn kan- nalta tarpeellisia toimenpiteitä. Tilapäistä suoje- lua saavien paluuta koti- tai lähtömaahan tue- taan. Heillä on, kuten turvapaikanhakijoilla, toi- meentulotuen alentamisen uhalla velvollisuus osallistua yksilöllisesti osoitettuun työllistymis- tä edistävään toimenpiteeseen.
Vastaanottokeskusvaihe kestää keskimäärin kaksi vuotta. Tämän jälkeen ratkaistaan, saako henkilö jatko-oleskeluluvan vai voiko hän pala- ta tai voidaanko hänet palauttaa koti- tai lähtö-
maahansa. Jatko-oleskeluluvan saaminen johtaa pääsääntöisesti siihen, että henkilö tulee pako- laisten vastaanoton piiriin.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa kä- sitellään toimeentulon ja huolenpidon järjestä- mistä järjestelykeskuksessa sekä eri asemaan asettamisen kieltoa. Lakiehdotuksen mukaan järjestelykeskuksessa olevalle ei makseta raha- määräistä toimeentulotukea, mikä johtaa siihen, ettei toimeentulon turvaamisesta tehdä hallinto- päätöstä. Tästä tosiasiallisesti aiheutuva valitus- oikeuden rajoittaminen ei hallituksen käsityk-
sen mukaan sisällä sellaista olennaista puuttu- mista perustuslain 21 §:ssä säädettyyn oikeus- turvaan, että lakiehdotus olisi käsiteltävä perus- tuslain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi hallitus katsoo, ettei tilapäistä suojelua saavien velvoit- taminen huolehtimaan työllistämisedellytysten- sä parantamisesta perustuslain 18 §:stä ilmene- vä tavoite huomioon ottaen merkitse sellaista poikkeamista yhdenvertaisen kohtelun vaati- muksesta, että lakiehdotus olisi käsiteltävä pe- rustuslain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin pitänyt tärkeänä, että näistä säätämis- järjestyskysymyksistä hankitaan perustuslakiva- liokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Tilapäistä suojelua saavien vastaanotto Yleistä. Esityksen päätarkoituksena on lisätä maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapai- kanhakijoiden vastaanotosta annettuun lakiin säännökset kansainvälisen tilapäisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden vastaanoton jär- jestämisestä. Valiokunta on antanut tästä laista säätämisvaiheessa lausunnon (PeVL 20/1998 vp).
Esityksen mukaan työvoima- ja elinkeinokes- kus sekä kunta laativat varautumissuunnitelman suurten henkilöjoukkojen vastaanoton järjestä- misestä. Joukkopaossa Suomeen tulevien henki- löiden vastaanottamista varten perustetaan jär- jestelykeskuksia ja vastaanottokeskuksia. Kes- kusten perustamisesta vastaa sellainen kunta, joka on tehnyt varautumissuunnitelman tai jo- hon maahan saapuneiden henkilöiden sijoittami- nen on vallitsevat olot huomioon ottaen muutoin perusteltua. Tilapäistä suojelua saaville järjeste- tään ensi vaiheessa tarpeellinen toimeentulo ja huolenpito järjestelykeskuksissa. Tämän vai- heen on tarkoitus kestää muutamasta päivästä viikkoon, minkä jälkeen majoitus järjestetään vastaanottokeskuksissa. Vastaanottokeskusvai-
he kestäisi keskimäärin kaksi vuotta, ja sen aika- na henkilö voidaan velvoittaa osallistumaan yk- silöidysti osoitettuun työllistymistä edistävään toimintaan toimeentulon alentamisen uhalla.
Vastaanottokeskusvaiheen jälkeen päätetään py- syväisluonteisen oleskeluluvan myöntämisestä henkilölle tai hänen palauttamisestaan koti- tai lähtömaahan.
"Tilapäistä suojelua saava" lain käsitteenä. La- kiehdotuksen keskeinen käsite on tilapäistä suo- jelua saavien vastaanotto. On puute, ettei tätä käsitettä ole sidottu ulkomaalaislakiin samalla tavoin kuin voimassa olevan lain 3 §:n 2 momen- tissa turvapaikanhakijoiden vastaanotto. Ilman tällaista kytkentää käsite jää epämääräisyydes- sään ikään kuin ilmaan. Eduskunnan käsiteltävä- nä on samanaikaisesti ulkomaalaislain muutos- ehdotus (HE 23/2001 vp), joka koskee tilapäi- sen suojelun antamista ja josta perustuslakiva- liokunta on antanut lausunnon (PeVL 17/2001 vp).
Valiokunta pitää selkeyden kannalta erittäin tarpeellisena, että tarkoitettu kytkentä ilmais- taan laissa. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi voi- massa olevan lain ja lakiehdotuksen 3 §:n 3 mo- mentin pohjalta seuraavasti 3 §:n 2 momentissa:
"Turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin
kuuluu Suomessa ulkomaalaislain (378/1991) 30 §:n perusteella turvapaikkaa hakenut henki- lö, kunnes hänelle on myönnetty oleskelulupa tai hänen maasta poistamistaan koskeva asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu ja pantu täytäntöön. Saman lain 34 d §:n mukaan tila- päistä suojelua Suomessa saava henkilö kuuluu tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin (poist.), kunnes hänelle on myönnetty pysyväis- luonteinen oleskelulupa tai hänen maasta poista- mistaan koskeva asia on ratkaistu ja päätös pan- tu täytäntöön."
Vastaanotto järjestelykeskuksessa. Tilapäistä suojelua saavien vastaanotto järjestetään majoi- tuksena vastaanottokeskuksessa ja sen järjestä- min palveluin taikka järjestelykeskuksessa. Jär- jestelykeskusvastaanotto on tarkoitettu poik- keukselliseksi ja joka tapauksessa lyhytaikaisek- si. Ensi vaiheen kiireellinen vastaanotto järjeste- lykeskuksessa tulee lakiehdotuksen mukaan ky- symykseen "joukkopakotilanteessa, missä Suo- meen tulee suuri määrä ihmisiä". Vastaanotto järjestelykeskuksessa kestää, kunnes henkilö voidaan siirtää vastaanottokeskukseen tai hän poistuu Suomesta.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiehdotuksen 19 b §:ssä vastaanoton jär- jestäminen järjestelykeskuksessa sidotaan jouk- kopakotilanteeseen, joka käsitteenä jää pakosta- kin epämääräiseksi. Epämääräisyys tulee tässä yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti merki- tykselliseksi asiaksi, koska ehdotus jättää epä- selväksi, millä perusteella Suomeen tulevat hen- kilöt sijoitetaan joko vastaanottokeskukseen tai järjestelykeskukseen, ja koska vastaanottopalve- lut niissä eroavat toisistaan perusoikeuksienkin kannalta merkittävästi. Valiokunta pitää edelly- tyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavalli- sessa lainsäätämisjärjestyksessä, että ensi sijas- sa sen 19 b §:stä käy täsmällisesti selville, min- kä perusteen mukaan sijoittaminen tapahtuu.
Lakiin ehdotettujen määritelmiä ja sovelta- misalaa koskevien säännösten valossa kysymys on olennaisesti siitä, että Suomeen tulee suuri määrä tilapäistä suojelua saavien vastaanoton piiriin kuuluvia henkilöitä. Lisäksi ehdotuksen
19 §:n 2 momentin viittaussäännöksestä toisaal- ta käy välillisesti ilmi, että myös turvapaikanha- kijoiden vastaanotto on mahdollista järjestää jär- jestelykeskuksessa. Tähän seikkaan ei kyllä- kään ole kiinnitetty erikseen huomiota yksityis- kohtaisissa perusteluissa.
Valiokunta pitää kaiken kaikkiaan asianmu- kaisena varautua sääntelyssä siihen, että ulko- maalaislain perusteella tilapäistä suojelua saa- vien henkilöiden lisäksi Suomeen voi tulla niin suuri määrä muita turvapaikanhakijoita, että vastaanottokeskusten kapasiteetti osoittautuu riittämättömäksi heidän vastaanottonsa järjestä- miseen. Tällaisen mahdollisuuden huomioon ot- tava sääntely voidaan toteuttaa 19 §:n 2 momen- tissa ja 19 b §:ssä. Yleissäännökseksi ymmärret- tävässä 19 §:n 2 momentissa on tällöin turha vii- tata, kuten esityksessä on tehty, 19 b §:n erityis- säännöksiin.
19 §:n 2 momentti voisi tällaisessa laaja-alai- semmassa sääntelymallissa kuulua seuraavasti:
"Edellä 1 momentissa tarkoitetun henkilön ma- joitus järjestetään vastaanottokeskuksessa (poist.)." 19 b §:n 1 momentti puolestaan on mahdollista muotoilla näin: "Jos Suomeen tulee niin suuri määrä 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu- ja henkilöitä, ettei heitä voida sijoittaa vastaan- ottokeskuksiin, järjestetään heidän ensi vaiheen kiireellinen vastaanottonsa järjestelykeskuksis- sa." Jos 19 b §:ää muutetaan näin, lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätä- misjärjestyksessä.
Vastaanoton sisältö järjestelykeskuksessa. Jär- jestelykeskuksessa annetaan lakiehdotuksen 19 b §:n 2 momentin mukaan tilapäistä suojelua saavalle henkilölle ensi vaiheen välttämätön huolenpito ja hyödykkeitä toimeentuloa varten.
Esityksen perustelujen mukaan toimeentulo ja huolenpito annetaan järjestelykeskuksessa luon- toisetuina ja rahamääräistä tukea voitaisiin an- taa vain poikkeuksellisesti. Ehdotusta on arvioi- tava perustuslain 19 §:n 1 momentin kannalta.
Tässä perustuslainkohdassa vahvistetaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmis- arvoisen elämän edellyttämää turvaa.
Valiokunta on aiemmin katsonut, että toi- meentulotukea voidaan käytännössä pitää perus- tuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmis- arvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa anne- taan rahamääräisinä suorituksina (PeVL 31/1997 vp, s. 2/II). Hallituksen esityksen lähtö- kohtana on, että ensi vaiheen kiireellisessä vas- taanotossa henkilöiden toimeentulosta ja huo- lenpidosta huolehditaan muulla tavoin kuin ra- hamääräisellä toimeentulotuella. Tästä ei ole si- nänsä huomautettavaa valtiosäännön näkökul- masta, kun etenkin otetaan huomioon järjestely- keskuksen erikoislaatuiset olosuhteet. Sääntely kuitenkin kohdistuu perusoikeuden käyttämisen kannalta keskeisiin seikkoihin, joista tulee pe- rusoikeuksien yleisiin oppeihin kuuluvan peri- aatteen mukaan säätää lailla. Ehdotettu sääntely jää tältä kannalta epätarkaksi. Sitä on asianmu- kaista tarkentaa samankaltaiselle täsmällisyysta- solle kuin vastaanottokeskuksia koskevat 19 §:n säännökset ilmentävät. Perustuslaista johtuvana vähimmäisvaatimuksena on säätää lain 19 b §:n 2 momentissa, että henkilölle annetaan järjeste- lykeskuksessa hyödykkeitä välttämätöntä toi- meentuloa varten.
Järjestelykeskusvaiheen kesto. Toimeentulon järjestäminen tilapäistä suojelua saaville henki- löille pelkästään hyödykkeinä, kuten ruokana ja vaatteina, tarkoittaa rahamääräisen toimeentulo- tuen antamiseen verrattuna ainakin periaattees- sa sitä, että heidän valinnanvapautensa elämisen aivan perusluonteisten asioiden suhteen kaven- tuvat. Tällainen tilanne merkitsee perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännös- ten kannalta potentiaalista ongelmaa. Ehdotettu sääntely on kuitenkin perustuslain valossa mah- dollinen siitä syystä, että lyhytaikaiseksi ajatel- lun järjestelykeskusvaiheen on tarkoitus kestää vain muutamasta päivästä viikkoon. Vaiheen kestoa ei ole rajoitettu itse lakiehdotuksessa.
Tämä on eri seikat huomioon ottaen valiokun- nan käsityksen mukaan lainsäädäntöratkaisuna asianmukainen, koska selkeästi parempaa toimi- vaa vaihtoehtoa ei mitä ilmeisimmin ole.
On kuitenkin syytä korostaa, että mitä kauem- min järjestelykeskusvaihe kestää, sitä merkityk- sellisimmiksi voivat tulla tähän poikkeukseksi tarkoitettuun vastaanottomuotoon sisältyvät ra- joitukset. Valiokunta pitää mahdollisena, että vastaanoton pitkittyminen järjestelykeskukses- sa jossakin vaiheessa voi muodostua perustus- lain 19 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta ja muitakin perusoikeuksia koskevaksi laillisuus- kysymykseksi. Perustuslain 19 §:n 1 momentis- sa säädetään subjektiivinen oikeus, ja yksilöt voivat suoraan vedota tähän välittömästi sovel- lettavissa olevaan perustuslainsäännökseen (PeVL 31/1997 vp, s. 2/I). Itse lakiehdotukseen- kin sisältyy keino tällaisen perustuslakikysy- myksen esille ottamiseen, sillä toimeentulotu- kea koskeva 22 § sääntelee yleisesti turvapai- kanhakijoiden ja tilapäistä suojelua saavien ase- maa toimeentulotuen hakijoina, minkä lisäksi lain 24 § järjestää mahdollisuuden saattaa toi- meentulotukiasia tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Kuntien järjestely- ja vastaanottokeskukset Kuntien uusi tehtävä. Joukkopaossa Suomeen tulevien henkilöiden vastaanottoa varten perus- tetaan tarpeellinen määrä järjestely- ja vastaan- ottokeskuksia. Niiden perustaminen on laki- ehdotuksen 6 a §:n 2 momentissa tarkoitetun kunnan velvollisuus. Nykyisen lain mukaan vas- taanottokeskukset ovat lähinnä valtion toimieli- miä, joskin kunta voi sopia turvapaikanhakijoi- den vastaanoton järjestämisestä. Tähän nähden lakiehdotus merkitsee uuden tehtävän säätämis- tä kunnille, mistä syystä ehdotusta on arvioitava perustuslain 121 §:n 2 momentin kannalta.
Keskuksen perustamisvelvollisuus tulee eh- dotuksen 6 a §:n 2 momentin mukaan sinänsä riittävän selvästi määritellyksi lain tasolla. Vel- vollisuus koskee ainoastaan varautumissuunni- telman tehneitä kuntia ja sellaisia valtioneuvos- ton asetuksella nimettäviä kuntia, joihin maahan saapuneiden henkilöiden sijoittaminen on vallit- sevat olosuhteet huomioon ottaen perusteltua.
Laissa tarkoitetun tehtävän toteuttamisvastuun kohdistaminen tällä tavoin joihinkin kuntiin on valiokunnan käsityksen mukaan hyväksyttävis-
sä kuntien uusien tehtävien perustamisen laki- sääteisyyden vaatimuksen näkökulmasta.
Lakiehdotuksen 6 a §:n 2 momentti ei sisällä kuntien velvollisuutta huolehtia keskusten toi- minnasta ja ylläpidosta. Esityksen perusteluista (s. 26/II) kuitenkin näkyy tarkoitetun, että kun- nan tehtävänä on keskuksen perustamisen lisäk- si myös sen ylläpitäminen. Perustuslain 121 §:n 2 momentin takia tällainen velvollisuus täytyy säätää suoraan laissa.
Kustannusvastuu. Perusoikeusuudistuksen yh- teydessä tähdennettiin, että säädettäessä uudis- tuksesta johtuvista kuntien uusista tehtävistä on myös huolehdittava kuntien tosiasiallisista edel- lytyksistä suoriutua niistä (HE 309/1993 vp, s. 26/II ja PeVM 25/1994 vp, s. 3/II). Saman läh- tökohdan voidaan katsoa sisältyvän kunnallista itsehallintoa määrittelevään perustuslain 121 §:ään. Lakiehdotuksen 6 a §:n 3 momentti erityissäännöksenä voimassa olevan lain 4 §:ään verrattuna on asianmukainen, koska sen mukaan keskuksen perustamis- ja ylläpitokustannukset suoritetaan valtion varoista.
Esityksen perusteluista (s. 23/I) saa kuitenkin sen kuvan, että kustannusten korvaamisesta päättää valtion talousarvion rajoissa valtioneu- vosto antamansa asetuksen perusteella. Peruste- luista välittyvän tarkoituksen mukaan valtio päättää yksipuolisesti, mitä kustannuksia ja mis- sä määrin kunnille korvataan niiden uuden tehtä- vän hoitamisesta. Tämä ei vastaa lakiehdotuk- sen yksiselitteistä sanamuotoa eikä perustuslain 121 §:n nojalla kuntien uusien tehtävien säätä- miseen liittyvää kustannusvastaavuuden periaa- tetta.
Keskukset päätösvallan käyttäjinä. Kunnan jär- jestely- tai vastaanottokeskus ei ole kuntalain 17 §:ssä tarkoitettu kunnan toimielin. Lakiehdo- tuksen 22 §:n 3 momentista selviää, että vastaan- ottokeskus tekee soveltamisratkaisuja kunnan nimissä. Keskuksilla on muutoinkin merkittä- vää yksilön asemaan ulottuvaa toimivaltaa en- nen muuta vastaanottopalvelujen järjestäjinä.
Kuntien hallinnon yleisistä perusteista on pe- rustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan säädettä-
vä lailla. Tällainen laki on ensisijaisesti kuntala- ki. On sinänsä mahdollista järjestää kunnan pää- töksentekoa erityislailla, myös kuntalain mukai- sesta perusjärjestelmästä poiketen. Erityislain- säädännön tulee kuitenkin täyttää tietyt perus- vaatimukset. Käsiteltävänä olevassa yhteydessä ei ole hyväksyttävää jättää sääntelemättä kes- kusten asemaa sekä niiden toimihenkilöitä ja näiden kelpoisuusvaatimuksia samoin kuin kes- kusten suhdetta kunnan tavanomaiseen päätök- sentekoon ja toimielimiin. Itsehallinnon kannal- ta on suotavaa määritellä varsinainen päätöksen- teko kunnalle, jolloin päätöksentekojärjestys ja päätöksentekijä määräytyvät kuntalain ja kun- nan omien päätösten mukaisesti. Tätä normaalia päätöksentekojärjestystä puoltaa erityisesti kes- kusten asema perusoikeuksiin välittömästi ja voimakkaasti kohdistuvan toimivallan käyttäji- nä.
Muita seikkoja
Perustuslain 124 §. Sekä järjestelykeskuksen että vastaanottokeskuksen ylläpitäjänä voi olla valtio, kunta, kuntayhtymä, muu julkisoikeudel- linen yhteisö sekä yksityinen yhteisö ja säätiö.
Keskuksille kuuluu selkeästi julkisia hallinto- tehtäviä, kuten paluumuuttoavustuksen ja toi- meentulotuen myöntäminen sekä itse vastaan- oton järjestäminen. Tämän vuoksi sääntely muo- dostuu merkitykselliseksi perustuslain 124 §:n kannalta siltä osin kuin tällaisia hallintotehtäviä hoitavat muut kuin viranomaiset. Perustuslain mukaiset edellytykset julkisen hallintotehtävän antamiselle muulle kuin viranomaiselle ovat, että tämä on tarpeen tehtävän tarkoituksenmu- kaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perus- oikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallin- non vaatimuksia.
Tältä kannalta on tärkeää, että lakiehdotuk- sen 45 §:n mukaan yksityisen yhteisön on käsi- tellessään laissa tarkoitettuja hallintoasioita noudatettava hallintomenettelylakia ja tiedok- siannosta hallintoasioissa annettua lakia. Toi- meentulotuen osalta on huomattava, että voi- massa olevan lain 24 §:ssä ovat perustuslain kannalta asianmukaiset säännökset muutoksen- hausta vastaanottokeskuksen toimeentulotuki-
päätöksiin ja että 23 §:n perusteella hallinto-oi- keus on toimivaltainen vastaanottokeskuksen hakemuksesta päättämään tuen takaisin perimi- sestä. Paluumuuttoavustusta koskevaan 8 a
§:ään ei kuitenkaan liity samanlaisia erityissään- nöksiä muutoksenhausta ja takaisin perimisestä.
Arvioitaessa muutoksenhakusäännösten puut- tumista perustuslain 21 §:n 1 momentin ja vas- taavasti myös 124 §:n kannalta on valtiosääntö- oikeudellisesti oleellista, että paluumuuttoavus- tus on harkinnanvarainen etuus, jota voidaan myöntää talousarviomäärärahan puitteissa.
Avustuksen tällaisen ominaisuuden vuoksi muu- toksenhakumahdollisuuden puuttuminen ei muodostu suoranaiseksi ongelmaksi perustus- lain näkökulmasta. Sääntelyn asianmukaisen si- sällön kannalta saattaa kuitenkin olla paikallaan kytkeä paluumuuttoavustuksen myöntämiseen samantapainen muutoksenhakusääntely kuin lain 24 §:n nojalla koskee päätöksiä toimeentu- lotuesta.
Kunta tai vastaanottokeskus, myös yksityisen yhteisön ylläpitämä, voi 8 a §:n 2 momentin mu- kaan päättää paluumuuttoavustuksen maksami- sen keskeyttämisestä ja takaisin perimisestä.
Tällainen toimivalta tarkoittaa valiokunnan mie- lestä sellaista merkittävää julkisen vallan käyttä- mistä, joka perustuslain 124 §:n perusteella voi kuulua vain viranomaisen tehtäviin, eikä sitä ole mahdollista antaa yksityiselle. Lakiehdotusta on siksi muutettava tältä osin, jotta se voidaan käsi- tellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Va- liokunta ehdottaa harkittavaksi, että 8 a §:n 2 (ja siihen liittyvän 3) momentin mukainen toimival- ta uskotaan hallinto-oikeudelle vastaavalla ta- valla kuin lain 23 §:ssä on säädetty toimeentulo- tuen takaisin perimisestä.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että 8 a §:n 1 momentin mukaan paluumuutto- avustuksen myöntää kunta tai vastaanottokes- kus. On jo sääntelyn yleisen täsmällisyysvaati- muksen näkökulmasta asianmukaista, että toimi- valtainen päätöksentekijä näkyy laista yksiselit- teisesti. Tässä tapauksessa muodostuu perustus- lain 124 §:n takia välttämättömäksi, että laista selviää, milloin päätösvalta kuuluu yksityiselle vastaanottokeskukselle.
Lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentti. Ehdotuksen mukaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen tehtä- vänä on muun muassa turvapaikanhakijoiden ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton suunnit- telu ja ohjaus. Kunnallisen itsehallinnon näkö- kulmasta on huomattava, että valtion viranomai- sen tällaiset tehtävät eivät voi sisältää kunnille uusia velvoitteita. Ohjaus esimerkiksi voi kos- kea enintään vastaanoton teknisluonteisia seik- koja.
Lakiehdotuksen 19 a §. Lakiehdotuksen 19 a § koskee tilapäistä suojelua saavan henkilön oikeutta terveydenhuollon palveluihin. Ehdotus voi johtaa siihen vastakohtaispäätelmään, että turvapaikanhakijoiden vastaanoton piirissä ole- villa ei olisi lainkaan tämän kaltaista oikeutta.
Tällainen oikeustila olisi kestämätön perustus- lain valossa, ennen muuta yhdenvertaisuusperi- aatteen ja 19 §:n 1 momentin kannalta. Asia tu- lee korjata säätämällä turvapaikanhakijoiden asemasta terveydenhuollon palveluihin nähden.
Toimeentulotuen alentaminen. Lakisystemaat- tisten seikkojen vuoksi nykyisen lain 22 §:n 4 momenttiin ja toimeentulotuesta annettuun la- kiin pohjautuva mahdollisuus toimeentulotuen perusosan alentamiseen kohdistuu myös tila- päistä suojelua saaviin heidän ollessaan vastaan- ottokeskuksen asukkaita. Tämä vaikutus ei tässä yhteydessä ole valtiosääntöoikeudellisesti huo- mionarvoinen, sillä voimassa oleva laki tältä osin vastaa perustuslakivaliokunnan aikanaan esittämiä kantoja (PeVL 20/1998 vp, s. 3/II).
Lakiehdotuksen 25 §. Ehdotuksesta on peruste- lematta jätetty pois nykyiseen lakiin sisältyvä viittaus ulkomaalaislain 45—52 §:ään. Esityk- sessä tosin mainitaan, että säilöön otettujen koh- telusta säädetään erikseen lailla. Valiokunnan käsityksen mukaan selkeyssyyt puoltavat viit- tauksen säilyttämistä, kunnes tarkoitettu erityis- sääntely saadaan aikaan.
Sosiaaliturvalainsäädäntö. Esityksen perustelu- jen (s. 7—8) mukaan oikeus sosiaali- ja tervey- denhuoltoon sekä muuhun sosiaaliturvaan pe- rustuu pääsääntöisesti maassa asumiseen. Asu-
miskriteerin täyttymisen todetaan määräytyvän tiettyjen kansaneläkelaitoksen toimeenpane- mien etuuksien osalta asumiseen perustuvan so- siaaliturvalainsäädännön soveltamisesta anne- tun lain (ns. soveltamisalalaki) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ja muun sosiaaliturvan osalta kotikuntalain perusteella. Perustelujen mukaan näiden "lakien valossa näyttäisi siltä, että tila- päistä suojelua saavan henkilön voitaisiin kat- soa asuvan Suomessa ... [niissä] tarkoitetulla ta- valla, jos hän saisi oleskeluluvan vuodeksi ja hä- nen tarkoituksensa olisi jäädä vakinaisesti asu- maan tänne." Lisäksi perusteluissa katsotaan, että jos pidetään tarkoituksenmukaisena rajata tilapäistä suojelua saavat asumiseen perustuvan sosiaaliturvan ulkopuolelle, tämä olisi parhaiten tehtävissä muuttamalla kyseisiä lakeja.
Turvapaikkaa hakevan henkilön ei sovelta- misalalain 3 §:n 3 momentin mukaan "katsota asuvan Suomessa sinä aikana, jona hän oleske- lee täällä ilman, että hänen turvapaikkahakemus- taan tai maasta karkotustaan koskevaa asiaa on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu". Asian- omaisen hallituksen esityksen perustelujen (HE 287/1993 vp, s. 10) mukaan turvapaikanhakijan katsotaan asuvan Suomessa, jos hänelle myön- netään pysyvä tai määräaikainen, vähintään yh- den vuoden oleskeluun oikeuttava lupa. Tällöin hänen katsotaan kuuluvan sosiaaliturvalainsää-
dännön alaisuuteen luvan myöntämisestä lu- kien. Lainsäädännön tarkoituksena on, että tur- vapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin kuulu- vaa henkilöä ei pidetä sosiaaliturvalainsäädän- nön mielessä Suomessa asuvana, ennen kuin hä- nen oleskeluoikeutensa on ratkaistu.
Käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen liittyvän ulkomaalaislain muutosehdotuksen mukaan tilapäisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle voidaan myöntää tilapäisluon- teinen oleskelulupa enintään vuodeksi kerral- laan. Valiokunta kiinnittää edellä esitetyn joh- dosta hallintovaliokunnan huomiota siihen, onko esimerkiksi tämän luvan tilapäisen luon- teen vuoksi aiheellista täydentää edellä maini- tun soveltamisalalain 3 §:n 3 momenttia sään- nöksin tilapäistä suojelua saavista ulkomaalai- sista.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 8 a §:n 2 momentista ja 19 b §:stä tekemät valtiosääntöoikeu- delliset huomautukset otetaan asianmu- kaisesti huomioon.
Helsingissä 4 päivänä toukokuuta 2001
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Paula Kokkonen /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Tuija Brax /vihr
Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Jouko Jääskeläinen /skl Saara Karhu /sd Jouni Lehtimäki /kok
Johannes Leppänen /kesk Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Markku Rossi /kesk Petri Salo /kok Ilkka Taipale /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
