PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 1/2005 vp
Hallituksen esitys vuosilomalaiksi ja eräiksi sii- hen liittyviksi laeiksi
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 16 päivänä marraskuuta 2004 lä- hettäessään hallituksen esityksen vuosilomalaik- si ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 238/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväk- si työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on an- nettava asiasta lausunto työelämä- ja tasa-arvo- valiokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren, oikeus- ministeriö
- lainsäädäntöneuvos Tarja Kröger, työministe- riö
- professori Mikael Hidén - professori Seppo Koskinen
- oikeustieteen lisensiaatti Maija Sakslin - professori Kari-Pekka Tiitinen
- professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esitykseen sisältyy ehdotus uudeksi vuosiloma-
laiksi sekä vuosilomalaista johtuvat muutoseh- dotukset lähetetyistä työntekijöistä annettuun la- kiin, työaikalakiin ja vanhempainpäiväraha-ajal- ta suoritettavien vuosilomakustannusten korvaa- misesta työnantajalle annettuun lakiin. Vuosilo- malain soveltamisala on yleinen ja sitä ehdote- taan sovellettavaksi säädetyin rajoituksin sekä työsuhteessa että virkasuhteessa tehtävään työ- hön.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 1 päivänä huhtikuuta 2005.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa to- detaan, että vuosilomalakiehdotus koskee muun muassa valtion virkamiehiä, joiden nykyisin ase- tuksen tasolla säädetyt tavallista paremmat vuo-
silomaetuudet ehdotetaan säilytettäväksi myös uudessa laissa. Tämä on sopusoinnussa perus- tuslain 80 §:n säännösten kanssa, joiden mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteis- ta säädetään lailla.
Vuosilomalakiehdotukseen on otettu myös säännökset siitä, milloin työ- tai virkaehtosopi- muksella voidaan poiketa vuosilomalain sään- nöksistä, milloin työehtosopimuksen määräyk- siä voidaan soveltaa myös järjestäytymättömien työntekijöiden työsuhteissa ja milloin yleissito- vaa työehtosopimusta voidaan soveltaa lain säännöksistä poiketen työntekijän haitaksi. Pe- rustelujen mukaan ehdotettu sääntelymalli vas- taa työsopimuslaissa, työaikalaissa ja voimassa olevassa vuosilomalaissa omaksuttua sääntelyä.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että
perustuslakivaliokunta antaa lausuntonsa asias- ta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut Yleistä
Ehdotus uudeksi vuosilomalaiksi on paikoin vai- keaselkoinen johtuen lukuisista viittauksista lain muihin pykäliin tai esimerkiksi työsopimusla- kiin. Lauserakenteet ovat pitkiä, minkä vuoksi niiden asiasisältö on usein vaikeasti hallittavis- sa. Kyseessä on yksi keskeisimpiä työelämää ja työntekijöiden hyvinvointia säänteleviä lakeja, joka jokaisen työntekijän, virkamiehen ja työn- antajan tulisi kohtuudella voida ymmärtää. Va- liokunnan mielestä lainsäädännön perusedel- lytyksiin kuuluu, että se on selkeää ja täsmällis- tä.
Soveltamisala
Ehdotuksen 1 §:n 1 ja 2 momentin säännösten mukaan lakia on sovellettava työ- ja virkasuh- teessa tehtävään työhön, jollei toisin säädetä.
Lakia sovelletaan työntekijän lisäksi myös vir- kamieheen ja viranhaltijaan. Mitä työehtosopi- muksesta säädetään, sovelletaan myös vastaa- vasti virkaehtosopimukseen.
Perustelujen mukaan lakia sovelletaan val- tion virkamieslaissa tarkoitettuihin virkamie- hiin, kuntien ja kuntayhtymien viranhaltijoihin sekä evankelisluterilaisen kirkon viranhalti- joihin. Lisäksi lakia sovelletaan, ellei muusta ole säädetty, myös sellaisiin virkasuhteessa oleviin, joihin ei sovelleta valtion virkamieslakia. Tällai- sia virkasuhteita, joista on säädetty erikseen, ovat tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa ja Suomen Pankista annetussa laissa tar- koitetut virkasuhteet. Eduskunnan ja Kansanelä- kelaitoksen virkamiesten vuosilomista ei ole säädetty erikseen, vaan heidän vuosilomistaan on sovittu erikseen. Perusteluista ei ilmene, tuli- siko laki ulottaa koskemaan myös eduskunnan
virkamiehiä. Myös Kansaneläkelaitoksen virka- miesten asema on epäselvä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tulee sel- vittää, onko tarkoitus ottaa myös eduskunnan virkamiehet säädettävän lain piiriin. Samoin tu- lee varmistaa, ettei lailla puututa Kansaneläke- laitoksen ja sen henkilöstön välisten voimassa olevien sopimusten sisältöön.Tämä ei selviä la- kitekstistä eikä sen perusteluista. Valiokunnan tulee harkita, onko lain soveltamisalaa koskevia säännöksiä näiltä osin täsmennettävä vai pitäisi- kö lakiin ottaa erillinen siirtymäsäännös.
Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 21 koh- dan mukaan työoikeus kuuluu valtakunnan lain- säädäntövaltaan lukuun ottamatta maakunnan ja kuntien palveluksessa olevien virkaehtosopi- muksia. Maakunnan lainsäädäntövaltaan kuulu- vat itsehallintolain 18 §:n 2 ja 4 kohdan perus- teella asiat, jotka koskevat maakunnan virkamie- hiä ja kuntien viranhaltijoita sekä maakunnan ja kuntien palveluksessa olevien virkaehtosopi- muksia. Valiokunnan mielestä Ahvenanmaan maakunnassa olevien uskonnollisten yhdyskun- tien viranhaltijoita koskevat asiat kuuluvat itse- hallintolain 27 §:n 25 kohdan perusteella valta- kunnan lainsäädäntövaltaan.
Näin ollen ehdotettua vuosilomalakia sovelle- taan Ahvenanmaan maakunnassa paitsi yksityis- luonteisessa työsuhteessa oleviin myös maakun- nan ja sen kuntien työsopimussuhteiseen henki- löstöön samoin kuin maakunnassa olevien seura- kuntien työ- ja virkasuhteiseen henkilöstöön.
Maakunnan lainsäädäntöä sen sijaan sovelletaan maakunnan ja sen kuntien virkamiehiin. Työelä- mä- ja tasa-arvovaliokunnan on perustuslakiva- liokunnan mielestä aiheellista näiltä osin selvit- tää ehdotetun sääntelyn toimivuutta Ahvenan- maan maakunnassa.
Perustuslain suhde työ- ja virkaehtosopimuk- seen
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuk- sien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustus- lain perustelujen mukaan tämä lause kattaa myös virkamiesten oikeusaseman perusteet (HE 1/1998 vp s. 131/II). Perustuslakivaliokunta on tämän myös vahvistanut (PeVL 3/2000 vp s.
3/I). Tässä perustuslain säännöksessä ei ole mai- nintaa siitä, että näistä seikoista voitaisiin sopia työ- ja virkaehtosopimuksilla. Työ- ja virkaehto- sopimusjärjestelmä on kuitenkin vakiintunut jo paljon ennen vuonna 2000 voimaan tullutta pe- rustuslakia, jonka säätämisen yhteydessä ei tuo- tu esiin, että voimassa ollutta järjestelmää pitäi- si muuttaa. Järjestelmät perustuvat lakiin, ja laissa määrätään, minkälaisia asioita sopimuk- sissa voidaan käsitellä.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin käsitellyt työehtosopimusjärjestelmää perustuslain kan- nalta. Se on katsonut, että työehtosopimuksilla voidaan puuttua yksilön oikeuksiin ja velvolli- suuksiin. Valiokunnan mielestä perustuslain 80 § sääntelee asetuksen antamista ja lainsää- däntövallan siirtämistä eikä sellaisenaan koske sitä, mistä työelämän kysymyksistä voidaan so- pia työehtosopimuksella. Kysymys on siitä, mis- tä työelämän asioista ylipäätään säädetään lailla ja mitkä järjestetään työmarkkinaosapuolten ke- skinäisin sopimuksin. Työehtosopimus on tästä näkökulmasta arvioituna sellainen sääntelykei- no, jota perustuslain 80 § ei suoranaisesti koske.
Tämä perustuslainkohta määrittelee julkisen vallan lainsäädäntövallan käyttämistä, ja on sel- vää, että jos valtion on tarkoitus antaa vastaa- vanlaisista seikoista oikeussääntöjä, niistä on säädettävä lailla. Työehtosopimusjärjestelmäs- sä julkinen valta sen sijaan jättää työelämän sääntelyn olennaisin osin työmarkkinaosapuolil- le itselleen (PeVL 41/2000 vp s. 2—3). Tämä pe- rustuu sopimusvapauden periaatteeseen.
Valiokunta katsoo, että edellä lausuttu kos- kee myös virkaehtosopimuksia. Valiokunnan mielestä lainsäätäjä ei kuitenkaan saa siirtää mitä tahansa asioita sovittavaksi työ- tai virka-
ehtosopimuksin, sillä perustuslain 80 §:n 1 mo- mentti asettaa sille äärirajat, jotka tulee harkita kunkin asian kohdalta erikseen. Yksilön oikeuk- sien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää aina lailla. Työntekijän oikeutta ansaita vuosilo- maa on pidettävä sellaisena työntekijän oikeuk- sien keskeisiin perusteisiin kuuluvana asiana ja työvoiman suojeluun kuuluvana velvollisuute- na, josta julkisen vallan on perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava. Sen vuoksi sitä ei voida jättää pelkästään työ- tai virkaehto- sopimuksin järjestettäväksi, vaan siitä tulee sää- tää lailla.
Valiokunnan mielestä näin on lakiehdotuksen 30 §:n 1 momentissa meneteltykin. Lainkohdas- sa on mainittu asioita, joista voidaan työehtoso- pimuksilla sopia toisin. On välttämätöntä, että mahdollisuus poiketa lain säännöksistä työ- ja virkaehtosopimuksin on riittävän täsmällisesti määritelty ja sisällölliseltä ulottuvuudeltaan täs- mällisesti rajattu. Luetteloon ei sisälly vuosilo- man ansaitseminen, joten työ- tai virkaehtosopi- muksella ei puututa vuosilomaoikeuden perus- teisiin eli sen olennaiseen sisältöön. Säännös on siten perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimus- ten mukainen.
Vuosiloman jakamista koskevan ehdotuksen 21 §:n 1 momentissa on säännös, jonka mukaan työnantaja ja työntekijä saavat sopia, että työnte- kijä pitää 12 arkipäivää ylittävän loman osan yh- dessä tai useammassa jaksossa. Ehdotuksen 30 §:n 1 momentin nojalla vuosiloman jakami- sesta voidaan sopia toisin työehtosopimuksella.
Säätämisjärjestysperustelujen mukaan sopimus- oikeus vastaa voimassa olevan vuosilomalain säännöksiä. Suomi on hyväksynyt ja voimaan- saattanut kansainvälisen työjärjestön ILO:n pii- rissä tehdyn yleissopimuksen, joka koskee pal- kallisia vuosilomia. Sen 8 artiklan 2 kappaleen mukaan tulee yhden osan lomista olla vähintään kahden yhtäjaksoisen työviikon pituinen, jollei työnantajaa ja asianomaista työntekijää sitovas- sa sopimuksessa toisin määrätä, edellytyksin, että asianomaisen henkilön työssäoloajan pituus oikeuttaa hänet niin pitkään lomaan.
Tätä 12 arkipäivän (kahden viikon) jaksoa ei edellä mainitun kansainvälisen sopimuksen tul-
kinnan ja voimassa olevan vuosilomalain mu- kaan ole voitu jakaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotuksen 30 §:n 1 momentissa säädetty mahdollisuus sopia toisin vuosiloman jakami- sesta, koskee pääsäännön mukaan vain 12 arki- päivää ylittävää loman osaa. Työelämä- ja tasa- arvovaliokunnan tulee harkita, onko säännöstä tältä osin aihetta tarkentaa.
Lakiehdotuksen 31 §:n perusteella yleissito- vaa työehtosopimusta noudattava työnantaja saa noudattaa sen soveltamisalalla myös työehtoso- pimuksen tämän lain 30 §:ssä tarkoitettuja mää- räyksiä, jotka poikkeavat lain säännöksistä työn- tekijän haitaksi, jos määräysten soveltaminen ei edellytä paikallista sopimista. Sääntely perustuu voimassa olevassa vuosilomalaissa omaksut- tuun malliin. Valiokunta on jo aiemmin toden- nut, että yleissitovuuteen liittyvät tavoitteet ovat yhdensuuntaiset perustuslain 18 §:n 1 moment- tiin sisältyvän työvoiman suojelua tarkoittavan julkisen vallan velvoitteen kanssa. Merkittävää perustuslain 80 §:n kannalta on lisäksi, että yleissitovuus perustuu lain nimenomaiseen säännökseen ja että lailla säädetään yleissito- vuuden edellytyksistä ja siitä menettelystä, jos- sa valtakunnallinen työehtosopimus vahvis- tetaan yleissitovaksi. Valiokunta on pitänyt työ- ehtosopimuksen yleissitovuutta perustuslain kannalta mahdollisena menettelynä (PeVL 41/2000 vp s. 3/II). Perustuslakivaliokunta kat- soo, että ehdotuksen 31 §:n yleissitovan työehto- sopimuksen laista poikkeavien määräysten sään- tely on yhdenmukainen valiokunnan aiemmin omaksuman linjan kanssa.
Valtion virkamiesten vuosilomat
Lakiehdotuksen 38 §:n 3 ja 4 momenttiin on otettu valtion virkamieslaissa tarkoitettuihin vir- kasuhteisiin sovellettavat erityissäännökset. Ny- kyisin valtion virkamiesten vuosilomista sääde- tään asetuksella. Säännösten lakiin ottaminen täyttää siten perustuslain 80 §:n 1 momentin lail- la säätämisen vaatimuksen. Säännösten sijoitus-
paikkaa 38 §:ssä on kuitenkin pidettävä epäon- nistuneena, sillä kyseinen pykälä koskee lain voimaantulosäännöksiä. Työelämä- ja tasa-arvo- valiokunnan tulee harkita näiden säännösten siirtämistä omina pykälinään esimerkiksi 6 lu- kuun.
Ehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan virka- mies, jonka virkasuhde on jatkunut yli vuoden, ansaitsee kaksi ja puoli arkipäivää lomaa kulta- kin lomanmääräytymiskuukaudelta. Ehdotuk- sen 38 §:n 3 momentin mukaan virkamies saa varsinaista vuosilomaa kolme arkipäivää kulta- kin täydeltä lomanmääräytymiskuukaudelta, jos hänellä on ennen lomakauden alkamista vuosilo- maan oikeuttavaa palvelusaikaa yhteensä 15 vuotta. Saman pykälän 4 momentin nojalla 3 momentin säännösten soveltamisesta saadaan sopia 30 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Perustelujen mukaan tarkoitus on ollut, että virkamiesjärjestöillä olisi mahdollisuus sopia virkaehtosopimuksella vuosilomalain etuuksia paremmista kolmen päivän lomaoikeudesta ja talvipidennyksestä. Ehdotuksen säätämisjärjes- tysperusteluissa todetaan, että tästä kolmen päi- vän lomaoikeudesta voidaan sopia valtakunnal- lisella virkaehtosopimuksella, ei kuitenkaan kahden ja puolen arkipäivän lomaoikeutta vähentäen. Tarkoituksena ei näytä olleen, että 15 palvelusvuoden jälkeen kolme arkipäivää kulta- kin lomanmääräytymiskuukaudelta ansaitsevan virkamiehen lomaoikeutta voitaisiin virkaehto- sopimuksella vähentää kahdeksi ja puoleksi ar- kipäiväksi. Vaikka tällaiselle ei sinänsä ole val- tiosääntöoikeudellista estettä, perustuslakivalio- kunnan mielestä työelämä- ja tasa-arvovaliokun- nan on syytä painottaa mietinnössään lainsäätä- jän tarkoitusta.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 18. päivänä helmikuuta 2005
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Arja Alho /sd jäs. Leena Harkimo /kok
Roger Jansson /r Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas
Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen.
