PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 15/2007 vp
Hallituksen esitys laiksi potilasturvallisuuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun aikana
Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 9 päivänä marraskuuta 2007 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi potilastur- vallisuuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun aikana (HE 153/2007 vp) valmiste- levasti käsiteltäväksi sosiaali- ja terveysvalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslakiva- liokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaa- li- ja terveysvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - professori Mikael Hidén
- professori Raimo Lahti - professori Tuomas Ojanen - professori Ilkka Saraviita
- oikeustieteen tohtori Kauko Sipponen - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
Asiasta järjestettiin yhteiskuuleminen sosiaali- ja terveysvaliokunnan sekä työelämä- ja tasa- arvovaliokunnan kanssa, jolloin kuultavina oli- vat edellä mainittujen asiantuntijoiden lisäksi seuraavat:
- apulaisosastopäällikkö Marja-Liisa Partanen ja hallitusneuvos Pekka Järvinen, sosiaali- ja terveysministeriö
- lainsäädäntöjohtaja Tarja Kröger, työministe- riö
- ylijohtaja Jukka Männistö, Terveydenhuol- lon oikeusturvakeskus
- varatoimitusjohtaja Seppo Kivinen, Helsin- gin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kunta- yhtymä
- neuvottelupäällikkö Ulla-Riitta Parikka, Kun- nallinen työmarkkinalaitos
- edunvalvontayksikön johtaja Minna Helle, Tehy ry
- professori Kari-Pekka Tiitinen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki poti-
lasturvallisuuden varmistamisesta terveyden- huollon työtaistelun aikana. Lääninhallitus voi ehdotetun lain perusteella määrätä terveyden- huollon ammattihenkilön potilasturvatyöhön, jos terveydenhuollon toimintayksikkö ei työtais- telun vuoksi pysty järjestämään potilaiden hen-
gen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vam- mautumisen estämiseksi välttämättä tarvittavaa hoitoa. Lakiehdotuksessa on lisäksi säännöksiä muun ohella potilasturvatyöhön määrätyn oikeuksista.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan mahdollisimman pian sen hyväksymisen ja
vahvistamisen jälkeen sekä olemaan voimassa määräajan, enintään niin kauan kuin työtaistelu kestää. Laki on ehdotettu kumottavaksi tasaval- lan presidentin asetuksella.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä tarkastellaan perustuslain 13 §:n 2 mo- mentissa turvatun ammatillisen yhdistymisva- pauden ja siihen liittyvän työtaisteluoikeuden näkökulmasta samoin kuin perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen vapau- den kannalta. Perusteluissa painotetaan perus- tuslain 7 §:n 1 momentissa turvattua oikeutta elämään sekä perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta välttämättömään huolenpi- toon. Esityksessä kiinnitetään huomiota myös
perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle val- lalle säädettyyn velvoitteeseen turvata jokaisel- le riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut samoin kuin perustuslain 22 §:ään perustuvaan julkisen vallan velvollisuuteen turvata perus- ja ihmis- oikeuksien toteutuminen. Perusteluissa sivutaan myös perustuslain 18 §:n 1 momentin säännök- siä elinkeinovapaudesta ja oikeudesta työhön.
Lakiehdotus voidaan perustelujen mukaan käsi- tellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Kos- ka ehdotus kuitenkin puuttuu henkilökohtaiseen vapauteen samoin kuin ammatilliseen järjestäy- tymisvapauteen ja työtaisteluoikeuteen, on halli- tus suositellut perustuslakivaliokunnan lausun- non hankkimista asiasta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Yleistä
Lakiehdotuksen tarkoituksena on varmistaa po- tilasturvallisuus niissä tilanteissa, joissa kunnal- lista terveydenhuoltoa koskeva työtaistelu uh- kaa välittömästi vaarantaa potilaiden hengen tai aiheuttaa pysyvän vakavan vammautumisen hoi- tohenkilökunnan riittämättömyyden vuoksi.
Laissa on ehdotettu määriteltäviksi välttämättä turvattavat hoidot. Terveydenhuollon ammatti- henkilö voidaan määrätä potilasturvatyöhön il- man tämän suostumustakin. Turvatyöhön tulee ensisijaisesti määrätä työtaistelun vuoksi irtisa- noutuneita, mutta määräys voidaan antaa myös työtaistelun piiriin kuulumattomalle terveyden- huollon ammattihenkilölle.
Ehdotetun sääntelyn taustalla on perus- oikeuksien turvaamiseen tähtääviä erittäin pai- navia perusteita. Sääntelyssä on viime kädessä kysymys kiireellistä sairaanhoitoa tarvitsevien potilaiden oikeudesta elämään ja henkilökohtai- seen turvallisuuteen. Perustuslain 19 §:n 1 mo- mentissa turvataan oikeus välttämättömään huo- lenpitoon jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Vält- tämättömällä huolenpidolla säännöksessä tar- koitetaan sen esitöiden mukaan muun ohella pal-
veluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Siihen sisältyy oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon (HE 309/1993 vp, s. 69/II, PeVL 20/2004 vp, s. 2/II). Oikeus välttämättömään huolenpitoon liittyy läheisesti oikeutta elämään ja henkilökohtaista turvallisuutta suojaaviin pe- rustuslain 7 §:n säännöksiin.
Julkiseen valtaan kohdistuu perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetty velvollisuus turva- ta jokaiselle riittävät terveyspalvelut. Julkisen vallan on tämän säännöksen perusteella turvatta- va terveyspalvelujen saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71/I). Terveyspalvelujen järjestämista- paan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeudet, kuten oikeus elä- mään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen (HE 309/1993 vp, s. 71/I).
Julkisen vallan yleisestä velvollisuudesta tur- vata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen on säännös perustuslain 22 §:ssä. Perus- ja ihmis- oikeuksien tosiasiallinen toteutuminen saattaa edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpi- teitä esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suo- jaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosi- asiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuk- sien käyttämiselle (HE 309/1993 vp, s. 75/I).
Lakiehdotus toisaalta mahdollistaa puuttumi- sen perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun
ammatilliseen yhdistymisvapauteen sisältyvään työtaisteluoikeuteen samoin kuin perustuslain 7 §:ssä suojattuun henkilökohtaiseen vapau- teen. Sääntely on merkityksellistä myös sopi- musvapauden sekä perustuslain 18 §:n 1 mo- mentin säännösten kannalta elinkeinovapaudes- ta ja oikeudesta työhön.
Ehdotettuja perusoikeusrajoituksia on arvioi- tava ennen muuta perusoikeuksien yleisten ra- joitusedellytysten kannalta. Rajoitusten hyväk- syttävyyden lisäksi on kiinnitettävä huomiota niiden tarkkarajaisuuteen ja oikeasuhtaisuuteen sekä potilasturvatyöhön määrättävien henkilöi- den oikeusturvaan.
Lakiehdotus on merkityksellinen myös usei- den Suomea sitovien kansainvälisten ihmis- oikeusvelvoitteiden kannalta.
Työtaisteluoikeus
Ehdotetulla lailla pyritään varautumaan hoito- alalla toimeenpannusta joukkoirtisanoutumises- ta johtuvaan henkilökuntavajeeseen terveyden- huollon toimintayksiköissä. Joukkoirtisanoutu- misen tavoitteena ei ole siihen osallistuvien työ- suhteiden lopullinen päättäminen, vaan työnan- tajajärjestön painostaminen työehtosopimusneu- votteluissa. Tällaisessa tarkoituksessa toimeen- pantua, ammattijärjestön organisoimaa ja keski- tetysti johtamaa joukkoirtisanoutumista on va- liokunnan mielestä pidettävä työtaistelutoimen- piteenä (ks. myös työtuomioistuimen tuomio TT:2007-105). Työtaistelun vuoksi irtisanoutu- neisiin sovellettavia lakiehdotuksen säännöksiä on näin ollen arvioitava työtaisteluoikeutta suo- jaavan perustuslakisääntelyn kannalta.
Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjes- täytyä muiden etujen valvomiseksi. Työtaistelu- oikeutta ei ole säännöksessä nimenomaisesti mainittu, mutta perustuslakivaliokunta on käy- tännössään katsonut tämän oikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Työtais- teluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoi-
tusedellytysten kannalta (PeVL 12/2003 vp, s. 2—3).
Työtaisteluoikeudesta on määräyksiä myös Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeus- sopimuksissa. Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat — varmistaakseen, että kol- lektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla — sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lak- koon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa ole- vista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). Taloudelli- sia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia kos- kevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuo- let ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko- oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asian- omaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8 ar- tiklan 1 kappaleen 1 kohta). Kansainvälisen työ- järjestön (ILO) yleissopimuksiin n:o 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän oikeus työtaisteluun. Työtaisteluoikeutta käsi- tellään myös Euroopan unionin perusoikeuskir- jassa. Sen 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopi- muksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien.
Lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin perusteella on mahdollista määrätä työtaistelun vuoksi irti- sanoutunut terveydenhuollon ammattihenkilö työskentelemään terveydenhuollon toimintayk- sikössä ammattitaitoaan vastaavissa tehtävissä, jos yksikkö ei työtaistelun vuoksi pysty järjestä- mään potilaiden hengen turvaamiseksi tai pysy- vän vakavan vammautumisen estämiseksi välttä- mättä tarvittavaa hoitoa.
Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän koko- naisuuden kannalta hyväksyttävät ja erittäin pai- navat perusteet. Potilaiden hengen turvaamisek- si tai pysyvän vakavan vammautumisen estämi- seksi välttämättä tarvittava hoito on voitava tur- vata kaikissa olosuhteissa, myös työtaistelun aikana.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden sekä täsmälli- syys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta on tärkeää, että potilasturvatyöhön voidaan määrä- tä vain työtaistelun vuoksi ja kaikkein vakavim- pien potilasturvallisuutta vaarantavien seuraus- ten estämiseksi. Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momen- tin luettelo välttämättömistä hoidoista on tältä kannalta pääosin asianmukainen. Momentista on sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen kohdistuvien vaatimusten takia kuitenkin pois- tettava luettelon esimerkinomaisuutta korostava määre "erityisesti", jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä. Luettelon 8 kohdassa tarkoitetussa muussa hoidossa on siinäkin 3 §:n 1 momentin takia kysymys potilaan hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen estämiseksi välttämättä tarvittavasta hoidosta. Tästä on va- liokunnan mielestä kuitenkin syytä lisätä mai- ninta luettelon 8 kohtaan. Luettelon tällaiset tar- kistukset ovat tarpeen myös sen ilmentämiseksi, ettei määräyksiä ole sallittua antaa työtaistelun murtamisen tarkoituksessa. Luetteloa on tulkit- tava suppeasti.
Työvelvollisuus
Määräys potilasturvatyöhön voidaan lakiehdo- tuksen 3 §:n 1 momentin nojalla antaa muulle- kin kuin työtaistelun vuoksi irtisanoutuneelle terveydenhuollon ammattihenkilölle. Määräys voidaan pykälän 3 momentin perusteella antaa siitä riippumatta, onko terveydenhuollon am- mattihenkilö työ- tai virkasuhteessa muuhun työnantajaan.
Sääntely on näiltä osin merkityksellistä pe- rustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilö- kohtaisen vapauden kannalta (ks. esim. PeVL 31/1998 vp, s. 3/II, PeVL 24/2001 vp, s. 3/I, PeVL 9/2007 vp, s. 7—8) samoin kuin sopimus- vapauden sekä työn, ammatin ja elinkeinon har- joittamista koskevien 18 §:n 1 momentin sään- nösten näkökulmasta. Sääntely liittyy myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklan sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 8 ar- tiklan määräyksiin pakkotyön ja muun pakolli- sen työn kielloista. Nämä kiellot eivät toisaalta
ulotu työ- ja palvelusvelvollisuuksiin tilanteis- sa, joissa vaara tai onnettomuus uhkaa yhteis- kunnan olemassaoloa tai hyvinvointia. Merki- tyksellinen on myös kansainvälisen työjärjestön yleissopimus n:o 105 pakkotyön poistamisesta.
Ehdotetulle työvelvollisuussääntelylle on si- nänsä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväk- syttävät ja erittäin painavat perusteet. Sääntelyl- lä pyritään potilaiden hengen turvaamiseen ja pysyvän vakavan vammautumisen estämiseen.
Työtaistelutoimenpiteistä johtuvat riskit eivät ehkä muodosta tyypillistä kansainvälisissä ih- misoikeussopimuksissa tarkoitettua vaaraa tai onnettomuutta. Koko terveydenhuoltojärjestel- män elintärkeiden toimintojen lakkaaminen tai olennainen vaikeutuminen joukkoirtisanoutumi- sen kaltaisesta toimenpiteestä johtuvan äkillisen henkilöstövajeen vuoksi voidaan seuraamuksil- taan valiokunnan mielestä kuitenkin rinnastaa yhteiskunnan olemassaoloa ja hyvinvointia uh- kaavaan vaaratilanteeseen.
Perustuslakivaliokunta on työ- ja avustamis- velvollisuutta koskevia lakiehdotuksia aiemmin arvioidessaan kiinnittänyt sääntelyn tarkkarajai- suudesta ja täsmällisyydestä sekä oikeasuhtai- suudesta johtuvien vaatimusten takia huomiota velvollisuuden ajalliseen kestoon samoin kuin velvoitettavan henkilöryhmän laajuuteen ja määräytymisperusteisiin. Valiokunta on pitänyt säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla on- gelmallisena ehdotusta, josta ei selvästi ilmen- nyt, ketkä kuuluivat tai voivat kuulua väestön- suojelukoulutukseen velvoitettavien joukkoon ja miten heidät valitaan (PeVL 31/1998 vp, s. 4/I).
Perustuslaista johtuvat vaatimukset ovat jääneet täyttymättä myös ehdotuksista, joissa ei ole ol- lut riittävän täsmällisiä säännöksiä työvelvolli- suuden ajallisesta kestosta (PeVL 8/2006 vp, s. 5/II, PeVL 9/2007 vp, s. 8/II).
Käsiteltävänä oleva lakiehdotus koskee ter- veydenhuollon ammattihenkilöitä ja siten sa- nonnallisesti verraten laajaa henkilöjoukkoa.
Määräys potilasturvatyöhön voidaan lakiehdo- tuksen 3 §:n säännösten takia kuitenkin kohdis- taa vain sellaiseen henkilöön, jolla on ammatti- taito toimia pykälän 2 momentin luettelossa tar- koitetuissa hoitotehtävissä. Työvelvollisuus-
sääntelyn piiriin kuuluva henkilöjoukko on si- ten valiokunnan mielestä rajattu ehdotuksessa riittävän täsmällisesti etenkin, jos 3 §:n 2 mo- menttia tarkistetaan valiokunnan edellä esittä- mällä tavalla.
Lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentista ilmenee, että potilasturvatyöhön määrätään ensisijaisesti työtaistelun vuoksi irtisanoutuneita henkilöitä.
Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna.
Määräys kuitenkin voidaan lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentin perusteella antaa myös henkilölle, joka on työ- tai virkasuhteessa muuhun työn- antajaan. Näitä henkilöitä potilasturvatyöhön määrättäessä tulee valiokunnan mielestä ensisi- jaisena lähtökohtana olla asianomaisen henki- lön suostumus. Lakiehdotusta on syytä tarkistaa tällä tavoin. Työtaistelun ulkopuolisia henkilöi- tä tulee suostumuksesta riippumatta määrätä po- tilasturvatyöhön vain viimesijaisena keinona ja ainoastaan erityisen painavasta syystä. Tästä esi- tyksen perusteluista ilmenevää tarkoitusta vas- taavasta seikasta on valiokunnan mielestä tär- keää lisätä lakiin nimenomainen maininta.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merki- tyksellinen on 3 §:n 3 momentti, jonka takia määräystä ei voida antaa, jos se vaikeuttaisi huo- mattavasti määrättäväksi aiotun henkilön per- heen tai omaisten hyvinvointia, hänen työnanta- jansa toimintaa tai jos määräyksestä aiheutuisi muusta syystä erityisen suurta haittaa määrättä- väksi aiotulle henkilölle.
Momentin perusteella on otettava asianmu- kaisesti huomioon myös määrättävän henkilön työnantajan tilanne, eikä sääntely siksi valiokun- nan mielestä muodostu työnantajan oikeuksien kannalta kohtuuttomaksi. Käytännössä säännös estää määräyksen antamisen esimerkiksi sellai- selle terveydenhuollon ammattihenkilölle, joka toimii yksityisen terveydenhuollon piirissä la- kiehdotuksen 3 §:ssä tarkoitetuissa välttämättö- missä hoitotehtävissä. Selvää on, ettei ehdote- tun sääntelyn nojalla saa aiheuttaa yksityiselle terveydenhuoltoyksikölle tilannetta, jossa se ei kykenisi järjestämään omien potilaidensa hen- gen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vam- mautumisen ehkäisemiseksi välttämättä tarvitta- vaa hoitoa.
Määräys voidaan 3 §:n 1 momentin mukaan antaa kerrallaan enintään viikoksi ja se voidaan uudistaa. Laissa on sinänsä asianmukaista ja pe- rusteltua rajoittaa viranomaisen toimivaltaa si- ten, että työvelvolliseksi voidaan määrätä vain lyhyeksi määräajaksi. Rajoituksella on tarkoitus osoittaa, että kysymyksessä on poikkeukselli- nen järjestely, jota ei tule soveltaa pitkäaikaises- ti. Ongelmallista valiokunnan aiemman käytän- nön valossa kuitenkin on, ettei laissa ehdoteta lainkaan rajoitettavaksi määräyksen uudistamis- kertoja eikä siten työvelvollisuuden mahdollista kokonaiskestoa. Lakiin on välttämätöntä lisätä säännös työvelvollisuuden ajallisesta kestosta, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakiin tu- lee ottaa esimerkiksi maininta siitä, kuinka mon- ta kertaa työtaisteluun ulkopuoliselle annettavis- sa oleva määräys voidaan tietyn pidemmän ajan- jakson aikana uudistaa. Työvelvollisuuden ko- konaiskesto ei tällöinkään voi muodostua kovin pitkäksi.
Muita seikkoja
Potilasturvatyöhön määrätyn oikeusasema jää lakiehdotuksen 5 ja 6 §:n säännöksistä huolimat- ta epäselväksi. Lakiehdotusta on siksi tarpeen täydentää esimerkiksi maininnalla, jonka mu- kaan työsopimuslakia ja vastaavia työoikeuden yleislakeja sovelletaan turvatyöhön määrättyyn, jollei ehdotetun lain erityissäännöksistä muuta johdu. Lisäksi lakiin on tarpeen ottaa säännös potilasturvatyöhön määrätylle mahdollisesti aiheutuvien kustannusten korvaamisesta.
Lain 2 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työn- antajan mahdollisuudesta muuttaa työtaistelun piiriin kuulumattoman terveydenhuollon am- mattihenkilön työtehtäviä. Selvää on, että sään- nöstä voidaan soveltaa vain kunnan tai kunta- yhtymän — ei muun työnantajan — palvelukses- sa oleviin terveydenhuollon ammattihenkilöi- hin. Henkilö ei esityksen perustelujen mukaan saa kuitenkaan suorittaa sellaisia tehtäviä, joi- hin hänen koulutuksensa ja ammattitaitonsa ei- vät anna riittäviä edellytyksiä. Tästä on potilas- turvallisuuteen ja tehtävään määrätyn henkilön
oikeusasemaan liittyvien näkökohtien vuoksi tärkeää lisätä pykälään nimenomainen maininta.
Lakiehdotuksen 4 ja 8 §:n säännökset menet- telystä potilasturvatyöhön määrättäessä ja muu- toksenhakuoikeudesta ovat oikeusturvan kannal- ta asianmukaiset. Ehdotuksen 4 §:n 1 momenttia on kuitenkin aiheellista täydentää maininnalla toimintayksikön velvollisuudesta varata asian- omaiselle työntekijäjärjestölle mahdollisuus tul- la kuulluksi tai muutoin osallistua esityksen te- kemiseen.
Perustuslakivaliokunta ei pidä asianmukaise- na lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin säännöstä lääninhallituksen velvollisuudesta tehostaa ("on tehostettava") päätöstä potilastyöhön määräämi- sestä uhkasakolla. Säännös tulee muotoilla ta- vanomaiseen tapaan siten, että uhkasakkotehos- teen asettaminen jää viranomaisen harkittavaksi ("voi tehostaa"). Sosiaali- ja terveysvaliokun- nan on kuitenkin aiheellista arvioida, onko sank- tiouhan mahdollisuudesta säätäminen tässä yh- teydessä ylipäätään tarkoituksenmukaista.
Laki on 9 §:n perusteella voimassa määrä- ajan, mutta enintään sen ajan kuin pykälässä mainitun ammattijärjestön työtaistelu kestää.
Ehdotuksen mukaan laki kumotaan tasavallan presidentin asetuksella. Ehdotus on asetuksen- antovaltuutta koskevilta osiltaan vastoin perus- tuslain 3 §:n 1 momentin säännöksiä. Maininta
lain kumoamisesta asetuksella on poistettava 9 §:stä, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin kä- sitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Määräajan voimassaolevaksi tarkoitetun lain voimassaoloajasta on tällaisessa perusoikeus- herkässä sääntely-yhteydessä säädettävä valio- kunnan mielestä täsmällisesti itse laissa. Laki- ehdotuksen 9 §:ää on siten muutettava niin, että siitä ilmenee lain voimassaolon päättymispäivä.
Laki voisi olla voimassa esimerkiksi kolme kuu- kautta. — Lakiehdotuksen aineellisten säännös- ten perusteella on valiokunnan mielestä selvää, ettei lakia voida soveltaa enää työtaistelun pää- tyttyä, vaikka laki vielä työtaistelun päättymi- sen jälkeen olisikin muodollisesti jonkin aikaa voimassa. Määräajaksi voimassaolevaksi sääde- tyn lain kumoaminen toisella lailla ei siksi olisi tässä tapauksessa välttämätöntä.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 3 §:n 1 ja 2 momentis- ta ja 9 §:stä tekemät valtiosääntöoikeu- delliset huomautukset otetaan asianmu- kaisesti huomioon.
Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2007
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Jacob Söderman /sd jäs. Tuomo Hänninen /kesk
Ulla Karvo /kok Elsi Katainen /kesk Kimmo Kiljunen /sd Esko Kiviranta /kesk Kari Kärkkäinen /kd
Elisabeth Nauclér /r Ville Niinistö /vihr Mikaela Nylander /r Veijo Puhjo /vas Tapani Tölli /kesk Tuulikki Ukkola /kok vjäs. Johannes Koskinen /sd
Johanna Ojala-Niemelä /sd.
Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet
valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen valiokuntaneuvos Sami Manninen valiokuntaneuvos Petri Helander.
ERIÄVÄ MIELIPIDE 1 Perustuslakivaliokunta on käsitellyt lakiehdo-
tusta potilasturvallisuuden varmistamisesta ter- veydenhuollon työtaistelun aikana. Lakiehdotus sisältää varsin syvälle yksilön perusoikeuksiin puuttuvia velvoitteita, jolloin on varmistettava perusoikeuksien rajoitusedellytysten täyttymi- nen.
Perusoikeuden rajoitusperusteen tulee olla yleisesti hyväksyttävä. Hyväksyttävyyttä on ar- vioitava perusoikeusnormiston kannalta sekä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden valossa. Lakiehdotuksen kannalta merkittäviä ovat muun muassa ILO:n Suomea velvoittavat yleissopimukset numero 87 ja 98 ja niiden poh- jalta järjestäytymisvapauskomitean antamat si- tovat tulkinnat. Komitean tulkintakäytännön pe- rusteella on johdonmukaisesti katsottu, että työ- taistelussa osapuolina ovat kollektiivit eivätkä yksilöt.
Lakiehdotuksen 7 § sisältää mahdollisuuden tuomita uhkasakko potilasturvatyörikkomukses- ta yksilölle. Perustuslakivaliokunta on lausun-
nossaan katsonut, että joukkoirtisanoutumista on pidettävä työtaistelutoimenpiteenä. Nyt käsillä olevassa lakiehdotuksessa on siis kyse työtaiste- lutoimenpiteen rajoittamisesta, jolloin olisi kan- sainvälisen ihmisoikeuskäytännön vastaista lan- gettaa sanktio yksilölle. Näkemyksemme mu- kaan tilanne, jossa uhkasakon uhalla voidaan pa- kottaa työtaistelun ulkopuolinen terveydenhoi- toalan ammattilainen työhön, ei vastaa kansain- välistä ihmisoikeuskäytäntöä.
Edelleen kunnallisen virkaehtosopimuslain puolella suojelutyön suorittamatta jättämisestä sanktiona on hyvityssakko, joka kohdennetaan viranhaltijayhdistyksen eikä yksittäisen virka- miehen maksettavaksi. Katsomme, että työsopi- muspuolella ei ole perusteltua mennä virkaehto- sopimuspuolta pidemmälle rangaistussäännök- sen ankaruudessa yksittäisen työntekijän kan- nalta. Mielestämme uhkasakko ei ylipäänsä ole välttämätön potilasturvatyön suorittamisen var- mistamiseksi ja sitä koskeva säännös tulisi pois- taa.
Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2007 Jacob Söderman /sd
Kimmo Kiljunen /sd Johannes Koskinen /sd
Johanna Ojala-Niemelä /sd Kari Kärkkäinen /kd
ERIÄVÄ MIELIPIDE 2
Perustelut
Lakiehdotus on käsitykseni mukaan muutoksin rajattunakin sillä tavoin terveydenhuollon työ- taisteluun osallistuvien työntekijöiden perus- oikeuksien suojaan puuttuva, että hallituksen esitys on säädettävä vaikeutetussa lainsäätämis- järjestyksessä.
Työvelvollisuuden säätäminen terveyden- huollon työtaisteluun osallistuville ja osin sen ulkopuolella olevalle hoitohenkilökunnalle ei perustu perustuslain 127 §:n velvollisuuteen osallistua isänmaan puolustukseen, eikä sen voi- da katsoa kuuluvan myöskään perustuslain 23 §:ssä säädetyn, poikkeusoloja koskevan val- tuutuksen piiriin. Kysymyksessä ei ole myös- kään toimintavelvollisuus, joka ajankohtaistuu ihmisten vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolel- la tyypillisesti olevissa onnettomuustilanteissa (onnettomuuden uhrien auttamisvelvollisuus).
Sen sijaan lakiesitys ja sen tarkoittama työ- velvollisuus loukkaa terveydenhuollon vireillä olevaan työtaisteluun liittyvillä pakotteilla työ- taisteluun osallisten perusoikeuksia monella ta- valla.
Esityksen tarkoittama työvelvollisuus muun muassa
- puuttuu henkilökohtaisen vapauden suojaan (PL 7 §) ja osin liikkumisvapauden suojaan (PL 9 §),
- loukkaa taannehtivasti irtisanoutuneen hen- kilökunnan sopimusvapauden suojaa (PL 15 §) ja oikeutta vaihtaa halutessaan työsuhdetta poti- lasturvatyön aikana (PL 18 §:n 1 momentti) ja li- säksi
- esitys puuttuu työntekijöiden ammatilliseen järjestäytymisvapauteen ja siihen oleellisesti liittyvään työtaisteluoikeuteen (PL 13 §:n 2 mo- mentti).
Esityksen 3 ja 7 § ovat perusoikeusrajoituksi- na merkittäviä.
Euroopan ihmisoikeussopimus ei anna oikeu- dellista tukea työtaisteluun puuttuvalle lainsää- dännölle normaalioloissa elävässä yhteiskunnas-
sa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklan säännökseen sisältyy pakkotyön kielto ja muun pakollisen työ kielto. Poikkeuksena säännök- seen on määräys, jonka mukaan pakollisena työ- nä ei kuitenkaan pidetä esimerkiksi sellaista pal- velusta, joka vaaditaan silloin, kun vaara tai on- nettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia.
Nyt asiantuntijat eivät ole lakiesityksen kuu- lemisessa nojautuneet siihen, että työtaistelun aiheuttama tilanne olisi sellainen "vaara tai on- nettomuus", joka oikeuttaisi poikkeamaan pak- kotyön tai pakollisen työn kiellosta. Päinvastoin on korostettu, että Euroopan ihmisoikeussopi- muksen poikkeusmääräystä ei ole laadittu katta- maan tilannetta, jossa työvelvollisuuden avulla on tarkoitus murtaa käynnissä olevan työtaiste- lun vaikutukset.
Asiantuntijalausuntojen perusteella voidaan todeta, että perustuslakivaliokunnan pitkässä tulkintalinjassa mittavat työvelvollisuutta tar- koittavat lakiesitykset on säädetty vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä ja auttamisvelvolli- suutta tarkoittavat lakiehdotukset taas tavallises- sa lainsäädäntöjärjestyksessä.
Lakiesitys loukkaa perusoikeuksien rajoituk- silta vaadittavaa suhteellisuusperiaatetta. Poti- lasturvallisuudella perustellen hallitus puuttuu terveydenhuollon hoitohenkilökunnan ja kunta- työnantajan väliseen työriitaan ja asettuu sen osapuoleksi, ilman että hallitus olisi ollut val- mis löytämään keinoja välttää työmarkkinakon- fliktin laajeneminen joukkoirtisanoutumiseksi.
Hallituksen tarttuminen työvelvollisuuslakiin ensimmäisenä toimenpiteenä osoittaa, että asias- sa ei varmistuttu siitä, ettei potilasturvalain tar- koitus (potilaiden hengen turva) ollut toteutetta- vissa perusoikeuksiin vähemmän puuttuvin kei- noin.
Päinvastoin työmarkkinakonfliktin kulku ku- luvana vuonna osoittaa nähdäkseni kiistatta, että hallitus on omilla ratkaisuillaan luonut nimen- omaan hoitohenkilökunnalle oikeutetun odotuk-
sen palkkatasa-arvoerästä (hallitusohjelman kir- jaus ja vaalilupaukset), mutta on myöhemmillä ratkaisuillaan sittemmin pettänyt nämä odotuk- set.
Nyt tilanteen kärjistäminen hallituksen omin toimin johtaa sovintoratkaisun vaikeutumiseen ja potilasturvallisuuden heikkenemiseen. Kai- ken lisäksi esityksen valmistelusta vastannut mi- nisteri on itse eduskunnassa esityksen lähetekes- kustelussa myöntänyt, että lakiesitys potilastur- vallisuuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun aikana (HE 153/2007 vp) ei edes ratkaise potilasturvallisuusongelmaa ("tällä lail- lahan ei ratkaista tätä itse ongelmaa eikä tällä- kään lailla pystytä täysin takaamaan potilastur- vallisuutta").
Samaan aikaan, kun potilasturvalaki on tuotu eduskunnan käsittelyyn, on eduskunnan valio- kunnissa käsiteltävänä lakiesitys sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain muuttami- sesta, jossa hallitus ehdottaa kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien alentamista noin 2 %-yksikön verran (vuoden 2007 33,88 %:sta vuonna 2008 31,77 %:iin, HE 83/2007 vp) ilman, että tähän olisi mitään val-
tiontaloudellisesti pakottavia syitä. Puheena ole- van esityksen vaikutus kuntataloudelliseen tulo- rahoitukseen on jopa suurempi kuin työtaistelun kohteena olevien henkilöstöryhmien vaatimien palkkojen tasokorotusten aiheuttamat kustan- nuslisät.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Nyt hallitus nojaa omissa peruste- luissaan tähän perustuslailliseen toimeksian- toon perustellakseen työvelvollisuutta tarkoitta- vaa esitystään. Mielestäni hallituksella olisi mahdollisuus toimia paremmin perustuslain 22 §:n velvoitteen toteuttamiseksi ja terveyden- huollon työtaisteluun osallistuvien perusoikeuk- siin vähemmän puuttuvin keinoin peruuttamalla ehdottamansa kuntien sosiaali- ja terveyden- huollon valtionosuuksien leikkaus ja turvaamal- la kuntien palkanmaksukyky.
Mielipide
Edellä olevan perusteella ehdotan,
että laki säädetään perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2007 Veijo Puhjo /vas
