ELY-keskuksen muutoksenhakuoikeus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista

ELY-KESKUKSEN MUUTOKSENHAKUOIKEUS MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAIN MUKAISISTA POIKKEAMISPÄÄTÖKSISTÄ

JA SUUNNITTELUTARVERATKAISUISTA

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro Gradu tutkielma 20.08.2021

Tekijä: Ulla Nissinen, 137043 Ohjaaja: Ismo Pölönen ja Aleksi Heinilä

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Ulla Nissinen

Työn nimi

ELY-keskuksen muutoksenhakuoikeus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista poik- keamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista

Pääaine

Ympäristöoikeus

Työn laji

Pro gradu - tutkielma

Aika

20.8.2021

Sivuja

XI-70

Tiivistelmä

Oikeusturva on jokaiselle kuuluva perusoikeus. Oikeusturvalla ymmärretään oikeudellista tur- vaa, varmuutta siitä, että lakeja sovelletaan kaikkiin samalla tavalla, yhdenmukaisesti, tasa-ar- voisesti ja puolueettomasti. Valitusoikeudessa on kyse siitä, kenellä on oikeus saada hallinto- päätös hallintotuomioistuimen tutkittavaksi. Valitus on julkisen vallan valvontakeino sekä asi- anosaisen tai muun laissa säädetyn tahon käytössä oleva oikeussuojakeino. Valitusoikeus perus- tuu hallintopäätöksissä asianosaisasemaan, asianosaisella on aina valitusoikeus omassa asias- saan. Valitusoikeutta voidaan laajentaa myös muihin tahoihin valitusoikeutta määrittelevin sään- nöksin.

Viranomaisella voi asianosaisen ohella olla valitusoikeus, jos valittaminen on tarpeen viran- omaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi tai siitä on erikseen säädetty. Tutkielmassa tarkastellaan viranomaisen, erityisesti elinkeino, - liikenne, ja ympäristökeskuksen (ELY-kes- kuksen) valitusoikeutta maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) mukaisissa poikkeamis- päätöksissä ja suunnittelutarveratkaisuissa. 1.5.2017 voimaantulleella MRL:n muutoksella ELY-keskusten valitusoikeutta rajattiin siten, että valitusoikeus on määritetty olevan MRL 193

§:n (230/2017) 7 kohdan mukaan viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa. Keskeisenä teemana on selvittää, millainen valitusoikeuden asema ja ala on nykyisellään maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteistossa.

Vaikuttaa siltä, että ELY-keskuksen valitusoikeuden rajaamisen myötä poikkeamispäätöksissä ja suunnittelutarveratkaisuissa viranomaisen puuttumismahdollisuus on kaventunut erityisesti aluerakenteen kokonaisuuteen liittyvien seikkojen osalta. Tämä oli myös lainsäätäjän ilmeinen tarkoitus. Muotoutuneen oikeuskäytännön perusteella on arvioitavissa, että alueiden käytön suunnittelun osalta maakunnallisen ja valtakunnallisen raja on nostettu huomattavan ylös. Huo- limatta alueeseen mahdollisesti kohdistuvasta laajemmasta ohjaustarpeesta ei maakunnallisen tai valtakunnallisen merkittävyyden raja juurikaan ylity, vaan hankkeet nähdään näissäkin ta- pauksissa pääsääntöisesti yksittäistapauksina.

Avainsanat

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, valitusoikeus, maankäyttö- ja rakennuslaki

SISÄLLYS

LÄHTEET V

LYHENNELUETTELO XI

1 JOHDANTO 1

1.1 Tutkielman lähtökohdat 1

1.2 Kysymyksenasettelu sekä aiheen rajaus ja rakenne 2 2 VALITUSOIKEUDESTA HALLINTOPROSESSISSA 6

2.1 Oikeudelliset perusteet 6

2.2 Valitusoikeus 7

3 POIKKEAMISPÄÄTÖS JA SUUNNITTELUTARVERATKAISU MAANKÄYTTÖ-

JA RAKENNUSLAISSA 14

3.1 Maankäyttö- ja rakennuslaista 14

3.1.1 Tavoitteet ja suunnittelujärjestelmä 14

3.1.2 Maankäytön suunnittelun viranomaisjärjestelmä 16

3.2 Suunnittelutarveratkaisu 19

3.3 Alueellinen suunnittelutarveratkaisu 22

3.4 Poikkeaminen 23

3.5 Alueellinen poikkeaminen 27

4 MUUTOKSENHAKU MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAISSA 28

4.1 Muutoksenhakujärjestelmä 28

4.2 Viranomaisen valitusoikeus MRL:n mukaan 34

4.3 Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta 37

4.3.1 Yleisesti 37

4.3.2 Viranomaisen valitusoikeus 40

5 MRL 18 §:N MUKAISEEN VIRANOMAISTEHTÄVÄÄN PERUSTUVA VALITUSOIKEUS – MERKITTÄVÄT MAAKUNNALLISET JA

VAIKUTUKSILTAAN VALTAKUNNALLISET 42

5.1 ELY-keskuksen toimivallasta 42

5.2 Merkittävän maakunnallisen ja vaikutuksiltaan valtakunnallisen tulkintaa

oikeuskäytännössä 44

6 VALITUSOIKEUS MUUN LAINSÄÄDÄNNÖN PERUSTEELLA 54

6.1 MRL:n muutoksenhakusäännökseen perustuva valitusoikeus – toimialaansa

kuuluvissa asioissa 54

6.2 Viranomaisen valvottavana oleva yleinen etu valitusperusteena 61

7 POHDINTAA 66

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aer, Janne, Oikeussuojan ulottuvuus hallinnossa: Hallintolainkäytön antaman oikeussuojan merkitys viranomaistoiminnan auktoriteetin kannalta. Kauppakaari/Lakimiesliiton kustannus 2000.

Aer, Janne, Päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeus hallintolain käytössä. Oikeus- ministeriön julkaisuja 2006:4 Hallintolainkäytön kehittämistarpeita. Näkökohtia lain- valmistelun pohjaksi. s. 29−58.

Aer, Janne − Halila, Leena, Oikaisumenettely hallinnossa. WSOYpro 2011.

Ekroos, Ari − Kumpula, Anne − Kuusiniemi, Kari − Vihervuori, Pekka, Ympäristöoikeu- den pääpiirteet. 2. uudistettu painos. WSOYpro 2012. (Ekroos ym. 2012)

Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4.uudistettu painos. Edita 2018.

Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa: Maankäyttö- ja rakennuslaki 3. uudistettu painos. Edita 2015.

Ervo, Laura, Oikeudenmukainen oikeudenkäynti. WSOY 2005.

Haapanala, Auvo, ELY-keskukset alueiden käytön ja rakentamisen ohjaajina. Ympäristömi- nisteriö 2013.

Haapaniemi, Matti, Yhdistyksen valitusoikeudesta. Lakimies 3/2012, s. 397−418.

Hallberg, Pekka − Haapanala, Auvo − Koljonen, Ritva − Ranta, Hannu - Reinikainen, Juk- ka, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4. uudistettu painos. Alma Talent 2020. (Hallberg ym. 2020)

Hallberg, Pekka − Haapanala, Auvo − Koljonen, Ritva − Ranta, Hannu - Reinikainen, Juk- ka, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 3. uudistettu painos. Talentum 2015. (Hallberg ym.

2015)

Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. WSOYpro 2011. (Hallberg ym. 2011)

Harjula, Heikki - Prättälä, Kari, Kuntalaki - Tausta ja tulkinta. 10. uudistettu painos. Alma Talent 2019.

Heinilä, Aleksi, Maankäytön suunnittelu ja turvallisuus. Oikeustiede – Jurisprudentia LII (2019), s. 5–102.

Heinilä, Aleksi, Demokraattinen oikeusvaltio ja maankäyttö- ja rakennuslaki. Lakimies 2/2018, s. 253−258.

Heinilä, Aleksi, Oikeus rakentaa: Tutkimus suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätök-

senteosta maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä. Suomalainen lakimiesyhdistys 2017.

Heuru, Kauko − Mennola, Erkki − Ryynänen, Aimo, Kunnallisen itsehallinnon perusteet.

2. uudistettu painos. Tampere University Press 2011.

Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen jul- kaisuja 17 2011.

Hollo, Erkki J. Maankäyttö- ja vesioikeus. Talentum 2006.

Hollo, Erkki J. Johdatus ympäristöoikeuteen. Talentum 2009.

Häkkänen, Martti, Rakennusoikeuden sääntely. Tutkimus kunnan kaavoitustehtävästä ja ra- kentamisen edellytyksistä maanomistajan oikeusasemaa silmällä pitäen. Suomalainen lakimiesyhdistys 2016.

Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi – Hurmeranta, Jyrki – Wähä, Susanna, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 5.uudistettu painos. Rakennustieto 2018. (Jääskeläinen ym. 2018) Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi: Maankäyttö- ja rakennuslaki 4. uudistettu painos. Ra-

kennustieto 2014.

Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 3.uudistettu painos. Ra- kennustieto 2010.

Koivuluoma, Anu – Paso, Mirjami – Saukko, Petri – Tarukannel, Veijo – Tolvanen, Matti, Hallintolainkäyttö. Talentum 2020. (Koivuluoma ym. 2020)

Kulla, Heikki, Hallintomenettelyn perusteet. 10. uudistettu painos. Alma Talent 2018.

Kuusikko, Kirsi, Valitusoikeuden toteutuminen viranomais- ja asianosaissuhteissa – eräitä oikeuskäytännön esimerkkejä, s. 231−258 teoksessa Risto Haavisto (toim.), Matkalla pohjoiseen – Professori Jyrki Virolaisen juhlakirja 26.2.2003. Lapin yliopiston oikeus- tieteiden tiedekunta 2003.

Kuusikko, Kirsi – Lindroos, Mikko – Lohiniva-Kerkelä, Mirva, Kuntien ja maakuntien muu- toksenhakujärjestelmien kehittäminen. Valtioneuvoston kanslia 2019.

Kuusiniemi, Kari – Ekroos, Ari – Kumpula, Anne – Vihervuori, Pekka, Ympäristöoikeus.

Alma Talent 2013. (Kuusiniemi ym. 2013)

Kuusiniemi, Kari, Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede – Ju risprudentia 2001, s. 155–306.

Kokko, Kai, Ympäristöoikeuden perusteet. Edita 2017

Mäenpää, Olli, Hallintoprosessioikeus. 2. uudistettu painos. WSOYpro 2007.

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2013.

Mäenpää, Olli, Yleinen hallinto-oikeus. AlmaTalent 2017.

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Alma Talent Fokus 2018.

Mäenpää, Olli, Oikeudenkäynti hallintoasioissa. AlmaTalent 2019.

Mäenpää, Olli, Julkinen valta ja oikeusvaltio. Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiede- kunta 2020.

Mäkinen, Eija, Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Finnpublishers Oy 2004.

Mäkinen Eija, Oikeusvaltiolliset vaatimukset alueidenkäytön viranomaisroolille. Valtioneu- voston selvitys ja tutkimustoiminta. 2018.

Mäkinen Eija, Asemakaavoitus ja asianosaisperusteinen valitusoikeus. Ympäristöministeriö 2019.

Mäntylä Niina, Luonnon edustajien puhevalta. Vaasan ylipisto 2010.

Määttä, Tapio, Oikeustapauskommentti, KHO 23.2.2000 t. 361. Lakimies 5/2000, s.

789–801.

Määttä, Tapio, Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ympäristöoikeudessa. Teoksessa Tapani Lohi (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, va- rallisuus – juhlajulkaisu Vesa Majamaa. Edita Publishing 2005, s. 265–299.

Määttä, Tapio, Yleislakien kunnioittamisen periaate lainvalmistelussa ja laintulkinnassa.

Edilex 2016.

Määttä, Tapio – Paso, Mirjami, Johdatus oikeudellisen ratkaisun teoriaan. Helsingin yli- opiston oikeudellisen tiedekunnan julkaisuja 2019.

Määttä, Tapio – Soininen, Niko, Ympäristöoikeudellisen ratkaisun teorian rakenneosat ja ominaispiirteet. Lakimies 7–8/2016, s. 1028–1053.

Prusi, Tuija, Kuntien itsehallinnollinen asema kaavoituksessa. Tampereen yliopisto 2013.

Rajala, Pasi − Broman, Iris − Tulonen, Annu − Manninen, Mariikka, Kaupunkiseutujen kehysalueiden ja maaseudun alueidenkäytön ohjaaminen. Ympäristöministeriö 2015.

(Rajala ym. 2015)

Suvantola, Leila, Valitusoikeus Natura 2000 - verkoston suojelun valvontakeinona. Edilex 2003.

Syrjänen, Olavi, Oikeudenalakohtaiset oikeusperiaatteet kaava- ja rakentamispäätösten ar- gumentoinnin vahvistajina. Lakimies 5/2001, s. 830–859.

Syrjänen, Olavi, Harkintavalta kaavoituksessa ja rakentamisessa. Rakennustieto Oy 1999.

Taina, Tuire, Järjestöjen valitusoikeuden laajentuminen ympäristöasioissa ja oikeuskäytän- nön kehitys. Ympäristöjuridiikka 2/2019, s. 32−59.

Vihervuori, Pekka, Viranomaisen asianosaispuhevallasta vesiasioissa – Tutkimus edunval-

vonnan edellytyksistä vesien käyttöä koskevassa päätöksenteossa. Suomalainen laki- miesyhdistys 1981.

Wähä, Susanna, KHO:n päätöksiä, KHO 2020:93. RY Rakennettu ympäristö 4/2020. s.

71̶72.

Ympäristöministeriö, Ympäristönsuojelulainsäädännön laillisuusvalvontaopas 2014. Ympä- ristöhallinnon ohjeita 9/2014. Ympäristöministeriö 2014.

VIRALLISLÄHTEET

HE 101/1998 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi.

HE 217/1995 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi.

HE 102/2008 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muut- tamisesta.

HE 148/2015 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain muut- tamisesta sekä kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta annetun lain 3 §:n kumoamisesta.

HE 251/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muut- tamisesta.

HE 43/2017 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden ympäristöä koskevien hallintoasi- oiden muutoksenhakusäännösten tarkistamiseksi

HE 29/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015. Hallituksen julkaisu- sarja 10/2015.

Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 14.12.2017.

YmVM 3/2016 vp, Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä HE 148/2015 vp laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta sekä kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta annetun lain 3 §:n kumoamisesta.

INTERNETLÄHTEET Verkkosivustot

Ympäristöministeriö. Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus. MRL-uudistuksen valmistelun

tilannekatsaus 25.9.2020. [https://ym.fi/documents/1410903/37291851/MRL-uudis- tuksen+ajankohtainen+tlanne.pdf/f07aec38-ecfb-77cb-bdbe-7575f4c527b1/MRL-uu- distuksen+ajankohtainen+tilanne.pdf?t=1601040558727] (24.5.2021)

Ympäristöministeriö. Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus. [https://www.ym.fi/mrluudis tus] (24.5.2021)

Sosiaalinen media

Määttä, Tapio [@tapiomaatta], ”Perusteltu ratkaisu mielestäni. Ja oivallinen oppikirja esimerkki #ympäristöoikeus laintulkinnasta. Ilmentää havainnollisesti:

-ympäristölakien verkostorakennetta

-tapauskohtaisten erityispiirteiden merkitystä lainsoveltamisessa.

Twitter-vastaus 6.7.2020. [https://twitter.com/tapiomaatta/sta- tus/1280049360420704256] (28.7.2020)

OIKEUSTAPAUKSET Korkein hallinto-oikeus KHO 23.2.2000 t. 361 (ATK) KHO 1.3.2000 t. 413 (ATK) KHO 2002:32

KHO 10.11.2003 t. 2748 (LRS) KHO 2003:85

KHO 2003:90 KHO 2004:76

KHO 22.11.2004 t. 2989 (LRS) KHO 2006:96

KHO 2.3.2007 T 482 (LRS) KHO 2009:48

KHO 2010:49

KHI 29.3.2012 t. 755 KHO 2015:66

KHO 2015:116 KHO 2016:48 KHO 2016:119 KHO 2016:211

KHO 30.10.2017 t. 5490 (LRS) KHO 2018:1

KHO 2015:151 KHO 2019:113 KHO 2020:83 KHO 2020:84 KHO 2020:85 KHO 2020:93

KHO 31.1.2020 t. 433 (LRS) KHO 9.9.2020 t. 3613 KHO 9.9.2020 t. 3614

KHO 9.12.2020 t. 4333 (muu päätös) KHO 2021:50

KHO 2021:97

Hallinto-oikeudet

Helsingin HaO 15.10.2018 t. 18/0597/5 Helsingin HaO 15.10.2018 t. 18/0598/5 Helsingin HaO 14.10.2019 t. 19/0656/5 Helsingin HaO 14.10.2019 t. 19/0657/5 Hämeenlinnan HaO 12.3.2018 t. 18/0088/2 Hämeenlinnan HaO 11.6.2018 t. 18/0220/2 Hämeenlinnan HaO 22.8.2019 t. 19/0889/2 Pohjois-Suomen HaO 25.10.2019 t. 19/0273/1 Pohjois-Suomen HaO 18.3.2020 t. 20/0099/1 Turun HaO 14.3.2019 t. 19/0062/1

MUUT LÄHTEET

Kuusiniemi, Kari. Valiokuntien asiantuntijalausunnot HE 251/2016 vp YmV 07.02.2017 oi- keusneuvos, OTT Kari Kuusiniemi, korkein hallinto-oikeus Asiantuntijalausunto.

2017.

LYHENNELUETTELO

EIOS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisek- si (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18-19/1990)

ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

HaO hallinto-oikeus

HE hallituksen esitys

HL hallintolaki 434/2003

HLL hallintolainkäyttölaki 586/1996

HOL laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019

KHO korkein hallinto-oikeus

KuntaL kuntalaki 410/2015

LunL laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 603/1977

LSL luonnonsuojelulaki 1059/2015

MRA maankäyttö- ja rakennusasetus 895/1999

MRL maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999

PL Suomen perustuslaki 731/1999

RakL rakennuslaki 370/1958

SAC Luontodirektiivin (92/43/ETY) mukainen erityisten suojelutoi- mien alue

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

VL vesilaki 587/20111

vp valtiopäivät

YhdL yhdistyslaki 503/1989

YmVM ympäristövaliokunnan mietintö

YSL ympäristönsuojelulaki 527/2014

YVA ympäristövaikutusten arviointi

1 JOHDANTO

1.1 Tutkielman lähtökohdat

Kunnallista itsehallintoa on maankäyttö- ja rakennuslaissa painotettu enemmän verrattuna muuhun ympäristölainsäädäntöön. Tämä perustuu ajatukseen, että kaavoitus on kunnan stra- tegisen johtamisen keskeinen väline, olennainen osa kunnallista itsehallintoa, jolla kunta luo edellytyksiä yleiselle toimialalleen.¹ Kunnallisen itsehallintoon on pohjoiseurooppalaisessa näkemyksessä katsottu sisältyvän ainakin aluevalta, talousvalta, suunnitteluvalta, säädös- ja johtosääntövalta, organisaatiovalta ja yhteistoimintavalta, henkilöstövalta, kulttuurivalta ja ympäristövalta. Edellä luetellun katsotaan johdetun kunnan yleistoimivaltuuden periaat- teesta. Näistä suunnitteluvaltaan kuuluu kuntien oikeus kehittää kaikenlaisia kunnan aluetta koskevia tulevaisuudensuunnitelmia sekä omavastuisesti järjestää kehitystä maankäytön suunnitelmien ja niihin liittyvien talouspoliittisten päätösten muodossa.²

Vuoden 2000 alusta voimaan tullut maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL, 132/1999) on yleis- laki, jolla ohjataan alueiden käyttöä ja suunnittelua sekä rakentamista. Maankäyttö- ja ra- kennuslain tavoitteena sen korvaamaan rakennuslakiin verrattuna oli parantaa alueiden käy- tön suunnittelun edellytyksiä kestävää kehitystä edistävään, ympäristöhaittoja vähentävään ja luonnonvaroja säästävään suuntaan. Samalla korostettiin kuntien päätöksentekoa ja vä- hennettiin valtion valvontaa muun ohella poistamalla alistusmenettely kuntien hyväksymistä kaavoista.³

Kunnissa katsotaan, että tehdessään esimerkiksi kaavapäätöksiä se toteuttaa kunnallista de- mokratiaa, jossa toteutetaan kunnan tahtoa alueensa kehittämisessä. Kunnissa on koettu tyy- tymättömyyttä kaavoitukseen kohdistuvien valitusten osalta.⁴ Samanlaisen tyytymättömyy- den voidaan arvioida kohdistuvan suunnittelun ohella myös muuhun alueiden käyttöön liit- tyvään päätöksentekoon kuten suunnittelutarveratkaisuihin ja poikkeamispäätöksiin. Maan- käyttö- ja rakennuslain voimaantulon myötä v. 2000 valtion rooli muuttui aiempaan alan sääntelyyn nähden hallituksen esityksen mukaisesti enemmän neuvonta ja asiantuntija-avun antamiseen.⁵ Muutoksenhaun osata viranomaisten valitusoikeus suunnittelutarveratkaisuissa

1 Mäkinen 2004, s. 15; Syrjänen 1999, s. 204.

2 Heuru − Mennola − Ryynänen 2011, s. 111−116.

3 Hallberg ym. 2020, s. 1.

4 Mäkinen 2004, s. 15−16.

5 HE 101/1998 vp, s. 40.

ja poikkeamispäätöksissä, siltä osin, kun toimivalta oli kunnilla, säädettiin alueellisille ym- päristökeskuksille yleisesti sekä muille viranomaisille toimialaansa kuuluvissa asioissa. Alu- eellisten ympäristökeskusten toimivaltaa ei tässä yhteydessä rajattu.⁶ Sittemmin lakia on muutettu viranomaisen valitusoikeuden osalta siten, että alueellisten ympäristökeskusten tehtäviä nykyään hoitavan alueellisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY- keskusten) osalta valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisupäätök- sistä on määritetty olevan MRL 193 §:n (230/2017) 7 kohdan mukaan toimialaansa kuulu- vissa asioissa. Muutos tuli voimaan 1.5.2017 voimaantulleella MRL muutoksella. Tämän myötä ELY-keskusten valitusoikeus on vastaava kuin muilla viranomaisilla. Muutos oli osa laajempaa pääministeri Sipilän hallitusohjelman mukaista kirjausta, jonka tavoitteena oli säädöspolitiikan ohjauksen selkeyttäminen, tavoitteena sääntelyn nettomääräinen keventä- minen ja säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käytön lisääminen. Tavoitteena oli tur- han sääntelyn purkaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen. Tätä oli muun ohella tar- koitus toteuttaa sujuvoittamalla lupa- ja valitusprosessit, sekä minimoimalla viranomaisten keskinäisen valitusten määrä esimerkiksi ennakkoneuvottelumenettelyllä. ⁷

1.2 Kysymyksenasettelu sekä aiheen rajaus ja rakenne

Tutkielmassa tarkastelen viranomaisen valitusoikeutta maankäyttö- ja rakennuslain mukai- sissa poikkeamispäätöksissä ja suunnittelutarveratkaisuissa. Viranomaisella tarkoitetaan lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (HOL, 808/2019) 4 §:n määritelmän mukaan valtion vi- rastoa ja laitosta, Ahvenanmaan maakunnan viranomaista, kunnallista viranomaista, itse- näistä julkisoikeudellista laitosta sekä muuta julkista hallintotehtävää hoitavaa. Tässä työssä tarkastelu keskittyy valtion viranomaisiin ja erityisesti alueellisiin elinkeno-, liikenne – ja ympäristökeskuksiin, ELY-keskuksiin.

Keskeisenä tutkimuskysymyksenä työssä on: Milloin ELY-keskuksella on valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa poikkeamispäätöksissä ja suunnittelutarveratkai- supäätöksissä? Tarkoituksena on käydä läpi lainesitöiden ja oikeuskäytännön avulla sitä, kuinka ELY-keskuksen valitusoikeutta poikkeamispäätöksissä ja suunnittelutarveratkaisu- päätöksissä on tulkittu. Keskeisenä teemana on selvittää, millainen valitusoikeuden asema ja ala on nykyisellään maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteistossa. Tutkielmassa käsitellään

6 HE 101/1998 vp, s. 47.

7 Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelma 2015, s. 27.

viranomaisen valitusoikeutta erityisesti MRL:n 193 § 7 kohdan pohjalta. Täydentävästi va- litusoikeutta tutkitaan myös lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 §:n pohjalta. Valitus- oikeuden määräytyessä virnaomaisen toimivallan kautta tulee pääkysymystä tarkentavina li- säkysymyksinä tutkittavaksi ELY-keskuksen toimiala. Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n (230/2017) mukaan:

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja ra- kennustoimen järjestämistä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentami- sessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja mer- kittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Arvioitavaksi tulee myös se, millaiset seikat maankäytön luvituksessa on katsottavissa vali- tuksiltaan valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviksi. Tässä kohta on myös syytä huomata, että ympäristöoikeudelle on tyypillistä säädösten verkostorakenne. Tulkintaa tulee tehtäväksi myös muun sektorilainsäädännön kautta, joten ELY-keskusten toimivaltaa ja - alaa avataan myös niiden osalta, kuinka ne vaikuttavat valitusoikeuden määräytymiseen.

Tutkielma rajoittuu ennen kaikkea ELY-keskuksen valitusoikeuden problematiikkaan. MRL 193 § mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä sekä suunnittelutarveratkaisua koske- vasta 137 ja 137 a §:n (230/2017) mukaisesta päätöksestä ko. pykälän 7 kohdan mukaan viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa. ELY-keskuksen osalta valitusoikeus on nyt muiden viranomaisten kanssa yhdenmukainen. Ennen lakimuutosta ELY-keskusten valitus- oikeutta ei rajoitettu. Tämän sisältöisenä pykälä tuli voimaan 1.5.2017. Muutoksella oli hal- lituksen esityksen (HE 251/2016 vp) mukaan tarkoitus korostaa kunnallisen päätöksenteon itsenäisyyttä. Muutos toteutti hallitusohjelman kaavoituksen ja rakentamisen lupien suju- voittamista koskevia toimenpiteitä. Tavoitteena oli vähentää kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvää sääntelyä, lisätä rakentamismahdollisuuksia sekä edistää siten elinkeinoelämän toi- mintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä.

Tarkoituksena on selvittää, mitä viranomaisen valitusoikeudella halutaan saavuttaa. Kuinka valitusoikeus nyt kirjatussa muodossa toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain systematiikkaa

ja tukee sen toteutumista sekä se, onko lain tavoitteistosta johdettavissa tulkintaa määritet- täessä valtakunnallisia tai maakunnallisia arvoja, huomioiden poikkeamispäätösten ja suun- nittelutarveratkaisujen sijoittuminen maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmään. Viranomai- sen asema ja valitusoikeus kytkeytyvät aineellisen lainsäädännön tavoitteiden ohella esimer- kiksi yhdenvertaiseen kohteluun mutta myös laissa säädetyn hyvän hallinnon ja lainalaisuu- den takeisiin. Tutkielmassa käsittelen, millä perusteilla viranomaisella on valitusoikeus.

Tämä osittani myös siksi, että hallinnossa on tällä hetkellä menossa lakimuutoshankkeita, joissa arvioidaan vaikutusta myös viranomaisen asemaan maankäytönsuunnittelunjärjestel- mässä laajemminkin.

Viranomaisten valitusoikeutta on kavennettu merkittävästi maankäyttö- ja rakennuslaissa viime vuosien aikana kuntien tekemien poikkeamispäätösten ja suunnittelutarveratkaisuiden osalta. Myös päätösvallan osalta maankäyttö- ja rakennuslakia on muutettu. Päätösvalta poikkeamisten osalta on siirtynyt kokonaisuutenaan kunnille, kun aiemmin se jakaantui kun- tien ja ELY-keskusten kesken. Suunnittelutarveratkaisuiden osalta päätösvalta on aina ollut kokonaisuudessaan kunnilla. Valitusoikeuden määrittelyllä eli sillä, kuka tai mikä taho saa hakea muutosta hallinnossa tehtäviin päätöksiin, on merkitystä erityisesti oikeusturvan to- teutumisen kannalta.

Tutkielman metodina on lainoppi eli oikeusdogmatiikka. Lainoppi on oikeustieteen perin- teistä ydinaluetta, jonka tutkimuskohteena on voimassa oleva oikeus. Lainopilla on perintei- sesti ollut kaksi tehtävää: tulkinta ja systematisointi, lainoppi selvittää voimassa olevien oi- keusnormien sisältöä.⁸ Tutkielmassa käsitellään valitusoikeuden sääntelyä ja toteutumista lainsäädännön, sen esitöiden, oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden perusteella. Keskit- täen huomiota maankäyttö- ja rakennuslain systematiikan toteutumista suhteessa viranomai- sen valitusoikeuteen. Heinilä on todennut suunnittelutarveratkaisuiden ja poikkeamispäätös- ten osalta, että lain systematiikan kannalta luvan myöntämisen tulisi olla alisteista sille, ettei toimenpiteillä loukata maankäytön suunnittelun ja sen tavoitteiden kannalta tärkeitä yleisiä etuja. Järjestelmä tulisi rakentua riittävän suunnittelun periaatteen varaan. Kun suunnittelu toteutetaan suunnittelun tarpeiden ja suunnitteluvelvollisuuksien edellyttämällä tavalla, vä- hentää se oikeusturva- ja omaisuudensuojanäkökohtiin liittyä kysymyksiä lupamenettelyssä huomioiden laajemminkin ympäristöoikeuden erityispiirre lukuisten yksityisten ja julkisten

8 Hirvonen 2011, s. 21–22.

intressien jännitteisestä suhteesta toisiinsa. MRL:n suunnitteluvelvollisuuksien ei tulisi jäädä muodollisuudeksi.⁹

Työn rakenne muodostuu aiemmin määritellyn tutkimuskysymyksen muotoilemaan viiteke- hykseen. Alkuun käyn läpi valitusoikeutta yleisemmin hallinnossa ja hallinnollista harkinta- valtaa, jossa yhteydessä tulee määritellyksi käsitteinä myös viranomaisen toimiala, julkinen valta ja yleinen etu sekä yleisen edun valvonta. Luvuissa kolme ja neljä tarkastelen maan- käytön ja rakentamisen tavoitteistoa ja ohjausjärjestelmää sekä tarkemmin maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakujärjestelmää. Luvuissa viisi ja kuusi käydään läpi tarkemmin ELY-keskusten toimialaa sekä valitusoikeutta.

9 Heinilä 2017, s. 439–441.

2 VALITUSOIKEUDESTA HALLINTOPROSESSISSA

Oikeusturva on jokaiselle kuuluva perusoikeus. Oikeusturvalla ymmärretään oikeudellista turvaa, varmuutta siitä, että lakeja sovelletaan kaikkiin samalla tavalla, yhdenmukaisesti, tasa-arvoisesti ja puolueettomasti. Valitusoikeuden perustuslaillinen tausta on kirjoitettu pe- rustuslain (PL, 731/1999) 21 §:n, joka samalla ilmaisee vallanjaon ja oikeusvaltion peruspe- riaatteita, julkisen vallan lainalaisuuden oikeudellisia takeita.¹⁰

Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Tämä antaa institutionaalisen suojan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tärkeimmille ai- nesosille, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan (EIOS, SopS 18−19/1990) tavoin, joka sisältää lainkäytön oikeusturvan takeet ilmaisevan perusnormin, oikeuden oikeudenmu- kaiseen oikeudenkäyntiin. Perusoikeusuudistuksen tavoitteena oli muun ohella pyrkimys ko- timaisen perusoikeusjärjestelmän ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden sisällölliseen lähentämiseen, laajentamalla ja täsmentämällä perusoikeuksia ihmisoikeussopimusten osoit- tamaan suutaan.¹¹

Viranomaisen valitusoikeuden osalta, silloin kun valitusoikeus ei perustu asianosaisase- maan, on perustuslakivaliokunta painottanut viranomaisen valitusoikeutta poikkeuksena hal- lintolainkäyttöjärjestelmästä. Aer on tulkinnut, että perustuslakivaliokunta on painottanut tätä poikkeuksellisuutta nimenomaisesti siitä syystä, ettei viranomaista pidettäisi asianosai- sen muodollisena vastapuolena. Perutuslakivaliokunta on lausunnoissaan halunnut erottaa viranomaisen valitusoikeuskysymyksen PL 21 §:n ulkopuolelle.¹²

10 Hallberg ym. 2011, s. 784.

11 Ervo 2005, s. 9−11.

12 Aer 2006, s. 32−33. Ks. myös Mäenpää 2007, s. 281.

Julkisoikeudellinen muutoksenhakuoikeus perustuu hallintovalitusjärjestelmään, jonka tär- keimmät muodot ovat hallintovalitus ja kunnallisvalitus. Pääsäännön mukaan valtion viran- omaisen päätöksistä valitetaan hallintovalituksella ja kunnan viranomaisen päätöksistä kun- nallisvalituksella.¹³ Erityissäännöksen sitä edellyttäessä kunnan toimielimen päätöksistä va- litetaan kuitenkin hallintovalituksella. Erityislainsäädännön mukaan esimerkiksi ympäristö- sekä maankäyttö- ja rakennusalan erityislainsäädäntöä toteuttavien toimielinten päätöksistä tehtävä valitus on usein hallintovalitus, siitä huolimatta, että päätöksen tekijä on kunnan vi- ranomainen eli hallintoprosessilain sekä erityslainsäädännön muutoksenhakusäännökset menevät kuntalain edelle. Tämä perustuu tavallisesti nimenomaiseen säännökseen, jonka mukaan kunnan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Mikäli erityislainsäädäntöön perustuvissa kun- nan tehtävissä kuitenkin käytetään kunnallisvalitusta, laissa todetaan, että muutosta päätök- seen haetaan siten kuin kuntalaissa säädetään. Valituslajia ei kuitenkaan ole kaikissa laeissa määritelty aivan yksiselitteisesti.¹⁴

2.2 Valitusoikeus

Valitusoikeudessa on kyse siitä, kenellä on oikeus saada hallintopäätös hallintotuomioistui- men tutkittavaksi.¹⁵ Hallintopäätöksen tekee viranomainen, ellei lailla tai lain nojalla julki- nen tehtävä ole annettu muulle kuin viranomaiselle, tällöin sen osalta hallintopäätöksen voi tehdä myös muu kuin viranomainen. Hallintopäätöksellä päätetään yleensä jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. ¹⁶ Valitus on julkisen vallan valvontakeino sekä asianosaisen tai muun laissa säädetyn tahon käytössä oleva oikeussuojakeino.¹⁷

Valitusoikeus perustuu hallintopäätöksissä asianosaisasemaan, asianosaisella on aina vali- tusoikeus omassa asiassaan. Valitusoikeus on lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (HOL, 808/2019) 7 §:n mukaan myös sillä, jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös välit- tömästi vaikuttaa.¹⁸ Valitusoikeutta voidaan laajentaa myös muihin tahoihin valitusoikeutta määrittelevin säännöksin. Käytännössä merkittävin laajennus on kuntalain (KunL 410/2015) 137 § mukaisesti kunnan jäsenet, jotka voivat käyttää kunnallisvalitusta asianosaisen ohella.

13 Heuru − Mennola − Ryynänen 2011, s. 358; Mäenpää 2018, kohta, V Oikeudenkäynti hallintoasioissa, 4.

Oikeudenkäynnin vireillepano.

14 Mäenpää 2018, Hallinto-oikeus, kohta, V Oikeudenkäynti hallintoasioissa, 4. Oikeudenkäynnin vireillepano, Hallintovalitus ja kunnallisvalitus muutoksenhaun perusmuotoina; Harjula − Prättälä 2019, s. 896.

15 Koivuluoma ym. 2020, s. 125; Mäenpää 2019, s. 213.

16 Mäenpää 2013, s. 487.

17 Koivuluoma ym. 2020, s. 125.

18 Koivuluoma ym. 2020, s. 125; Mäenpää 2019, s. 213, 220.

Myös viranomaisella voi asianosaisen ohella olla valitusoikeus, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi tai siitä on erikseen säädetty (HOL 7.1 §). Erityissäännöksin valitusoikeus voi lisäksi olla määritelty esimerkiksi yhdistykselle tai naapurille.¹⁹

Asianosainen. Hallintolainkäytössä asianosaisia ovat ne, joilla on valitusoikeus eli ne, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun asia välittömästi vaikuttaa. Hallintolain (HL, 434/2003) 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Esimerkiksi henkilö, joka tekee viranomaiseen hakemuksen lakisääteisen edun tai oikeuden saamiseksi on asianosainen. Asianosaisten joukko voi kuitenkin olla huomattavasti laajempi ja osittain myös vaikeasti määriteltävä.²⁰ Päätöksen välittömän kohteen ohella asi- anosaisia ovat päätöksen välittömässä vaikutuspiirissä olevat eli joiden oikeudellisia intres- sejä päätös välittömästi koskee. Tällaisia päätöksiä voivat olla esimerkiksi ympäristölupa tai elinkeinolupa.²¹

Asianosainen kunnallisvalituksessa. Edellä esitetyn mukaisesti hallintovalituksessa valitus- oikeus on asianosaisilla eli sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvolli- suuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Kunnallisvalituksessa oikeutettuja valitta- maan ovat edellä mainittujen asianosaisten lisäksi kunnan jäsenet. Kunnallisvalitus on kan- salaisvalitus, actio popularis.²²

Viranomainen. Hallintoviranomaiset eivät ole itsenäisiä oikeussubjekteja vaan julkisyhtei- sön, valtion tai kunnan toimielimiä. Niillä ei tällaisena toimielimenä ole omia, itsenäisiä oi- keuksia tai etuja, kun ne viranomaisina käyttävät julkista valtaa ja tekevät hallintopäätöksiä.

Käsitellessään hallintoasiaa viranomaiset eivät myöskään ole asianosaisia, jotka voisivat käydä oikeutta oman päätöksensä tai toisen viranomaisen päätöksen lainmukaisuudesta. Jul- kisyhteisön toimielimeltä siis puuttuu asianosaisasema ja siihen perustuva asianosaisen va- litusoikeus, kun se toimii viranomaisena eli julkisen vallan käyttäjänä ja lain soveltajana.²³

19 Mäenpää 2019, s. 220.

20 Kulla 2018, s. 149−149; Mäenpää 2013, s. 844−846; Koivuluoma ym. 2020, s. 126, 384; Suvantola 2003, s.

74.

21 Mäenpää 2013, 846; Kulla 2018, s. 150.

22 Harjula − Prättälä 2019, s. 898; Heuru − Mennola − Ryynänen 2011, s. 359.

23 Mäenpää 2007, s. 280.

Puuttuva asianosaisasema merkitsee ensinnäkin, että viranomainen ei voi valittaa toisen vi- ranomaisen tekemästä päätöksestä. Se ei myöskään voi yleensä valittaa hallintotuomioistui- men päätöksestä, jolla sen tekemä päätös on kumottu. Rajoitus koskee vain valtion viran- omaisia, joillain kunnan toimielimillä voi tällainen valitusoikeus olla. Näin oli esimerkiksi KHO:n muuna ratkaisuna julkaisemassa tapauksessa, KHO 9.12.2020 t. 4333, jossa Helsin- gin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto oli päätöksellään hy- väksynyt toimenpidelupahakemuksen Helsingin Pääpostitalon toimistohuoneiden alkupe- räisten, osittain eri aikoina korjattujen, kunnostettujen ja vaihdettujen ikkunoiden poista- miseksi ikkunanpuitteineen ja niiden korvaamisen eristyslasielementein alumiinisissa ikku- nanpuitteissa. Helsingin kaupunginvaltuusto valitti tästä lautakunnan jaoston tekemästä pää- töksestä.

Lisäksi kunnan lautakunnalla saattaa olla valitusoikeus, jos hallinto-oikeus kumoaa sen pää- töksen.²⁴ Tällainen tilanne oli poikkeamislupaan liittyvässä KHO:n vuosikirjaratkaisussa 2015:66, jossa oli kysymys omakotitalon rakentamisesta ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Hallinto-oikeus oli kumonnut kaupungin lautakun- nan tekemän päätöksen, lautakunta valitti asiasta edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja KHO antoi asiassa ratkaisunsa, jolla se kumosi hallinto-oikeuden ratkaisun ja palautti asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Koska viranomaisella ei ole asianosaisen asemaa hallintoasian käsittelyssä, sen valitusoi- keuskin määräytyy tavallisesti erityissäännösten perusteella. Perussäännös on HOL 7 §:n 1 momentissa, jonka mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos sen valitusoikeudesta erik- seen laissa säädetään. Lisäksi viranomaisella on valitusoikeus, jos se on tarpeen viranomai- sen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valtion tai kunnan viranomaisen valitusoikeus voi siis perustua erityissäännökseen tai erityiseen valvontatehtävään. Viranomaisen valitus- oikeus on oikeuskäytännön perusteella olennaisesti laajentunut hallintolainkäyttölain säätä- misen jälkeen. Tämä merkitsee, että viranomaiset muun muassa voivat aikaisempaa useam- min esiintyä hallintoprosessissa yksityisen asianosaisen prosessuaalisena vastapuolena.²⁵ Viranomaisen valitusoikeuden laajentuminen ei kuitenkaan ole ongelmatonta. Viranomaisen yleinen muutoksenhakuoikeus hallintoasioissa voi muodostua pulmalliseksi perustuslain 21

24 Mäenpää 2007, s. 280.

25 Mäenpää 2007, s. 281.

§:n 1 momentin edellyttämän asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin virasto saa- tetaan nähdä yksityisen asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi jo hallintoasian käsittely- vaiheessa. Myöskään oikeusturvan saatavuus tai oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin si- sältyvä tasapuolisuuden vaatimus eivät edellytä, että viranomaisella on yleensä valitusoi- keus. Sen sijaan viranomaisen erityinen valvontatehtävä tai lainkäytön yhtenäisyyden tur- vaaminen voivat puoltaa viranomaisen valitusoikeutta.²⁶

Hallintopäätöksestä voi valittaa myös toinen viranomainen, jos valitusoikeus perustuu ni- menomaiseen lain säännökseen. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) 97 §:n mukaan lupapäätöksestä on valitusoikeus asianosaisen lisäksi sekä kunnanhallituksella että viranomaisilla, joiden tehtävänä on valvoa asiassa yleistä etua. Viranomainen ei kuitenkaan itse saa valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt valituksenalaisen pää- töksen. Tilanne voi olla toinen, jos viranomaisella on velvollisuus valvoa päätöksentekonsa kohdetta. Jos viranomaisen valvontaan liittyvä päätös kumotaan, viranomainen voi yleensä itse valittaa tästä kumoamispäätöksestä.²⁷

Viranomaisella on perinteisesti ollut hallintolainkäytössä valitusoikeus toisen viranomaisen päätöksestä, mikäli sen tehtäviin kuuluu päätöksessä esiintyvien intressin valvonta. Valitus- oikeus ei tällöin ole edellyttänyt välttämättä nimenomaista säädösperustaa. Valtion viran- omaiselle laissa asetettu valvontatehtävä saattaa johtaa valitusoikeuden käyttöön myös val- tion ja kuntien välisissä suhteissa.²⁸ Viranomaisen valitusoikeus perustuu lakiin oikeuden- käynnistä hallintoasioissa, joka korvasi hallintolainkäyttölain (HLL, 586/1996) v. 2020 alusta. HOL 7 §:n 1 momentin säännös vastaa sisällöltään hallintolainkäyttölain 6 §.

HOL 7 § 1 mom.

Hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittami- nen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

HLL 6 § 2 mom.

Viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on vi- ranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

26 Mäenpää 2007, s. 281−282.

27 Mäenpää 2007, s. 305.

28 Mäkinen 2004, s. 125; Vihervuori 1981, s. 208−228.

Viranomaisen valitusoikeuden osalta hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena ei muu- toksen yhteydessä ollut muuttaa sen valitusoikeuden laajuutta aiemmasta, viranomaisen va- litusoikeus määräytyy säännöksen säätämisen jälkeenkin säätämisen aikaan noudatettujen periaatteiden mukaisesti.²⁹ Viranomaisen oikeus valittaa hallintopäätöksestä voisi perustua viranomaisen asemaan asianosaisena, erityissäännöksiin tai ehdotettuun yleissäännökseen valvontaviranomaisen valitusoikeudesta eli nimenomaan nyt HOL 7 §:ää vastaavan sään- nöksen kautta. Hallintolainkäyttölain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin:

Viranomaisen valitusoikeutta koskeva erityissäännös on esimerkiksi ympäristölupamenettely- lain (735/91) 14 §:n 2 momentissa, jonka mukaan valitusoikeus lupapäätöksestä on luvanha- kijalla ja niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea, sekä kunnanhallituksella ja viran- omaisilla, joiden tehtävänä on valvoa asiassa yleistä etua. Ilman nimenomaista säännöstäkin oikeuskäytännössä on katsottu, että viranomaisella voi olla valitusoikeus julkisen intressin val- vojan ominaisuudessa.³⁰

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on yleislaki vastaavalla tavalla kuin sitä edeltänyt hallintolainkäyttölaki. Erityislain säännökset syrjäyttävät samasta asiasta yleislaissa annetut, erityislain kanssa ristiriidassa olevat säännökset, mutta erityislaki ei kuitenkaan estä yleislain säännösten täydentävää soveltamista.³¹

Viranomaisen valitusoikeus määräytyy tehtäväkohtaisesti ja sen valvontatehtävän laajuuden mukaan rajoittuen lailla määritellyn erityisen valvontatehtävän hoitamiseen. Edelleen edel- lytyksenä on, että valittaminen on tarpeen laissa säädetyn valvontatehtävän toteuttamiseksi, kohdentaen viranomaisen valitusoikeuden vain sen lakisääteisen valvontatehtävän suoritta- miseen.³²

29 HE 29/2018 vp, s. 74; Koivuluoma ym. 2020, s. 129.

30 HE 217/1995 vp, s. 39.

31 Aer 2006, s. 44.

32 Mäenpää 2018, kohta Oikeudenkäynti hallintoasioissa, 5. Oikeudenkäynnin kohde ja valitusoikeus, Valitus- oikeus hallintopäätöksestä, Viranomaisen valitusoikeus. KHO 2006:96: Ratkaisussa oli kyse rakennuksen pur- kamislupapäätöksestä. Maakuntamuseolla ei katsottu olevan valitusoikeutta, eikä näin ollen myöskään oikeutta oikaisuvaatimuksen tekemiseen, koska erityislainsäädännössä ei näin säännelty ja HLL 6.2 §:n mukainen vi- ranomaisen valvottavana olevan julkisen edun turvaaminen oli järjestetty alueellisen ympäristökeskuksen teh- tävien kautta.

Yhdistys. Yhdistyksen valitusoikeudesta ei ole erikseen säädetty laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Yleismääritelmän mukana yhdistyksen valitusoikeus rakentuu asianosais- määritelmän varaan, ei esimerkiksi yleiseen valvontaintressiin.³³ Mäenpää on jaotellut yh- distyksen valitusoikeuden kolmeen eri perusteeseen; hallintopäätöksen vaikutus yhdistyksen oikeuksiin ja velvollisuuksiin, yhdistyksen lakisääteinen valitusoikeus ja yhdistyksen asema asianosaisena.³⁴

Perinteisesti yhdistyksellä ei ole katsottu olevan valitusoikeutta sen sääntömääräisiin tehtä- viin kohdistuvasta päätöksestä. Määttä on oikeustapauskommentissaan KHO:n ratkaisusta 23.2.2000 t. 361 todennut oikeuskäytännössä omaksutun suppean tulkintalinjan yhdistysten valitusoikeuden osalta.³⁵ Tapauksessa oli kyse alueellisilla luonnonsuojelujärjestön valitus- oikeudesta valtioneuvoston päätöksestä antaa lupa hankkia lunastamalla pysyvä käyttöoi- keus sähkönsiirtojohtoa varten tarvittaviin kiinteistöjen alueisiin, ratkaisussa todettiin ettei yhdistyksellä ollut valitusoikeutta asiassa. Uudemmassa oikeuskäytännössä on kuitenkin yhdistyksen tehtäviin perustuva valitusoikeus laajentunut.³⁶ Aatteellisen yhdistyksen tarkoi- tus ja tehtävät määritellään yhdistyslain (YhdL, 503/1989) 8 §:n mukaisesti sen säännöissä.

Tällöin hallintopäätöksen vaikutukset voivat uudemman oikeuskäytännön mukaan vaikuttaa myös yhdistyksen oikeuksiin ja velvollisuuksiin perustaen sille valitusoikeuden silloin, kun päätöksen oikeusvaikutukset kohdistuvat yhdistyksen sääntömääräisiin tehtäviin. Tätä seik- kaa puoltavat Mäenpään näkemyksen mukaan hallintopäätösten perusoikeusvaikutukset, oi- keusturvan saatavuuden merkitys sekä oikeuksien toteuttamisen tehokkuutta ja reaalisuutta korostavat vaatimukset.³⁷

Yhdistyksen valitusoikeudesta on kuitenkin voitu säätää laissa erikseen. Erityisesti ympäris- tölainsäädännössä on usein yhdistyksille määritelty lakisääteinen valitusoikeus. Esimerkiksi luonnonsuojelulain (LSL, 1096/1996) 61 §:n 3 momentissa (1059/2015) mainitaan, että va- litusoikeus on myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Vastaavanlaisia yhdistyksen

33 Mäenpää 2019, s. 237; Haapaniemi, 2012, s. 398; Taina 2019, s. 32.

34 Mäenpää 2019, s. 237.

35 Määttä 2000, s. 793.

36 Esimerkiksi KHO 2018:1; KHO 2004:76.

37 Mäenpää 2019, s. 237−238. Mäntylä 2010, s. 98: ”Nykyisessä oikeusjärjestelmässämme luonto ei kuitenkaan ole luonnollinen henkilö eikä oikeushenkilö, eli se ei ole asianosaiskelpoinen, eikä sillä ole oikeudellista kykyä olla osallisena oikeudenkäynnissä. Luonto ei näin ollen ole myöskään perinteisessä mielessä oikeussubjekti, eli oikeuksien ja velvollisuuksien haltija. Jos luonnolle mahdollistettaisiin oikeushenkilöllisyys, kuten valtiolle tai kunnalle, sitä täytyisi jonkin tahon kuitenkin edustaa, koska sillä ei olisi oikeudellista kykyä käydä itsenäi- sesti oikeutta.”

tarkoitukseen liittyviä valitusoikeuksia on määritetty useissa muissa ympäristön käyttöön liittyvissä laeissa kuten maankäyttö- ja rakennuslaissa, jossa esimerkiksi 193 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä sekä suunnittelutarveratkaisua kos- kevasta 137 ja 137 a §:n mukaisesta päätöksestä on toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen.

KHO 31.1.2020 t. 433, lyhyt ratkaisuseloste. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY- keskus) oli kaupungin hakemuksesta päättänyt yksityisen luonnonsuojelualueen perustami- sesta. Päätökseen sisältyneiden rauhoitusmääräysten mukaan pyöräily oli alueella sallittu vain siihen osoitetulla reitillä. Hallinto-oikeus oli jättänyt Korson Kaiku ry:n valituksen ELY-kes- kuksen päätöksestä tutkimatta. Hallinto-oikeus oli perusteluissaan todennut, ettei yhdistyk- sellä voitu sen säännöissä määritelty tarkoitus huomioon ottaen katsoa olevan asiassa valitus- oikeutta luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin perusteella. Hallinto-oikeuden mukaan suoje- lualueen perustamista koskevaa päätöstä ei ollut myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 mo- mentissa tarkoitetulla tavalla kohdistettu yhdistykseen, eikä päätös välittömästi vaikuttanut sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Korson Kaiku ry:n tarkoituksena oli sen sääntöjen mukaan edistää muun ohella urheilun ja erilaisten liikuntamuotojen harrastusta sekä toimia puhtaan luonnon ja ympäristön puolesta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoi- keuden edellytyksenä ei ollut, että luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen olisi yhdis- tyksen ainoa tai pääasiallinen tarkoitus. Valitusoikeutta koskevaa säännöstä ei myöskään ollut syytä tulkita supistavasti, kun otettiin huomioon mainitun säännöksen esitöistä ilmenevä ja perustuslakiin kytkeytyvä tavoite vaikutusmahdollisuuksien laajentamiseen.

Yhdistyksen valitusoikeus voi perustua myös asianosaisasemaan esimerkiksi avustuksenha- kijana tai kiinteistön omistajana.³⁸

38 Mäenpää 2019, s. 242; Haapaniemi, 2012, s. 397−398.

3 POIKKEAMISPÄÄTÖS JA SUUNNITTELUTARVERATKAISU MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAISSA

3.1 Maankäyttö- ja rakennuslaista 3.1.1 Tavoitteet ja suunnittelujärjestelmä

Yhteiskuntasuunnittelu on kokonaisvaltaista yleispoliittista suunnittelua, joka kattaa maan- käytön suunnittelun ohella yhteiskunnallisten palvelujen kuten esimerkiksi sosiaalisten pal- velujen suunnittelua. Yhteiskuntasuunnittelun yksi osa on yhdyskuntasuunnittelu, joka koh- dentuu ensisijaisesti alueisiin, jolloin sitä kutsutaan maankäytön tai ympäristönkäytön suun- nitteluksi. Tämä tarkoittaa käytännössä kaavoitusta ja sen valmistelua sekä erityisten maan- käytön suunnitelmien laatimista. Yhdyskuntasuunnittelun tavoitteena on ohjata maankäyt- töön liittyvää toimintaa ja kehitystä.³⁹ Suunnittelun yhteydessä selvitetään alueen erilaisten käyttömahdollisuuksien edellytyksiä, joita varten kartoitetaan alueen ominaisuuksia, olosuh- teita sekä selvitetään suunnitellun käytön vaikutuksia alueeseen. Tavoitteena on erilaisten alueelle osoitettavien käyttömuotojen yhteensovittaminen siten, että alue on tarkoituksen- mukainen kokonaisuus huomioiden eri käyttömuotojen edellyttämät tarpeet. Saadakseen si- tovuuden yleissuunnitelmat laaditaan kaavoiksi, jotka hyväksytään hallintopäätöksin. ⁴⁰ Tä- män suunnittelun tärkein normisto on maankäyttö- ja rakennuslaki, joka pitää sisällään suun- nittelua koskevia säännöksiä. Siinä säädetään myös eräitä hankkeita koskevasta suunnitte- lusta, jota ei voida rinnastaa varsinaiseen kaavajärjestelmään nojautuvaan suunnitteluun, tal- laista suunnittelua liittyy esimerkiksi rakennushankkeisiin ja katuihin.⁴¹

Vuoden 2000 alusta voimaan tullut maankäyttö- ja rakennuslaki on yleislaki, jolla ohjataan alueiden käyttöä ja suunnittelua sekä rakentamista. Maankäyttö- ja rakennuslakiin on kirjattu kaavoituksen ja rakentamisen roolit sekä tavoitteet.⁴² Sääntelyn keskeisenä tavoitteena on ohjata alueiden käyttöä kohti hyvää elinympäristöä ja kestävää kehitystä, pyrkien estämään yhdyskuntarakenteen hajoaminen. Tätä tavoitetta toteuttamaan MRL:ssa on yhtenä keinona säädetty maankäytön suunnittelusta ja suunnittelun vaikutusten arvioinnista.⁴³ Kaavoitus, sitä ohjaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, kunnalliset rakennusjärjestykset ja suunnittelua ohjaavat eri alojen normistot muodostavat hierarkian, joka on maankäyttö- ja

39 Jääskeläinen−Syrjänen 2010, s. 38; Hollo 2009, s. 145−146.

40 Hollo 2009, s. 146−147.

41 Kuusiniemi ym. 2013, s. 330.

42 Jääskeläinen−Syrjänen 2010, s. 39.

43 Jääskeläinen ym. 2018, s. 97.

rakennuslain oikeudellisena ytimenä. Maankäyttö- ja rakennuslain yleisen tavoitteen mu- kaan ensisijainen väline alueiden käytön ohjaukseen ja rakentamisen sijoittumiskysymyk- sien ratkaisuun on kaavoitus.⁴⁴

Alueiden käytön suunnittelulla pyritään kokonaisvaltaiseen suunnitteluun, tavoitteena tur- vata erilaiset alueelliset arvot ja yhteensovittaa yhteiskunnan toiminnot, niiden aluetarpeet sekä taata riittävät toimintaedellytykset eri toiminnoille kuten asumiselle, teollisuudelle ja yhdyskuntatekniikalle. Suunnittelujärjestelmä muodostuu maakuntakaavoista, yleiskaa- voista ja asemakaavoista sekä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Kaavat muodos- tavat asteittain täsmentyvän järjestelmän, jossa yleispiirteisempi kaava ohjaa yksityiskohtai- sempaa kaavaa.⁴⁵ Suunnittelutarveratkaisuilla voidaan ohjata yhdyskuntarakennetta alueilla, joilla kaavoitus ei suoraan ohjaa rakentamista ja jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyt- tämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin. Nämä alueet ovat MRL:n 16 §:n tarkoit- tamia suunnittelutarvealueita.⁴⁶

Suunnittelutarvealue voi olla sekä kaupunkimaista tai maaseutumaista aluetta, suunnittelun tarve on näillä alueilla erilainen. Lievealueilla suunnittelun tarve syntyy kasvusta ja sen oh- jaamisesta. Alueiden suunnitelmallinen käyttö tulisi turvataan lievealueilla pääsääntöisesti lain tarkoituksen mukaisesti asemakaavalla, joka palvelee parhaiten kaupunkimaisen ympä- ristön suunnittelua. Taajamien kehysalueilla urbaaneiksi kaavoitettavilla lievealueilla ei tu- lisi sallia MRL:n systematiikan mukaan suunnittelutarveratkaisuja tilanteissa, joissa tulisi laatia asemakaava.⁴⁷

Suunnittelutarveratkaisut ja usein myös poikkeamispäätökset, jolla voidaan poiketa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta sään- nöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta, ovat lähtökohtaisesti poikkeuksia laissa määritettyyn suunnitteluvelvollisuuteen, jota toteutetaan MRL:n systematiikassa edellä kuvatulla tavalla kaavoituksella. Suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset korvaavat maankäytön suunnittelun yksittäisen hankkeen osalta. Poikkeamis- ja suunnitte- lutarvemenettelyllä on siten kiinteä systemaattinen yhteys maankäytön suunnittelujärjestel- mään ja sen tavoitteisiin. Niiden soveltamiskäytännöllä on olennainen merkitys maankäyttö-

44 Jääskeläinen ym. 2018, s. 779.

45 Jääskeläinen ym. 2018, s. 97. Ks. myös Ekroos – Majamaa 2018, s. 31; Kokko 2017, s. 315.

46 HE 101/1998 vp, s. 104.

47 Rajala ym. 2015, s. 12.

ja rakennuslain järjestelmän toimivuuden sekä lain sisällöllisten ja menettelyllisten tavoit- teiden toteutumisen kannalta.⁴⁸

Asemakaavan laatimisesta kunnalle aiheutuvat velvoitteet, katujen ja yleisten alueiden ra- kentaminen ja ylläpito, eivät aina motivoi kuntia laatimaan asemakaavoja kuin pelkästään keskeisimpiin taajamiin, vaikka tarkoituksenmukainen alueiden käyttö kaavallista suunnit- telua edellyttäisikin. Tämä voi johtaa siihen, että suunnittelutarve- ja poikkeamissäännök- sillä ratkotaan kylien ja muiden asutustihentymien suunnittelukysymyksiä silloinkin, kun suunnittelu edellyttäisi asian ratkaisemista kaavallisesti.⁴⁹

Yhdyskuntarakenteen ohjaamisen tulisi perustua kokonaisuuden hallintaan, jolloin tarvitaan laajempi näkökulma ja tausta, johon suunnittelutarveratkaisua peilataan ja jota vasten ratkai- sut perustellaan. Tämä on erityisen tärkeää etenkin kasvavilla kaupunkiseuduilla, mutta myös muilla alueilla ratkaisujen perusteena tulisi olla suunnitelma kunnan alueiden käytön kehittämisen suuntaviivoista. Yksittäiset poikkeamis- ja suunnittelutarveratkaisut ovat on- gelma paitsi yhdyskuntarakenteen pitkäjänteisen kehittämisen kannalta, ne voivat olla sitä myös hakijan oikeusturvan kannalta. Riittävän suunnitteluvaran jättäminen alueelle on han- kalaa, kun hakemuksia tulee pitkän aikavälin kuluessa satunnaisesti eikä tavoitteita alueen maankäytöstä ole määritelty.⁵⁰ Edellä mainittujen sisällöllisten tavoitteiden ohella yksittäisiä hankkeita koskevilla lupapäätöksillä jäävät myös eri intressitahojen osallistumismahdolli- suuksiin liittyvät tavoitteet helposti toteutumatta. Yksittäisen lupa-asian vireilläolosta tiedot- taminen on suppeampaa ja siten tiedon saanti hankkeen lupamenettelystä ei tavoita kaikkia intressitahoja. Tämä voi johtaa siihen, ettei vallankäytön laillisuuskontrolli toteudu.⁵¹ 3.1.2 Maankäytön suunnittelun viranomaisjärjestelmä

Hallintoviranomaisia on maassamme keskushallinnon, aluehallinnon ja paikallishallinnon tasoilla. Keskushallinnossa keskeisiä yleisiä hallintoviranomaisia ovat ministeriöt. Ministe- riöiden tehtäväkenttä liittyy lähinnä hallinnonalan poliittisiin linjanvetoihin sekä ministeriön alaisen hallinnon yleiseen ohjaukseen. Ympäristöministeriön tehtävät painottuvat edellä esi-

48 Heinilä 2018, s. 257.

49 Rajala ym. 2015, s. 12.

50 Rajala ym. 2015, s. 15.

51 Heinilä 2017, s. 441.

tetyn mukaisesti yleislinjoihin. Konkreettisia, yksittäisten asioiden ratkaisemistehtäviä ym- päristöministeriölle ei enää juurikaan kuulu.⁵² Aiemmin esimerkiksi maakunnan liiton hy- väksymä maakuntakaavat ja useiden kuntien yhteiset yleiskaavat vahvistettiin ympäristömi- nisteriössä, mutta näistä on sittemmin luovuttu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 17 §:n 1 momentin (28/2016) mukaisesti ympäristöministeri- ölle kuuluu alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen yleinen kehittäminen ja ohjaus.

Normiohjauksen ohella ohjauksen keinoina hallituksen esityksessä mainitaan hallinnonalan yhteinen tavoitteenasettelu ja tavoitteiden toteutumisen seuranta sekä informaatio-ohjaus.⁵³ Valtionhallinnossa maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset tehtävät on ympäristöhallinnolla eli ELY-keskuksilla. ELY-keskuksen tehtävänä on ympäristöministeriön alaisuudessa edis- tää kunnan alueiden käytön suunnittelua ja rakennustointa, ei kuitenkaan osallistua päätök- sentekoon yksittäistapauksessa. Toiminnassa korostuu edistämistehtävä, mutta siihen sisäl- tyy myös laillisuusvalvonta ja yleisen ympäristöedun valvonta.⁵⁴ Laillisuusvalvonnalla tar- koitetaan lain noudattamisen valvontaa ja edunvalvonnassa viranomainen pyrkii vaikutta- maan ratkaisuun siten, että päätös mahdollisimman hyvin vastaa viranomaisen valvottavana olevaa etua. ELY-keskukselle kuuluu sekä edunvalvonta- että laillisuusvalvontatehtäviä.⁵⁵ MRL 18 §:n mukaisesti ELY-keskukset edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja ra- kennustoimen järjestämistä sekä valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakun- nalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, lii- kenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtä- vistä.⁵⁶

Edellä mainitun MRL 18 §:n lisäksi maankäyttö- ja rakennuslaissa on säädetty seuraavat tehtävät ELY-keskuksille:

• 8 § kehittämiskeskustelut kuntien kanssa

• 66 § osallistuminen maakuntakaavan laadintaa koskeviin viranomaisneuvotteluihin ja yleiskaavan ja asemakaavan laadintaan liittyvät viranomaisneuvottelut

52 Ekroos ym. 2012, s. 37−38, 41.

53 HE 101/1998 vp, s.66.

54 Hollo 2009, s. 151. Ks. myös Ekroos ym. 2012, s. 41.

55 Ekroos ym. 2012, s. 41.

56 Tarkemmin 18 §:n mukaista ELY-keskuksen toimivallasta luvussa 5.1.

• 72 § lausunnon antaminen kunnalle rantavyöhykkeen suunnittelutarpeesta vapauttavaa ra- kennusjärjestystä laadittaessa

• 133 § lausunnon antaminen eräissä tapauksissa rakennuslupahakemuksista

• 137 § lausunnon antaminen kunnalle suunnittelutarveratkaisuhakemuksista

• 173§ lausunnon antaminen kunnan ratkaistavaksi kuuluvista poikkeamishakemuksista

• 191 § valitusoikeuden käyttäminen kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymispäätöksestä

• 192 § valitusoikeuden käyttäminen maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksestä sekä eräissä tapauksissa rakennuslupapäätöksestä

• 193 § valitusoikeuden käyttäminen poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta

• 195 § oikaisukehotus yleis- ja asemakaavan hyväksymispäätöksestä

• 199 § valtion rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskeva yhteistyö toisen valtion kanssa.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksessa (MRA, 895/1999) on vielä lisäksi joitakin maankäyttö- ja rakennuslakia täydentäviä säännöksiä ELY-keskusten tehtävistä.⁵⁷

Paikallishallinnossa kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa sää- detyt tehtävät. Kunnille yleisesti tai tietyille kunnan viranomaisille on ympäristölainsäädän- nössä säädetty runsaasti erityyppisiä tehtäviä. Eräissä tapauksissa laissa on yleisesti todettu, että kunta päättää tietystä asiasta. Tällöin päätöksen tekee kunnan sisäisesti johtosäännöllä määrätty toimielin. Jollei muuta ole määrätty, päätösvalta hallintoa koskevissa asioissa kuu- luu kunnanhallitukselle. Usein on kuitenkin säädetty, mikä kunnan viranomainen on toimi- valtainen. Esimerkiksi yleiskaavan hyväksyy MRL 37 §:n nojalla kunnanvaltuusto.⁵⁸

Kunnan on huolehdittava MRL 20 § 1 momentin (204/2015) mukaisesti alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan har- joittamisesta. Valtion valvonnan kevennettyä maankäyttö- ja rakennuslaki korostaa kunnan päätäntävaltaa ja vastuuta alueiden käytön suunnittelussa ja ohjauksessa, kuntien omavas- tuinen päätösvalta kunnan yhdyskuntarakenteeseen, alueiden käyttöön ja fyysiseen ympäris- töön liittyvissä asioissa on muutoksen myötä lisääntynyt.⁵⁹ Lain valmisteluaineistossa on todettu tämän merkitsevän maankäyttöä koskevien järjestelyjen painottumista entistä voi- makkaammin lähelle kuntalaisia, sille tasolle, jolla vuorovaikutus on luontevasti järjestettä-

57 Haapanala 2013, s. 10−11; Hallberg ym. 2020, s. 124.

58 Ekroos ym. 2012, s. 40.

59 Hallberg ym. 2020, s. 126.

vissä ja jolle myös päätösten vaikutukset pääosin kohdistuvat. Lain antaessa kunnille aikai- sempaa laajemmat mahdollisuudet tehdä päätöksiä itsenäisesti, kuntien omat arvot ja tavoit- teet tulevat näkymään jatkossa entistä enemmän kuntien valinnoissa.⁶⁰

3.2 Suunnittelutarveratkaisu

Maankäytön sääntelyn keskeisenä ohjauskeinona on maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n mu- kaan kaavoitus. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyt- tyyn asemakaavaan.⁶¹ Kuitenkaan, suurta osaa maa-alueista ei ole kaavoitettu. Kyseisillä alueilla voi kuitenkin olla monenlaista maankäyttöön vaikuttavaa toimintaa, pääasiassa eri- laista rakentamista, jonka voidaan katsoa edellyttävän ohjausta muutoinkin kuin pelkästään rakennuspaikan teknisiin ominaisuuksiin liittyen, joita kunnan rakennusjärjestyksellä on määritetty, kuten rakennuspaikan koko ja rakennusoikeus. Suunnittelutarvealueita koskevan sääntelyn yleisenä tavoitteena on yhdyskuntarakenteen ohjaus alueilla, joilla kaavoitus ei suoraan ohjaa rakentamista. Rakentaminen olisi mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on arvioitu tavanomaista rakennuslupamenet- telyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön nä- kökulmasta.⁶² Suunnittelutarvealueella rakennusluvalle on säädetty erityiset lisäedellytykset, joiden on täytyttävä rakennusluvan yleisten edellytysten lisäksi, nämä harkitaan rakennus- luvasta erillisellä harkinnalla, suunnittelutarveratkaisulla.⁶³

Suunnittelutarvealuesääntelyn tarkoitusta on lainvalmisteluasiakirjoissa perusteltu sillä, että se antaa kunnalle paremmat mahdollisuudet määritellä suunnittelutarpeen ulottuvuutta odo- tettavissa olevan yhdyskuntakehityksen ja ympäristöarvojen pohjalta kuin mitä aiempi ra- kennuslainsäädännön aikainen taaja-asutuskielto mahdollisti.⁶⁴ Suunnittelutarvealueella lu- paharkinta kuuluu kokonaan kunnalle.⁶⁵

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoite- taan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Tällaisia alueita voivat olla taajamatyyppiset alueet ja alueet, joilla on jotain

60 HE 101/1998 vp, s. 39

61 HE 101/1998 vp, s. 104.

62 HE 101/1998 vp, yksityiskohtaisen perustelut 137 §.

63 Hallberg ym. 2020, s. 930; Hollo 2009, s. 370.

64 HE 101/1998 vp, s. 2.

65 Ekroos – Majamaa 2018, s. 82.

muuta erityistä suunnittelua edellyttäviä arvoja.⁶⁶ MRL 16 §:n 2 momentin mukaan suunnit- telutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ym- päristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajem- paa harkintaa.

Suunnittelutarvealueita koskevan sääntelyn yleisenä tavoitteena on yhdyskuntarakenteen ohjaus eli estää suunnittelematon maankäyttö, joka aiheuttaisi haitallista kehitystä esimer- kiksi yhdyskuntarakenteen, ympäristön ja talouden näkökulmasta. Toisaalta suunnittelutar- vealueet edellyttävät yksityiskohtaisempaa maankäytön suunnittelua.⁶⁷ Hallituksen esityk- sessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi todettiin, että kaiken suunnittelun tavoitteena on edistää yhdyskuntarakenteen, alueiden käytön ja yhdyskuntarakentamisen taloudelli- suutta.⁶⁸ Esityksessä lausutaan edelleen: "Suunnittelutarvealuetta koskevilla säännöksillä on myös ympäristövaikutuksiin liittyviä kytkentöjä. Suunnittelutarvealueiden avulla voidaan osaltaan vaikuttaa yhdyskuntarakenteen kehittymiseen."⁶⁹

Suunnittelutarvealueeksi voidaan MRL 16 §:n 3 momentin mukaan määrittää alue, jolla on sen sijainnin vuoksi odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla eri- tyisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Tällaisen alueen kunta voi osoittaa suunnittelutarvealueeksi rakennusjärjestyksessä tai yleis- kaavassa enintään 10 vuodeksi kerrallaan. Tyypilliseksi suunnittelutarvealueeksi on määri- telty taajamien lievealueet ja keskeisten liikenneväylien varsilla sijaitsevat alueet, kuten myös kaupunkien keskuksia ympäröivien kuntien sellaiset alueet, joihin kaupunkien raken- tamisen paineet selvästi heijastuvat,erityisharkinta voi olla tarpeen myös tärkeiden suojelu- tai virkistysintressien takia.⁷⁰

Suunnittelutarvealuepäätöksen myötä alueelle ei muodostu varsinaisia maankäyttörajoituk- sia vaan lisävaatimuksia rakennuslupaharkinnalle⁷¹. Suunnittelutarvealueella rakennusluvan edellytyksenä on myönteinen suunnittelutarveratkaisu, jonka myöntämisen edellytykset ovat oikeusharkintaisia, mutta joustavia säännöksiä. Suunnittelutarveharkinnan tarkoituksena on edellä mainittujen yhdyskuntarakenteen ohjaamisen ja suunnittelemattomasta maankäytöstä

66 Jääskeläinen – Syrjänen 2010, s. 161.

67 Ekroos ym. 2012, s. 140.

68 HE 101/1998 vp, s. 47.

69 HE 101/1998 vp, s. 52.

70 HE 101/1998 vp, s. 41.

71 Hollo 2006, s. 146.