Rajat ilman lääkäreitä: vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön maahanpääsyn rajoittaminen kansanterveyden perusteella

(1)

Rajat ilman lääkäreitä:

vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön maahanpääsyn rajoittaminen kansanterveyden perusteella

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro Gradu -tutkielma 26.8.2021

Tekijä: Sara Sairanen, 283397 Ohjaaja: Matti Muukkonen

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Sara Sairanen

Työn nimi

Rajat ilman lääkäreitä: vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön maahanpääsyn ra- joittaminen kansanterveyden perusteella

Pääaine

Hallinto-oikeus

Työn laji

Pro Gradu

Aika

26.8.2021

Sivuja

XVI–76 Tiivistelmä

Vapaa liikkuvuus on Euroopan unionin keskeinen perusoikeus. Covid-19-tartuntataudin alettua levitä Euroopassa keväällä 2020, useat EU-jäsenvaltiot palauttivat väliaikaisesti sisärajavalvon- nan. Näin toimi myös Suomi, minkä lisäksi valtioneuvosto päätti myös pandemian hillitsemiseksi rajoittaa rajaliikennettä. Tämän lainopillisen tutkielman tarkoituksena on tutkia, miten valtio voi voimassa olevan oikeuden mukaan rajoittaa vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön maahantuloa sisärajatarkastuksessa kansanterveyden perusteella.

Tutkielmassa tarkastellaan vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön kansanterveyteen liit- tyviä maahantulon edellytyksiä ja rajoittamisperusteita sisärajatarkastuksessa sekä sitä, miten rajaa ylittävän henkilön terveydentilaa ja henkilön kansanterveydelle muodostamaa uhkaa voidaan arvioida rajatarkastuksessa. Lisäksi tutkielmassa kiinnitetään huomiota rajaliikenteen rajoittamiseen ja yksilön oikeusturvaan tilanteessa, jossa hänen maahantuloaan rajoitetaan.

Suomen ulkomaalaislaissa ei ole huomioitu tilannetta, jossa EU+-kansalainen käännytetään sisä- rajalla, vaikka tähän olisi vapaan liikkuvuuden direktiivin valossa mahdollisuus. Myöskään liikenteen rajoittamisesta ei ole säädetty laissa. Rajoilla keväällä 2020 käännytettyjen henkilöiden oikeusturva ja maasta poistamiseen liittyvät menettelylliset takeet jäivät monelta osin toteutumatta, sillä käännytykset eivät perustuneet yksilölliseen arviointiin henkilön kansanterveydelle muodos- tamasta uhkasta. Tartuntojen kulkeutuminen ulkomailta Suomeen pyrittiin ensisijaisesti estämään rajavalvontaan kytkeytyvin keinoin, vaikka rajatarkastusviranomaisen keinot arvioida rajaa ylittä- vän henkilön terveyttä ovat erittäin rajalliset. Tartuntatautilain säännökset tarjoavat tilanteessa huomattavasti tehokkaampia ja tarkoituksenmukaisempia keinoja kansanterveyden suojelemiseksi.

Avainsanat

ulkomaalaisoikeus, sisärajat, vapaa liikkuvuus, kansanterveys, käännyttäminen

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XIV KUVIOT JA TAULUKOT ... XVI

1 JOHDANTO... 1

1.1 Aiheen tausta ja aiempi tutkimus ... 1

1.2 Tutkimuskysymys ja aiheen rajaus ... 4

1.3 Tutkimusmetodi ja oikeuslähteet ... 5

1.4 Työn rakenne ja sidonnaisuudet ... 8

2 VAPAA LIIKKUVUUS ... 11

2.1 Vapaan liikkuvuuden tausta ja säädösperusta ... 11

2.2 Ulkomaalaisen maahantuloon liittyvä sääntely ... 13

2.3 Vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien statusryhmien maahantulo ... 16

2.3.1 EU+-kansalaiset ... 16

2.3.2 EU+-kansalaisten perheenjäsenet ... 17

2.3.3 Pohjoismaan kansalaiset ... 18

2.3.4 Oleskelunsa rekisteröineet ... 18

2.4 Rajavalvonta Schengen-alueella ... 18

2.5 Sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen ... 21

2.5.1 Sisärajavalvonnan palauttamisen yleiset puitteet ... 21

2.5.2 Menettely sisärajavalvonnan väliaikaiseksi palauttamiseksi ja erityismenettely poikkeusolosuhteissa ... 22

2.6 Vapaan liikkuvuuden rajoittaminen ... 24

2.6.1 EU+-kansalaisen maahantulon rajoittamisen perusteet ... 24

2.6.2 Käännyttäminen ja pääsyn epääminen ... 27

3 COVID-19-TARTUNTATAUDIN VAIKUTUKSET RAJAN YLITTÄMISEEN JA RAJALIIKENTEESEEN ... 33

3.1 Kansanterveyteen kohdistuva uhka ... 33

3.2 Oikeus elämään perus- ja ihmisoikeutena ... 35

3.3 Perusoikeuksien rajoittamisperusteet ... 36

3.4 Suomen valtioneuvoston toimenpiteet sisä- ja ulkorajoilla ... 38

3.5 Sisärajavalvonnan palauttaminen kansanterveyden suojelemiseksi ... 39

3.5.1 Schengenin rajasäännöstön soveltuvat osat ... 39

3.5.2 Vaikutukset maahantuloedellytyksiin... 42

(4)

3.5.3 Rajatarkastusten suorittaminen ... 44

3.5.4 Suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuus ... 45

3.6 Terveydentilaan kohdistuvat tutkimukset rajatarkastuksessa ... 47

3.7 Kansanterveyteen kohdistuvan uhkan arviointi rajatarkastuksessa ... 50

4 RAJALIIKENTEEN RAJOITTAMINEN ... 54

4.1 Rajaliikennettä koskeva sääntely ... 54

4.2 Rajaliikenteen rajoittamisen sääntelemättömyys ... 56

4.3 Välttämättömän liikenteen käsite ... 58

4.4 Maahantulon rajoittaminen sisärajalla COVID-19 perusteella ... 61

4.5 Yksilön oikeusturva maahantulon rajoittamistilanteessa ... 67

5 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 73

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis, Tulkinnan taito: ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta.

Sanoma Pro Oy 2006.

Aer, Janne, Ulkomaalaisoikeuden perusteet. Alma Talent 2016.

Arola, Helmi, Tartuntatautilain mahdollistamien tahdosta riippumattomien toimenpiteiden suhde perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin. Edilex-artikkeli 29.6.2011.

Carrera, Sergio – Luk, Chun Ngo, Love thy Neighbor? Coronavirus politics and their Impact on EU freedoms and Rule of Law in the Schengen area. CEPS paper in liberty and Security in Europe, No 2020-04.

Grant, Charles, Coronavirus is pushing the EU in new and undesirable directions. Centre for European reform 2020.

Debyser, Ariane, Mobility, transport and coronavirus. European Parliamentary Research Service 2020.

Fernández-Rojo, David, EU migration agencies: the operation and cooperation of FRONTEX, EASO AND EUROPOL. Edward Elgar Publishing 2021.

Gotsova, Boryana, Rules Over Rights? Legal Aspects of the European Commission Recommendation for Resumption of Dublin Transfers of Asylum Seekers to Greece.

German Law Journal (2019), 20, s. 637–659.

Hassinen, Tuomas, Pro gradu: Rajavartiolaitoksen toimivaltuudet ja perusoikeussuoja erityisesti kriisi- ja poikkeusoloissa. Tampereen yliopisto 2015.

Heinikoski, Saila, Covid-19 Bends the Rules on Border Controls – Yet Another Crisis Undermining the Schengen Acquis? FIIA Briefing paper, Ulkopoliittinen instituutti 2020.

Heinikoski, Saila, Schengen-alueen haasteita – Muutokset väliaikaisten sisärajatarkastusten palauttamisessa vuosina 2006–2018. Raja- ja merivartiokoulun julkaisusarja 3, 2019.

Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Helsingin yliopisto 2011.

Honko, Kristiina, Kansallinen turvallisuus, ihmisoikeusvelvoitteista poikkeaminen sekä velvoitteiden rajoittaminen Euroopan muuttuvassa turvallisuusympäristössä.

Oikeustiede–Jurisprudentia L:2017, s. 5–83.

Juvonen, Anna-Maija, Maahanmuuton juridiikkaa: käytännön käsikirja. Edita 2012.

Kallio, Heikki, Muutoksenhaku käännyttämis-, viisumin mitätöimis- ja kumoamisasiassa.

Edilex-artikkeli 2012/9.

(6)

Kallio, Heikki, Maahantulo ja maassa oleskelu, s. 121–172, teoksessa Kallio, Heikki – Kotkas, Toomas – Palander, Jaana (toim.), Ulkomaalaisoikeus. Alma Talent 2018.

Karapuu, Heikki, II Yleinen osa, 1. Perusoikeuksien käsite ja luokittelu, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Oy 2011.

Kolehmainen, Antti, Tutkimusongelma ja metodi lainopillisessa työssä, s. 105–134, teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]

Korkea-aho, Emilia – Scheinin, Martin, ”Could You, Would You, Should You?” Regulating Cross-Border Travel Through COVID-19 Soft Law in Finland. European Journal of Risk Regulation, Volume 12 Special Issue 1, maaliskuu 2021, s. 26-44.

Kotkas, Toomas, Rajat ylittävä sosiaalioikeus. Alma 2019.

Kulla, Heikki, Hallintomenettelyn perusteet. Talentum Pro 2018.

Kurvinen, Evgenia – Muukkonen, Matti – Voutilainen, Tomi, Selvittämisvelvollisuus ja tiedonhankinta ulkomaalaisasioissa. Itä-Suomen yliopiston selvitys 21.8.2020.

Kuusela, Sanna, Pro gradu: EU-kansalaisten vapaan liikkuvuuden rajoittaminen, Tampereen yliopisto 2008.

Laasanen, Annikki: Euroopan unionin kansalaisen vapaa liikkuvuus: näkökulmana toisen jäsenvaltion kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä oleskeluoikeus Suomessa.

Joensuun yliopisto 2008.

Liikavainio, Janne, Rajatarkastusviranomaisen käännyttämisen ja maahantulokiellon perusteet sekä rajatarkastusviranomaisen harkintavalta. Raja- ja merivartiokoulun julkaisusarja 1, Tutkimuksia. 3/2012.

Marzocchi, Ottavio, The Impact of Covid-19 Measures on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Right in the EU. Euroopan parlamentti, Policy Department for Citizens’

Rights and Constitutional Affairs 2020.

Murtonen, Samuli, Pro gradu: Suomen ja Viron välisen Schengen-sisärajaliikenteen valvonta. Maanpuolustuskorkeakoulu 2006.

Muukkonen, Matti, Yhdistymisvapaus ja yhdistysoikeuden järjestelmä. Väitöskirja.

Itä-Suomen yliopisto 2012.

Muukkonen, Matti, Tehtävä- ja toimivallanjaosta yleisvaarallisen tartuntataudin torjunnassa.

(7)

Defensor Legis 2021/2, s. 238–257.

Mäenpää, Olli, Eurooppalainen hallinto-oikeus. Talentum 2011.

Mäenpää, Olli, Yleinen hallinto-oikeus, Alma Talent 2017.

Määttä, Tapio, Metodinen pluralismi oikeustieteessä – Ympäristöoikeudellisen tutkimuksen suuntaukset ja menetelmät, teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]

Niemi, Matti Ilmari, Lainopillisen argumentoinnin kaksi tasoa, Kolme tutkielmaa laista ja oikeudesta, osa 3/3. Lakimies 5/1998 s. 757–773.

Niemi, Matti Ilmari, Lainopillisen tiedon objektiivisuudesta. Lakimies 7–8/2017, s. 950–

969.

Nykänen, Eeva, Pakolaisten ja muiden ulkomaalaisten ihmisoikeudet, s. 190–221, teoksessa Pirjatanniemi, Elina – Koivurova, Timo (toim.), Ihmisoikeuksien käsikirja.

Tietosanoma 2014.

Ojanen, Tuomas, EU-oikeuden perusteita, 3., uudistettu laitos. Edita 2016.

Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin, III Yksittäiset perusoikeudet, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Oy, 2010.

Palander, Jaana, Ulkomaalaisoikeuden sääntelyjärjestelmä, s. 1–38, teoksessa Kallio, Heikki – Kotkas, Toomas – Palander, Jaana (toim.), Ulkomaalaisoikeus, Alma Talent 2018.

Pellonpää, Matti – Gullans, Monica – Pölönen, Pasi – Tapanila, Antti, Euroopan ihmisoikeussopimus. Alma Talent 2018. (Pellonpää ym. 2018)

Pelto-Piri, Tommi, Pro gradu: Rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen perusteet ja vaikutukset Schengen-maiden sisärajoilla poikkeuksellisissa olosuhteissa. Tampereen yliopisto 2017.

Pöntinen, Miila, Dublin III -asetus turvapaikkahakemusten käsittelyvastuun

määräytymisestä ja katsaus ajankohtaiseen oikeuskäytäntöön. Defensor Legis N:o 3/2015, s. 553–566.

Raitio, Juha, Oikeusvaltion ääriviivat, Alma Talent Oy 2017.

Raitio, Juha – Tuominen, Tomi, Euroopan unionin oikeus. Talentum 2020.

Scheinin, Martin, Oikeus palata omaan maahansa perus- ja ihmisoikeutena. Lakimies 6–7/1999, s. 952–960.

(8)

Scheinin, Martin, Finland’s Success in Combating Covid-19: Mastery Miracle or Mirage?

Routledge 2021.

Sajama, Seppo, Argumentaatio oikeustieteellisessä tutkimuksessa, s. 24–50. teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita

oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]

Siltala, Raimo, Oikeustieteen tutkijan itseymmärryksestä. Lakimies I/2002, s. 95–100.

Siltala, Raimo, “…ei luonnollisella järjellä vaan keinotekoisella juridisella järjellä ja oikeudellisella arvostelmalla”. Normit ja konstruktiot oikeudellisessa päättelyssä.

Oikeustiede – Jurisprudentia LII:2019, s. 249–299.

Soininen, Niko, Oikeudellisen argumentin rakentaminen kirjoitusprosessissa, s. 51–

67, teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]

Spadaro, Alessandra, Covid-19: Testing the Limits of Human Rights, European Journal of Risk Regulation, June 2020.

Stenman, Kristina, Ulkomaalaiset ja perusoikeusuudistus. Lakimies 5–6/1996, s. 873–884.

Talus, Kim – Penttinen, Sirja-Leena, Eurooppaoikeudelliset oikeuslähteet ja niiden tulkinta oikeudellista opinnäytettä kirjoitettaessa, s. 223–245, teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/

kirjat/16170]

Viljanen, Veli-Pekka, 3. Perusoikeuksien rajoittaminen, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Oy 2011.

VIRALLISLÄHTEET

COM(2016) 120 final, Communication from the Commission to the European Parliament, The European Council and the Council, Back to Schengen – A Roadmap.

Euroopan komissio, Member States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 et seq. of the Schengen Borders Code.

Euroopan parlamentti, Internal border controls in the Schengen area: Is Schengen crisis-

(9)

proof? Study for the LIBE committee. 2016

Euroopan unionin neuvosto, Temporary reintroduction of border controls at the Finnish internal borders in accordance with Article 25 and 27 of Regulation (EU) IV 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code), Document n:o ST 6906 2020 INIT.

Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Bulletin #1, Coronavirus Pandemic in the EU – Fundamental Rights Implications. 2020.

HaVM 29/2002 vp Hallituksen esitys hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.

HE 309/1993 vp Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

HE 134/2003 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

HE 6/2005 vp Hallituksen esitys eduskunnalle rajavartiolaitosta ja rajavyöhykettä koskevan lainsäädännön uudistamiseksi.

HE 205/2006 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta.

HE 220/2013 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rajavartiolain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 13/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle tartuntatautilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 105/2021 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta.

K(2019) 7131 lopull. Komission suositus rajoilla suoritettavia henkilötarkastuksia varten laaditusta, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä rajavartijan käsikirjasta (Schengen-käsikirjasta) ja 6 päivänä marraskuuta 2006 annetun komission suosituksen K(2006) 5186 korvaamisesta.

KOM(2010) 554 lopull. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun asetuksen (EY) N:o 562/2006 III osaston (Sisärajat) soveltamisesta

KOM 2020/C 86 I/01, Suuntaviivat rajaturvallisuustoimenpiteitä varten terveyden suojelemiseksi ja tavaroiden ja välttämättömien palvelujen saatavuuden

(10)

turvaamiseksi.

KOM/2009/0313 lopull., Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin 2004/38/EY

täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti).

PeVL 2/1990 vp, Lausunto n:o 2, 18.4.1990.

PeVM 25/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

PeVL 35/1997 vp, Asetus Ruotsin kanssa tehdyn rajajokisopimuksen B liitteen eräiden määräysten soveltamisen keskeyttämisestä.

PeVL 5/2006 vp, Hallituksen esitys laiksi lastensuojelulain muuttamisesta.

PeVL 15/2015 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta.

PeVL 10/2016 vp, Hallituksen esitys tullilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 26/2021 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta.

Sisäministeriö, muistio 17.3.2020, Valtioneuvoston päätöksen SM 2020/20 liite.

Sisäministeriö, muistio 17.3.2020, Valtioneuvoston päätöksen SM 2020/21 liite.

Sisäministeriö, muistio 6.4.2020, Valtioneuvoston päätös SM/2020/27 liite.

Valtioneuvoston kanslia, muistio 16.3.2020, Valtioneuvoston päätös VNK/2020/31 liite.

Valtioneuvoston päätös SM/2020/20 rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille.

Valtioneuvoston päätös SM/2020/21 eräiden rajanylityspaikkojen väliaikaisesta sulkemisesta ja liikenteen rajoittamisesta.

Valtioneuvoston päätös SM/2020/24 rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta.

sisärajoille tehdyn päätöksen sekä eräiden rajanylityspaikkojen väliaikaisesta sulkemisesta ja liikenteen rajoittamisesta tehdyn päätöksen muuttamisesta.

Valtioneuvoston päätös SM/2020/26 rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille tehdyn päätöksen voimassaolon jatkamisesta.

Valtioneuvoston päätös SM/2020/27 eräiden rajanylityspaikkojen väliaikaisesta sulkemisesta ja liikenteen rajoittamisesta tehdyn päätöksen voimassaolon

(11)

jatkamisesta.

INTERNETLÄHTEET

Euroopan komissio, Tiedote 12.5.2016 Back to Schengen: Council adopts Commission proposal on next steps towards lifting of temporary internal border controls. [https://ec.

europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_16_1723] (1.4.2021) Euroopan parlamentti, Yksilön oikeudet ja kollektiiviset oikeudet,

2020. [https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fi/sheet/147/henkiloiden-vapaa liikkuvuus] (15.4.2021)

Helsingin sanomat, 6.5.2020, "Tässä liikutaan harmaalla alueella" - Hallitus kielsi

suomalaisten rajanylitykset koronaviruksen takia, mutta asiantuntijan mukaan kielto ei perustu lakiin. [https://www.hs.fi/kotimaa/art-2000006497325.html] (7.6.2020) Ohisalo, Maria [@MariaOhisalo], ”Oikeus elämään on perusoikeuksista tärkein. Nyt sen

puolustaminen vaatii, että on rajoitettava hetkeksi muita perusoikeuksia.

Koronavirusepidemia on nyt aiheuttanut sen, että elämän suojelemisen hintana on hetkellinen luopuminen liikkumisen vapaudesta. #korona #koronafi (1/6)” Twitter- julkaisu 25.3.2020. [https://twitter.com/mariaohisalo/status/1242926644534312960]

(11.3.2021).

Rajavartiolaitos, tiedote 17.7.2018. [https://www.raja.fi/ajankohtaista/tietoa/tiedotteet /1/0/sisarajavalvonnassa_ei_havaittu_paamiestapaamiseen_kohdistuvia_tur vallisuus uhkia_75930] (16.8.2020).

Rajavartiolaitos, https://raja.fi/rajaliikenne-ohjeet-korona. [https://raja.fi/rajaliikenne- ohjeet-korona] (1.2.2021)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Toimenpideohje epäiltäessä koronaviruksen covid-19 aiheuttamaa infektiota, 2021. [https://thl.fi/fi/web/infektiotaudit-jarokotukset/taudit- ja-torjunta/taudit-ja-taudinaiheuttajat-a-o/koronaviruscovid-19/toimenpideohje- epailtaessa-koronaviruksen-covid-19-aiheuttamaainfektiota] (1.2.2021)

Terveyskirjasto, Koronavirus (SARS-CoV-2, COVID-19), 2021. [https://www.

terveyskirjasto.fi/dlk01257] (30.5.2021).

WHO, Timeline: WHO’s COVID-19 response. [https://www.who.int/emergencies/

diseases/novel-coronavirus-2019/interactive-timeline?gclid=Cj0KCQjw3f6HB hDHARIsAD_i3D84dpaJtAAEtT2xHuVi8MdeUPlHNNUYPBYLezOTKQR8oC

(12)

CeY_fcioMaAmHnEALw_wcB#event-115] (27.7.2021).

Yle uutiset, ”Rajavartiolaitosta arvostellaan toimivaltuuksien ylittämisestä – viranomaisen mukaan rajanylityksistä on luovuttu vapaaehtoisesti, mutta moni suomalainen kokee tulleensa käännytetyksi” 21.5.2020. [https://yle.fi/uutiset/3-11361985] (20.4.2021) Yle Uutiset, ”Koronapotilaat täyttävät Euroopan sairaaloita: tehohoitopaikoista uhkaa tulla

pula eikä sairaille riitä hoitajia” 28.10.2020. [https://yle.fi/uutiset/3-11617252]

(10.05.2021)

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Sultani v. Ranska, 45223/05, 20.9.2007.

Hirsi Jamaa ja muut v. Italia, 27765/09, suuri jaosto, 23.2.2012.

Tarakhel v. Sveitsi, 29217/12, suuri jaosto, 4.11.2014.

Paposhvili v. Belgia, 41738/10, suuri jaosto, 13.12.2016.

Khlaifia ja muut v. Italia, 16483/12, Suuri jaosto, 15.12.2016.

N.D. ja N.T. v. Espanja, 8675/15 ja 8697/15, suuri jaosto, 13.2.2020.

Asady ja muut v. Slovakia, 24917/15 24.3.2020.

Euroopan unionin tuomioistuin

Asia C-444/17, Préfet des Pyrénées-Orientales v Abdelaziz Arib, EU:C:2019:220 Asia C-278/12, Atiqullah Adil v Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,

EU:C:2012:508.

Asia C-188/10 ja C-189, Aziz Melki and Sélim Abdeli, EU:C:2010:363 Asia C-9/16, A, EU:C:2017:483.

Asia C-575/12, Air Baltic Corporation, EU:C:2014:2155.

Asia C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, EU:C:2020:478.

Asia C-554/13, Z. Zh. ja I.O., EU:C:2015:377.

Asia C-584/18, D.Z. v Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na

vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti, EU:C:2020:324.

Korkein hallinto-oikeus KHO 2013:88.

(13)

KHO 2015:91 KHO 2016:86 KHO 2016:170 KHO 2017:189 KHO 2020:64

Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisut

Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätös 1.10.2020, OKV/61/10/2020 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3257/2020

(14)

LYHENNELUETTELO

EIS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18–

19/1990)

EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

ETL esitutkintalaki 805/2011

EU Euroopan unioni

EUTI Euroopan unionin tuomioistuin

HL hallintolaki 434/2003

HOL laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019

Kidutuksen vastainen kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan sopimus kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus SopS

60/1989

KHO korkein hallinto-oikeus

KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus SopS 8/1976

LOS yleissopimus lapsen oikeuksista SopS 60/1991

Pakolaissopimus pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus SopS 77/1968

PKL pakkokeinolaki 806/2011

PL perustuslaki 731/1999

Potilasdirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/24/EU, annettu 9 päivänä maaliskuuta 2011, potilaiden oikeuksien soveltamisesta rajatylittävässä terveydenhuollossa.

Potilaslaki Laki potilaan asemasta ja oikeuksista 785/1992

PTR-asetus valtioneuvoston asetus poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta 1126/2009

POK Euroopan unionin perusoikeuskirja 2000/C 364/01 Rajanylityspaikkasopimus Asetus Venäjän kanssa Suomen ja Venäjän välisen

valtakunnanrajan ylityspaikoista tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta, SopS 66/1994

RvL rajavartiolaki 578/2005

(15)

SBC Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2016/399), annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö)

SEU Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010

SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010

Schengen käsikirja komission suositus, rajoilla suoritettavia henkilötarkastuksia varten laaditusta, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä rajavartijan käsikirjasta

(Schengen-käsikirjasta) ja 6 päivänä marraskuuta 2006 annetun komission suosituksen K(2006) 5186 korvaamisesta.

SIS Schengenin tietojärjestelmä

THL Terveyden ja hyvinvoinnin laitos

TtA valtioneuvoston asetus tartuntataudeista 146/2017

TtL tartuntatautilaki 1227/2016

UlkL ulkomaalaislaki 301/2004

ValmL valmiuslaki 1552/2011

VN valtioneuvosto

WHO maailman terveysjärjestö

(16)

KUVIOT JA TAULUKOT

Kuvio 1. Ulkomaalaisen maahantuloon liittyvä sääntely.

Taulukko 1. Vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden käännytyspäätökset 19.3–

14.6.2020.

(17)

1 JOHDANTO

1.1 Aiheen tausta ja aiempi tutkimus

Suomi palautti sisärajavalvonnan valtioneuvoston päätöksellä maaliskuussa 2020. Päätökset perustuivat Covid-19-tartuntataudin kansanterveydelle muodostaman uhkan torjumiseen, ja näitä toimenpiteitä jatkettiin vielä useaan otteeseen pandemiatilanteen pitkityttyä. Sisäraja- valvonnan palauttamistoimenpiteitä on aiemmin toteutettu esimerkiksi valtiovierailujen tai huippukokousten yhteydessä, mutta koronaviruksen aiheuttaman pandemian leviämisen eh- käisyn yhteydessä ensimmäistä kertaa kansanterveyden perusteella. Samalla tehtiin myös päätös rajanylityspaikkojen sulkemisesta ja rajaliikenteen rajoittamisesta.¹

Valvonnan palauttaminen esimerkiksi Suomen ja Ruotsin väliselle rajalle on aiheuttanut hämmennystä siitä, miten valvonnan palauttaminen vaikuttaa maahantuloedellytyksiin ja ihmisten liikkumiseen rajan yli.² Varsinkaan ensimmäisten valtioneuvoston tekemien päätös- ten sisältö ei antanut kovin seikkaperäistä vastausta tähän, joskin myöhemmissä päätöksissä esimerkiksi liikkumisvapauteen on kiinnitetty hieman enemmän huomiota. Muun muassa päätöksessä SM/2020/20 sisärajavalvonnan palauttamisen rajanylittäjiin kohdistuvien vai- kutusten kohdalla todetaan vain, että toimenpide ei vaikuta velvollisuuteen pitää mukana matkustusasiakirjoja. Kuitenkin sekä valtioneuvoston että Rajavartiolaitoksen toimenpi- teistä on tehty useita kanteluita ylimmille laillisuusvalvojille.³

Vaikka sisärajavalvontaan ja sen palauttamiseen liittyvät kysymykset ovat nousseet puheen- aiheeksi julkisessa keskustelussa aiemmin monessa muussakin yhteydessä, kuten vuosien 2015–2016 pakolaiskriisin aikana, on vuosi 2020 ollut aiheen kannalta poikkeuksellinen.

Sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen on herättänyt muun muassa kysymyksiä siitä, millaisia rajanylittäjiin kohdistuvia toimenpiteitä ja rajoituksia voidaan ylipäätään sääntelyn nojalla toteuttaa. Sisärajavalvonnan palauttamisen ohella tehty päätös rajaliikenteen rajoittamisesta on tähän liittyen omalta osaltaan oikeudellisesti ongelmallinen, sillä toisin kuin sisärajavalvonnan palauttamista, rajaliikenteen rajoittamista ei ole säännelty kotimaisessa tai eurooppaoikeudellisessa lainsäädännössä.

1 Valtioneuvoston päätökset SM/2020/20 ja SM/2020/21.

2 Esim. Helsingin sanomat, 6.5.2020, ”Tässä liikutaan harmaalla alueella” - Hallitus kielsi suomalaisten rajanylitykset koronaviruksen takia, mutta asiantuntijan mukaan kielto ei perustu

lakiin.

3 Näiden kanteluiden pohjalta valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisu OKV/61/10/2020 ja oikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3257/2020.

(18)

Sisärajavalvonnan palauttaminen perustui Schengenin rajasäännöstöön (SBC)⁴, jossa on säännelty sekä sisärajavalvonnan palauttamiseen liittyvästä menettelystä, että sisärajoilla tehtävistä rajatarkastus- ja valvontatoimenpiteistä. Sisärajavalvontaa on sivuttu myös kotimaisessa lainsäädännössä. Sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen on Euroopan Unionin (EU) näkökulmasta melko huomattava toimenpide, onhan vapaa liikkuvuus – alue ilman sisärajoja – yksi EU:n suurimmista saavutuksista.⁵ Näin ollen rajavalvonnan väliai- kainen palauttaminen on EU:n näkökulmasta ikään kuin askel taaksepäin, ja se rajoittaa toi- menpiteenä konkreettisesti ihmisten vapautta hyödyntää vapaata liikkuvuutta. Koronaviruk- sen aiheuttama tilanne Euroopassa ja Suomessa on nostanut esille teemoja, jotka ovat aiem- massa oikeustieteellisessä tutkimuksessa jääneet taka-alalle. Tilanne, jossa jäsenmaa haluaa voimakkaasti rajoittaa kolmannen maan kansalaisten lisäksi myös Euroopan unionin kansalaisten maahantuloa, tuo ilmi jännitteen vapaan liikkuvuuden ja kansanterveyden turvaami- sen välillä.

Ulkomaalaisoikeudellisessa kotimaisessa kirjallisuudessa vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvat henkilöt ja rajavalvontaan liittyvä sääntely eivät ole olleet pääosassa, vaikka näitäkin teemoja on sivuttu. Heikki Kallion, Toomas Kotkaksen ja Jaana Palanderin toimittama Ul- komaalaisoikeus-teos tarkasteleekin ulkomaalaisoikeutta lähinnä kolmannen maan kansalaisten kohdalla.⁶ Teoksessa on kuitenkin käsitelty jonkin verran myös rajavalvontaa ja vapaata liikkuvuutta.⁷ Janne Aer ei ole tehnyt Ulkomaalaisoikeuden perusteet -teoksessaan vastaavaa rajausta kolmannen maan kansalaisiin, ja käsitteleekin pääluvun verran vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden oleskelua, mutta ei juurikaan rajavalvontaa. Aer toteaakin teoksensa johdannossa, että koska rajavalvontaa koskevat oikeudelliset kysymykset tulevat harvoin esimerkiksi valitusteitse käsiteltäviksi, ja niihin ei täten kohdistu suurta tulkintatarvetta, teos keskittyy teemoihin, joissa vastaava tarve tulkinnalle on painavampi.⁸ Sisärajavalvonnan palauttamiseen liittyvää tutkimusta on tehty jonkin verran ainakin maan- puolustuskorkeakoulussa sekä raja- ja merivartiokoulussa.⁹ Nämä tutkimukset lähestyvät aihetta yleensä rajaturvallisuuden ja sisärajavalvonnan palauttamismenettelyjen

4 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2016/399), annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta säännöstöstä.

5 COM(2016) 120 final, s. 1.

6 Kallio – Kotkas – Palander 2018, s. VI.

7 Kallio 2018, s. 122—133.

8 Aer 2016, kohta Johdanto: Teoksen ala ja rajat. Aerin teoksessa kuitenkin rajavalvontaa ja vapaata liikkuvuutta on käsitelty luvussa 2.1 ja EU-kansalaisen tai häneen rinnastettavan oleskelua luvussa 6.

9 Esim. Murtonen 2006 sekä Heinikoski 2019.

(19)

näkökulmasta, ja niissä hallinnolliseen päätöksentekoon sekä perus- ja ihmisoikeuksiin liit- tyvät näkökulmat on usein jätetty vähemmälle huomiolle. Näissä tutkimuksissa ei myöskään ole otettu huomioon tilannetta, jossa sisärajoilla pyrittäisiin rajoittamaan rajaliikennettä, tai muutenkaan ennakoitu kevään 2020 kaltaisia olosuhteita. Maanpuolustuskorkeakoululla on tehty myös tutkimusta rajavartioviranomaisen harkintavallan rajoista maahanpääsyn rajoittamiseen liittyen.¹⁰ Poikkeusoloihin, poikkeaviin olosuhteisiin ja rajavartiolaitokseen koh- distuvaa tutkimusta on käsitelty kotimaisissa opinnäytetöissä myös muissa yliopistoissa.¹¹ EU-kansalaisten vapaan liikkuvuuden rajoituksista sekä niihin liittyvistä toimenpiteistä on tehty kotimaassa lainopillista tutkimusta.¹²

Yleisesti Covid-19-tartuntataudin torjunnassa ja ehkäisemisessä käytettyjen keinojen, myös liikkumisrajoitusten, ihmis- ja perusoikeusnäkökulmaa on jonkin verran tarkasteltu pandemian aikana Euroopan sisällä.¹³ Sergio Carrera ja Chun Ngo Luk ovat esimerkiksi kiinnit- täneet huomiota siihen, että välttämättömän liikenteen käsitettä ei ole määritelty Schengenin rajasäännöstössä, eivätkä laajaan ihmisryhmään kohdistuvat matkustusrajoitukset yksilölli- sen arvioinnin sijaan ole rajasäännöstön hengen mukaisia.¹⁴ Carrera ja Luk nostavat perus- tellusti jäsenvaltioiden toimet tarkasteltavaksi sekä Schengenin rajasäännöstön että EU:n perusoikeuskirjan (2000/C 364/01, POK) sääntelyn valossa. Koronaviruksen leviämistä rajoit- tavia toimia on toteutettu myös muilla toimilla kuin sisärajavalvonnan palauttamisella, ja näitä toimenpiteitä on tarkasteltu EU:n omien toimielimien selvityksillä.¹⁵ Siinä missä koro- naviruspandemia on aiheuttanut uudenlaisen tilanteen Euroopan rajoilla, on se tavallaan myös avannut uuden tutkimusaukon, kun olemassa olevia säännöksiä vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien maahantulon rajoittamisesta on tullut soveltaa pandemian keskellä. Vas- takkain ovat olleet vapaa liikkuvuus ja valtion pyrkimykset rajoittaa pandemian leviämistä sekä suojella kansanterveyttä. Vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden maahantuloa tai maassa oleskelun rajoittamista erityisesti kansanterveyden perusteella ei ole tut- kittu. Aineistoa varsinkaan Suomen tilanteesta osana Pohjoismaita ei ole.

10 Liikavainio 2012.

11 Sisärajavalvonnasta poikkeuksellisissa olosuhteissa esim. Pelto-piri 2017 ja Rajavartiolaitoksen toimival- tuuksista poikkeusoloissa Hassinen 2015.

12 Kuusela 2008.

13 EU:n kokonaiskuvaa koronavirusrajoitusten perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta, ks. esim. Spadaro 2020 ja Carrera – Luk 2020.

14 Carrera – Luk 2020, s. 24–25.

15 Esim. Marzocchi 2020. Koronaviruksen mahdollisista vaikutuksista EU:iin ks. myös Grant 2020.

(20)

Aiheen ajankohtaisuuden lisäksi olen kiinnostunut aiheesta siksi, että olen työskennellyt Ra- javartiolaitoksessa rajavartijana vuodesta 2013 lähtien. Olen rajatarkastuksia suorittaessani joutunut arvioimaan henkilöiden edellytyksiä tulla maahan, ja seurannut senkin vuoksi aiheen ympärillä käytyä keskustelua. Koska vapaan liikkuvuuden kokema mullistus on koronaviruspandemian myötä ollut huomattava ja maahantuloon liittyvät kysymykset kietou- tuvat pitkälti perus- ja ihmisoikeuksiin, koen aiheen tutkimisen tärkeäksi. Myös kuluneen vuoden aikana käyty keskustelu ja aiheesta kummunnut problematiikka kertovat tutkimuksen tekemisen tarpeellisuudesta.

1.2 Tutkimuskysymys ja aiheen rajaus

Tutkielman intressi koskee vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden maahantulon rajoittamista tilanteessa, jossa kansanterveydellisistä syistä pyritään estämään yleisvaarallisen tartuntataudin leviämistä palauttamalla väliaikaisesti sisärajavalvonta erityisesti kuluneen vuoden Covid-19-pandemian valossa. Tutkimuskysymykseni on: Miten valtion tulee voimassa olevan oikeuden mukaan toimia, jos se haluaa rajoittaa vapaan liikkuvuuden pii- riin kuuluvien henkilöiden maahantuloa sisärajalla kansanterveyden perusteella? Kysy- mykseen vastaaminen edellyttää vastausta myös seuraaviin alakysymyksiin:

o Mitä erilaisiin vapaan liikkuvuuden statusryhmiin kuuluvien henkilöiden maahantulon rajoittaminen edellyttää?

o Mikä on vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvalle suoritettava toimenpide sisärajalla, jos hänen maahantuloaan rajoitetaan?

o Mitä toimivaltuuksia sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen antaa valtiolle?

o Miten sisärajavalvonnan palauttaminen vaikuttaa maahantuloedellytyksiin?

o Miten kansanterveydelle muodostuvaa uhkaa voidaan arvioida rajatarkastuksessa?

o Miten yksilön oikeusturva taataan tilanteessa, jossa hänen maahantulonsa estetään?

Koska koronaviruspandemian leviämisen ehkäisemiseksi sisärajavalvontaan ja maahantuloon liittyviä säännöksiä on jouduttu soveltamaan täysin uudessa tilanteessa, eikä aiheesta ole tehty nimenomaan Suomen kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisen sääntelyn huo- mioivaa tutkimusta, on aihetta syytä tutkia. Myös aiheen ajankohtaisuus sekä tilanteen ai- heuttamat epäselvyydet sisärajan ylitykseen liittyvissä asioissa tukevat tutkimuksen teon tar- peellisuutta.

Tutkimus rajautuu niin, että tarkastelun kohteena on nimenomaan vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden ja tähän henkilöryhmään kuuluvien eri statusryhmien

(21)

maahantulon rajoittaminen sisärajatarkastuksessa kansanterveyden perusteella. Statusryh- millä tarkoitetaan ulkomaalaisoikeudessa ihmisryhmiä, joilla on toisistaan poikkeavia oikeuksia.¹⁶ Näin ollen vapaan liikkuvuuden käsitteen sisällä olevia statusryhmiä ovat esimerkiksi EU-kansalaiset, heidän perheenjäsenensä sekä pohjoismaiden kansalaiset, joita koskevat omat säännöksensä maahantuloon ja maassa oleskeluun liittyen. Ulkomaalaislain (301/2004, UlkL) 3 §:n 2 kohdan mukaan unionin kansalaisella ja häneen rinnastettavalla tarkoitetaan Euroopan unionin jäsenvaltion sekä Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalaista. Ulkopuolelle rajautuvat siis Suomen kansalaiset ja kolmannen maan kansalaiset¹⁷.

En tule käsittelemään Schengenin ulkorajalla suoritettavia rajavalvontatoimenpiteitä sen enempää kuin se on tutkimuskysymyksen kannalta relevanttia. Rajaan myös maassa oleskeluun liittyvät säännökset tutkimuksen ulkopuolelle, ja käsittelen nimenomaan EU+-kansalaisten maahantuloa ja sen rajoittamista.¹⁸ Tutkimuksen tehtävänä on analysoida, miten vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöryhmien maahantuloa voidaan rajoittaa sisära- jalla kansanterveyden perusteella. Lisäksi tutkielmassa on tarkoitus tutkia, miten sisärajaval- vonnan palauttaminen tähän vaikuttaa, ja ovatko kevään 2020 toimenpiteet olleet harmoniassa tämän sääntelyn kanssa.

1.3 Tutkimusmetodi ja oikeuslähteet

Tutkielman metodi on lainopillinen.¹⁹ Tarkoitus on tutkia, mikä on lainsäädännön sanelema nykytilanne. Tutkielman tarkoituksena on oikeuslähteiden, pääasiassa kansallisen ja euroop- paoikeudellisen lainsäädännön, tulkinnan kautta saada selville voimassa olevan oikeuden si- sältö. Tämän kautta saadaan vastaus siihen, millä edellytyksillä vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön maahantuloa voidaan rajoittaa sisärajalla kansanterveyden perusteella.

Metodina yksi lainopin tavoitteista on tuottaa sellaista tietoa, jota esimerkiksi viranomaiset voisivat käyttää tulkintansa tukena.²⁰ Se on myös tämän tutkielman tavoite. Lainopillisen

16 Palander 2018, s. 3–4.

17 Kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan rajasäännöstön 2 artiklan 6 kohdan mukaan henkilöä, joka ei ole Euroopan unionin kansalainen tai kansalaisen perheenjäsen, tai jota ei muusta syystä rinnasteta tällaiseen hen- kilöön.

18 EU-kansalaisen maassa oleskeluoikeutta Suomessa on tutkinut mm. Laasanen 2008.

19 Lainoppi on määritelty tulkinnan, oikeusperiaatteiden punninnan sekä säännösten systematisoinnin muodos- tamaksi tutkimusmetodiksi. (Ks. esim. Kolehmainen 2016, s. 114.) Tästä jaottelusta on tullut suomalaisessa oikeustieteessä yleinen tapa esittää lainopin sisältö. Siltala 2019, s. 253.

20 Määttä 2016, s. 148.

(22)

tutkimuksen tekoa verrataan usein tuomarin tai viranomaisen tekemään päätöksentekoon, sillä siihen soveltuvat samanlaiset tulkintaan ja argumentointiin liittyvät opit.²¹

Näkökulma, josta aihetta tarkastellaan, on tutkielmassa siinä, miten voimassa olevaa lain- säädäntöä tulisi tulkita tilanteessa, jossa vapaata liikkuvuutta halutaan rajoittaa yleisvaarallisen tartuntataudin ehkäisemiseksi. Vaikka tähän kuuluu olennaisena osana valtioneuvoston sekä Rajavartiolaitoksen toimien ja päätösten arviointia Covid-19-pandemiatilanteessa, en tutkielmassa pyri kuvailemaan vallinnutta tilannetta empiirisin keinoin.²² Kuitenkin lakia soveltavien tahojen toiminnan kriittinenkin tarkastelu on lainopillisessa työssä tarkoituksen- mukaista riittävien tulkintaehdotusten aikaan saamiseksi.²³ Metodologisesti tutkielmalla on myös systematisoiva luonne, koska siinä pyritään tutkimaan ja ymmärtämään sisärajaval- vonnan, kansanterveyden suojelemisen sekä vapaan liikkuvuuden suhdetta sekä näihin liittyvien säännösten suhdetta.²⁴ On vaikeaa sanoa, onko tutkielman painopiste enemmän tulkinnassa vai systematisoinnissa, sillä tutkimuskysymykseen vastatakseni tulen tarvitsemaan molempia. Joskin näiden kahden metodin selkeä erottaminen ei aina ole selkeää tai edes tarpeellista.²⁵

Koska sisärajavalvonnan palauttamistoimenpiteitä sekä vapaan liikkuvuuden rajoittamista koskeva sääntely perustuu kansallisiin ja kansainvälisiin säädöksiin, tulee tutkielmassa huomioida molemmat ja kiinnittää huomiota niiden väliseen normihierarkiaan.²⁶ EU-oikeudella on etusija suhteessa kansallisiin normeihin. Tämä tarkoittaa sitä, että kansallisia säännöksiä on tulkittava EU-oikeudelle myönteisellä tavalla tai, jos tämä ei ole mahdollista, EU-oikeus syrjäyttää kansallisen oikeuden.²⁷ Näin ollen tulkinta-apua kansallisiinkin säännöksiin liittyviin kysymyksiin voidaan saada esimerkiksi EUTI:n ratkaisujen kautta.²⁸

Juha Raition mukaan EU-oikeudelle on tunnusomaista, että kielellisen tulkinnan avuksi on usein otettava eri kieliversioiden välinen vertailu. Säännöksiä tulkittaessa on usein huomioi- tava niiden konteksti, lainsäätäjän tarkoitus sekä vakiintuneiden termien suoraan

21 Määttä 2016, s. 151.

22 Empiiristen ja lainopillisten tutkimusten kysymyksenasettelut poikkeavat toisistaan, ja lainoppi pyrkii vastaamaan kysymyksiin normatiivisesti. Soininen 2016, s. 56.

23 Määttä 2016, s. 150.

24 Kolehmainen 2016, s. 129.

25 Hirvonen 2011, s. 25.

26 Kolehmainen 2016, s. 117.

27 Ojanen 2016, s. 89.

28 Eurooppaoikeuden vaikutuksesta suomalaiseen laintulkintaan ks. esim. Kolehmainen 2016, s. 117.

(23)

kääntämiseen liittyvät ongelmat.²⁹ Näin ollen tulen suorittamaan tämänkaltaista vertailua aihetta koskevien säädösten, erityisesti Schengenin rajasäännöstön, kohdalla. Eurooppaoikeu- dessa myös oikeusperiaatteilla on vahvempi asema kuin kansallisessa oikeusjärjestyksessä, sillä ne sijoittuvat oikeushierarkkisesti ylimmälle tasolle. EU-oikeuden säännöksiä tulee tulkita niin, että ne ovat harmoniassa periaatteiden kanssa.³⁰

Maahantuloa rajoittavien säännösten tulkinnassa tässä tutkimuksessa on haasteena se, että kyseisiä säännöksiä on jouduttu koronaviruksen aiheuttamassa pandemiassa tulkitsemaan nopeasti, ja nämä tulkinnat eroavat ajoittain huomattavasti toisistaan. Vakiintunutta tulkin- takäytäntöä ei ole päässyt syntymään samalla tavalla kuin säännöksissä, jotka ovat olleet lähihistoriassa jo aiemmin tarkemmassa tarkastelussa. Esimerkiksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella tehdyistä käännytyksistä löytyy huomattavasti enemmän oikeus- käytäntöä, mutta kansanterveyden perusteella hyvin vähän.³¹ Tämänkin vuoksi tulkinnassani tienviittoina korostuvat myös oikeusperiaatteet sekä perus- ja ihmisoikeudet. Perusoikeus- myönteisellä tulkintatavalla tarkoitetaan sitä, että viranomainen valitsee perustelluista tul- kintavaihtoehdoista sen, joka parhaalla tavalla edistää perusoikeuksien toteutumista.³² Matti Muukkosen mukaan oikeusperiaatteet ovat ikään kuin oikeudenalan arvoja ja käsityksiä hei- jastavia pelisääntöjä, jotka luovat raamit argumentaatiolle.³³ Oikeusperiaatteiden kohdalla voikin tulkinnan sijaan olla tarkoituksenmukaisempaa puhua punninnasta.³⁴ Aer on todennut, että ulkomaalaisoikeudellisissa päätöksentekotilanteissa oikean normin löytäminen on keskeistä, mutta koska maahantuloon liittyvät päätökset usein perustuvat yleislausekkeisiin, on oikeudenalalle tyypillistä erilaisten oikeusperiaatteiden kesken suoritettava punninta.³⁵ Matti Ilmari Niemi on todennut, että tilanteessa, jossa säännöksen sanamuoto on tulkinnan- varainen, tarvitaan tulkintavaihtoehdon perustelemiseksi myös muita argumentteja kuin pelkkää sanamuotoa.³⁶ Aulis Aarnio on lain ja oikeudenmukaisuuden käsitteellistä eroa poh- tiessaan todennut, että lain ja moraalin välinen suhde korostuu yhteiskuntaa kohtaavissa krii- seissä. Lain tulkinnan kannalta erilaiset ristiriitaisuudet, tai jopa säätelemättömyys, voivat

29 Raitio 2017, s. 109–110, EU-oikeudelle tyypillisistä haasteista kuten kielellisestä epätarkkuudesta ks. myös Talus- Penttinen 2016, s. 236.

30 Talus – Penttinen 2016, s. 225.

31 Ks. yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella tehtyyn maasta poistamiseen liittyen esim. Asia C- 434/10, Aladzhov, EU:C:2011:750, KHO 2016:86 ja KHO 2013:88.

32 PeVM 25/1994, s. 4.

33 Muukkonen 2012, s. 32.

34 Siltala 2002, s. 97.

35 Aer 2016, s. 28–29.

36 Niemi 1998, s. 759.

(24)

tehdä tulkinnasta kokeneillekin oikeustieteilijöille haastavaa.³⁷ Kuten totesin, koronapande- mia johti yhteiskuntamme tilanteeseen, jossa päällisin puolin lainsäädännössä on varauduttu tartuntatautien torjuntaan ja maailmanlaajuisenkin pandemian aiheuttamaan kriisiin. Kan- santerveyteen liittyviä säännöksiä löytyy valmiiksi useasta eri laista, ja jonkinlaista val- miutta näiden käyttämiseen oli koeteltu jo aiemmin.³⁸ Siitä huolimatta sovellettavien sään- nösten tulkinta on näyttäytynyt epävarmana ja ristiriitaisena.

Liikkumisvapaus on määritelty Suomen perustuslaissa (731/1999, PL), Euroopan unionin perusoikeuskirjassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa³⁹ (EIS). Vapaa liikkuvuus on EU:n käyttämä termi, jonka perusta on määritelty Euroopan uniosta tehdyssä sopimuksessa (SEU) sekä Euroopan unioin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT). Myöhemmin näitä sopimuksia on myös täydennetty vapaaseen liikkuvuuteen liittyvällä Schengenin säännös- töllä⁴⁰. Hallintolaki (434/2003, HL) on hallinnon yleislaki, jossa on HL 2 §:n mukaan sää- detty hyvän hallinnon perusteista ja menettelystä hallintoasioissa. Rajavalvonnasta ja -tar- kastuksista sekä sisärajavalvonnan palauttamismenettelystä säädetään Schengenin rajasään- nöstössä. Rajanylitykseen liittyviä keskeisiä säädöksiä ovat myös ulkomaalaislaki sekä rajavartiolaki (578/2005, RvL). Koska tutkielmassa kantavana teemana on keväällä 2020 palau- tettu sisärajavalvonta kansanterveyden suojelemisen perusteella, muita aiheeseen liittyviä säädöksiä on muun muassa tartuntatautilaki (1227/2016, TtL) ja valtioneuvoston asetus tartuntataudeista (146/2017, TtA). Myös mainittujen säädösten esityöt tulee huomioida. Suo- raan aiheeseen liittyvää oikeuskäytäntöä tuomioistuimissa ei ole vielä ehtinyt syntymään, mutta Suomessa ylimmät laillisuusvalvojat ovat ottaneet aiheeseen kantaa syksyllä 2020 teh- dyillä kanteluratkaisuilla. Myös vapaaseen liikkuvuuteen ja sen rajoittamiseen liittyvät Eu- roopan Unionin tuomioistuimen (EUTI) ja korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisut tulee huomioida yhtenä lähteenä.

1.4 Työn rakenne ja sidonnaisuudet

Tutkielmassa on kaksi toisiinsa liittyvää isompaa kokonaisuutta, jotka ovat sisärajavalvon- nan väliaikainen palauttaminen ja rajaliikenteen rajoittaminen. Molempiin toimenpiteisiin

37 Aarnio 2006, s. 31.

38 Näin on ollut muun muassa ns. sikainfluenssaksi kutsutun influenssa A:n (H1N1) kohdalla. Ks. esim. Arola 2011, s. 89.

39 Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 18–19/1990)

40 Schengenin säännöstöllä tarkoitetaan Amsterdamin sopimuksella 1 päivänä toukokuuta 1999 osaksi Euroo- pan unionin säännöstöä otettua kokonaisuutta, joka koostuu vuoden 1985 Schengenin sopimuksesta, vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksesta, jäsenvaltioiden liittymissopimuksista sekä Schengenin toimeenpanevan komitean päätöksistä ja julistuksista, sekä tähän säännöstöön perustuvia myöhemmin annettuja säädöksiä.

UlkL 3 § kohta 18.

(25)

liittyvien päätösten tavoite on ollut estää koronaviruksen leviämistä ja suojella kansanter- veyttä. Vaikka tutkielman aihe painottuu nimenomaisesti maahantulon rajoittamiseen, on sisärajavalvonnan palauttaminen olennainen osa tätä kokonaisuutta. Jos sisärajoilla ei ole rajatarkastuksia, ei myöskään maahantulon edellytyksiä voida systemaattisesti valvoa.

Tässä työssä tutkin toisessa pääluvussa, mitä vapaa liikkuvuus tarkoittaa ja mitkä ihmisryh- mät se pitää sisällään. Käyn myös lyhyesti läpi ne perusteet, joilla valtio voi palauttaa sisä- rajavalvonnan, sekä edellytykset, joiden nojalla valtio voi rajoittaa vapaata liikkuvuutta.

Nämä aiheet on mielekästä käsitellä samassa pääluvussa, sillä ne muodostavat pohjan sille normaaliolojen tilanteelle, jossa ihmisten liikkumista sisärajojen yli säännellään. Pääluku 3 käsittelee koronaviruksen normaalitilanteelle aiheuttamia haasteita. Se pitää sisällään Covid- 19-tartuntataudin kansanterveydelle muodostaman uhkan, sekä Suomen valtion rajatarkastuksia ja rajaliikennettä koskevat toimenpiteet pandemian rajoittamiseksi.

Luvussa 3 käyn myös läpi aiheeseen liittyviä perusoikeuskysymyksiä, perusoikeuksien ylei- siä rajoittamisperusteita sekä sisärajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen valtiolle tarjo- amia keinoja suojella kansanterveyttä. Luku 4 käsittelee rajaliikenteen rajoittamista ja maahantulon rajoittamista kansanterveyden perusteella. Tähän liittyy olennaisesti myös se, mil- laisessa suhteessa vapaan liikkuvuuden rajoittamistoimet ovat perusoikeuksien yleisiin ra- joittamisperusteisiin.⁴¹ Luvussa 4 otan huomioon myös vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön käännyttämiseen liittyvät oikeusturvakysymykset. Viimeisessä luvussa esitte- len tutkielman pohjalta tekemäni johtopäätökset ja pyrin vastaamaan varsinaiseen tutkimuskysymykseen.

Sillä, että olen työskennellyt Rajavartiolaitoksessa, voi olla vaikutusta tekemääni tutkimuk- seen. Tiedostan, että minulla on velvoitteita työnantajaani kohtaan, ja omaksumani rooli vir- kamiehenä voi vaikuttaa myös tiedostamattomasti tutkielman tekemiseen. Esimerkiksi esit- täessäni kritiikkiä työnantajaani kohtaan pyrin tarkastelemaan aihetta niin objektiivisesti kuin mahdollista, mutta täysi irrottautuminen työtaustastani ei kuitenkaan liene mahdollista.

Tämä voi näkyä erityisesti esittämässäni kritiikissä tai sen puutteessa. Objektiivisuuteen pyr- kiminen on olennaista tiedon luotettavuuden kannalta, vaikka sen saavuttaminen oikeustie- teessä voi olla haastavampaa kuin esimerkiksi luonnontieteissä, joissa tieto ei ole niin sidot- tua käsitteisiin ja tulkintaan.⁴²

41 Rajoittamisperusteista PeVM 25/1994 vp, s. 4.

42 Niemi 2017, s. 950.

(26)

Ensisijaisesti teen tätä tutkielmaa hallinto-oikeuden opiskelijana, en valtion virkamiehenä.

Olen tätä kirjoittaessani ollut jo useamman vuoden opintovapaalla, enkä ole itse ollut suorit- tamassa sisärajatarkastuksia koronapandemian aikana. Olen myös työskennellyt muiden työnantajien palveluksessa opintovapaani aikana, minkä vuoksi uskon saaneeni tarpeeksi etäisyyttä asiaan voidakseni tutkia sitä. Kuitenkin ymmärrän, että esittämäni tulkinnat sään- nöksistä saattavat näyttäytyä kritiikkinä myös kollegoideni toimintaa kohtaan, eikä tätä seik- kaa voi jättää täysin huomiotta. Olen käynyt useaan otteeseen keskusteluja ohjaajani Matti Muukkosen kanssa sidonnaisuuksiin ja riippumattomuuteen liittyvistä seikosta, ja siitä, miten objektiivisuus toteutuu tutkielman teossa.

Tutkimus ei ole työnantajani tilaama, eikä Rajavartiolaitos ole myötävaikuttanut tutkimuksen aiheen valinnassa. Tutkimuksen teossa tulen kuitenkin tukeutumaan Rajavartiolaitoksen tarjoamiin julkisiin lähteisiin ja tutkimuksiin. Mikäli käyttäisin sellaisia lähteitä, joiden saa- minen vaatii Rajavartiolaitoksen lupaa, tai minulla olisi tarve esimerkiksi haastatella henki- löstöä, tarvitsisin erikseen raja- ja merivartiokoululta haettavan tutkimusluvan. Rajavartio- laitos on kuitenkin toimittanut minulle vastauksena tekemääni tietopyyntöön tilastotietoa tehdyistä käännytyspäätöksistä.

(27)

2 VAPAA LIIKKUVUUS

2.1 Vapaan liikkuvuuden tausta ja säädösperusta

Vapaan liikkuvuuden on katsottu olevan yksi Euroopan unionin merkittävimmistä saavutuksista. Sen juuret ulottuvat 1980-luvulla solmittuun Schengenin sopimukseen, josta myöhem- min tuli Schengenin säännöstö. Schengenin säännöstö on nykyään osa EU-lainsäädäntöä ja sen pohjalta on luotu myös yhteinen viisumisäännöstö⁴³ ja jo aiemmin mainittu Schengenin rajasäännöstö.⁴⁴ Vaikka vapaan liikkuvuuden alkuperä on erityisesti työntekijöiden liikku- misessa jäsenmaiden välillä, on se nykyään kaikkia jäsenvaltioiden kansalaisia koskeva EU:n perusperiaate.⁴⁵ Tässä luvussa käyn läpi vapaan liikkuvuuden perustana olevan EU- oikeudellisen sääntelyn ja määrittelen vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvat henkilöryhmät.

Koska rajavalvonta liittyy olennaisesti vapaan liikkuvuuden toteutumiseen, vastaan myös kysymyksiin siitä, miten rajoja Schengen-alueella valvotaan, ja millä edellytyksillä valvonta voidaan tilapäisesti palauttaa sisärajoille, sekä lopuksi siihen, miten voimassa olevan lain- säädännön valossa vapaata liikkuvuutta voidaan erityisesti sisärajoilla rajoittaa.

SEUT 3 artiklan mukaan ”Unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet”. Kyseisessä artiklassa nimenomaisesti todetaan, että EU takaa vapaan liikkuvuuden toteutumisen. Tämä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue on tarkemmin määritelty SEUT V osaston säännöksissä. EUTI on käytännössään vahvistanut, että unionin kansalaisten vapaus liikkua jäsenmaasta toiseen kä- sittää myös oikeuden omasta kotivaltiosta poistumiseen sekä sinne saapumiseen. Unionin kansalaisuus perustaa aseman, johon henkilö voi suoraan vedota käyttääkseen hänelle perus- sopimuksissa säädettyjä oikeuksia.⁴⁶ SEUT IV osaston 1 luvussa on säädetty myös työnte- kijöiden vapaata liikkuvuutta koskevista seikoista. Schengenin säännöstön 2 artiklan ensim- mäisen kohdan mukaan sisärajat voidaan ylittää kaikkialla ilman henkilöiden tarkasta- mista.⁴⁷ Unionin kansalaisten oikeudesta liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella on

43 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta.

44 Kallio 2018, s. 124–125.

45 Euroopan parlamentti 2020, kohta Tavoitteet.

46 Asia C-434/10, Aladzhov, EU:C:2011:750, kohdat 24–25.

47 Sisärajoilla tarkoitetaan SBC:n 2 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaisesti jäsenvaltioiden yhteisiä rajoja, joihin luetaan maa-, joki- ja järvirajat, jäsenvaltioiden lentokentät sisäisten lentojen osalta sekä niiden meri-, järvi ja jokiliikenteen satamia säännöllisen sisäisen lauttaliikenteen osalta. Ulkorajoja ovat vastaavasti kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan kaikki ne rajat, jotka eivät ole sisärajoja.

(28)

tarkemmin säädetty vapaan liikkuvuuden direktiivissä⁴⁸. Vapaan liikkuvuuden direktiivi on pantu täytäntöön Suomessa ulkomaalaislaissa.⁴⁹

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Tämä tarkoittaa sitä, että liikkumisvapaudella on EU:ssa perusoikeuden asema. Jäsenvaltioiden kansalaisilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun kansalaisuudestaan riippumatta.⁵⁰ POK 51 artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan perusoikeuskirjan koskevan unionin toimieli- miä, elimiä ja laitoksia. Jäsenvaltioita se koskee vain niissä tilanteissa, joissa ne soveltavat unionin oikeutta. POK 52 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään perusoikeuskirjassa säädettyjen oikeuksien ja vapauksien rajoittamisesta. Rajoittaminen on mahdollista vain lailla, ja rajoitusten tulee noudattaa suhteellisuusperiaatetta. Niiden tulee siis olla välttämät- tömiä ja niillä tulee pyrkiä tavoitteisiin, jotka ovat unionin yleisen edun mukaisia, tai niillä tulee suojella muiden ihmisten oikeuksia tai vapauksia.

Rajasäännöstön 1 artiklassa lähdetään liikkeelle periaatteesta, ettei sisärajoja ylittäviin hen- kilöihin kohdisteta rajavalvontaa. Näin ollen sekä Schengenin säännöstön että rajasäännös- tön lähtökohtana on tilanne, jossa alueen sisällä laillisesti oleskelevat henkilöt voivat liikkua vapaasti alueella.⁵¹ Vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden on pidettävä UlkL 155 §:n mukaan mukanaan voimassa olevaa passia tai henkilötodistusta matkustaessaan alueella, sillä vaikka matkustusasiakirjoja ei tarkisteta sisärajoilla, voi sen joutua viranomaisen pyynnöstä esittämään muussa yhteydessä. Tällainen tilanne voi esimerkiksi olla viranomaisen suorittama UlkL 129 a §:n mukainen ulkomaalaisvalvonta. Jäsenvaltioiden kesken voi myös olla eroja siinä, mitkä matkustusasiakirjat hyväksytään maahan saapumiseen.⁵² Schengen-alueeseen kuuluu myös EU:n ulkopuolisia valtioita, kuten Norja ja Sveitsi, mutta toisaalta kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot eivät kuulu alueeseen.⁵³ Näin ollen Schenge- nin rajat eivät tarkoita automaattisesti samaa kuin EU:n rajat. Kuitenkin esimerkiksi

48 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (vapaan liikkuvuuden direktiivi).

49 HE 205/2006 vp, s. 1.

50 Raitio – Tuominen 2020, s. 492–493.

51 Tämä oikeus ulottuu tietyin varauksin myös alueella oleskeleviin kolmannen maan kansalaisiin. Kolmannen maan kansalaisilta voidaan esimerkiksi vaatia Schengenin säännöstön 19 artiklan mukaan sitä, että hän täyttää maahantuloedellytykset, eikä hänen viisuminsa voimassaoloa ole rajattu alueellisesti.

52 Kallio 2018, s. 135.

53 Juvonen 2012, s. 13.

(29)

Schengenin rajasäännöstön johdanto-osan perustelukappaleessa 5 todetaan, että henkilöiden rajojen yli liikkumista koskevat säännöt eivät vaikuta unionin kansalaisten tai heidän per- heenjäseniensä oikeuksiin vapaan liikkuvuuden suhteen. Vapaa liikkuvuus käsittää siis kaikki jäsenvaltiot siitä huolimatta, kuuluvatko ne Schengen-alueeseen. Myös EUTI on vahvistanut tulkinnassaan, että vapaan liikkuvuuden direktiivi tulee sovellettavaksi myös niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät kuulu Schengen-alueeseen.⁵⁴

Euroopan unioni on vapaan liikkuvuuden ja sisärajatarkastusten poistamisen seurauksena joutunut myös kiinnittämään erityistä huomiota ulkorajojen vahvistamiseen ja ulkorajalla tehtäviin tarkastuksiin.⁵⁵ Sisärajatarkastusten poistaminen on edellyttänyt ulkorajoja ja vii- sumeja koskevan yhteisen sääntelyn luomista.⁵⁶ EU on myös pyrkinyt kehittämään yhtenäi- siä käytäntöjä erilaisiin vapaan liikkuvuuden aluetta koskeviin erityiskysymyksiin, kuten pa- kolaispolitiikkaan.⁵⁷ Euroopan unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan maahantulosta on säädetty ulkomaalaislain 10 luvussa.

2.2 Ulkomaalaisen maahantuloon liittyvä sääntely

Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskele- valla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. PL 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan kuitenkin säätää lailla välttämättömiä rajoituksia. On huomion arvoista, että omaan maahan palaamisoikeus koskee myös ulkomaalaista hänen poistuessaan Suomesta omaan maahansa.⁵⁸ Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei ulkomaalaisen rajanylitykseen voisi kohdistua esimerkiksi mat- kustusasiakirjoihin liittyviä vaatimuksia.⁵⁹ PL 9 §:n 4 momentissa on säädetty, että ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Näin ollen perustuslaki ei luo yleistä oikeutta ulkomaalaiselle saapua maahan.⁶⁰ Vaikka perusoikeudet katsotaan läh- tökohtaisesti kuuluvan kaikille valtion lainkäyttöpiiriin kuuluville henkilöille, on PL 9 §:n liikkumisvapaus yksi niistä perusoikeuksista, joissa ulkomaalaiset ja Suomen kansalaiset ovat erilaisessa asemassa.⁶¹ Ulkomaalaisen maahantuloon sovelletaan UlkL 2 §:n mukaan ulkomaalaislakia.

54 Asia C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, EU:C:2020:478, kohta 41.

55 Kallio 2018, s. 124–125.

56 Euroopan parlamentti, Study for LIBE committee 2016, s. 20–21.

57 Kuoppamäki 2011, s. 20.

58 Scheinin 1999, s. 952.

59 Kallio 2018, s. 122.

60 HE 309/1993 vp, s. 52.

61 Stenman 1996, s. 876.

(30)

Vaikka ihmisten liikkumisesta rajojen yli on säädetty EU:n tasolla, on valtiolla kuitenkin katsottu olevan oikeus poistaa ulkomaalainen maasta tai estää hänen maahanpääsynsä. Tätä toimivaltaa kuitenkin rajoittavat kansalliset ja kansainväliset perus- ja ihmisoikeusnormit.

Kallio on jakanut maasta poistamistilanteet valtion intressien mukaan niihin ulkomaalaisiin, jotka oleskelullaan voivat aiheuttaa yhteiskunnalle vahinkoa tai vaaraa, sekä niihin, joiden maasta poistamisen syynä on hallita maahanmuuttoa tai edistää valtion taloudellisia intres- sejä.⁶² Perustuslain esitöissä on todettu, että ulkomaalaisten maahantuloa koskeva lainsää- däntö tulee kuitenkin olla harmoniassa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa, ja siksi ulkomaalaisten maahantuloon liittyvään päätöksentekoon kuuluu menettelyllinen suoja. Esitöissä on viitattu lailla säätämisen vaatimuksen olevan läheisessä yhteydessä oikeusturvan takaami- seen ja syrjinnän kieltoon.⁶³

Ulkomaalaislaki on hallinnon erityislaki. Kuitenkin UlkL 4 §:n 1 momentin mukaan, jos ulkomaalaislaissa ei ole asiasta erikseen säädetty, noudatetaan hallintolakia. HL 5 §:n 1 momentin mukaan tilanteessa, jossa muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, sovelletaan niitä. Tämä voi tarkoittaa sitä, että muualla lainsäädännössä on säädetty ankaram- mista tai väljemmistä menettelyistä kuin hallintolaissa. Hallintolaki täydentää erityislakeja varsinkin tilanteissa, joissa menettelystä ei löydy sääntelyä. Kuitenkin esimerkiksi hallinnon oikeusperiaatteiden ja hyvän hallinnon perusteiden soveltamisala on laaja, sillä niistä ei ole kattavasti säännelty erityislainsäädännössä.⁶⁴

Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella. Oikeus koskee myös vapautta valita asuinpaikkansa. Jokainen on myös vapaa lähtemään mistä ta- hansa maasta. Yhdistyneiden kansakuntien kidutuksen vastaisen sopimuksen⁶⁵ 3 artiklassa ja pakolaissopimuksen⁶⁶ 33 artiklassa säädetään palautuskiellosta eli non-refoulement-periaatteesta. Palautuskielto sisältyy myös EIS 3 artiklaan kidutuksen kiellosta.⁶⁷ Vaikka EIS 15 artiklassa säädetäänkin tietyistä sopimusvelvoitteista poikkeamisesta hätätilan aikana, sään- nöksen toisen kohdan mukaan EIS 3 artikla kuuluu niihin velvoitteisiin, joista poikkeaminen ei ole mahdollista. Hätätilakaan ei siis anna oikeutta olla noudattamatta 3 artiklan

62 Kallio 2017, s. 449–450.

63 HE 309/1993 vp, s. 52.

64 Kulla 2018, s. 96–97.

65 Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus (SopS 60/1989)

66 Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus (SopS 77/1968).

67 Nykänen 2014, s. 210

(31)

vaatimuksia. Hätätilan määritelmä ei ole yksiselitteinen, mutta sen voidaan katsoa tarkoitta- van sotien lisäksi esimerkiksi vakavaa ja odottamatonta tartuntatautiepidemiaa.⁶⁸

Kuvio 1. Ulkomaalaisen maahantuloon liittyvä sääntely

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa⁶⁹ (LOS) ei ole suoraan säädetty maahantulosta, mutta esimerkiksi sopimuksen 10 artiklassa säädetään lapsen oikeudesta pitää yhteyttä eri valti- oissa asuviin vanhempiin sekä sopimusvaltioon saapumista tai lähtemistä ja perheenyhdis- tämiseksi koskevan hakemuksen käsittelystä. Lisäksi sopimuksen 3 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan kaikissa hallintoviranomaisten toimissa, jotka koskevat lapsia on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Myös ulkomaalaislain 6 §:n mukaan lapseen kohdistu- vassa päätöksenteossa on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehityk- seensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Euroopan unionin normit koskevat kaikkia alueelle saapuvia ja alueella liikkuvia henkilöitä.

Vaikka EU+-kansalaisia koskeva vapaan liikkuvuuden direktiivi on vaatinut täytäntöönpa- noa kansallisella lainsäädännöllä, voi sillä olla myös välitön vaikutus. Jos jäsenvaltioille ase- tettu määräaika panna direktiivi täytäntöön on kulunut loppuun, voi yksilö esimerkiksi tuo- mioistuimessa vedota suoraan direktiiviin. Tämä kuitenkin edellyttää, että direktiivin sään- nökset ovat ehdottomia ja yksiselitteisiä.⁷⁰ Vaikka Schengenin rajasäännöstön

68 Honko 2017, s. 20.

69 Yleissopimus lapsen oikeuksista (SopS 60/1991, LOS)

70 Raitio – Tuominen 2020, s. 247–248.