K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 1 0 . v s k . – 2 / 2 0 1 4
297
Eurokriisin analyysi perustuslaillisesta näkökulmasta
Ilkka Kajaste ja Päivi Leino-Sandberg
Kaarlo Tuori ja Klaus Tuori,
The Eurozone Crisis, A Constitutional Analysis,
Cambridge University Press, Cambridge 2014, 296 sivua.
K
aarlo Tuori ja Klaus Tuori ovat kirjoittaneet teoksen, joka on hyödyllinen katsaus euroalu- een talouden hallinnan ja ohjauksen (governan- ce) kehityssuuntiin parinkymmenen vuoden ajalta. Eurokriisin liittyvät toimet ovat viime vuosina tuottaneet paljonkin arvioita, yhtäältä taloustieteen ja toisaalta oikeustieteen aloilla.Nämä kaksi näkökulmaa on kirjassa yhdistetty onnistuneella tavalla.
Kirjoittajien tarkoituksena on luoda talous- tieteestä tietoinen valtiosääntöinen arvio Eu- roopan vastauksista viime vuosien talouskrii- siin. Teos rakentuu Kaarlo Tuorin aiemmille kirjoituksille Euroopan moniulotteisesta valtio- säännöstä, ja sen erityisenä viitekehyksenä toi- mii kirjoittajien kuvaama EU:n taloudellinen valtiosääntö. Tarkastelu jakautuu kolmeen pää- otsakkeeseen, jotka muodostuvat kriisin ja sen taustojen yleisestä kuvaamisesta, toimien aihe- uttaman valtiosääntöisen kehityksen tarkaste- lusta sekä mahdollisten tulevien ratkaisujen
Finanssineuvos, VTM Ilkka Kajaste (ilkka.kajaste@vm.fi) on valtiovarainministeriön kansantalousosaston apulaisosasto- päällikkö. Hän osallistuu sijaistason edustajana EU:n talous- ja rahoituskomitean työhön. OTT Päivi Leino-Sandberg (paivi.leino-sandberg@vm.fi) on Eurooppaoikeuden dosentti Helsingin yliopistossa ja valtiovarainministeriön erityisasian- tuntija.
arvioimisesta. Tuloksena on kiinnostava ja kun- nianhimoinen teos, joka on hyödyllistä luetta- vaa myös niille, jotka toivovat perustietoja eu- rokriisin taltuttamisessa käytetyistä toimista ja kriisin taustoista. Teos on kuitenkin myös altis kritiikille.
Ensinnäkin voi kysyä, missä määrin 18 jä- senvaltion perustuslait muodostavat niin yhte- näisen kokonaisuuden, että teoksessa valtio- sääntöisen tarkastelun pohjana toimiva lähinnä Saksan ja osin Suomen kehitykseen liittyvä analyysi on yleispätevää. Nämä kaksi maata ovat poikkeuksia siinä mielessä, että kansalliset parlamentit osallistuvat tiiviisti EU-asioita kos- kevaan päätöksentekoon. Toisaalta Suomessa ja Saksassakin on eronsa esimerkiksi suhtautu- misessa perustuslaillisuuteen. Saksassa on vaa- dittu EU-sääntöjen kirjaamista perussopimuk- seen ja perustuslakeihin. Suomessa ”perustus- laillisuuteen” liittyvät vaatimukset ovat liitty- neet erityisesti tarpeeseen turvata kansallinen
298
KAK 2/2014
suvereniteetti. Keskeisenä keinona tähän on ollut – Saksaakin voimakkaammin – erityisesti eduskunnan vaikutusvallan turvaaminen. Kun tässä on myös onnistuttu, kirjan keskeinen tee- si vaikutusvallan pakenemisesta demokraattis- ten rakenteiden ulkopuolelle vaikuttaa helpol- ta yleistykseltä, joka ei ainakaan Suomen koh- dalla pidä täysin paikkaansa.
Kirjan EU-valtiosääntöinen tarkastelu ra- kentuu pitkälti unionin tuomioistuimen nk.
Pringle-asiassa antamalle tuomiolle. Asiassa oli kysymys Eurooppa-neuvoston päätöksestä sel- ventää SEUT 136 artiklaa sen tarkentamiseksi, että unionilla todellakin on toimivalta hyväksyä pysyvä vakausmekanismi, joka voidaan tarvit- taessa aktivoida euroalueen vakauden turvaa- miseksi. Muutos toteutettiin soveltamalla pe- russopimusten ns. yksinkertaistettua tarkistus- menettelyä. Ratkaisussaan tuomioistuin arvioi, oliko muutoksella laajennettu unionin toimi- valtaa sekä sitä, oliko jäsenvaltioilla ollut oi- keus tehdä sopimus Euroopan vakausmekanis- mista (EVM) perussopimuksia rikkomatta.
Tilanteessa jossa monet merkittävät jäsenvalti- ot jo olivat hyväksyneet paitsi SEUT 136 artik- lan muutoksen myös syyskuussa 2012 jo voi- maan tulleen EVM-sopimuksen, EU-tuomiois- tuimen liikkumavara asiaa harkitessaan oli huomattavan niukka, ja se hyväksyikin tehdyt ratkaisut. Tätä taustaa vasten voidaan kysyä, onko tuomioistuimen tulkinnalle syytä antaa niin laaja merkitys kun kirjoittajat tekevät.
Kirjan kantava teema on kysymys eurokrii- sin yhteydessä toteutettujen toimien demo- kraattisesta legitimiteetistä ja sosiaalisesta ulot- tuvuudesta. Näihin ongelmiin pyritään tarttu- maan mm. euroalueen budjetin luomisen kaut- ta – kauaskantoinen vaatimus, joka toteutues- saan muuttaisi unionin luonnetta ja samalla jäseninä olevien kansallisvaltioiden asemaa
perustavaa laatua olevalla tavalla. Siirtymä so- siaalisesta vuoropuhelusta yhteisten standardi- en hyväksymisen kautta tulonjakounioniin on myös epärealistinen ja käytännössä mahdoton tavoite. Kansalliset parlamentit, joiden tulisi tällainen sopimusmuutos hyväksyä, ovat tuskin innokkaita luopumaan asemastaan EU:n toimi- elinten hyväksi. EU:n legitimiteettiä – miten se sitten halutaankin ymmärtää – on haettava muualta.
Kysymys euroalueen kehittämisestä liittyy läheisesti myös komission asemaan. Komissiol- la, jonka asemaa Suomikin on tähän asti puo- lustanut, on keskustelussa erilaisia rooleja.
Yhtäältä se varjelee perussopimusta. Tämä on luonnollisesti tärkeää, etenkin jos ongelma liit- tyy erityisesti velvoitteiden täytäntöönpanoon.
Toisaalta komissio on eräänlainen kansainväli- sen järjestön sihteeristö. Tässäkin roolissa se voi olla hyödyllinen, mutta sen politiikkasuosi- tukset eivät voi olla velvoittavia. Kolmanneksi komissio on kuitenkin myös aktiivinen poliitti- nen toimija, jolla on oma institutionaalinen agendansa, kuten sen syksyllä 2012 julkaise- masta Blueprint –asiakirjasta käy ilmi. Siinä komissio viittaa fiskaaliseen federalismiin ja ilmaisee olevansa valmis siirtämään kansallista budjettivaltaa Brysseliin.
Komission näkemys – joka keskeisiltä osil- taan tuntuu yhtyvän myös nyt arvioitavan teok- sen näkemykseen siitä, miten Euroopan ongel- mat ratkaistaan – keskittyy juuri budjettival- taan ja demokraattisen oikeutuksen problema- tiikkaan. Lissabonin sopimuksen jälkeen jokai- nen toimi, joka vahvistaa komission asemaa, vahvistaa myös Euroopan parlamentin asemaa ja vaikuttaa institutionaaliseen tasapainoon EU:ssa. Euroopan parlamentin työskentelyä lähemmin seuranneen on kuitenkin vaikea näh- dä, että tämän roolin kasvattaminen johtaisi
299 automaattisesti demokratian vahvistumiseen
unionissa – etenkin jos toisena vaihtoehtona on kansallisen parlamentin kautta tapahtuva pää- töksenteko. Kansainvälisten sopimusten käyt- täminen ei automaattisesti tarkoita sitä, ettei päätöksenteko tapahtuisi demokraattisen pää- töksenteon keskeisiä perusperiaatteita kunni- oittaen.
Komission aseman tulkinnan kannalta kes- keisiä ovat paitsi perussopimuksen ja sekun- däärilainsäädännön määräykset myös se, miten komissio itse asemaansa tulkitsee. Yksi Lissa- bonin sopimuksen tavoitteista oli unionin ul- koisen edustuksen vahvistaminen ja yhtenäis- täminen. Viime vuosina komissio on tulkinnut asemaansa esimerkiksi niin, että se edustaa unioni- ja euroaluetta aina, kun on kysymys talouspolitiikasta unionialueella. Tähän liittyy riskejä. Esimerkiksi eurooppalainen ohjausjak- so on erinomainen ajatus, koska se mahdollis- taa periaatteessa policy mix-keskustelut, mutta on samalla syytä olla varovainen, että toimival- tarajat ja vastuusuhteet eivät hämärry. Ilman selkeää vastuujakoa asiat eivät etene.
Keskustelussa talous- ja rahaliiton tulevai- suudesta on korostettu tarvetta perussopimus- ten kehittämiseen ja rakennelman ”valuviko- jen” korjaamiseen. Perussopimusmuutokset eivät kuitenkaan ole ainoa ratkaisu päätösten demokraattisen legitimiteetin kasvattamiseen.
Tämä on vaihtoehto, jota kirjassa ei juuri arvi- oida. On mahdollista, että päätöksenteon legi- timiteetti voidaan turvata tehokkaammin puut- tumatta perussopimuksiin niin, että yhteisten sääntöjen sitovuutta kansallisella tasolla vahvis- tetaan samalla kun niiden täytäntöönpanon valvontaa unionitasolla tehostetaan. Tällaiset muutokset ovat olleet mahdollisia myös EU:n nykyisessä perussopimuskehikossa. Niitä on toteutettu, kun budjettikehysdirektiivin ja fi-
nanssipoliittisen sopimuksen mukaisesti EU- säännöt on viety kansallisen tason lainsäädän- töön ja unionitason valvonnassa on otettu käyt- töön uusia menettelyjä. Kansallista suvereni- teettia ei ole rajoitettu, sillä finanssipolitiikan säännöt perustuvat terveen talouspolitiikan periaatteille, jotka kaikki jäsenvaltiot/euromaat ovat hyväksyneet liittyessään unioniin. Hyvä taloudenpito on myös jatkossa paras keino var- mistaa kansallinen itsemääräämisoikeus.
Demokraattiseen legitimiteettiin liittyy lä- heisesti myös se, millä tavoin päätöksiä teh- dään. EU:n nykyisiinkin perussopimuksiin si- sältyy paljon periaatteita päätöksenteon avoi- muudesta ja kansalaisten mahdollisuuksista osallistua päätöstentekoon. Nämä vain käytän- nössä jäävät useimmiten huomaamatta silloin, kun päätöksiä tehdään. Nykyisen perussopi- musviitekehyksen mahdollisuuksia ei ole vielä käytetty tyhjentävästi.
Euroalueen mitassa talouspolitiikalla on rajat ylittäviä vaikutuksia, mutta se ei riitä pe- rusteluksi sille, että toimivaltasuhteisiin tulisi puuttua, jos koordinaatio ei riitä. Tämä liittyy jälleen kysymykseen sääntöjen täytäntöönpa- nosta ja yhdenmukaisesta kohtelusta. Talous- ja rahaliiton historia on täynnä esimerkkejä tällai- sista tapauksista. Voidaan esimerkiksi perustel- la sitä, että Saksan pitäisi ottaa finanssipolitii- kassaan huomioon yhteinen etu, mutta että tämän vaatimuksen ei tulisi koskea Suomea:
Mitä rajat ylittäviä vaikutuksia Suomen poli- tiikkatoimilla voisi olla? Tämän argumentaati- on vaarana on myös, että talouspolitiikkaa kos- kevista asioista tulee eräänlaisia sisämarkkina- asioita laajasti ymmärrettyinä (vrt. SEUT 114 artikla), jolloin unionin toimielinten (komissi- on ja Euroopan Parlamentin) asema samalla vahvistuu. Tätä keskustelua on viime aikoina käyty esimerkiksi pankkiunionin valmistelussa, I l k k a K a j a s t e j a P ä i v i L e i n o - S a n d b e r g
300
KAK 2/2014
mikä osaltaan ilmentää rajanvetojen tärkeyttä.
Vaikka markkinaintegraation vuoksi pank- kiunioni on tarpeen, samanlaista tarvetta luoda fiskaaliunioni ei ole havaittu, eivätkä kirjoitta- jat nytkään esitä vakuuttavia perusteita näin kauaskantoisille muutoksille.
Talouspolitiikan koordinaation osalta kirja tuntuu vähättelevän jo hyväksyttyjen EU-sää- dösten statusta ja antaa ymmärtää, että kysymys on pehmeästä lainsäädännöstä. Kuitenkin pe- russopimus (SEUT 126 artikla) eksplisiittisesti kieltää liialliset alijäämät, mikä on nähtävä hy- vin voimakkaana ja konkreettisena tahdonilma- uksena. Ongelma ei liitykään tavoitteiden mää- rittelyyn vaan niiden toimeenpanoon. Se, että unionilainsäädännön täytäntöönpanossa ei ole onnistuttu ja alijäämärajaa on säännönmukai- sesti rikottu, kertoo EU-elinten heikosta toi- meenpanovallasta. Tästä syystä ei ole automaat- tisesti uskottavaa, että tavoitteen saavuttami- sessa onnistuttaisiin keskittämällä lisää toimi- valtaa unionille (Brysseliin), kuten kirjoittajat ehdottavat. Kuten usein on todettu, markkinoi- den suorittama valvonta eli markkinakuri on edelleen välttämätön osa säädösten toimeenpa- noa ja monenkeskistä valvontaa. Jos tästä luo- vuttaisiin yhteisvastuuta kasvattamalla, moraa- livaje lisääntyisi.
Kuten kirjoittajat tuovat teoksessaan esiin, eurokriisiin liittyvien toimien kansallisesta hy- väksyttävyydestä kriisimaissa on esitetty paljon
kriittisiä arvioita, siitä huolimatta, että niiden hyväksymisessä on lähtökohtaisesti noudatettu parlamentaarisia ja perustuslaillisia menettely- jä. Niinpä esimerkiksi Portugalin toimien (Me- morandum of Understanding) täytäntöönpanos- sa on jouduttu sopeutumaan sikäläisen perus- tuslakituomioistuimen ratkaisuihin. Kriisimai- den demokraattisia instituutioita ei ole ohitet- tu, joskin kriisin syventyessä ovat vaihtoehdot ja itsenäisen päätöksenteon liikkumavara tie- tenkin kaventuneet. Kysymys on osaltaan myös uudistusten tarpeellisuuden sisällyttämisestä osaksi kansallista keskustelua ja muutosten omistajuudesta.
Kirjassa toistetaan monia perinteisiä argu- mentteja mm. optimaalisesta valuutta-alueesta.
Kuitenkin alusta lähtien on ollut selvää, että ajan myötä unionin jäseniksi tulee uusia köy- hempiä maita, joten aina tulee olemaan myös pre ins –maita. Euroalueesta ei saada optimaa- lista valuutta-aluetta millään. Tämä puolustaa kansallisen liikkumavaran säilyttämistä.
Kaarlo Tuorin ja Klaus Tuorin teoksen suu- ri ansio on kritiikistä huolimatta se, että se mahdollistaa kokonaisvaltaisen keskustelun eurokriisistä ja euroalueen tulevaisuudesta.
Useimmat tähän liittyvät puheenvuorot ovat olleet eri syistä (taloudelliset, oikeudelliset, in- stitutionaaliset, poliittiset) epärealistisia. Teos tuo nämä eri näkökohdat keskusteluun saman- aikaisesti. □
