Pilaantuneen alueen riskinarviointi ja kestävä riskinhallinta

(1)

YMPÄRISTÖHALLINTO

Pilaantuneen alueen riskinarviointi ja kestävä riskinhallinta

OHJELUONNOS

Ympäristöministeriö 10.9.2013

(2)

1 Sisällys

1 Johdanto ... 4

2 Keskeiset käsitteet ... 6

2.1 Pilaantunut alue... 6

2.2 Haitta, riski ja vaara ... 6

2.3 Riskinarviointi, riskinhallinta ja kunnostaminen ... 7

2.4 Kestävä riskinhallinta ja kunnostaminen ... 8

2.5 Muut käsitteet ... 9

3 Säädösperusta ... 11

3.1 Ympäristönsuojelulaki ... 11

3.1.1 Määritelmät ... 12

3.1.2 Yleiset velvollisuudet ja periaatteet ... 13

3.1.3 Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistaminen ... 17

3.1.4 YSA ... 19

3.1.5 PIMA-asetus ... 19

3.2 Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä ... 21

3.3 Terveydensuojelulaki ... 22

3.4 Jätelaki ... 24

3.5 Maankäyttö- ja rakennuslaki ... 24

3.6 Kemikaalilaki ... 25

4 Riskinarviointi ... 27

4.1 Pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arviointi ... 27

4.1.1 Arviointitarpeen tunnistaminen ... 28

4.1.2 Arvioinnin toteutus ... 29

4.1.3 Arvioinnin sisältövaatimukset ja dokumentointi ... 30

4.2 Puhdistaminen ja puhtaustavoitteet ... 31

4.3 Muut riskitarkastelut ... 32

4.4 Riskinarvioinnin lähtötiedot ... 33

4.4.1 Haitta-aineiden pitoisuudet ja kokonaismäärät ... 33

4.4.2 Haitta-aineiden ominaisuudet ... 34

4.4.3 Taustapitoisuudet ... 36

4.4.4 Toimintahistoria ... 37

4.4.5 Alueen ja lähiympäristön maankäyttö ... 38

4.4.6 Maaperäolosuhteet ... 38

4.4.7 Pohja- ja vajovesiolosuhteet ... 39

4.4.8 Pintavesiolosuhteet ... 41

4.5 Käsitteellinen malli ... 42

(3)

2

4.5.1 Tavoitteet, rajaukset ja tarkkuus ... 42

4.5.2 Esitystapa ... 44

4.6 Riskien määrittäminen ... 45

4.6.1 Edustava näytteenotto ja pitoisuus ... 46

4.6.2 Maaperän pitoisuusmääritykset ... 49

4.6.3 Pohjaveden pitoisuusmääritykset ... 50

4.6.4 Pintaveden pitoisuusmääritykset... 50

4.6.5 Huokoskaasun ja sisäilman pitoisuusmääritykset ... 51

4.6.6 Liukoisuustutkimukset ... 52

4.6.7 Myrkyllisyystutkimukset ... 53

4.6.8 Laskennalliset tarkastelut ... 53

4.6.9 Yleiset vertailuarvot ja niiden soveltaminen ... 55

4.6.10 Maaperän kynnys- ja ohjearvot ... 58

4.6.11 Terveydensuojelun vertailuarvot ... 62

4.6.12 Pohjaveden laadun vertailuarvot ... 64

4.6.13 Pintaveden laadun vertailuarvot ... 69

4.6.14 Sisäilman laadun vertailuarvot ... 71

4.7 Riskien kuvailu ... 73

4.7.1 Epävarmuustarkastelu ... 73

4.7.2 Johtopäätökset ... 76

4.8 Kulkeutumisriskien arviointi ... 77

4.8.1 Tavoitteet ja rajaukset ... 78

4.8.2 Haitta-aineiden kulkeutumista ohjaavat prosessit ... 79

4.8.3 Kulkeutuminen vajo- ja pohjavedessä ... 82

4.8.4 Kulkeutuminen huokoskaasussa ja sisäilmaan ... 84

4.8.5 Kulkeutumisriskien määrittäminen ja kuvailu ... 86

4.9 Terveysriskien arviointi ... 88

4.9.2 Altistumisen arviointi ... 90

4.9.3 Vaikutusten arviointi ... 94

4.9.4 Terveysriskien määrittäminen ja kuvailu ... 97

4.10 Ekologisten riskien arviointi ... 99

4.10.2 Altistumisen ja vaikutusten arviointi ... 101

4.10.3 Ekologisten riskien määrittäminen ja kuvailu ... 104

4.11 Dokumentointi ... 105

5 Kestävä riskinhallinta ja kunnostus ... 111

5.1 Riskinhallinnan yleiset lähtökohdat ... 111

5.2 Riskinhallintapäätökseen vaikuttavat tekijät ... 112

(4)

3

5.3 Kestävä kehitys pilaantuneen alueen riskinhallinnassa ... 113

5.4 Kestävä kunnostaminen ... 114

5.4.1 Kestävän kunnostuksen tavoite ja periaatteet ... 114

5.5 Kestävyyden arviointi ja optimointi kunnostushankkeessa ... 115

5.6 Kestävyyden osatekijät ja indikaattorit ... 116

5.6.1 Ympäristötekijät ... 117

5.6.2 Sosiaaliset tekijät... 120

5.6.3 Taloudelliset tekijät ... 121

6 Kestävää riskinhallintaa ja kunnostusta koskevia suosituksia ... 124

6.1 Alueellinen maankäytön suunnittelu ... 124

6.2 Riskinarvioinnin soveltuvuus ... 125

6.3 Kunnostustoimien ajoitus ... 125

6.4 Pintamaan puhtaus ... 125

6.5 Riskien kannalta erityistä huolta aiheuttavat aineet ja pitoisuudet ... 126

6.5.1 Pysyvät, biokertyvät ja toksiset aineet ... 126

6.5.2 Helposti haihtuvat orgaaniset yhdisteet ... 127

6.5.3 NAPL-yhdisteet ... 127

6.6 Kunnostusmenetelmät ... 128

6.7 Kaivettujen maa-ainesten hyödyntäminen ... 128

6.8 Osallistaminen ja viestintä ... 131

LIITTEET

1. Valtioneuvoston asetus maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007)

2. Valtioneuvoston asetukseen maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista liittyvät perustelut

3. Näytteenotto ja sen edustavuus

4. Monitoroidun luontaisen puhdistumisen (MLP) hyödyntäminen pohjavesiriskien arvioinnissa ja hallinnassa

5. Maaperän ohjearvojen perustana olevat viitearvot

6. Haitta-aineiden fysikaalis-kemiallisia ominaisuuksia kuvaavien muuttujien oletusar- voja

7. Maaperänäytteenotto ja haitallisten aineiden määrittämisessä käytettäviä standardime- netelmiä

8. Laskentayhtälöitä

9. Laskentakaavojen lähtötiedot ja niiden määrittäminen 10. Öljyhiilivedyt pilaantuneen alueen riskinarvioinnissa

11. WHO:n toksisuusekvivalenssikertoimet dioksiineille JA PCB-yhdisteille 12. Pilaantuneisiin maa-alueisiin liittyvä viestintä

(5)

4

1 Johdanto

Monet tekijät voivat laukaista tarpeen selvittää alueen pilaantuneisuutta. Tällaisia ovat mm.

maankäytön muutos, alueelle suunnitellut rakennustyöt, muutokset alueen omistus- tai hallin- tasuhteissa, alueella harjoitetun toiminnan päättyminen sekä havaintoihin perustuva epäily pilaantuneisuudesta. Selvitystarve käynnistää päätöksentekoprosessin, johon kuuluu useita osavaiheita ja toimijoita (kuva 1).

Pilaantuneita alueita koskevan päätöksenteon keskeisenä tavoitteena on estää pilaantumisesta ympäristölle ja terveydelle aiheutuvat haitat. Tämä edellyttää haittojen ja mahdollisten haittojen eli riskien tunnistamista ja niiden merkityksen arviointia (riskinarviointi). Riskinarviointia tarvitaan usein päätöksentekoprosessin eri vaiheissa, kuten alueen puhdistustarvetta, kunnos- tustavoitteita ja kunnostetun kohteen jäännösriskejä arvioitaessa. Riskinarvioinnin yleiset periaatteet, tavoitteenasettelun reunaehdot ja arviointimenetelmät ovat yhdenmukaisia arvioinnin lähtökohdasta riippumatta.

Riskinhallinnan ensisijainen tavoite on kohteessa arvioitujen ympäristö- ja terveyshaittojen tai -riskien vähentäminen hyväksyttävälle tasolle. Riskinhallintaan sisältyy toimien suunnittelu, vertailu, valinta ja käytännön toteutus. Riskinhallinnan suunnittelussa ja toteutuksessa on tärkeä ymmärtää, että eri riskinhallintaratkaisuilla, kuten kunnostusmenetelmillä, on aina mo- niulotteisia ympäristöllisiä, sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia, jotka yhdessä määrittelevät toiminnan kestävyyden. Pilaantuneen alueen päätöksenteossa kestävyyden arvioinnilla pyri- tään varmistamaan, että valituilla riskinhallintatoimilla saavutettavat kokonaishyödyt ovat mahdollisimman suuret ja ylittävät toimien negatiiviset vaikutukset.

Riskinarviointi pilaantuneella alueella on perustunut vuonna 2007 annettuun valtioneuvoston asetukseen maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007¹, PIMA- asetus) sekä asetuksen soveltamisohjeeseen (Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2007²). Ohje laa- dittiin ensisijaisesti tarkentamaan uutta asetusta, mutta siinä käsiteltiin myös yleisiä riskinhallinnan sekä maa-ainesjätteen käsittelyn ja sijoittamisen periaatteita. Ohjeen sisällön tarkista- minen tuli ajankohtaiseksi erityisesti ympäristönsuojelulain (86/2000³) kokonaisuudistuksen sekä kaivettuja maa-aineksia koskevien suositusten osalta uuden jätelain (646/2011⁴) myötä.

Samalla ohjetta päätettiin tarkistaa myös muilta osin siinä laajuudessa kuin se ohjeen käytöstä saatujen kokemusten perusteella todettiin tarpeelliseksi.

Riskinarvioinnin osalta tämän ohjeen keskeisimmät muutokset aiempaan ohjeeseen verrattu- na koskevat arvioinnin tavoitteenasettelua sekä haittojen ja riskien määrittämisessä tarvittavi- en kohdetietojen ja vertailuarvojen hankintaa ja soveltamista. Ohjeeseen tehdyt muutokset tarkentavat ja yhdenmukaistavat riskinarvioinnin sisältövaatimuksia ja toteutustapaa. Myös riskinarvioinnin- ja –hallinnan lainsäädännöllisiä perusteita on täsmennetty ja avattu aiempaan ohjetta yksityiskohtaisemmin. Riskinhallintaosiossa uutena asiana käsitellään riskinhallinnan ja kunnostuksen kestävyyttä ja kestävyyden arviointia osana päätöksentekoa. Tämän lisäksi ohjeessa annetaan kestävää riskinhallintaa ja kunnostusta koskevia yleisiä suosituksia.

1 http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2007/20070214

2 http://www.environment.fi/default.asp?contentid=302022&lan=fi

3 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000086

(6)

5

Tehtyjen muutosten vuoksi myös ohjeen nimi on muutettu vastaamaan paremmin sen sovel- tamisalaa.

Kaivettujen maa-ainesten luokittelusta, käsittelystä ja hyödyntämisestä annetaan erillinen ympäristöministeriön tulkintaohjeistus.

Ohjeessa ei selosteta yksityiskohtaisesti muita päätöksentekoprosessin vaiheita, kuten kohdetutkimuksia ja kunnostuksen suunnittelua, toteutusta ja raportointia, vaikka ne ovatkin tärkeä osa riskinhallintaa (kuva 1). Näiden osalta viitataan pääosin muihin ympäristöhallinnon op- paisiin ja yleiseen kirjallisuuteen. Toisaalta ohjeessa kuvataan aiempaa ohjetta tarkemmin erityisesti näytteenoton suunnittelua ja sen tulosten soveltamista riskinarvioinnissa.

Ohje annetaan ympäristönsuojelulain nojalla. Se on tarkoitettu valvonta- ja lupaviranomaisil- le, suunnitelmien ja arviointien tekijöille ja tilaajille sekä muille alan asiantuntijoille. Ohje ei ole sitova.

Ohje on laadittu Suomen ympäristökeskuksessa ympäristöministeriön ohjauksessa.

Tämä ohje korvaa ympäristöministeriön ohjeen 2/2007.

Kuva 1. Esimerkki tyypillisen PIMA-hankkeen etenemisestä ja sen osavaihteista sekä toimijoista.

Tässä ohjeessa käsitellään riskinarviointia ja kestävää kunnostamista. Todellisessa hankkeessa osa- vaihteet voivat poiketa esitetystä mm. valitun kunnostusmenetelmän mukaan. Kohdetutkimuksia ja riskinarviointia voidaan tehdä useassa eri vaiheessa.

(7)

6

2 Keskeiset käsitteet

Riskinarvioinnin ja -hallinnan käsitteistö on osin kirjavaa ja vakiintumatonta (Sorvari ja Assmuth 1998⁵). Käsitteiden käyttö ja merkitys vaihtelevat eri toiminta- ja säädösympäris- töissä sekä muissa asiayhteyksissä, mistä syystä niiden määrittely on tärkeää. Seuraavassa selitetään lyhyesti riskinarvioinnin ja -hallinnan keskeisiä käsitteitä ja niiden käyttöä tässä ohjeessa.

2.1 Pilaantunut alue

Pilaantunut alue on alue, jolla on ihmisen toiminnan seurauksena haitallisia aineita siinä mää- rin, että niistä aiheutuu haittaa tai merkittävä riski ympäristölle tai terveydelle.

Pilaantuneella alueella tarkoitetaan maa-aluetta, jolla haitallisten aineiden pitoisuudet ja ko- konaismäärät maaperässä, pohjavedessä ja/tai alueeseen kuuluvan pintavesiuoman tai -altaan pohjasedimentissä ovat riittävän suuria mahdollisten haitallisten ympäristö- ja terveysvaiku- tusten aiheuttamiseksi alueen nykyisessä ja/tai tulevassa käytössä. Pilaantunut alue voidaan määritellä suoraan haitta-aineiden alueellisen esiintymisen taikka tietyn suunnittelu- tai ra- kennusalueen rajojen perusteella, jolloin samalla alueella voi olla useita pilaantuneita ja pi- laantumattomia osa-alueita.

Alueen pilaantuneisuus määräytyy riskinarvioinnin (ks. luku 4) perusteella. Tässä ohjeessa pilaantuneen alueen käsitettä käytetään kirjoitusasun yksinkertaistamiseksi kuitenkin kuvaa- maan myös sellaisia alueita, joilla pilaantuneisuus on alueella todettujen haitta-aineiden vuoksi vasta selvitettävä. Käytännössä tällainen alue voidaan hyväksytyn riskinarvioinnin perusteella todeta myös pilaantumattomaksi. Toisaalta on otettava huomioon, että myös pilaantumattomaksi arvioidulla alueella voi olla haitta-aineiden vuoksi alueen tai maa-ainesten käyttörajoitteita.

2.2 Haitta, riski ja vaara

Haitta on ympäristöön tai terveyteen kohdistuva ei toivottu vaikutus, joka aiheutuu haitallisten aineiden kulkeutumisen tai niille altistumisen seurauksena. Riski on arvio haitan todennä- köisyydestä ja vakavuudesta. Vaara kuvaa merkityksellistä riskiä.

Pilaantuneella alueella haitta on konkreettinen seuraus haitallisten aineiden päästöistä tai niille altistumisesta. Haitta voi kohdistua ympäristön laatuun, elolliseen luontoon tai ihmi- sen terveyteen ja se voidaan yleensä mitata tai muulla tavoin todentaa. Haitta voi ilmetä mm.

häiriöinä alueen maa- tai vesiekosysteemissä, sairauden oireena alueen asukkaissa, epämiel-

5 Sorvari, J. ja Assmuth, T. 1998. Saastuneiden alueiden riskinarviointi – mitä, miksi, miten. Suomen ympäris- tökeskus. Opas 50, 150 s. ISBN 952-11-0408-2, ISSN 1238-8602.

(8)

7

lyttävänä hajuna tai sellaisena pohjaveden laadun muutoksena, joka vaikeuttaa pohjaveden käyttöä. Haitta voi olla luonteeltaan vähäinen ja siedettävä tai merkityksellinen ja vakava.

Riski on arvio haitan luonteesta ja todennäköisyydestä. Mitä suurempia ovat haitan aiheutumisen todennäköisyys ja seuraukset sitä suuremmaksi kasvaa myös riski. Käytännössä riski arvioidaan usein suoraan tietyn, erikseen rajatun ja määritellyn, kohteen ja haitan suhteen.

Tällöin riskillä tarkoitetaan vain todennäköisyyttä, jolla kyseinen haitta aiheutuu.

Koska riski on aina arvio, sen todentumisesta ei ole täyttä varmuutta. Epävarmuudesta seuraa, ettei riskiä voida yleensä kokonaan estää tai poistaa, koska jo pienikin mahdollisuus haitan aiheutumiseen jollain aikavälillä aiheuttaa riskin. Samasta syystä riskejä koskeva päätök- senteko edellyttää hyväksyttävän riskin määrittelyä. Riski voi olla hyväksyttävä tai merkityksetön, jos haitan aiheutumisen todennäköisyys on pieni tai haitta aiheutues- saankin on siedettävä. Siten päätöksentekijän on pystyttävä määrittelemään myös sellainen epävarmuuden ja haitan aste tai taso, jota voi vielä pitää hyväksyttävänä. Haittojen ja riskien luonne, suuruus ja merkittävyys, epävarmuus huomioon ottaen, arvioidaan tapauskohtaisesti riskinarvioinnissa (ks. luku 4).

Ympäristönsuojelulaissa pilaantumista koskevien säännösten käsitteistö poikkeaa osin edellä esitetystä. Pilaantumisen määrittelyssä haittojen mahdollisuutta kuvataan ympäristönsuojelu- laissa termillä vaara eikä riskin käsitettä yleisesti käytetä. Säännösten soveltamisessa tällä ei kuitenkaan ole merkitystä, koska vaaran on käytännössä tulkittava tarkoittavan merkityksel- listä riskiä (ks. luku 3.1). Monissa muissa riskinarvioinnin toiminta- ja säädösympäristöissä vaaralla viitataan yleensä haitan mahdollistavaan tekijään tai tapahtumaan, kuten haitta- aineen toksisuuteen tai päästön aiheuttamaan onnettomuuteen. Epäselvyyksien välttämiseksi tässä ohjeessa käytetään pilaantumisen määrittelyn yhteydessä ainoastaan käsitteitä haitta ja riski.

2.3 Riskinarviointi, riskinhallinta ja kunnostaminen

Riskinarviointi on prosessi, jossa tunnistetaan, määritetään ja kuvaillaan haittoja ja riskejä.

Pilaantuneella alueella riskinarviointiin sisältyy aina haitta-aineiden päästö- ja altistuslähtei- den, haitallisten vaikutusten kohteiden sekä näiden välisen yhteyden ja merkityksen osoitta- minen. Tämä edellyttää haitta-aineiden esiintymisen todentamista kohteessa ja niiden ominai- suuksien tuntemista sekä arviota aineiden kulkeutumisesta ja niille altistumisesta.

Riskinhallinta on toimintaa, joka kattaa koko riskejä koskevan suunnittelu- ja päätöksenteko- prosessin. Siihen sisältyvät sekä riskinarviointi että kaikki toimet haittojen ja riskien estämi- seksi tai vähentämiseksi.

Pilaantuneella alueella riskinhallintaa voidaan toteuttaa päätöksenteon eri vaiheissa ja tasoil- la, esim. osana laajempaa alueellista suunnittelua tai rakentamista. Varsinaiset riskinhallinta- toimet voidaan kohdistaa haitta-aineiden lähteisiin, kulkeutumis- ja altistusreitteihin tai altis- tujiin.

(9)

8

Kunnostaminen on riskinhallintakeino, jonka tarkoituksena on vähentää haittoja ja riskejä haitta-aineita poistamalla tai muuntamalla niiden ominaisuuksia.

Pilaantuneella alueella kunnostaminen (kunnostus) voidaan kohdistaa haitta-aineiden lähtei- siin tai kulkeutumis- ja altistusreitteihin esim. pilaantunutta maaperää ja pohjavettä käsittele- mällä. Kunnostuksen tavoitteet asetetaan kunnostustyötä koskevassa viranomaispäätöksessä.

Ympäristölainsäädännössä kunnostamisesta käytetään termiä puhdistaminen.

2.4 Kestävä riskinhallinta ja kunnostaminen

Kestävä riskinhallinta on riskinhallintaa, jonka kokonaishyödyt ovat ympäristön, talouden ja sosiaalisten tekijöiden suhteen pitkän ajan kuluessa mahdollisimman suuret.

Pilaantuneella alueella kestävä riskinhallinta tarkoittaa sellaista päätöksentekoa ja toimintaa, joilla pyritään maksimoimaan kokonaishyödyt ympäristö, yhteiskunta ja ihminen (sosiaaliset tekijät) sekä talous huomioon ottaen. Kestävää riskinhallintaa voidaan toteuttaa sekä alueelli- sella tasolla (esim. maankäytön suunnittelu) että yksittäisen kohteen tasolla (esim. kunnostus- hanke).

Kestävä kunnostaminen on kunnostamista, jonka kokonaishyödyt ovat ympäristön, talouden ja sosiaalisten tekijöiden suhteen pitkän ajan kuluessa mahdollisimman suuret.

Pilaantuneella alueella kestävä kunnostaminen tarkoittaa kunnostamista, jossa kunnostuksen kokonaishyödyt kohteessa ylittävät sen negatiiviset vaikutukset. Kunnostushankkeen kestä- vyyden varmistamisessa keskeisenä lähtökohtana on vaihtoehtoisten kunnostusmenetelmien etujen ja haittojen systemaattinen vertailu ja optimointi.

(10)

9 2.5 Muut käsitteet

Muilla käsitteillä tarkoitetaan tässä ohjeessa seuraavaa:

alempi ohjearvo haitallisen aineen pitoisuus, jonka ylittyessä alueen maaperää pidetään yleensä pilaantuneena, ellei aluetta käytetä teollisuus-, varasto- tai liikennealueena taikka muuna vastaavana alueena tai ellei kohdekohtaisella riskinarvioinnilla ole toisin osoitettu.

altistuminen haitta-aineen saanti yksilöön. Altistumista kuvataan aikayksikössä annok- sena elimistöön tai ainepitoisuutena, jolle altistutaan.

edustava näyte näyte, jonka perusteella voidaan tehdä luotettavia arvioita sen ympäris- tönosan ominaisuuksista, josta näyte on otettu. Esimerkiksi haitta-aineen pitoisuuden suhteen edustavan maaperänäytteen tulisi sisältää haitta- ainetta samassa suhteessa kuin sitä todellisuudessa esiintyy tutkittavan alueen maaperässä.

edustava pitoisuus tiettyä arviointi-/näytteenottoaluetta päätöksenteossa luotettavasti kuvaava haitta-aineen pitoisuus. Edustava pitoisuus vastaa arviointialueen pitoi- suuskeskiarvoa silloin, kun näytteenotto alueen suhteen on ollut edusta- vaa.

ekologinen haitta luonnolle ja sen toiminnoille aiheutuva haitta, joka ilmenee haitallisina vaikutuksina yksittäisille eliöille, populaatioille, ekosysteemille tai laajasti ottaen koko biosfäärille.

haitallinen aine aine, joka voi aiheuttaa ympäristö- tai terveyshaittaa (haitta-aine).

kvalitatiivinen laadullinen (kuvaileva)

kvantitatiivinen määrällinen (mittaukseen ja/tai laskentaan perustuva)

kynnysarvo haitallisen aineen pitoisuusarvo, jonka ylittyessä maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava.

maankäyttö alueen nykyinen tai oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu kaavan mu- kainen käyttö.

maaperä kallioperän yläpuolella olevat eloperäiset ja kivennäismaakerrostumat.

Maaperään eivät kuulu vesistöjen pohjakerrostumat (sedimentit).

mittausepävarmuus mitatun arvon suurin poikkeama todellisesta arvosta. Tähän vaikuttavat sekä satunnaiset että systemaattiset virhelähteet. Ilmaistaan yleensä pro- senttina tai tuloksen vaihteluvälinä.

määritysraja pienin pitoisuus, joka voidaan määrittää hyväksyttävällä tarkkuudella.

pilaantunut maa-aines maaperästä irrotettu maa-aines, jonka yhden tai useamman haitallisen aineen edustava pitoisuus ylittää PIMA-asetuksessa säädetyn kynnysarvon tai alueellisen taustapitoisuuden. Pilaantuneella maa-aineksella ei tarkoite- ta muita jätejakeita, jotka ovat erillisinä kerroksina tai jakeina maa- aineksessa.

pilaantunut maaperä maaperä, jossa ihmistoiminnasta maaperään joutuneet haitalliset aineet aiheuttavat haittaa tai merkityksellisen riskin ympäristölle tai terveydelle.

pilaantunut pohjavesi pohjavesi, jossa ihmistoiminnasta pohjaveteen joutuneet haitalliset aineet aiheuttavat haittaa tai merkityksellisen riskin ympäristölle tai terveydelle PIMA-asetus valtioneuvoston asetus maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen

arvioinnista (214/2007).

pintavalunta maanpinnalla tai maan pintakerroksessa painovoiman vaikutuksesta kul- keva sade- ja sulamisvesi (ml. hulevesi eli rakennetuilta alueilta poisjoh- dettava sade- ja sulamisvesi).

(11)

10 pintavesi

pohjavesi

vesistö tai sitä pienempi vesialue, kuten noro tai oja.

vesi vyöhykkeessä, jossa maaperän huokostilat (= maaperän pohjavesi) tai kallioperän raot ja ruhjeet (= kalliopohjavesi) ovat kokonaan veden kyl- lästämät (ml orsivesi eli varsinaisen pohjavesiesiintymän yläpuolella olevan tiiviin maakerroksen pidättämä vapaa pohjavesikerros).

pohjavesialue luokka I vedenhankintaa varten tärkeä pohjavesialue.

pohjavesialue luokka II vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue.

puhdistaminen ympäristölainsäädännössä käytetty termi, joka vastaa kunnostamista.

taustapitoisuus haitallisen aineen luontaisesti tavanomainen pitoisuus maaperässä tai sellainen kohonnut pitoisuus, joka esiintyy laajalla alueella pilaantuneeksi epäillyn kohteen ympäristössä ja joka ei ole peräisin kohteessa harjoite- tusta toiminnasta.

terveyshaitta ihmisessä todettava sairaus, muu terveydenhäiriö tai sellaisen teki- jän tai olosuhteen esiintyminen, joka voi vähentää väestön tai yksi- lön elinympäristön terveellisyyttä (YSL 5§)

toteamisraja pienin pitoisuus, jolla saadaan selvästi nollanäytteen tuloksesta poikkeava tulos.

vesistö sisävesialueet, kuten järvet, joet, lammet, purot ja kanavat sekä aluevedet.

viihtyvyyshaitta ihmisten viihtyvyyteen haitallisesti vaikuttava tekijä ympäristössä.

viitearvo mahdollisten terveys- ja ympäristöhaittojen perusteella määritelty yleinen pitoisuus- tai annosraja, joka vastaa tiettyä erikseen määri- teltyä riskitasoa.

ylempi ohjearvo haitallisen aineen pitoisuusarvo, jonka ylittyessä maaperää pidetään yleensä pilaantuneena alueella, jota käytetään teollisuus-, varasto- tai liikennealueena taikka muuna vastaavana alueena, ellei kohdekohtaisella riskinarvioinnilla ole toisin osoitettu.

ympäristöhaitta luonnolle ja sen toiminnoille aiheutuva haitta tai sellainen ympäristön laadun huononeminen, joka vähentää merkittävästi ympäristön viihtyvyys- tai käyttöarvoja.

ympäristönlaatunormi vesiympäristölle vaarallisen ja haitallisen aineen pitoisuus pintavedessä, sedimentissä tai eliöstössä, jota ei saa ihmisen terveyden tai ympäristön suojelemiseksi ylittää (VNa 1022/2006, 3 §).

(12)

11

3 Säädösperusta

Pilaantuneen alueen päätöksentekoa ja toimia ohjataan pääosin ympäristöä, mutta myös ihmisen terveyttä, kemikaaleja, jätteitä sekä maankäyttöä ja rakentamista koskevalla lainsäädän- nöllä. Tässä luvussa esitetään pilaantuneiden alueiden kannalta keskeisimmät säädökset ja selostetaan niiden merkitystä pilaantuneen alueen riskinarvioinnissa ja -hallinnassa. Tavoit- teena on edistää säännösten yhdenmukaista tulkintaa ja soveltamista pilaantuneen alueen suunnittelu- ja kunnostushankkeissa. Säädösperusta luo pohjan myös ohjeen seuraavissa lu- vuissa esitetyille periaatteille, tavoitteille ja suosituksille.

Lainsäädännön lisäksi päätöksentekoa ohjataan suoraan tai välillisesti mm. erilaisilla strategi- oilla ja toimenpideohjelmilla, säädöksiä tarkentavilla ohjeilla, toiminnan teknistä suunnittelua ja toteutusta tukevilla oppailla sekä muilla poliittisilla tai taloudellisilla ohjauskeinoilla. Mui- ta ohjauskeinoja on käsitelty laajemmin mm. pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallinnan ekotehokuutta käsittelevässä julkaisussa (Sorvari, J. ym. 2009⁶).

3.1 Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulaki (86/2000⁷) on pilaantumisen torjunnan yleislaki, joka sisältää sään- nöksiä maaperän, vesien ja ilman suojelusta. Sitä sovelletaan kaikkeen toimintaa, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lain tavoitteena on mm. ehkäistä ympäris- tön pilaantumista, poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja, turvata terveelli- nen, viihtyisä ja monimuotoinen ympäristö, tehostaa ympäristöä pilaavan toiminnan vaiku- tusarviointia ja huomioonottamista kokonaisuutena, parantaa kansalaisten osallistumismah- dollisuuksia päätöksentekoon, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä, torjua ilmastonmuu- tosta sekä tukea muuten kestävää kehitystä.

Ympäristönsuojelulaki sisältää sen soveltamisen kannalta keskeisiä määritelmiä, yleisiä periaatteita ja kieltoja sekä määrittelee toiminnanharjoittajia ja viranomaisia koskevat velvoitteet ja vastuut. Tämän lisäksi laki antaa mahdollisuuden säätää valtioneuvoston asetuksella tarkempia ympäristönsuojelua koskevia säännöksiä, joiden perusteella mm. EU-direktiivejä saa- tetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lakiin sisältyy myös mahdollisuus kunnallisten ym- päristönsuojelumääräysten antamiseen toiminnoille, jotka eivät ole yleisesti luvanvaraisia.

Pilaantuneen alueen suunnittelu ja -kunnostushankkeissa ympäristönsuojelulaki on tärkein ohjauskeino ja se määrittelee toiminnan yleiset lähtökohdat. Tässä luvussa on käsitelty pilaantuneen alueen riskinarviointia ja -hallintaa koskevia keskeisimpiä ympäristönsuojelulain säännöksiä ja niiden merkitystä päätöksenteossa, sekä valtioneuvoston asetusta maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007⁸, liitteet 1 ja 2). Myös muilla ympäristönsuojelulain tai sen nojalla annetuilla säännöksillä voi olla merkitystä päätöksente- ossa yksittäisessä kohteessa.

6 Sorvari, J., Antikainen, R., Kosola, M-L, Jaakkonen, S., Nerg, N., Vänskä, M. ja Pyy, O. 2009. Pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallinnan ekotehokkuus. Suomen ympäristö 33/2009, 93 s. Suomen ympäristökeskus.

ISBN:978-952-11-3552-1, ISBN 978-952-11-3552-1 (PDF), ISBN 978-952-11-3551-4 (nid.). Saatavilla.

http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=336421&lan=fi

(13)

12

HUOM: Ohjeluonnos ennakoi tulevaa ympäristönsuojelulain muutosta ja tekstin pykä- läviittauksissa on käytetty pohjana luonnosta hallituksen esitykseksi uudeksi ympäris- tönsuojelulaiksi ⁹. Ohje päivitetään lain tultua hyväksytyksi.

Ohje ei käsittele tulevan uuden ympäristönsuojelulain direktiivilaitoksiin liittyvää maaperän ja pohjaveden perustilan arviointia ja toiminnan lopettamiseen liittyviä toimia, jotka ohjeiste- taan erikseen. Ohjeessa kuvattua riskinarviointimenettelyä voidaan kuitenkin soveltaa myös näissä tapauksissa silloin, kun se on tarkoituksenmukaista.

3.1.1 Määritelmät

5§ Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:

1) päästöllä ihmisen toiminnasta aiheutuvia aineita, energiaa, melua, tärinää, säteilyä, valoa, lämpöä tai hajua, jotka päästetään, johdetaan tai jätetään yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään;

2) ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa:

a) terveyshaittaa;

b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille;

c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista;

d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä;

e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä;

f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus;

3) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista;

4) terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveelli- syyttä;

7) parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla mahdollisimman tehokkaita ja kehittyneitä, tekni- sesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia tuotanto- ja puhdistusmenetelmiä ja toiminnan suunnittelu-, rakentamis-, ylläpito-, käyttö- sekä lopettamistapoja, joilla voidaan ehkäistä toiminnan aiheuttama ympäristön pilaantuminen tai tehokkaimmin vähentää sitä ja jotka so- veltuvat ympäristölupamääräysten perustaksi;

tekniikka on teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista silloin, kun se on saatavissa käyttöön yleisesti ja sitä voidaan soveltaa asianomaisella toiminnan alalla kohtuullisin kus- tannuksin;

9) vesistöllä vesilain (587/2011) 1 luvun 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista vesistöä;

10) maaperällä maankuoren ylintä kerrosta, joka on kallioperän ja maanpinnan välissä ja muodostuu irtomaalajeista, orgaanisesta aineksesta, huokosvedestä ja -ilmasta sekä eliöistä;

11) pohjavedellä maa- tai kallioperässä olevaa vettä;

9 http://www.ym.fi/fi-

FI/Ymparisto/Lainsaadanto_ja_ohjeet/Ymparistonsuojelun_valmisteilla_oleva_lainsaadanto/Ymparistonsuojelul ain_uudistaminen/Paattynyt_lausuntokierros(4732)

(14)

13

12) pohjavesialueella geologisin perustein rajattavissa olevaa aluetta, jolla sijaitseva maape- rän muodostuma tai kallioperän vyöhyke mahdollistaa merkittävän pohjaveden virtauksen tai vedenoton;

Alueen pilaantuminen on useimmiten seuraus alueella olleen toiminnan aiheuttamista suorista päästöistä maaperään. Pilaantuneella alueella päästöt sen sijaan ovat tyypillisesti luonteeltaan epäsuoria, maaperästä veteen tai ilmaan aiheutuvia haitta-ainepäästöjä, joista voi edelleen aiheutua pilaantumisen vaaraa aineiden levitessä tai niille altistuttaessa. Ympäristövaikutuk- siltaan pilaantunut alue ja sen käyttö ovat siten rinnastettavissa pilaantumisen vaaraa aiheut- tavaan toimintaan.

Ympäristön pilaantuminen käsitteenä viittaa päästöjen aiheuttamiin haittoihin terveydelle tai luonnolle, luonnonvarojen käytön vaikeutumiseen tai alueen muiden käyttöarvojen vähenty- miseen. Luonto tarkoittaa laissa elottoman ja elollisen luonnon muodostamaa kokonaisuutta, jolle aiheutuva haitta voi ilmetä haitallisina vaikutuksina yksittäisille eliöille, populaatioille, ekosysteemille ja laajasti ottaen koko biosfäärille. Viihtyisyyden vähentyminen voi ilmetä esim. hajuna ja omaisuushaitat taloudellisina vahinkoina, kuten kiinteistön arvon alentumise- na. Terveyshaitan määritelmä vastaa terveydensuojelulain määritelmää ja sisältää konkreetti- sen haitan, kuten sairauden, lisäksi vaaran eli merkityksellisen riskin terveyshaitan ilmenemi- sestä (HE 84/1999¹⁰).

Ympäristön pilaantumisen määrittelevät haitalliset vaikutukset voivat koskea luonteeltaan erilaisia ympäristönsuojelun kohteita, jotka määräytyvät aina osin tapauskohtaisesti mm. ym- päristöolosuhteiden ja maankäytön perusteella. Pilaantumisen määritelmässä mainitut vaiku- tuskohteet on otettava huomioon myös pilaantuneen alueen riskinarvioinnissa ja -hallinnassa.

Riskinarvioinnin ja -hallinnan suunnittelu ja toteutus edellyttävät kohteessa olennaisten vai- kutuskohteiden ja -tyyppien tunnistamista sekä käytännössä myös niiden tarkempaa rajausta ja määrittelyä. Myös haitallisten vaikutusten merkittävyys on arvioitava tapauskohtaisesti (ks.

luku 4).

Tässä ohjeessa pohjavedellä tarkoitetaan vettä, joka on maan pinnan alla kyllästyneessä vyö- hykkeessä ja suorassa yhteydessä kallio- tai maaperään. Tämä poikkeaa osin ympäristönsuo- jelulain pohjaveden määritelmästä, mutta vastaa mm. vesienhoitolain 2 §:n 2 kohdan mukaista määritelmää sekä yleistä käytännön tulkintaa, ja mahdollistaa sen, että pohjavesi käsitteenä voidaan erottaa muusta maavedestä. Tämä tekee pilaantuneen alueen riskinarvioinnin ja - hallinnan tavoitteenasettelusta yksiselitteisempää. Pohjavesialueella ohjeessa tarkoitetaan lähinnä ympäristöhallinnon luokittelemia, vedenhankinnan kannalta tärkeitä tai muita siihen soveltuvia pohjavesialueita (luokat I ja II).

3.1.2 Yleiset velvollisuudet ja periaatteet

7 § Toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen

Toiminnanharjoittajan on ehkäistävä ennakolta ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan haitalliset ympäristövaikutukset tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitettava ne mahdollisimman vähäisiksi. Toiminnanharjoittajan

10 HE 84/1999. Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi. Saata- villa: http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/1999/19990084

(15)

14

on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäi- siksi.

Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on noudatettava jätelain (646/2011) 2 luvussa säädettyjä yleisiä velvollisuuksia ja periaatteita sekä kemikaalilain (744/1989) ja Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön mukaisia kemikaalien turvallista käyttöä koskevia velvoitteita ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseksi.

(16)

15 20 §

Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että

1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäris- tön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämi- seen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate);

2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannus- tehokkaita eri toimien yhdistelmiä, kuten työmenetelmiä sekä raaka-aine- ja polttoainevalin- toja (ympäristön kannalta paras käytäntö).

Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien en- naltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäi- siksi (aiheuttamisperiaate).

Ympäristönsuojelulain yleiset velvollisuudet ja periaatteet ovat keskeisiä lähtökohtia pilaantuneen alueen päätöksenteossa. Ne ohjaavat osaltaan sekä riskinarvioinnin että riskinhallinnan suunnittelua ja toteutusta. Velvoite ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen sekä varovaisuus- ja huolellisuusperiaate ohjaavat tunnistamaan ja arvioimaan riskejä ja puuttumaan niihin ennen kuin varsinaisia ympäristöhaittoja ja pilaantumista vielä aiheutuu. Pilaantuneen alueen riskinhallinnassa nämä periaatteet merkitsevät esim. altistumisen ja päästöjen rajoit- tamista siten, ettei haitta-aineita leviä merkittävässä määrin kohteen ulkopuolelle tai maape- rästä muihin ympäristönosiin. Varovaisuusperiaate merkitsee lisäksi epävarmuuden erityistä huomioonottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa (HE 84/1999). Periaatteiden noudatta- minen tukee kestävää riskinhallintaa, sillä riskien vähentäminen ennakolta on yleensä hel- pompaa ja kustannustehokkaampaa kuin haittojen poistaminen jälkikäteen (Sorvari ym 2009¹¹). Päätöksenteossa on kiinnitettävä huomiota myös riskinhallinnan mahdollisiin ympä- ristövaikutuksiin.

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) ja käytännön (BEP) periaatteiden tulisi ohjata pää- töksentekoa ja riskinhallintamenetelmien valintaa sekä pilaantuneella alueella että kaivettujen pilaantuneiden maa-ainesten käsittelyssä kohteen ulkopuolisissa laitoksissa. Aiheuttamisperi- aatteen näkökulmasta toiminnanharjoittajan lisäksi tai sijaan riskien vähentämisestä pilaantuneella alueella voi vastata myös alueen haltija.

15 § Maaperän pilaamiskielto

Maahan ei saa jättää, päästää tai sijoittaa jätettä tai muuta ainetta taikka eliöitä siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän pilaamiskielto).

11 Sorvari, J., Antikainen, R., Kosola, M-L, Jaakkonen, S., Nerg, N., Vänskä, M. ja Pyy, O. 2009. Pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallinnan ekotehokkuus. Suomen ympäristö 33/2009, 93 s. Suomen ympäristökeskus.

ISBN:978-952-11-3552-1, ISBN 978-952-11-3552-1 (PDF), ISBN 978-952-11-3551-4 (nid.). Saatavilla.

http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=336421&lan=fi

(17)

16 16 § Pohjaveden pilaamiskielto

Ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitel- lä siten, että

1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle tai laatu voi muutoin olennaisesti huonontua;

2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle tai tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai

3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä sellaisista 1 momentissa tarkoitetuista aineista, jotka ovat ympäristölle ja terveydelle vaarallisia ja joiden päästäminen suoraan tai välillisesti pohjaveteen on kielletty.

Maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot vastaavat lähtökohdiltaan lain yleisiä periaatteita eli toiminnan ei tarvitse aiheuttaa varsinaisia haittoja ollakseen pilaamiskiellon vastaista. Toisin sanoen tarve puuttua toimintaan voi määräytyä jo pilaamiskielloissa mainittujen seurausten (haittojen) mahdollisuuden eli maaperän tai pohjaveden laadun muutoksesta aiheutuvan vaaran (merkityksellisen riskin) perusteella (ks. luku 2.1).

Riskinarvioinnin ja -hallinnan suunnittelussa pilaamiskieltojen soveltaminen edellyttää nä- kemystä kielletystä tai suurimmasta hyväksyttävästä laatumuutoksesta. Tämä tarkoittaa sellaisen maaperän ja pohjaveden laatutason määrittelyä, jonka ylittyessä mainittuja seurauksia kohteessa voi perustellusti katsoa aiheutuvan. Tämän lisäksi päätöksenteko edellyttää usein arviota todennäköisyydestä, jolla maaperän tai pohjaveden laatu voi muuttua tähän tasoon pitkän ajan kuluessa.

Eliöstöä ja terveyttä koskeva haitta voi syntyä vain haitta-aineille altistumisen seurauksena.

Tältä osin kielletty laatumuutos voidaan määritellä lähinnä haitta-aineiden toksisten ominai- suuksien (myrkyllisyys ihmiselle ja eliöstölle) perusteella. Muiden ympäristöhaittojen, kuten viihtyisyyden vähentymisen ja pohjaveden laadun olennaisen huonontumisen, taikka pohjaveden käyttötarkoitukseen soveltumisen osalta kielletyn laatumuutoksen määrittelyyn tulee tarvittaessa sisällyttää myös muiden laatutekijöiden (esim. haju- ja maku) tarkastelua. Edun loukkausten osalta määrittely voi sisältää myös muuta tapauskohtaista harkintaa (esim. merkitys maaperän tai pohjaveden hyödyntämisen vaikeutumiseen ja siitä aiheutuvat ylimääräiset kustannukset).

Kuten ympäristön pilaantumisen määrittely (ks. luku 3.1.1) myös pilaamiskieltojen soveltaminen edellyttää aina kohdekohtaista tarkastelua, jossa haitat tai haittojen mahdollisuus tunnistetaan ja niiden todennäköisyys ja merkittävyys arvioidaan (ks. luku 4).

(18)

17

3.1.3 Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistaminen

132 § Maaperän ja pohjaveden puhdistamisvelvollisuus

Jos toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, toiminnanharjoittaja on velvollinen puhdistamaan pilaantuneen maaperän ja pohjaveden (pilaantunut alue) siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai täyttämään puhdistamisvelvolli- suuttaan, ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai hän on tiennyt tai hänen olisi pitänyt tietää alueen tila sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut kyseisen alueen maaperän pilaantumisesta.

Siltä osin kuin pilaantuneen alueen haltijaa ei voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää, on kunnan selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä.

Maaperän ja pohjaveden puhdistamisvelvollisuutta koskeva säännös asettaa puhdistamisvas- tuun etusijajärjestyksen, mutta määrittelee myös puhdistamisen yleiset ympäristötavoitteet.

Säännös kattaa terveys- ja ympäristöhaittojen lisäksi vaaran eli merkityksellisen riskin aiheut- tamisen ja vastaa tältä osin pilaamiskieltoja. Puhdistamisen tavoitteiden asettamisessa ei ole kuitenkaan enää kyse maaperän tai pohjaveden laatua heikentävän muutoksen ja pilaantumisen ennaltaehkäisystä kuten pilaamiskieltojen soveltamisessa, vaan jo tapahtuneen laatumuutoksen mahdollisesti aiheuttamien haittojen ja pilaantumisen leviämisen estämisestä. Tämä edellyttää myös osin erilaista lähestymistä haittojen ja riskien tarkasteluun kuin pilaamiskieltojen soveltamisessa. Toisaalta pilaamiskiellot on otettava huomioon myös puhtaustavoittei- den määrittelyssä osana pilaantumisen mahdollista leviämistä koskevaa tarkastelua, ja riittävä puhtaustaso eli haitan ja riskin hyväksyttävyys on arvioitava puhdistamisen tavoitteidenkin osalta tapauskohtaisesti (ks. luku 4).

134 § Selvitysvelvollisuus ja puhdistustarpeen arviointi

Jos maaperä tai pohjavesi on ilmeisesti pilaantunut, puhdistamisesta 132 §:n mukaan vastuussa olevan on selvitettävä alueen pilaantuneisuus ja puhdistamistarve. Tiedot puhdistamistar- peen arvioinnista tulee toimittaa valtion valvontaviranomaiselle.

Valtion valvontaviranomainen voi tarvittaessa määrätä puhdistamisesta vastuussa olevan täyt- tämään 1 momentin mukaisen velvoitteensa. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 18 luvussa säädetään.

Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistustarpeen arvioinnissa on otettava huomioon pilaantuneen alueen, sen ympäristön ja pohjaveden nykyinen tai tuleva käyttö sekä pilaantumisesta terveydelle tai ympäristölle mahdollisesti aiheutuva vaara tai haitta.

Päätöksenteon kannalta keskeinen, puhdistamisvelvollisuuden ja riittävän puhtaustason mää- rittelyä edeltävä, kysymys on, milloin maaperää tai pohjavettä voidaan pitää pilaantuneena ja puhdistamista tarpeellisena. Puhdistustarpeen määrittelyn yleiset edellytykset on esitetty YSL

(19)

18

134 §:ssä, jota valtioneuvoston asetus (214/2007¹²) maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista tarkentaa (ks. luku 3.1.5). Kuten pilaamiskieltojen soveltaminen ja puh- taustavoitteiden asettaminen myös puhdistustarpeen määrittely edellyttää tapauskohtaista ympäristö- ja terveyshaittojen ja riskien selvittämistä, josta puhdistamisvelvollinen vastaa.

Tapauksiin, joissa maaperän tai pohjaveden puhdistustarvetta ei arvioida olevan alueella to- detuista haitta-aineista huolimatta, ei ole olemassa erityistä hallintomenettelyä koskevaa säännöstä. Tiedot puhdistustarpeen arvioinnista on kuitenkin toimitettava aina viranomaiselle, ja arvioinnin tilaaja tai toteuttaja voi pyytää ympäristöviranomaisen kannanoton asiasta lau- suntomenettelyllä. Lausunnon merkittävin oikeudellinen ero hallintopäätökseen nähden on, että lausunto ei ole valituskelpoinen. Lausunnossa esitetyistä asioista eri mieltä olevan on kuitenkin mahdollista saattaa esimerkiksi maaperän puhdistustarvetta koskeva asia vireille ympäristönsuojelulain 188 §:n mukaisesti. Myös ne, joiden etua tai oikeutta asia saattaa loukata, voivat laittaa asian vireille. Viranomaisen on tehtävä kyseessä olevassa tapauksessa vireille saatetusta asiasta päätös, johon tyytymätön voi hakea muutosta Vaasan hallinto- oikeudelta.

Maaperän pilaantuneisuutta ja puhdistustarvetta koskevat tiedot tallennetaan valtakunnalli- seen maaperän tilan tietojärjestelmään. Tämä koskee myös tietoja pilaantumattomaksi arvioi- duista kohteista. Tiedot auttavat muun muassa ympäristönsuojelulain 141 § mukaisen selon- tekovelvollisuuden täyttämisessä maan omistus- ja hallintasuhteiden muuttuessa.

135 § Päätös pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta

Maaperän ja pohjaveden puhdistamiseen pilaantuneella alueella tai puhdistamisen yhteydes- sä kaivetun maa-aineksen hyödyntämiseen kaivualueella taikka poistamiseen toimitettavaksi muualla käsiteltäväksi voidaan ryhtyä tekemällä siitä ilmoitus valtion valvontaviranomaiselle, jos puhdistaminen ei 4 luvun nojalla edellytä tämän lain mukaista lupaa. Ilmoitus tulee tehdä hyvissä ajoin, kuitenkin viimeistään 60 vuorokautta, ennen puhdistamisen kannalta olennaisen vaiheen aloittamista.

Valtion valvontaviranomainen tarkastaa ilmoituksen ja tekee sen johdosta päätöksen. Pää- töksessä on annettava tarvittavat määräykset pilaantuneen alueen puhdistamisesta, puhdistamisen tavoitteista ja maa-aineksen hyödyntämisestä sekä tarkkailusta. Pilaantuneen alueen puhdistamisen on katettava toimet, jotka ovat tarpeen pilaavien aineiden poistamiseksi, vä- hentämiseksi, leviämisen estämiseksi tai hallitsemiseksi. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 84 ja 85 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamises- ta ja tiedottamisesta.

Ilmoituksesta ja sen johdosta tehtävästä päätöksestä voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

Puhdistamishankkeeseen liittyvä ennakkovalvonta on tärkeä osa pilaantuneen alueen riskinhallintaa, koska viranomaisen päätöksessä (yleensä ilmoituspäätös) otetaan lopullinen kanta haittojen ja riskien hyväksyttävyyteen ja asetetaan vähimmäistavoitteet alueen puhdistamisel- le. Viranomaisen on siten otettava kantaa myös tehdyn riskinarvion riittävyyteen ja oikeelli- suuteen. Päätöksessä annetaan myös puhdistustyön toteutusta koskevia määräyksiä.

(20)

19

Puhdistustyön yhteydessä kaivetun maa-aineksen hyödyntäminen kaivualueella voidaan suunnitella osana kunnostushanketta, jolloin sen edellytykset määritellään puhdistamista koskevassa ilmoituspäätöksessä. Tämä helpottaa kunnostuskohteessa syntyvien maa-ainesten hyödyntämistä alueella. Maa-ainesten hyödyntäminen edistää kestävän riskinhallinnan toteutumista mm. vähentämällä neitseellisten maa-ainesten käyttötarvetta ja kuljetusten ympäris- töpäästöjä.

Kaivualueen ulkopuolella tapahtuva pilaantuneen maa-aineksen laitos- ja ammattimai- nen hyödyntäminen ja käsittely vaativat ympäristönsuojelulain mukaisen luvan. Luvas- sa määrätään, millaisia pilaantuneita maa-aineksia kyseinen laitos saa ottaa vastaan, mitä kä- sittelymenetelmiä maa-aineksille voidaan käyttää sekä miten ja mihin käsittelemättömän tai käsitellyn maa-aineksen saa sijoittaa. Luvassa voidaan antaa tarvittavia määräyksiä myös BAT ja BEP -periaatteiden toteutumisesta.

3.1.4 YSA

Pilaantuneen alueen puhdistamisesta koskevan ilmoituksen sisällöstä on säädetty ympäristönsuojelu- asetuksessa (?/2014).

3.1.5 PIMA-asetus

2 § Pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arviointi

Maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnin on perustuttava arvioon maape- rässä olevien haitallisten aineiden aiheuttamasta vaarasta tai haitasta terveydelle ja ympäris- tölle. Arvioinnissa on otettava huomioon:

1) haitallisten aineiden pitoisuudet, kokonaismäärät, ominaisuudet, sijainti ja taustapitoisuudet maaperässä; taustapitoisuudella tarkoitetaan haitallisten aineiden luontaisesti tavanomai- sia pitoisuuksia maaperässä tai sellaisia kohonneita pitoisuuksia, jotka esiintyvät pintamaassa laajalla alueella pilaantuneeksi epäillyn alueen ympäristössä;

2) pilaantuneeksi epäillyn alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet sekä tekijät, jotka vaikuttavat haitallisten aineiden kulkeutumiseen ja leviämiseen alueella ja sen ulkopuolella;

3) pilaantuneeksi epäillyn alueen ja sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen ja suunniteltu käyttötarkoitus;

4) mahdollisuus haitallisille aineille altistumiseen lyhyen ja pitkän ajan kuluessa;

5) altistumisen seurauksena terveydelle ja ympäristölle aiheutuvan haitan vakavuus ja to- dennäköisyys sekä haitallisten aineiden mahdolliset yhteisvaikutukset,

6) käytettävien tutkimustietojen ja muiden lähtötietojen sekä arviointimenetelmien epävar- muustekijät.

Olosuhteiden muuttuessa maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on tarvittaessa arvioitava uudestaan.

Valtioneuvoston asetus maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007¹³) eli ns. PIMA-asetus määrittelee yleiset vaatimukset pilaantuneen alueen riskinarvioinnille. PIMA-asetuksessa esitetään tekijät, jotka arvioinnissa on otettava huomioon.

(21)

20

PIMA-asetus keskittyy maaperän haitta-aineiden aiheuttamiin ympäristö- ja terveyshaittoihin ja -riskeihin. Sitä voidaan kuitenkin soveltaa myös pohjavedelle, mikä on perusteltua paitsi käytännön syiden myös YSL:n säännösten nojalla. YSL:n pilaamiskieltojen ja muiden vel- voittavien säännösten perusteella pilaantuneen alueen riskinhallinnassa on otettava tarvittaessa huomioon myös sellaisia näkökohtia, joita riskinarvioinnilla ei voida yksiselitteisesti mää- rittää (esim. viihtyvyys, edun loukkaukset sekä maaperän ja pohjaveden käyttömahdollisuu- det).

3 § Kynnysarvojen soveltaminen

Maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava, jos yhden tai useamman haitallisen aineen pitoisuus maaperässä ylittää tämän asetuksen liitteessä säädetyn kynnysarvon.

Alueilla, joilla taustapitoisuus on kynnysarvoa korkeampi, arviointikynnyksenä pidetään taus- tapitoisuutta.

PIMA-asetuksen mukaan riskinarviointi on suoritettava, kun haitta-aineen pitoisuus maape- rässä ylittää asetuksen liitteessä säädetyn kynnysarvon ja alueellisen taustapitoisuuden. Kyn- nysarvojen ja taustapitoisuuksien alittuessa riskinarvioinnille ei ole tarvetta, jollei arviointi muusta syystä, kuten muissa ympäristön osissa todettujen haitta-aineiden vuoksi, ole perusteltua. Käytännössä kynnysarvo määrittelee myös maaperän ja kaivetun maa-aineksen pilaan- tumattomuuden eikä sen alittuessa aseteta alueen käytölle tai maa-ainesten hyödyntämiselle rajoituksia.

4 § Ohjearvojen soveltaminen

Maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnissa on käytettävä apuna tämän asetuksen liitteessä säädettyjä maaperän haitallisten aineiden ohjearvoja.

Maaperää pidetään yleensä pilaantuneena, jollei 2 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista muuta johdu:

1) alueella, jota käytetään teollisuus-, varasto- tai liikennealueena taikka muuna vastaavana alueena, jos yhden tai useamman aineen pitoisuus ylittää säädetyn ylemmän ohjearvon;

2) muulla kuin 1 kohdassa tarkoitetulla alueella, jos yhden tai useamman aineen pitoisuus ylittää säädetyn alemman ohjearvon.

PIMA-asetuksen mukaan pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnissa on käytettävä asetuksen liitteessä säädettyjä ohjearvoja. Alempi ja ylempi ohjearvo on asetettu pitoisuusta- soon, jonka alittuessa ekologisia ja terveysriskejä voidaan yleensä pitää hyväksyttävinä.

Alempaa ohjearvoa sovelletaan tavanomaisessa ja ylempää ohjearvoa tavanomaista vähem- män herkässä maankäytössä. Kynnysarvoista poiketen ohjearvot eivät ole päätöksentekoa sitovia arvoja, vaan ainoastaan apuvälineitä kohdekohtaisessa riskinarvioinnissa. Toisin sanoen toimenpiteiden tarve ja tavoitteet määritellään ensisijaisesti riskinarviointimenettelyl- lä.

Riskinarvioinnin ja -hallinnan kannalta on lisäksi tärkeä ymmärtää kynnys- ja ohjearvojen määritysperusteet ja soveltamisen rajoitteet. Esimerkiksi ohjearvoilla ei voida suoraan arvioida haitta-aineiden kulkeutumisen seurauksena ympäristön laatuun kohdistuvia riskejä (ks.

luku 4.5.1).

(22)

21

5 § Pilaantuneisuuden ja taustapitoisuuden selvittäminen

Maaperän pilaantuneisuuden ja taustapitoisuuksien selvittämiseksi on otettava näytteitä, jotka edustavat hyvin tutkittavaa aluetta, sen maaperää ja pohjavettä.

Haitallisten aineiden tutkimusten tulee perustua standardoituihin tai niitä luotettavuudeltaan vastaaviin menetelmiin.

Riskinarviointiin tarvittavat kohdetiedot, kuten haitta-aineiden pitoisuudet, perustuvat suurel- ta osin näytteenottoon eri ympäristönosista. Näytteenoton osuus kohdetutkimusten kokonai- sepävarmuudesta on usein merkittävä, mistä syystä koko näytteenottoketjun huolellinen suunnittelu ja toteutus ovat ensiarvoisen tärkeitä tekijöitä luotettavan ja laadukkaan riskinarvion laatimiseksi. Näytteenoton edustavuus taas määrittelee esim. sen, mitä ja miten haitta- aineiden pitoisuustietoja riskinarviossa tulisi soveltaa. Koska luotettava riskinarvio on edelly- tys kohteessa tarkoituksenmukaisten toimenpiteiden valintaan, tukee edustava näytteenotto myös kestävän riskinhallinnan toteutumista.

3.2 Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä

Vesienhoidon järjestämisen yleisenä tavoitteena on suojella pinta- ja pohjavesiä ja parantaa niiden tilaa. Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004¹⁴), jolla on kansallisesti saatettu voimaan Euroopan neuvoston direktiivi 2000/60/EY¹⁵ vesipolitiikan puutteis- ta, sisältää säännökset mm. vesien tilan luokittelusta, vesienhoidon suunnittelujärjestelmästä sekä vesienhoidon suunnittelun ympäristötavoitteista pinta- ja pohjavesille. Tavoitteena on pohjavesien hyvä kemiallinen ja määrällinen tila sekä pinta- ja rannikkovesien hyvä kemiallinen ja ekologinen tila.

Pohjaveden kemiallisen tilan arvioinnista ja pilaavien aineiden päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta on säädetty tarkemmin pohjaveden suojelusta pilaantumiselta ja huononemi- selta annetussa direktiivissä 2006/118/EY¹⁶. Direktiivi on toimeenpantu kansallisesti ve- siympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006¹⁷, VESPA-asetus) ja val- tioneuvoston asetuksilla vesienhoidon järjestämisestä (1040/2006¹⁸, VEHA-asetus). Ase- tuksissa on säädetty pinta- ja pohjavesien tilan arvioinnista ja luokitteluperusteista sekä mää- ritelty vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden ja pohjavettä pilaavien aineiden ympäristönlaatunormit.

VESPA-asetuksen tarkoituksena on suojella pinta- ja pohjavesiä ja parantaa niiden laatua ehkäisemällä vaarallisista ja haitallisista aineista aiheutuvaa pilaantumista ja sen vaaraa. Ta- voitteena on lopettaa kerralla tai vaiheittain vesiympäristölle vaarallisten aineiden päästöt ja huuhtoutumat sekä vähentää vaiheittain haitallisten aineiden päästöjä ja huuhtoutumia. Tätä varten asetuksessa on asetettu päästökieltoja, päästöraja-arvoja sekä ympäristönlaa- tunormeja tietyille vesiympäristössä vaarallisiksi tai haitallisiksi luokitelluille aineille ja aineryhmille. Asetuksessa annetaan myös yksityiskohtaisia seuranta- ja tarkkailumääräyksiä.

15 http://193.166.21.102:9091/servlet/com.trend.iwss.user.servlet.sendfile?downloadfile=IRES-1548712058- E6826E18-19716-19671-120

16 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:372:0019:0031:FI:PDF

(23)

22

Pohjaveden kemiallisen tilan luokittelussa käytettävät pohjaveden ympäristönlaatunormit on annettu VEHA-asetuksessa. Pohjaveden kemiallinen tila luokitellaan hyväksi, jos pilaavan aineen pitoisuus pohjavesimuodostuman seurantapaikoissa, vuosikeskiarvona laskettuna, ei yhdessäkään seurantapaikassa ylitä pohjaveden ympäristönlaatunormeja, ja myös muut asetuksessa yksilöidyt haittatekijöitä koskevat edellytykset täyttyvät. Toisaalta pohjavesimuodostuman kemiallinen tila voidaan asetuksen mukaan luokitella hyväksi, vaikka ympäristön- laatunormi ylittyisi, jos pilaavan aineen pitoisuus pohjavesimuodostumassa ei aiheuta merkit- tävää ympäristöriskiä eikä se ole merkittävästi heikentänyt pohjaveden soveltuvuutta tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää. Pilaantuneen alueen riskinarvioinnilla voidaan tuottaa tarvittavaa lisätietoa pohjaveden kemiallisen tilan luokitteluun kohteissa, joissa ympäristön- laatunormit paikallisesti ylittyvät.

VEHA- ja VESPA-asetusten pinta- ja pohjavesien suojelua ja tilaa koskevien tavoitteiden saavuttaminen edellyttää vesiä pilaavien aineiden päästöjen järjestelmällistä vähentämistä eri toimintasektoreilla, myös pilaantuneilla alueilla. Pilaantuneen alueen riskinarvioinnin ja - hallinnan näkökulmasta asetusten keskeisimmät säännökset koskevat VESPA- asetuksen päästökieltoja. Asetuksen liitteenä on luettelo 15 aineesta, joita ei saa päästää pintaveteen eikä vesihuoltolaitoksen viemäriin. Ainelistaan sisältyy tiettyjä torjunta-aineita sekä kloorattuja hiilivetyjä. Pohjaveden päästökiellon osalta ainelista on selvästi laajempi ja kattaa käytännössä lähes kaikki pilaantuneilla alueilla tyypillisesti esiintyvät haitta-aineet, kuten hiilivedyt sekä metallit ja niiden yhdisteet.

Päästökiellot koskevat paitsi suoria ja tarkoituksellisia päästöjä myös epäsuoraa, kuten maa- perän kautta suodattuvaa, haitta-aineen pääsyä pinta- ja pohjavesiin (Karvonen, A. ym.

2012¹⁹). Siten päästökiellot kattavat myös pilaantuneelta alueelta pinta- ja pohjavesiin aiheutuvat haitallisten aineiden päästöt. Toisaalta kiellot eivät koske aineiden vähäisen määrän päästämistä pinta- ja pohjaveteen, jos päästöstä ei aiheudu pintaveden pilaantumisen vaaraa tai pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa. Tämä on olennaista pilaan- tuneen alueen päätöksenteossa, koska maaperässä ja/tai pohjavedessä esiintyvien haitta- aineiden aiheuttamien päästöjen täydellinen poistaminen ei ole aina teknisesti ja taloudellisesti mahdollista tai kestävän riskihallinnan näkökulmasta muutoin tarkoituksenmukaista. Pääs- tökieltojen soveltaminen päätöksenteossa edellyttää siten vähäisen päästön tapauskohtaista määrittelyä, kuten YSL:n säännöksiä tulkittaessa.

3.3 Terveydensuojelulaki

Terveydensuojelun osalta keskeisin säädös on terveydensuojelulaki (763/1994²⁰). Sen tarkoituksena on ylläpitää ja edistää väestön ja yksilön terveyttä sekä ennalta ehkäistä, vähentää ja poistaa sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa.

19 Karvonein, A., Taina, T., Gustafsson, J., Mannio, J., Mehtonen, J., Nystén, T., Ruoppa, M., Sainio, P., Siimes, K., Silvo, K., Tuominen, S., Verta, M., Vuori, V-M ja Äystö, L. 2012. Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annettujen säädösten soveltaminen – kuvaus hyvistä mentettelytavoista. Ympäristöministeriön raportteja 15/2012, 149 s. Ympäristöministeriö. ISBN 978-952-11-4053-2 (PDF), ISSN 1796-170X (verkkoj.).

Saatavilla: http://193.166.21.102:9091/servlet/com.trend.iwss.user.servlet.sendfile?downloadfile=IRES- 929086132-DEDF0300-22132-22074-119

http://193.166.21.102:9091/servlet/com.trend.iwss.user.servlet.sendfile?downloadfile=IRES-1997587620- E3C691E0-19716-19671-95