uef.fi
PUBLICATIONS OF
THE UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND Dissertations in Social Sciences and Business Studies
ISBN 978-952-61-2116-1
Dissertations in Social Sciences and Business Studies
PUBLICATIONS OF
THE UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND
Metsäojituksista aiheutuu haitallisia vesistö- vaikutuksia, joiden hallinta edellyttää toimivaa
vesiensuojelusääntelyä. Tässä väitöskirjassa arvioidaan metsäojitusten vesiensuojelu- sääntelyn riittävyyttä vesiensuojelullisesta näkökulmasta. Väitöskirjassa osoitetaan, että metsäojitusten vesiensuojelusääntelyn viime- aikaisesta kehityksestä huolimatta sääntelyssä
on edelleen puutteita ja ongelmakohtia, jotka voivat johtaa tavoitteiden vastaisten haital- listen vesistövaikutusten syntymiseen. Väitös- kirjassa esitetään myös kehittämisehdotuksia vesiensuojelullisten puutteiden korjaamiseksi.
LEA HALONEN
DISSERTATIONS | LEA HALONEN | METSÄOJITUKSET JA VESIENSUOJELUSÄÄNTELY | No 119
LEA HALONEN
METSÄOJITUKSET JA VESIENSUOJELUSÄÄNTELY – Sääntelyteoreettinen tutkimus vesiensuojelusääntelyn toimivuudesta
Metsäojitukset ja
vesiensuojelusääntely
Dissertations in Social Sciences and Business Studies No 119
LEA HALONEN
Metsäojitukset ja vesiensuojelusääntely
Sääntelyteoreettinen tutkimus vesiensuojelusääntelyn toimivuudesta
Publications of the University of Eastern Finland Dissertations in Social Sciences and Business Studies
No 119 Itä-Suomen yliopisto
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Joensuu
2016
Grano Oy Jyväskylä, 2016
Vastaava toimittaja Prof. Kimmo Katajala Toimittaja Eija Fabritius
Myynti: Itä-Suomen yliopiston kirjasto ISBN (nid): 978-952-61-2116-1
ISSN (nid): 1798-5749 ISSN-L: 1798-5749 ISBN (PDF): 978-952-61-2117-8
ISSN (PDF): 1798-5757
Halonen, Lea
Forest Ditching and Water Protection - Regulatory Research on the Functionality of Finnish Water Protection Regulations, 77 p.
University of Eastern Finland
Faculty of Social Sciences and Business Studies, 2016 Publications of the University of Eastern Finland,
Dissertations in Social Sciences and Business Studies, no 119 ISBN (nid): 978-952-61-2116-1
ISSN (nid.): 1798-5749 ISSN-L: 1798-5749
ISBN (PDF): 978-952-61-2117-8 ISSN (PDF): 1798-5757 Summary in English Dissertation
ABSTRACT
Wetlands make up about one-third of Finland’s land area. Ditches have been dug throughout large areas made up of wetlands or characterised by swampy soils in order to improve wood growth capacity. This intensified forest and wetland drainage is largely the result of the national forest policy that has been follo- wed. Currently one aim of this policy is to maintain the wood growth capacity of wetlands, which demands active ditch network maintenance (DNM) operations.
It is clear that DNM operations cause harmful environmental effects, of which the loading of suspended solids into receiving water bodies is among the most severe. The European Union Water Framework Directive and the national legis- lation in place have the objective of preventing the harmful effects of silviculture and DNM. In order to achieve this, well-functioning water protection regulations are required. Therefore, the main aim of this dissertation is to analyse the water protection regulations currently in place with a view to assessing whether they enable the achievement of the water protection objectives set in respect of DNM.
In answering this main question, I approve the functionality of water protection regulations, which means approving their potential to help meet the objectives set. This dissertation falls under the study of regulation theory, and its main re- sults and findings concern the weaknesses or deficiencies of the water protection regulations currently in place that hinder their ability to meet these objectives.
I argue that the principal regulatory weaknesses are that the minimum water protection requirements as to DNM are abstract in nature, and that there is a lack of instruments enabling supervision of river basins and systematic ex-post supervision of DNM projects. In addition to identifying such deficiencies, I offer various suggestions as to how to improve upon the water protection regulations in question.
Keywords: regulatory research, water protection, ditch network maintenance
Halonen, Lea
Metsäojitukset ja vesiensuojelusääntely - Sääntelyteoreettinen tutkimus vesien- suojelusääntelyn toimivuudesta 77 s.
Itä-Suomen yliopisto
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta, 2016 Publications of the University of Eastern Finland,
Dissertations in Social Sciences and Business Studies, no 119 ISBN (nid): 978-952-61-2116-1
ISSN (nid.): 1798-5749 ISSN-L: 1798-5749
ISBN (PDF): 978-952-61-2117-8 ISSN (PDF): 1798-5757 Yhteenveto (Suomi) Väitöskirja
ABSTRAKTI
Suomen maapinta-alasta lähes noin kolmannes on soita. Soiden taloudellisten käyttömahdollisuuksien parantamiseksi merkittävä määrä Suomen soista on oji- tettu metsätalouskäyttöä varten. Metsäojituksilla metsien puuntuotoskykyä on saatu merkittävästi lisättyä. Tällä hetkellä metsäpoliittisessa tavoitteenasettelussa tärkeänä pidetään ojitettujen alueiden puuntuotoskyvyn ylläpitämistä kunnos- tusojituksin. Kunnostusojitukset aiheuttavat kuormitusta vastaanottaviin vesis- töihin ja merkittävimpänä ulkoishaittana pidetään kuivatusvesissä kulkeutuvan kiintoaineksen aiheuttamia muutoksia vesistöissä. Euroopan unionin vesipoli- tiikan puitedirektiivin tavoitteet sekä myös kansalliset vesiensuojelun tavoitteet edellyttävät yleisesti metsätalouden ja erityisesti kunnostusojitusten vesistövai- kutusten ehkäisemistä. Kunnostusojitusten vesistövaikutusten ennaltaehkäisy ja torjunta edellyttää toimivaa sääntelyä. Väitöskirjatutkimukseni pääkysymys on tarkastella, mahdollistaako metsäojitusten vesiensuojelusääntely metsätaloudelle ja erityisesti metsäojituksille asetettujen vesiensuojelullisten tavoitteiden saavut- tamisen. Pääkysymykseen vastaamiseksi arvioin tässä väitöskirjassa vesiensuoje- lusääntelyn toimivuutta eli sääntelyn potentiaalista kykyä edistää vesiensuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista. Tutkimuksen vallitsevaa lähestymistapaa voi luonnehtia sijoittamalla tutkimus sääntelyteoreettisen ympäristöoikeustut- kimuksen alaan. Tutkimuksen keskeisimmät päätelmät ja havainnot koskevat vesiensuojelun sääntelyjärjestelmässä ilmeneviä puutteita ja ongelmakohtia, jot- ka voivat heikentää sääntelyn toimivuutta vesiensuojelullisten tavoitteiden saa- vuttamisessa. Keskeisimpiä vesiensuojelusääntelyn ongelmakohtia tutkimuksen mukaan ovat vesiensuojelullisen vähimmäisvaatimustason avoimuus, valuma- aluekohtaisten ohjauskeinojen puute sekä ojitushankkeiden jälkivalvonnan epä- systemaattinen luonne. Ongelmakohtien tunnistamisen lisäksi tutkimuksessa tehdään alustavia ehdotuksia vesiensuojelusääntelyn kehittämiseksi.
Asiasanat: sääntelytutkimus, vesiensuojelu, kunnostusojitus
Esipuhe
Tämän väitöskirjatutkimuksen tekeminen on ollut monipolvisen oppimisen prosessi. Teeman ongelmakeskeisyys ja monisyisyys alkoi hahmottua jo heti tut- kimuksen alkuvaiheessa, kun aloin kartoittamaan metsäojitusten vesiensuojelun sääntelyä. Tutkimus on edellyttänyt laajaa paneutumista ympäristöoikeuden ai- neelliseen sääntelyyn. Tutkimuskohde on myös näyttäytynyt mielenkiintoisena ilmiönä sääntelyn tutkimuksen kentässä, teeman luonnontieteellistä ulottuvuut- ta unohtamatta. Tämän tutkimuksen tekeminen ei ole ollut missään vaiheessa tylsää, sillä teeman monipuolisuus on tarjonnut sopivasti päänvaivaa ja haasteita matkan varrelle. Kun vesiensuojelun merkitys ja tärkeys tuhansien järvien maas- sa lienee kiistaton, on tutkimusta ollut mielekästä haasteista huolimatta viedä eteenpäin.
Väitöskirjan tekeminen on aina itsenäistä työskentelyä ja vaatii lujaa uskoa it- seensä sekä luottamusta siihen, että vaikeiltakin tuntuvat asiat tulevat ennemmin tai myöhemmin ratkaistuksi. Tämäkään väitöskirja ei kuitenkaan olisi valmistu- nut yksinään puurtamalla, joten nyt on aika esittää kiitokset. Ensimmäiseksi ha- luan kiittää väitöskirjatutkimukseni ohjaajia professori Tapio Määttää sekä Ismo Pölöstä. Heiltä eri vaiheissa saamani asiantuntevat neuvot ja ohjeet ovat olleet välttämättömiä tutkimuksen etenemisen ja valmistumisen kannalta. Ohjaajani ansaitsevat myös erityisen kiitoksen mielekkään ja hyvän tutkimusympäristön luomisesta oikeustieteiden laitokselle, mikä on luonut parhaat mahdolliset edel- lytykset tutkimuksen tekemiselle. Väitöskirjani esitarkastajille professori Kai Kokolle ja professori Jukka Similälle osoitan kiitokset heiltä väitöskirjani käsikir- joitukseen saamistani arvokkaista huomautuksista sekä kehittämisehdotuksista.
Kai Kokkoa kiitän lisäksi lupautumisesta vastaväittäjäksi.
Professori Anssi Keinäselle haluan esittää kiitokseni häneltä saamistani asian- tuntevista neuvoista sekä mielenkiintoisista keskusteluista. Hänen apunsa on ol- lut erityisen arvokasta useissa tutkimuksen vaiheissa, joissa oman näkemykseni jäsentäminen on tuottanut päänvaivaa. Sinikka Pärnänen ansaitsee myös vilpit- tömät kiitokset hänen avuliaisuudestaan ja kannustuksestaan, mikä on auttanut viemään väitöskirjatyötäni eteenpäin. Sinikalta olen myös saanut lukuisia arvok- kaita neuvoja ja kommentteja tutkimusartikkeleideni käsikirjoituksiin. Nöyrä kiitos kuuluu myös Niko Soiniselle, jonka vesioikeudellista asiantuntemusta olen saanut useita kertoja tutkimuksen kuluessa hyödyntää. Minna Pappilaa kiitän yhteistyöstä väitöskirjaan sisältyvän yhteisen osa-artikkelin laatimisen johdos- ta sekä artikkeliin liittyvän tutkimustyön kautta esiinnousseista kiinnostavista havainnoista. Oli erityisen antoisaa jakaa ajatuksia toisenkin asiaan perehtyneen tutkijan kanssa.
Seita Romppanen ja Ulla Väätänen ansaitsevat kiitokset ystävyydestään ja siitä, että olen saanut teidän kanssanne käsitellä tutkimusmaailmaan liittyvien pulmien ohella myös erilaisia elämän mukanaan tuomia iloja ja suruja. Kiitoksen kannustavan, mukavan ja rennon työilmapiirin luomisesta sekä aina mielenkiin- toisista ympäristöoikeudellisista keskusteluista ansaitsevat työtoverini Kimmo Malin, Hilkka Heinonen, Kimmo Huttunen ja Hanna Partinen. Toivottavasti mielenkiintoiset keskustelut jatkuvat tämänkin jälkeen. Suvi Borgströmille esitän myös kiitokseni erilaisten ympäristöoikeudellisten projektien parissa tehdystä yhteistyöstä sekä virkistävistä ympäristöoikeudellisista keskusteluista.
Tutkimukseni tekeminen ei olisi ollut mahdollista ilman väitöskirjalleni myönnettyä taloudellista tukea. Olen saanut tehdä tutkimustani Suomen akate- mian hankkeessa Impacts of Terrestrial Organic Matter Loading on Lake Food Webs and Human Health – Challenges for Environmental Regulation. Lisäksi olen saanut tutkimukselleni apurahoja Kyösti Haatajan säätiöltä, Suomen kult- tuurirahastolta sekä Gustaf B. Thordénin Karjalan lahjarahastolta. Kiitän kaikkia tutkimustani taloudellisesti avustaneita.
Viimeisimpänä mutta ei vähäisimpänä kiitokset Jarmolle, jonka tuella ja kan- nustuksella on ollut suuri merkitys tämän tutkimuksen valmistumisessa. Kiitos myös siitä tulevaisuuden uskon luomisesta, mikä on auttanut erilaisten elämän kolhujen kääntämisessä positiiviseksi voimavaraksi. Lisäksi monipuoliset, yhtei- set vapaa-ajanprojektit ovat tuoneet sitä kaivattua ja vaadittua vastapainoa väi- töskirjatyölle (vai kummin päin se menikään). Ja Juho, sinä teet tästä kaikesta merkityksellistä!
Lea Halonen 20.5.2016
Joensuun Särkivaarassa Elosärkän tilalla
Sisällys
1 JOHDANTO ... 11
1.1 Metsäojitukset yhteiskunnallisena ja ympäristöllisenä ilmiönä ...11
1.2 Tutkimustehtävä ...14
1.3 Tutkimuksen rakenne ...19
2 METSÄOJITUSTEN VESIENSUOJELUSÄÄNTELY TUTKIMUSKOHTEENA ... 21
2.1 Tutkimuksen lähestymistavoista sekä vesiensuojelusääntelyn määrittelystä ...21
2.2 Vesiensuojelusääntelyn toimivuuden arviointi sekä vesiensuojelun ohjausmekanismien systematisointi ... 25
2.3 Metsäojitusten sääntely osana ympäristöoikeutta ... 30
2.4 Tutkimuksen sijoittuminen ympäristöoikeudellisen tutkimuksen traditiossa ... 33
3 METSÄOJITUSTEN VESIENSUOJELUSÄÄNTELYN KEHITYS .... 35
3.1 Ympäristöllisen sääntelyn yleisistä kehityslinjoista sekä monimuotoistumisesta ... 35
3.2 Metsäojitusten vesiensuojelusääntelyn keskeiset kehityspiirteet ... 39
4 METSÄOJITUSTEN VESIENSUOJELUSÄÄNTELYN KESKEISIMMÄT ONGELMAKOHDAT JA KEHITTÄMISTARPEET ... 46
4.1 Metsäojitusten vesiensuojelun vähimmäisvaatimustaso sekä sääntelyn keskeiset ongelmat ... 46
4.1.1 Vähimmäisvaatimustaso lainsäädännössä ... 46
4.1.2 Vähimmäisvaatimustason täsmentäminen muulla sääntelyllä ...51
4.2 Puutteet yhteisvaikutusten huomioon ottamisessa ... 54
4.3 Ojitushankkeiden jälkivalvonnan puutteet ...57
5 KOHTI PAREMPAA VESIENSUOJELUSÄÄNTELYÄ ... 61
5.1 Metsäojitusten vesiensuojelun vaatimustason selkeyttäminen ...61
5.2 Yhteisvaikutusten huomioon ottamisen mahdollistavien sääntelykeinojen kehittäminen ... 63
5.3 Jälkivalvontaa koskevat kehittämisehdotukset ... 64
6 LOPUKSI ... 66
7 KIRJALLISUUS ... 68
Internet -lähteet ...76
ARTIKKELIT ... 77
KUVIOT
Kuva 1. Tutkimuksen lähestymistavat ja menetelmät sekä niiden suhteet tässä tutkimuksessa. ...24 Kuva 2. Metsäojitusten vesiensuojelun ohjausmekanismien
systematisointia. ... 27 Kuva 3. Metsäojitusten vesiensuojelusääntelyn sijoittuminen kolmen eri
ympäristöoikeuden lohkon rajapinnoille. ... 33 Kuva 4. Vesilain ja ympäristönsuojelulain suhteista metsäojitusten
vesiensuojelusääntelyn osalta. ... 49
LYHENTEET
BAT Best Available Technology
ELY-keskus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
EU Euroopan unioni
EUTI Euroopan unionin tuomioistuin
EY Euroopan yhteisö
EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti
HE hallituksen esitys
KHO korkein hallinto-oikeus
MERA metsätalouden rahoitusohjelma METLA metsäntutkimuslaitos
OECD Organization for Economic Co-operation and Development rahoituslaki kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki 34/2015 RakK rakennuskaari 2/1734, kumottu
REFIT Regulatory Fitness and Performance SYKE Suomen ympäristökeskus
vesienhoitolaki laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 1299/2004 VesilaitosA asetus vedenjohdoista ja vesilaitoksista 14/1868, kumottu vesipolitiikan
puitedirektiivi Euroopan unionin parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/
EY yhteisön vesipolitiikan puitteista, EYVL L 327, 22/12/2000, s. 1–73.
VL vesilaki 587/2011
VMI valtakunnan metsien inventointi vp valtiopäivät
YSL ympäristönsuojelulaki 527/2014
1 Johdanto
1.1 METSÄOJITUKSET YHTEISKUNNALLISENA JA YMPÄ- RISTÖLLISENÄ ILMIÖNÄ
Soiden ojittaminen metsätaloustarkoituksiin ja sittemmin ojitettujen alueiden kunnossapito on ollut merkittävä kansallisen metsäpolitiikan osa-alue viimeis- ten vuosikymmenten ajan. Suomen metsävarannosta (n. 2305 milj. m3)1 noin 23
% sijaitsee turvemailla eli soilla.2 Koska soiden osuus Suomen maapinta-alasta on merkittävän korkea, on suoalueilla mittavaa taloudellista hyödyntämiskapasi- teettia.3 Soiden vesitalous ei luonnollisessa tilassa ole puuntuotannolle soveltuva, minkä vuoksi vesitalouden järjestely on ensisijainen toimenpide puun kasvun aikaansaamiseksi tai lisäämiseksi.4 Kansantaloudellisesta näkökulmasta soiden ojitukset ovat lisänneet Suomen puuvarantoja merkittävästi ja mahdollistavat ta- loudellisesti kestävän metsätalouden harjoittamisen suuremmalla puunkäytön kapasiteetilla.5 Tällä hetkellä biotaloudella, eli uusiutuvien luonnonvarojen käyt- töön ja hyödyntämiseen pohjautuvalla taloudella, on keskeinen sija yhteiskunta- politiikassa. Suomen biotalousstrategian tavoitteena on talouskasvun luominen biotalouteen pohjautuvan liiketoiminnan avulla.6 Puuraaka-aineen tuotannon ja käytön lisääminen tai nykytasolla pitäminen on yksi biotalouden kasvuun täh- täävän yhteiskuntapolitiikan toteuttamisen edellytyksistä.7 Suometsien käytön näkökulmasta tämä merkitsee vähintään tarvetta ylläpitää niiden puutuotanto- kykyä nykytasolla.8
Metsäojitustoiminnan yleistyminen viime vuosisadan puolivälissä oli merkit- tävissä määrin seurausta kansallisen metsäpolitiikan tavoitteenasettelusta sekä julkisen rahoituksen kohdentamisesta metsänparannustöihin eli esimerkiksi
1 VMI 11 mukaan. Ks. tarkemmin Luonnonvarakeskus.
2 Kaila – Ihalainen (toim.) 2014, s. 36.
3 Suomen metsätalousmaan (metsämaa, kitumaa, joutomaa) alasta (noin 26 miljoonaa hehtaaria) noin 9 miljoonaa hehtaaria eli noin kolmannes on suoalueita. Etelä-Suomessa metsämaan alasta noin 22 % on suoalueita. Ks. tarkemmin Kaila – Ihalainen (toim.) 2014, s. 33.
4 Vesitalouden järjestely tarkoittaa pohjaveden pinnan alentamista johtamalla vesiä pois suoalueelta.
Ks. tarkemmin pohjaveden pinnan vaikutuksesta puuston kasvuun ja suon kuivatuksesta pohjaveden pintaa laskemalla esimerkiksi Päivänen 2007, s. 99–101, 107–108.
5 Soiden ojittaminen on myös aikanaan synnyttänyt työpaikkoja harvaan asutuille maaseutualueille ja edelleen ojitettujen alueiden kunnostukset työllistävät sekä metsäammattilaisia että urakoitsijoita. Ks.
metsäojitusten kansantaloudellisista ja yksityistaloudellisista vaikutuksista lisää esim. Päivänen 2007, s.
168–169. Toisaalta valtiovetoisen ojitustoiminnan on kuvattu olleen jopa yksilön vapauksia kahlinnutta toimintaa. Ks. Tanskanen 2004, s. 98–100.
6 Ks. lisää metsätalouden roolista biotalouden osana esim. Biotalous-sivusto.
7 Ks. Työ- ja elinkeinoministeriö 2014.
8 Esim. kansallisessa metsäohjelmassa (Valtioneuvoston periaatepäätös 2008, s. 15) asetetaan kunnos- tusojitusten suoritemääriä koskevia tavoitteita. Ks. laajasti myös Kansallinen metsästrategia 2025 (Valtioneuvoston periaatepäätös 2015), jossa asetetaan tavoitteita puuvarojen kestävyydelle ja käytölle hyvinvoinnin turvaamisen peruselementtinä.
suoalueiden ojituksiin.9 Viime vuosisadan puolivälissä vallitsi huoli puuraaka- aineen riittävyydestä, minkä vuoksi kansallisessa metsäpolitiikassa ryhdyttiin toimenpiteisiin puuntuotannon kestävyyden turvaamiseksi ja puuntuotannon volyymin lisäämiseksi. Laajamittaiset soiden metsäojitukset olivat osa puun- tuotannon lisäämiseen pyrkivän metsäpolitiikan toteutusta.10 Soiden ojittami- sen merkittävin ajanjakso ajoittuu pääasiassa 1960–70-luvuille, jolloin suurin osa metsätalouskäyttöön otetuista soista uudisojitettiin.11 Uudisojitusten vuoksi alkuperäistä suoluontoa sekä soiden ja pienvesien ekosysteemejä tuhoutui tai heikentyi. Uudisojitukset ovat myös muuttaneet laajojen alueiden valuntaoloja ja esimerkiksi soiden kyky tulvien tasaajana on voinut ojitusten johdosta heikentyä.
Uudisojituksista aiheutui myös merkittäviä vesistövaikutuksia kiintoaineksen, ravinteiden ja happamoittavien yhdisteiden kulkeutumisen myötä vastaanotta- viin vesistöihin.12
Uudisojituksista on 1990-luvun kuluessa luovuttu ja metsäojitustoiminta on tänä päivänä vanhojen ojitusalueiden kunnostamista. Kunnostusojitustoiminnan metsäpoliittinen painopiste on sellaisten ojitusalueiden kunnostuksessa, joilla puuston kasvu uudisojituksen jälkeen on elpynyt riittävästi ja joilla metsänkasva- tus on tullut kannattavaksi toiminnaksi.13 Tällaisiin kunnostusojituksiin voi saa- da kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain mukaista valtion tukea.14 Kunnostusojitusmäärät jäävät kuitenkin vuositasolla jatkuvasti niiden määrille asetetuista tavoitteista, joten julkinen tuki ei ole aktivoinut metsäpoliittisten ta- voitteiden mukaisesti metsänomistajia kunnostusojitusten suorittamiseen.15
9 Alun alkaen ojituksia suoritettiin valtion mailla, mutta julkisen rahoituksen avulla ojituksia ryhdyttiin toteuttamaan myös yksityisten mailla. Tirkkonen 1952, s. 53. Rahoituksen kohdentamiseksi laadittiin useita puuntuotannon toimenpide- ja rahoitusohjelmia kuten kolme metsätalouden rahoitusohjelmaa (MERA I 1964, MERA 1966 ja MERA III 1969), joilla valtion tukia ohjattiin haluttuihin metsätaloudel- lisiin toimenpiteisiin. Ks. julkisen rahoituksen taustoista Ovaskainen – Aarnio – Ollonqvist 2004, s. 7–10.
10 Ollonqvist 2004, s. 13–15.
11 Enimmillään metsäojituksia toteutettiin vuonna 1969, jolloin ojitettiin 294 000 hehtaaria suota.
Päivänen 2007, s. 157–158.
12 Vesistövaikutuksia syntyi erityisesti uudisojitusten aikakautena, jolloin vesiensuojeluun ei vielä kiin- nitetty huomiota. Ks. tarkemmin Joensuu – Rissanen 2002, s. 69. Ojitusten vaikutuksista myös Päivänen 2007, s. 109–115.
13 Soiden ojittamisen kiivaimmassa vaiheessa uudisojituksia ulotettiin myös sellaisille suomaille, joil- la vesitalous ei ollut ainoa puuston kasvun rajoite, vaan joilla myös esimerkiksi alueen heikko ra- vinteisuus estää puuston kasvua. Tällaisten alueiden kunnostusojituksiin ei enää kannusteta valtion tuella (ks. tuen myöntämisedellytykset suometsien hoitoon kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki (34/2015, rahoituslaki) 15 § , eikä tällaisten alueiden osalta ole enää avohakkuun jälkeistä uudistamisvelvoitetta (metsälain (1093/1996) 5a.2 §).
14 Julkisella tuella kannustetaan yksityisiä maanomistajia metsiensä kestävään hoitoon ja käyttöön siten, että yksityistalouden tavoitteiden ohella voidaan saavuttaa myös yhteiskunnan metsäpolitiikalle ja metsien käytölle asettamat tavoitteet (HE 138/2014 vp, s. 5). Esimerkiksi kunnostusojituksessa kyse on pitkällä aikajänteellä tuloa tuottavasta investoinnista, jonka houkuttelevuutta julkisella rahoituksella pyritään lisäämään.
15 Kansallisessa metsäohjelmassa 2015 (Valtioneuvoston periaatepäätös 2008, s. 16) vuotuiseksi kunnos- tusojituksen tavoitemääräksi on asetettu 100 000 hehtaaria, josta 80 000 hehtaaria tavoitellaan toteutet- tavaksi kestävän metsätalouden rahoituksella. Vuosittain kunnostusojitetaan noin 50–60 000 hehtaaria, joten määrä jää asetusta tavoitteesta (Juntunen – Herrala-Ylinen 2014, s. 107). Ilman valtion kannustin- rahoitusta kunnostusojituksia suoritettaisiin todennäköisesti kuitenkin huomattavasti nykyistä toteu- tusmäärää vähemmän.
Kunnostusojitusten vaikutuksetkaan eivät luonnollisesti ole pelkästään myönteisiä, vaan kunnostusojituksista syntyy ympäristöllisiä haittavaikutuk- sia, joiden hallinta edellyttää sääntelyä.16 Kunnostusojitusten haitalliset vaiku- tukset syntyvät valunnan lisääntymisen aiheuttamista vesistövaikutuksista.
Kunnostusojiteltuilta soilta virtaavien vesien mukana kulkeutuu kiintoaineksia, ravinteita sekä happamuutta aiheuttavia aineksia vastaanottaviin vesistöihin.17 Merkittävimpänä kunnostusojitusten ulkoishaittana pidetään kuivatusvesissä kulkeutuvan kiintoaineksen aiheuttamia muutoksia vesistöissä, mikä voi ilmetä esimerkiksi vesistöjen mataloitumisena tai purojen ja muiden pienvesien poh- jien ekosysteemien muuttumisena.18 Kiintoaineksen kulkeutumisen määrään valumavesien mukana vaikuttavat lukuisat eri tekijät19 ja lisäksi valuma-alueen vesistöjen ominaispiirteet vaikuttavat siihen, millaisia haitallisia vaikutuksia vastaanottavissa vesistöissä lopulta tapahtuu.20 Vakavimmat metsäojitusten ai- heuttamat haitalliset seuraukset ilmenevät useimmiten vesistöjen latva-alueilla ja pienemmissä vesistöissä, kuten pienissä järvissä, lammissa, puroissa tai no- roissa. Suurempien vesistöjen, kuten järvien tai jokien, ekosysteemeissä metsäoji- tusten haittavaikutukset eivät ole välttämättä erotettavissa yhtä selkeästi muusta kuormituksesta tai luonnon taustakuormituksesta.21 On myös huomattava, että metsäojitusten kuormitus on tyypiltään hajakuormitusta, jolle luonteenomais- ta on, että haitalliset vaikutukset syntyvät lukuisten pienten hankkeiden seu- rauksena.22 Hajakuormitusta aiheuttavissa toiminnoissa yksittäisen hankkeen aiheuttama kuormitus harvemmin näyttäytyy ongelmallisena. Tyypillinen met- sätalouden ja myös metsäojitushankkeiden aiheuttama ongelma onkin useiden hankkeiden vaikutusten kumuloituminen eli useiden hankkeiden vaikutusten yh- tyminen vastaanottavalla vesialueella. Kyse voi olla esimerkiksi useiden metsä- ojitushankkeiden tai erilaisten metsätaloushankkeiden vaikutusten yhtymisestä.
Metsätaloushankkeiden vaikutukset voivat yhtyä myös muiden ympäristönkäyt- töhankkeiden, kuten maatalouden tai turvetuotannon, vaikutusten kanssa.
16 Toiminnan ulkoisvaikutusten kontrollointi on eräs peruste sääntelyn laatimiselle. Ks. esim. Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 18.
17 Åström – Aaltonen – Koivusaari 2002, s. 128. Myös Ahti ym. 2005, s. 250–251.
18 Joensuu 2002, s. 45. Vaikutuksista yleispiirteisesti myös Joensuu ym. 2012, s. 7. Lauhanen – Ahti 2000, s. 310–311. Vaikutuksista kalastoon esim. Sutela ym. 2007.
19 Turpeen tai maalajin laatu, ojien syvyys ja kaltevuus sekä esimerkiksi valuntamäärä ojituksen suorit- tamisen jälkeen. Valuntamäärään vaikuttavat puolestaan sademäärät ja esimerkiksi kevättulvien voi- makkuus. Kaikki valuntaan vaikuttavat tekijät eivät siten ole hallittavissa, vaan niiden syntyyn liittyy epävarmuutta. Ks. esim. Päivänen 2007, s. 110–115.
20 Esimerkiksi vastaanottavan vesistön kuormittuneisuus tai siihen samanaikaisesti kohdistuva muu kuormitus. Ks. esim. Joensuu 2002, s. 14.
21 Kunnostusojitusten kiintoaineskuormitus tekee kuitenkin poikkeuksen ja erottuu luonnon taus- takuormituksesta. Finér ym. (2010, s. 22–23) mukaan eräillä vesienhoitoalueilla kunnostusojitusten kiintoaineskuormituksen määrä on huomattava (jopa 93 %) suhteessa luonnon taustakuormitukseen.
22 Ympäristöllisen ohjauksen rakentamisessa ympäristöön aiheutuva kuormitus jaetaan tyypillises- ti piste- ja hajakuormituslähteisiin. Pistekuormitusten aiheuttama haitta syntyy yleensä ”piipun tai putken” päästä syntyvästä kuormituksesta ja se voidaan yksilöidä sitä aiheuttavaan toimintoon.
Hajakuormituksen tapauksessa kuormittajan ja havaitun haitan välinen syy-seuraus suhde on sume- ampi, koska haitan aiheuttajia on lukuisia. Hajakuormituksen luonteen määrittelyä ympäristöoikeu- dellisessa kontekstissa esim. Howart 2011, s. 130 ja Gunningham – Sinclair 2005, s. 51.
Metsäojitusten haitallisia vaikutuksia ja niiden syntymistä pyritään ehkäi- semään vesiensuojelutoimenpiteillä ja -menetelmillä. Metsäojitusten vesien- suojelutoimenpiteissä voidaan erottaa hankekohtaiset ja valuma-aluetasoiset eli useita hankkeita palvelevat vesiensuojelutoimenpiteet. Hankekohtaisia ve- siensuojelutoimenpiteitä ovat erilaisten vesiensuojelurakenteiden, esimerkik- si lietekuoppien, kaivukatkojen ja laskeutusaltaiden, tekeminen ojitusalueelle.
Vesiensuojelurakenteita tehdään ojitusalueille tarpeen mukaan ja tällaisten ra- kenteiden tarkoituksena on erityisesti pysäyttää ojitusalueelta liikkeelle läh- tevät kiintoainekset.23 Hanketasolla huomiota voidaan kiinnittää myös ojien syöpymisherkkyyteen ja herkimmät kohteet voidaan jättää kokonaan kunnos- tamatta. Lisäksi vesiensuojelua edistää toteutuksen ajoittaminen vähävetiseen aikaan, eli kiintoaineksen huuhtoutumista voidaan jossain määrin vähentää toteutuksen ajoituksella.24 Valuma-aluetasoisia vesiensuojelutoimenpiteitä ovat esimerkiksi pintavalutuskentät ja kosteikot, jotka palvelevat vesiensuojelun to- teutusta hanketasoa laajemmalla alueella.25 Vesiensuojelutoimenpiteiden lisäksi vesiensuojelun menetelminä valuma-aluetasolla voidaan käyttää esimerkik- si hankkeiden jaksottamista tai hajauttamista vesistövaikutusten tasaamisek- si. Vesiensuojelun käytännön toteutus perustuu aina hankkeiden huolelliseen suunnitteluun.26 Hanketasoa laajempien vesiensuojeluratkaisujen toteuttami- nen edellyttää käytännössä hanketasoa laajempaa vesiensuojelusuunnittelua.27 Vesiensuojelusääntelyn ydinalueeseen kuuluu sekä vesiensuojelusuunnittelun että vesiensuojelun toteutuksen ohjaus ja valvonta.
1.2 TUTKIMUSTEHTÄVÄ
Väitöskirjatutkimukseni pääkysymys on tarkastella, mahdollistaako metsäoji- tusten vesiensuojelusääntely metsätaloudelle ja erityisesti metsäojituksille ase- tettujen vesiensuojelullisten tavoitteiden saavuttamisen. Tutkimuskysymyksen avaaminen edellyttää juridisen vesiensuojelullisen tavoitetason määrittämistä eli sen mittariston avaamista, mitä vasten vesiensuojelun ohjausjärjestelmää pei- lataan. Keskeisimmät metsätaloutta ja myös metsäojituksia sitovat vesiensuoje- lulliset tavoitteet asetetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, vesipolitiikan puitedirektiivi).28 Vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklassa asetetaan tavoitteeksi saavuttaa pin-
23 Tarkemmin esim. Joensuu ym. 2012, s. 13–18 ja 41.
24 Joensuu ym. 2012, s. 41.
25 Pintavalutuskenttä voi tosin olla myös hanketasoista vesiensuojelua palveleva. Pintavalutuskentistä vesiensuojelumenetelmänä ks. Joensuu ym. 2012, s. 14–16 ja kosteikosta Joensuu ym. 2012, s. 24–28.
26 Joensuu ym. 2012, s. 41, 44–45.
27 Ks. esim. Hiltunen ym. 2014.
28 Euroopan unionin parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan puitteista.
EYVL L 327, 22/12/2000 s. 1–73. Ks. tarkemmin vesiensuojelua koskevan unionisääntelyn kehityksestä ja vesipolitiikan puitedirektiivin pääpiirteistä Krämer 2007, s. 273–279.
tavesien hyvä ekologinen ja kemiallinen tila.29 Lähtökohta on, että jäsenvaltiot saavuttavat vesimuodostumakohtaisesti määritetyt tilatavoitteet määräaikaan mennessä.30 Tavoite on jäsenvaltioita sitova.31 Lisäksi artikla asettaa kiellon hei- kentää vesien tilaa.32 Suomessa, jossa vesistöt ovat vielä lähellä luonnollista ti- laa, pintavesien ekologisena tilatavoitteena on yleisesti pintavesien hyvän tilan saavuttaminen määräaikaan mennessä.33 Vesipolitiikan puitedirektiivin vesi- muodostumakohtainen lähestymistapa merkitsee sitä, että edellytys vesien tila- tavoitteen saavuttamiseksi ja heikentämisen kielto koskevat kaikkia maan- ja ym- päristönkäyttömuotoja.34 Myös metsätalouden, joka Suomen sisävesien osalta on keskeinen kuormituslähde, tulee osaltaan edistää direktiivin asettamien vesien tilatavoitteiden saavuttamista. Toisaalta metsätalouden toimenpiteet eivät yksin tai yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa saa myöskään johtaa pintavesien tilan heikentymiseen. Tässä tutkimuksessa vesipolitiikan puitedirektiivin ympäristö- tavoitteita ja niiden saavuttamista pidetään kansallisen järjestelmän tarkastelun
29 Voimassa oleva kansallinen sääntely ei sisällä sääntelyä ympäristötavoitteista, vaan kansallisesti ympäristötavoitteet on ilmaistu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, vesienhoitolaki) mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa, mikä saattaa olla riittämätöntä EU-oikeuden valossa. Kauppila (2014, s. 63–64) huomauttaa, että direktiivin tavoitteet voidaan ottaa myös tulkintavai- kutuksen kautta huomioon tiettyyn rajaan saakka, mikäli kansallinen implementointi on puutteellista.
Ks. direktiivin kansallisen täytäntöönpanon ongelmista myös Belinskij – Paloniitty 2015, s. 282, 299–302.
Myös Soininen 2016, s. 94–95. Kansallisen implementoinnin mahdolliset puutteet johtuvat osin siitä, että alkuvaiheessa direktiivin velvoitteiden katsottiin olevan joustavia, minkä vuoksi oletettiin, ettei tavoitteiden saavuttamatta jääminen voi koitua implementoinnin ongelmaksi. Esim. Kallis – Butler 2001, s. 139, laajemmin tulkinnasta myös s. 129–130.
30 Direktiivin 4 artiklan mukaan tavoitetila on saavutettava 15 vuoden kuluessa direktiivin voimaan- tulosta eli vuoteen 2015 mennessä, ellei ole direktiivissä asetettuja perusteita asettaa vähemmän vaati- via ympäristötavoitteita. Ks. poikkeamismahdollisuuksista ja siihen liittyvästä soveltamiskäytännöstä tarkemmin esimerkiksi Keessen ym. 2010, s. 208–210.
31 Weser-tapauksessa (C-461/13) EUTI katsoi (kohta 51), että ”jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta so- velleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen po- tentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.”
EUTI:n ratkaisu selkeytti oikeustilaa, sillä sitä ennen ympäristötavoitteiden oikeudellinen luonne oli ollut epäselvä. Epäselvyys koski sitä, sitovatko jäsenvaltioita direktiivissä asetetut pintavesien tilaa koskevat tavoitteet (obligation of result) vai asettaako direktiivi vain toimenpiteitä koskevan vähim- mäisvaatimustason (obligation of best efforts). Ks. keskustelusta esim. Keessen ym. 2010, s. 206–208 ja Grimeaud 2004, s. 33. Myös Kauppila 2011, s. 21 ja Kauppila 2014, s. 64.
32 Weser-tapauksessa (C-461/13) EUTI myös katsoi, että heikentämisen kielto koskee sekä pintaveden laatuluokan heikentämistä että yksittäisen laadullisen tekijän huonontamista yhdellä luokalla (kohta 70). Kiellon vastaista on siten, ellei poikkeusta ole myönnetty, myös yksittäisen pintaveden laadullisen ominaisuuden heikentäminen, vaikka tilaluokka ei kokonaisuudessaan heikentyisikään.
33 Vesipolitiikan puitedirektiivi edellyttää pintavesien luokittelua. Ks. luokittelusta ja siihen liittyvistä haasteista esim. Kauppila 2011, s. 20–30, 34–36. Myös Josefsson – Baaner 2011. Ekologisen tilan koko- naisarvion vuosilta 2000–2007 mukaan noin 60 % sisävesien pintavesistä on erinomaisessa tai hyvässä tilassa. Hyvää heikommassa tilassa on arvion mukaan noin 10 % järvipinta-alasta ja noin 40 % joki- en kokonaispituudesta. Vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteena on, että pinta- ja pohjavesien tilan heikkeneminen estetään ja saavutetaan 2015 mennessä vähintään vesien hyvä tila. Direktiivin mah- dollistaa tietyin edellytyksin määräaikojen pidentämisen tai lievennettyjen tavoitteiden asettamisen, mutta Suomessa lievennyksiä ei ole otettu käyttöön. Ks. tarkemmin Valtioneuvoston päätös 2009, s. 4–5.
34 Ks. direktiivin holistisesta lähestymistavasta esim. Grimeaud 2004, s. 29–30.
keskeisenä mittapuuna.35
Tämän tutkimuksen tutkimuskohteena on metsäojitusten vesiensuojelun sääntelyjärjestelmä. Kansallinen metsäojitusten vesiensuojelun sääntelyjärjes- telmä muodostuu sekä lainsäädäntöön sisältyvistä ohjauskeinoista että lainsää- däntöön perustumattomista ohjauskeinoista. Erityisesti vesilain ja ympäristön- suojelulain ohjauskeinot sisältävät keskeisimmät metsäojitusten vesiensuojelua koskevat lainsäädäntöön perustuvat keinot.
On huomattava, että metsäojituksen käsitettä ei ole kansallisessa lainsäädännössä ni- menomaisesti määritelty eli käsitteen sisältö määrittyy useimmiten luonnontieteelli- sen tai metsätieteellisen merkityssisällön kautta. Oikeudellisesta näkökulmasta met- säojituksen määritelmää voi lähinnä hahmottaa siten, että sillä tarkoitetaan ojituksia, joita suoritetaan metsätalousmaaksi luettavilla alueilla.36 Tämä rajaa metsäojituksen ulkopuolelle ja myös tämän tutkimuksen tarkastelualueen ulkopuolelle esimerkiksi maatalousmaan, rakennusmaan tai liikennealueiden ojitukset. Näin määritellyllä met- säojituksen käsitteellä ei kuitenkaan ole sellaista merkityssisältöä, joka vaikuttaisi kes- keisimpien ojituksiin soveltuvien lakien eli esimerkiksi vesi- ja ympäristönsuojelulain soveltumiseen metsäojituksiin, koska mainittujen lakien soveltamisalat eivät määrity luonnonvaraoikeudellisen metsätalousmaan käsitteen kautta.
Myös vesienhoitolain sisältämän suunnittelujärjestelmän tarkoituksena on edis- tää vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden kansallista toteutusta. Vesien- hoito lain mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa37 sekä toimenpideohjelmissa38 tulee ottaa huomioon eri maankäyttölajien vaikutukset vesistöihin eli myös metsätalouden ja metsäojitusten vesistövaikutukset sekä kuormituksen ehkäise- misen keskeiset keinot. Kestävän metsätalouden rahoitussääntelyllä pyritään ensisijaisesti kannustamaan metsänhoitoon eli esimerkiksi suometsien kunnos- sapitoon, mutta rahoitettaviin työlajeihin kohdistetaan laissa myös ympäristölli- siä ja vesiensuojelullisia vaatimuksia. Näin ollen rahoituslaki toimii yhtenä met- säojitusten vesiensuojelun ohjauskeinona luomalla kannustimen vesiensuojelun toteutukseen.
Vesiensuojelun tavoitteita pyritään edellä mainittuihin kansallisiin lakeihin sisältyvien ohjauskeinojen lisäksi saavuttamaan myös lainsäädännön ulkopuo-
35 Myös kansallisessa lainsäädännössä asetetaan vesiensuojelullisia tavoitteita (esimerkiksi vesilain (587/2011, VL) 1:1 ja ympäristönsuojelulain (527/2014, YSL) 1 §), joita voitaisiin hyödyntää tavoitemit- tariston luomisessa. Tutkimuksen tehtävän kannalta katson kansallisen sääntelyjärjestelmän peilaa- misen suhteessa vesipolitiikan puitedirektiivissä asetettuihin ympäristötavoitteisiin olevan kuitenkin riittävää, koska tässä tutkimuksessa kyse on sääntelyjärjestelmän kokonaisuuden hahmottamisesta sekä ongelmakohtien paikantamisesta vesiensuojelullisesta näkökulmasta. Hienosyisempi ohjauskei- nokohtainen analysointi voisi edellyttää täsmällisempää kansallisten lakien vesiensuojelu- ja muiden tavoitteiden suhteiden syväanalysointia sekä tarkemman tavoitemittariston luomista. Ks. vesilain tavoitteiden syvempää analyysia Soininen 2016, s. 253–258, laajemmin myös suunnittelujärjestelmän tavoitteista s. 259–268.
36 Metsätalousmaalla tarkoitetaan metsä-, kitu- ja joutomaata, joiden välinen erottelu perustuu alueen puuntuotoskykyyn, joka on metsämaalla sen luonnontieteellisen luokittelun mukaisesti yli 1 m3/ha/v ja kitu- ja joutomailla tätä pienempi. Ks. HE 63/1996 vp, s. 24.
37 Vesienhoitosuunnitelman sisällöstä säädetään tarkemmin vesienhoitolain 11 §:ssä.
38 Toimenpideohjelmien sisältövaatimuksista tarkemmin vesienhoitolain 12 §:ssä.
lisilla ohjauskeinoilla. Kansallista vesiensuojelua linjataan valtioneuvoston peri- aatepäätöksellä vahvistetuilla vesiensuojelun suuntaviivoilla39, joissa määritellyt tavoitteet välittyvät vesiensuojelua koskevien edellytysten muodossa esimerkiksi kestävän metsätalouden rahoitussääntelyyn.40 Lainsäädäntöön perustumatto- masta ohjauksesta merkittävässä asemassa ovat erilaiset vesiensuojelua koskevat viranomaissuositukset sekä yritysten tai yksityisten toimijoiden laatimat vesien- suojeluoppaat ja -suositukset.41 Metsäsertifiointi on tunnetuin metsäalan itse- sääntelyjärjestelmä, jonka ekologiset kriteerit koskevat myös metsätalouden ve- siensuojelua.42 Lisäksi metsätalouden vesiensuojelua pyritään edistämään myös muilla yksityiseen sääntelyyn rinnastuvilla toimilla, joista yksi keskeinen keino on toimijoiden omavalvonta.
Metsäojitusten vesiensuojelun ohjauksen ja hallinnan sääntelyjärjestelmä kes- keisimmiltä osiltaan koostuu edellä kuvatuista ohjauskeinoista.43 Ohjauskeinojen yhdistelemistä nimitetään sääntelyteoreettisessa kirjallisuudessa sääntelyplura- lismiksi (regulatory pluralism).44 Kun ympäristöongelmaa ei voida hallita riit- tävästi yksittäisellä ohjauskeinolla, on pyrittävä hyödyntämään ohjauskeinojen yhdistelmiä, joissa esimerkiksi velvoittavaa lainsäädäntöä täydennetään muilla ohjauskeinoilla. Sääntelykeinoja yhdistelemällä voidaan saavuttaa uusia ratkai- sutapoja ympäristöongelman hallintaan, mutta sääntelykeinojen yhdisteleminen voi aiheuttaa myös ongelmia. Eri sääntelykeinojen vaatimustasot voivat olla epä- yhtenäisiä, jolloin sääntelyllä ei välttämättä päästä tavoiteltuun lopputulokseen.45 Jos sääntelyjärjestelmän osana toimivat sääntelykeinot kohdistuvat vain tietyn kapea-alaisen sektorin tai kohdejoukon sääntelyyn, voi jokin osa-alue jäädä hei-
39 Viimeisin periaatepäätös kattaa vesiensuojelun tavoitteenasettelun vuoteen 2015. Ks. periaatepäätök- sestä Ympäristöministeriön 2007 julkaisussa. Periaatepäätöksen mukaan (Ympäristöministeriö 2007, s. 7) vesiensuojelun suuntaviivat on laadittu ”ohjaamaan vesiensuojelua jo asetettujen tavoitteiden saavutta- miseksi sekä vastaamaan aiempien ohjelmien jälkeen esille tulleisiin vesiensuojelun uusiin haasteisiin.”
40 Valtioneuvoston periaatepäätöksen linjaamat vesiensuojelun suuntaviivat ohjaavat myös metsä- talouden strategista suunnittelua ml. kansallisen metsäohjelman laatimista. Kansallinen metsäohjel- ma linjaa metsäpolitiikan toteuttamista ja sen tukemiseen varattavan julkisen rahoituksen määrää.
Vesiensuojelun strategiset linjaukset vaikuttavat siten myös metsätalouden julkisen tuen kohdenta- miseen. Periaatepäätöksen mukaan tavoitteet tarkentuvat ja konkretisoituvat myös vesienhoitolain mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa.
41 Viranomaissuosituksiin kuuluvat Tapio Oy:n (aiemmin Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio) laatimat metsätalouden vesiensuojelusuositukset. Ks. julkaistu vesiensuojeluopas Joensuu ym. 2012.
Myös metsähallituksella on oma ympäristöopas ympäristöasioiden ja vesiensuojelun ohjaukseen. Ks.
Päivinen ym. 2011. Metsähallitusta voinee pitää ainakin osin yksityiseen toimijaan rinnastuvana toi- mijana, kun kyse on metsätalouden harjoittamisesta. Ks. tarkemmin Raitio (2008, s. 224–236), joka on analysoinut metsähallituksen tehtäväkenttää ja roolia tarkemmin.
42 Ainakin seuraavat PEFC-sertifikaatin kriteerit pyrkivät edistämään vesiensuojelua joko välittömästi tai välillisesti. Kriteeri 11: Suoluonnon monimuotoisuutta ylläpidetään, kriteeri 17: Vesistöjen ja pien- vesien läheisyydessä toimittaessa huolehditaan vesiensuojelusta ja kriteeri 18: Vesiensuojelusta huo- lehditaan kunnostusojitus- ja ojitusmätästyskohteilla. Ks. tarkemmin PEFC-Suomi 2014.
43 Vrt. myös toisen keskeisen hajakuormittajan eli maatalouden vesiensuojelun ohjausjärjestelmä, jonka sääntely metsätalouden vesiensuojelusääntelyn tavoin rakentuu erilaisten ohjauskeinojen yhdistelmäs- tä. Maatalouden vesiensuojelusääntelyssä lainsäädännön ohella tyypillisiä ohjauskeinoja ovat esimer- kiksi peltoviljelyn ympäristötuet ja maanviljelijöiden informaatio-ohjaus. Ks. maatalouden sääntelystä laajasti Nordberg 2009.
44 Ks. esimerkiksi Gunningham 2009a, s. 200–202.
45 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 159–160. Metsäojitusten vesiensuojelu sääntelyjärjestelmän vaatimus- tasoa analysoin tarkemmin tämän yhteenvedon luvussa 4.1.
kommin säännellyksi.46 Mahdollisten puutteiden ja ongelmakohtien havainnointi edellyttää sekä yksittäisten sääntelykeinojen analysointia että sääntelyjärjestel- män tarkastelua kokonaisuutena.47
Tutkimukseni pääkysymykseen vastaamiseksi arvioin metsäojitusten vesien- suojelusääntelyjärjestelmän toimivuutta, jolla tarkoitan vesiensuojelusääntelyn po- tentiaalista kykyä edistää vesiensuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista.48 Tutkimuskysymyksen tarkastelun perustana toimii metsäojitusten vesiensuoje- lusääntelyn ohjausmekanismien systematisointi.49 Systematisoinnin perusideana on tunnistaa sääntelykeinojen keskeiset luonteenpiirteet ja tehdä sääntelykeinojen systematisointia näiden luonteenpiirteiden perusteella. Ohjausmekanismien systematisoinnin olen toteuttanut sääntelyteoreettisessa tutkimuksessa vakiin- tuneiden luokitustapojen avulla. Sääntelykokonaisuuden ohjausmekanismien systematisointia ja muita myöhemmin kuvattavia analyysivälineitä hyödyntäen pyrin vastaamaan asetettuun tutkimuskysymykseen eli arvioimaan vesiensuo- jelusääntelyn toimivuutta. Tutkimukseni arviointitapaa kutsun systematisoivaksi sääntelyn toimivuustarkasteluksi.50
Tutkimuksen keskeisimmät päätelmät ja havainnot koskevat vesiensuojelun sääntelyjärjestelmässä ilmeneviä puutteita ja ongelmakohtia, jotka voivat hei- kentää sääntelyn toimivuutta vesiensuojelullisten tavoitteiden saavuttamisessa.
Keskeisimmät havainnot puutteiden ja ongelmakohtien osalta esitetään yhteen- vedon luvussa 4. Tutkimuksen päätelmät koskevat myös vesiensuojelun säänte- lyn kehittämistä. Tämän yhteenvedon luvussa 5 esitetään tutkimuksessa esiin- nousseita sääntelyn kehittämisehdotuksia.51
46 Tämä ongelma voi syntyä esimerkiksi kestävän metsätalouden rahoitussääntelyä käytettäessä.
Julkinen rahoitus on tarkoitettu vain yksityismetsänomistajille (rahoituslaki 4 §) ja näin esimerkiksi metsää omistavat julkiset toimijat tai yritykset eivät voi tulla lain ohjauksen piiriin. Tällaiseen säänte- lyyn voi liittyä myös kysymys sääntelyneutraliteetista, josta tarkemmin Määttä, K. 2009, s. 112.
47 Tutkimuksessa analysoidaan vesiensuojelun keskeisimpiä sääntelykeinoja. Täysin tyhjentävään tarkasteluun tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan tähdätä ja esimerkiksi metsäsertifiointijärjestelmän yksityiskohtaista tarkastelua vesiensuojelun näkökulmasta ei tässä tutkimuksessa suoriteta.
48 Sääntelyllä saavutettavat todelliset vaikutukset syntyvät sääntelyn rakenteen, sääntelyn toimeen- panon ja sääntelyn noudattamisen muodostamasta kokonaisuudesta. Sääntely ja sen rakenne, jonka analysointiin tässä tutkimuksessa keskitytään, on vain yksi tekijä, joka vaikuttaa sääntelyllä aikaan- saataviin tuloksiin. Ks. lainsäädännön osalta lakien vaikutusten syntymisestä Tala 2005a, s. 143–212.
49 Ohjausmekanismien systematisointi eli ohjauskeinojen jäsentäminen kokonaisuudeksi on säänte- lyteoreettisen tutkimuksen keskeistehtäviä. Systematisoinnin tapa riippuu tutkittavan sääntelykeino- kokonaisuuden luonteesta. Esimerkiksi Hovila (2013, s. 21, 27) käyttää maapolitiikan ohjauskeinojen systematisoinnissa apuna ohjauskeinopyramidia. Ks. ohjausmekanismien systematisoinnista tarkem- min luvussa 2.2.
50 Koska kyse on pluralistisesta sääntelykokonaisuudesta, jonka toimivuutta pyrin hahmottamaan, nimitän arviointitapaani systematisoivaksi toimivuustarkasteluksi. Ks. toimivuuden arvioinnista tar- kemmin luvussa 2.2.
51 Tässä tutkimuksessa pääpaino ei ole kuitenkaan ollut kehittämisehdotusten systemaattisessa arvi- oinnissa, vaan kehittämisehdotukset ovat lähinnä tutkimuksen kautta esiin tulleita havaintoja. Vrt.
esimerkiksi Borgströmin (2011, s 112–143) väitöskirja, jossa olemassa olevien ohjauskeinojen ohella tar- kastellaan ja arvioidaan laajasti myös potentiaalisia ohjauskeinoja.
1.3 TUTKIMUKSEN RAKENNE
Väitöskirja koostuu tästä yhteenvedosta ja seuraavasta viidestä artikkelista:
I) Metsätaloudelliset kunnostusojitukset ja pienvirtavesien suojelu (2013), II) Ojitusilmoitusvelvollisuus metsäojitusten vesiensuojelun hallinnan keinona (2013), III) Metsätalouden vesiensuojelusuositukset metsäojitusten sääntelykeino- na (2015), IV) The Impact of the Water Framework Directive on Diffuse Pollution Control: the Case of Ditch Network Maintenance in Finnish Forests (2015) ja Kunnostusojitusten vesiensuojelun jälkivalvonta: omavalvonta sääntelyä täyden- tävänä instrumenttina? (2016).
Tämän yhteenvedon tarkoitus on johdattaa väitöskirjan tutkimuskohteeseen, avata tutkimuksen lähestymistapaa ja menetelmiä sekä tutkimuksen keskeisiä tuloksia ja johtopäätöksiä. Tässä johdantoluvussa tehdään yleinen johdatus koko väitöskirjan teemaan, asetetaan tutkimustehtävä sekä esitetään tutkimuksen ra- kenne. Tutkimuksen lähestymistapaa ja näkökulmia avaan luvussa 2.1. Luvussa 2.2 määrittelen tarkemmin tutkimuksen arviointitapaa. Luvussa 2.3 asemoin tutkimuskohdetta ympäristöoikeudellisessa sääntelyssä. Luvussa 2.4 teen lisäksi paikannusta suhteessa aiempiin oikeudellisiin väitöskirjoihin sekä muuhun oi- keudelliseen tutkimukseen.
Yhteenvedon kolmannessa luvussa tarkastelen metsäojitusten vesiensuoje- lusääntelyä osana ympäristöllisen sääntelyn kehityskaarta. Luvussa käyn läpi metsäojitusten vesiensuojelusääntelyn kehitystä pyrkien tekemään havaintoja kehityksen erityispiirteistä sekä arvioimaan vesiensuojelusääntelyn kehitystä osana laajempaa sääntelyn kehittymisen ilmiötä. Sääntelyn kehityksen tarkaste- lu on keskeinen huomioon otettava tekijä myös sääntelyn nykytilan arvioinnis- sa. Yhteenvedon neljännessä luvussa teen yhteenvetoa väitöskirjatutkimuksen ja siihen sisältyvien artikkelien keskeisimmistä tuloksista ja vastaan kokoavasti tutkimuksessa asetettuun tehtävään. Viides luku sisältää väitöskirjan tulosten perusteella tehdyt kehittämisehdotukset ja kuudes luku loppuyhteenvedon.
Tutkimuksen ensimmäisen artikkelin (osa-artikkeli I) "Metsätaloudelliset kunnostusojitukset ja pienvirtavesien suojelu” lähtökohtana on havainto, että kunnostusojitukset ovat keskeinen pienvirtavesiä uhkaava ympäristönkäyttö- muoto. Kun pienvirtavedet ovat lainsäädännössämme suojeltuja, muodostaa pienvirtavesien suojelusääntely reunaehtoja kunnostusojitusten toteutukselle.
Artikkelissa analysoidaan, miten pienvirtavesien suojelu on toteutettu lainsää- dännössä ja tämän analyysin perustella vastataan, millaisia rajoituksia tai reuna- ehtoja pienvirtavesiensuojelusääntely tuottaa kunnostusojituksille. Artikkelissa myös avataan vesilain ojitussääntelyä keskeisiltä osiltaan, joten artikkeli luo poh- jaa myöhemmille lainopillisille vesilain instrumenttien tarkastelulle.
"Ojitusilmoitusvelvollisuus metsäojitusten vesiensuojelun hallinnan keinona"
artikkelissa (osa-artikkeli II) otsikon mukaisesti analysoin vesilain uudistuksessa vesilakiin otetun ojitusilmoitusmenettelyn (VL 5:6) merkitystä vesiensuojelulli- sena ohjauskeinona. Artikkelissa selvitetään lainopin menetelmällä ilmoitusme- nettelyä koskevan säännöksen tulkintaa ja arvioidaan tämän lisäksi ojitusilmoi-
tuksen merkitystä vesiensuojelullisena instrumenttina.
Kolmannessa artikkelissa (osa-artikkeli III) ”Metsätalouden vesiensuojelusuo- situkset metsäojitusten sääntelykeinona” tutkin suosituksia vesiensuojelullisena ohjauskeinona. Artikkelin lähtökohtana on havainto, että vesiensuojelusuosituk- silla on tosiasiallista merkitystä metsätalouden vesiensuojelun ohjauskeinona, vaikka suositukset muodollisesti ovat ei-velvoittavia ja ohjauskeinonäkökulmas- ta heikkona pidettyä informaatio-ohjausta. Artikkelissa pohdin sääntelyteoreetti- seen näkökulmaan nojautuen, mitkä tekijät voivat selittää suositusten merkitystä ohjauskeinona. Artikkelissa teen havaintoja, minkä tyyppisiä ehtoja ja edellytyk- siä suositusten käytölle, esimerkiksi lainsäädäntöä korvaavana tai täydentävänä sääntelykeinona, voidaan asettaa.
Neljännessä artikkelissa (osa-artikkeli IV) “The Impact of the Water Framework Directive on Diffuse Pollution Control: the Case of Ditch Network Maintenance in Finnish Forests” metsäojitusten sääntelyä tarkastellaan vesipolitiikan puitedirek- tiivin ympäristötavoitteiden näkökulmasta ja arvioidaan erityisesti ennakkoval- vontasääntelyn riittävyyttä ympäristötavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta.
Hajakuormituksen keskeinen ongelma on vaikutusten kumuloituminen ja artik- kelissa ennakkovalvontasääntelyä arvioidaan erityisesti siitä näkökulmasta, voi- daanko sääntelyllä ehkäistä hankkeiden yhteisvaikutusten potentiaalisesti aihe- uttamia vesistövaikutuksia. Artikkeli on laadittu yhteisartikkelina tutkijatohtori, OTT, Minna Pappilan kanssa.
Viides artikkeli (osa-artikkeli V) ”Kunnostusojitusten vesiensuojelun jälki- valvonta: omavalvonta sääntelyä täydentävänä instrumenttina?” nimensä mu- kaisesti keskittyy vesiensuojelukeinojen analysointiin erityisesti hankkeiden jälkivalvonnan näkökulmasta. Artikkelissa tunnistetaan keskeiset jälkivalvon- nan instrumentit sekä analysoidaan vesiensuojelun jälkivalvonnan toimivuutta.
Artikkelin havaintojen mukaan vesilain jälkivalvonta ei metsäojitusten valvon- nassa voi olla kattavaa, minkä vuoksi artikkelissa tarkastellaan muita jälkival- vonnan instrumentteja ja niiden merkitystä vesilain jälkivalvontaa täydentävinä keinoina. Artikkelissa kiinnitetään erityistä huomiota omavalvontaan vesiensuo- jelun valvonta- ja toimeenpanokeinona.
2 Metsäojitusten
vesiensuojelusääntely tutkimuskohteena
2.1 TUTKIMUKSEN LÄHESTYMISTAVOISTA SEKÄ VESIEN- SUOJELUSÄÄNTELYN MÄÄRITTELYSTÄ
Tämän tutkimuksen voi kuvata sijoittuvan sääntely- tai ohjauskeinotutkimuksen alaan.52 Sääntely- tai ohjauskeinotutkimuksen tarkastelukulma tutkimuskoh- teeseen eli sääntelyyn voi olla sekä oikeuden ulkoinen että oikeuden sisäinen (normatiivinen).53 Tässä tutkimuksessa hyödynnetään molempia näkökulmia, mutta tutkimuksen vallitsevana näkökulmana on ulkoinen näkökulma oikeu- teen ja sääntelyyn.54 Sääntelyä ulkoisesta näkökulmasta tarkasteltaessa keskiös- sä on sääntely yhteiskunnallisena ilmiönä, ja keskeistä on arvioida, toteuttaako sääntely sille asetettua yhteiskunnallista tehtävää.55 Myös lainsäädäntöön perus- tuvaa sääntelyä voidaan arvioida ulkoisesta näkökulmasta, jolloin tiedonintressi- nä esimerkiksi on, miten lainsäädännön keinot voivat edistää yhteiskunnallisen tavoitteen toteuttamista. Lainsäädäntöön perustuvien instrumenttien arviointi edellyttää yleensä myös voimassa olevan oikeuden sisällön selvittämistä, jolloin tarkastelukulma lainsäädäntöön on oikeuden sisäinen.56
Keskeinen sääntely- tai ohjauskeinotutkimuksen lähtökohdista on sääntelyn käsitteen määritteleminen. Tutkimuksen näkökulmaan ja menetelmiin liittyvät valinnat ovat usein sääntelytutkimuksen alalla perusteltavissa tutkimuskohteen
52 Kyse on tutkimuksen lähestymistapaa kokoavasta määrittelystä. Sääntelytutkimuksen käsitettä on käyttänyt esimerkiksi Tala (2007b, s. 359) tarkoittaen sillä ”monitieteistä tutkimusalaa, jossa hyödyn- netään erilaisia tutkimuksellisia lähestymistapoja ja jonka tarkkaa kohde-alaa on hankala määritellä tarkoin jo itse sääntelyn käsitteen monimerkityksellisyyden takia.” Myös Pappila (2011, s. 5) käyttää tutkimuksensa kuvauksena ympäristöoikeudellisen sääntelytutkimuksen käsitettä. Sääntelytutkimuksen käsitteelle rinnakkaisena ilmauksena voinee käyttää ohjauskeinotutkimuksen käsitettä, koska säänte- ly- ja ohjauskeinon käsitteitä ainakin ympäristöoikeudellisessa keskustelussa käytetään rinnasteisina.
53 Ulkoisen näkökulman (regulatory scholarship) ja sisäisen näkökulman (legal scholarship) keskeiset tiedonintressit eroavat toisistaan. Ks. tarkemmin Parker ym. 2004, s. 3. Black (2004, s. 33–40) on tehnyt hienosyisemmän analyysin perinteisen oikeustieteen (legal scholarship) ja sääntelytutkimuksen (re- gulatory scholarship) erillisyydestä ja yhteyksistä ja osoittaa, ettei näiden näkökulmien välinen ero ole useinkaan selkeä tai avaudu pelkästään tiedonintressiin perustuvan erottelun perusteella.
54 Näkökulmien yhdisteleminen on ympäristöoikeudellisessa tutkimuksessa tavanomaista. Ks. Similä 2007a, s. 32–33. Molempia näkökulmia ovat yhdistäneet myös Pappila ja Pölönen (2012, s. 178).
55 Kumpula ym. 2014, s. 148.
56 Kuten Määttä, T. (2015, s. 4) toteaa, voimassa olevan oikeuden sisältöä selvittävä lainopillinen tut- kimusote on lähes aina jollakin tavoin mukana ympäristöoikeudellisessa tutkimuksessa. Lainopista normatiivisena tieteenalana ks. laajemmin esimerkiksi Laakso 2012, s. 16–17 ja Aarnio 1989.
eli sääntelyn luonteenpiirteillä, minkä vuoksi tutkittavan sääntelyn luonteen eksplikoiminen on keskeinen osa tutkimuksen lähestymistavan avaamista.57 Keskeisiä sääntelyn luonteenpiirteitä, joiden perusteella sääntelykeinoja voidaan luokitella, ovat ainakin sääntelyn kohdetaho (target), sääntelijä (regulator), sääntötyyp- pi (command) ja sääntelyn vaikutustapa tai -mekanismi (consequenses).58 Sääntelyn käsitettä määriteltäessä huomiota kiinnitetään usein sääntelijään sekä sääntelyn vaikutusmekanismiin.59 Sääntelyteoreettisessa tutkimuksessa sääntelykeinoja luokitellaan esimerkiksi valtiollisiin tai julkisiin sääntelykeinoihin (state/govern- mental) ja ei-valtiollisiin keinoihin (non-state governance, non-governmental).60 Toisaalta erotetaan erilaisia vaikutustapoja kuten velvoittaminen, kannustami- nen tai informointi. Suppea sääntelyn määritelmä kattaa vain velvoittavan val- tiollisen sääntelyn eli sääntelyn, jonka antajana toimii demokraattisesti valittu valtiollinen toimielin (kansallisesti eduskunta) ja jonka toimeenpanovastuun kantavat valtiolliset tuomioistuimet tai viranomaiset.61 Valtiollinen tai julki- nen sääntely on kuitenkin yleensä velvoittavaa sääntelyä monimuotoisempaa.62 Toisaalta sääntelyksi voidaan lukea myös muuta kuin julkisvallan sääntelyä, jolloin sääntelyn käsitteen alaan asettuu myös yksityisten toimijoiden omaa toi- mintaa ohjaavaa kirjallista sääntelyä (itsesääntely). Vielä laajempi sääntelyn ym- märtämistapa sisältää myös kirjoittamatonta, sosiaalisiin normeihin perustuvaa ohjausta (moraaliperusteinen ohjaus).63 Sääntelyn määritelmä ei siten ole yksise- litteisesti avautuva sääntelyteoreettinen käsite.
57 Perinteisesti sääntelyä koskevassa tutkimuksessa lähdetäänkin liikkeelle käsitemäärittelystä, mitä sääntelyllä eli tutkimuksen kohdetta kuvaavalla keskeiskäsitteellä tarkoitetaan. Sääntelyn käsitteen määritelmästä laajasti Black 2002. Myös Parker ym. 2004, s. 1–2. Englannin kielellä käytävässä kes- kustelussa lain (law) ja sääntelyn (regulation) käsitteitä käytetään erottamaan erityinen valtiollisen sääntelijän asettama lainsäädäntö muusta sääntelystä. Sääntelyn käsitteen ymmärtäminen ei ole ympä- ristöoikeudellisessa tutkimuksessa yhtenäistä, vaan riippuu tutkijan ja tutkimuksen lähtökohdista. Vrt.
esimerkiksi Similän (2007a, s. 21) tutkimustarpeista syntyvä rajanveto, jossa hän määrittelee sääntelyn käsitteen sisälle vain valtiollisen sääntelijän asettaman sääntelyn.
58 Ks. tarkemmin Coglianese – Mendelson 2010, s. 147–150. Ks. myös Black (2002, s. 11), joka jakaa huomi- oon otettavat sääntelyn luonteenpiirteet (osin keinotekoisesti) viiteen eri kategoriaan. Huomiota tulee hänen mukaansa kiinnittää ensinnä siihen, missä muodossa sääntely esiintyy. Lisäksi on tarkasteltava, kuka toimii sääntelijänä tai sääntelyn toimeenpanijana ja vielä tarkemmin sääntelyn institutionaalista toteutusmuotoa. Sääntelyä analysoitaessa voidaan myös huomioida, minkä toimijoiden tai yhteis- kunnallisen elämän alalla sääntely tapahtuu ja millä mekanismeilla, instrumenteilla tai tekniikoilla sääntelyä toteutetaan.
59 Ks. tarkemmin Black 2002, s. 9. Myös Parker ym. (2004, s. 1) sivuavat lyhyesti näkökulmia, joiden kautta sääntelyn käsitteen sisältöä yleensä määritellään.
60 Erilaiset sääntelyn jäsennykset ovat usein osin keinotekoisia ja esimerkiksi Michaels (2010, s. 33) ky- seenalaistaa erityisesti ei-valtiollisen sääntelyn (non-state governance) käsitteen käytön muodollisena ja keinotekoisena analyysivälineenä ja kohdistaa huomiota erilaisten hallintatapojen funktionaaliseen erittelyyn. Myös metsätalouden vesiensuojelun sääntelyssä valtiollisen ja ei-valtiollisen sääntelyn erot- telu on osin keinotekoista, koska joidenkin sääntelykeinojen osalta niiden välinen raja on hämärä ja ylipäätään valtiollisen sääntelijän määrittely hankalaa. Esimerkiksi Tapion ja Metsähallituksen laatimat suositukset voi nähdä sijoittuvan valtiollisen ja ei-valtiollisen sääntelyn rajamaille.
61 Ks. suppeasta ymmärtämistavasta myös Black 2002, s. 8.
62 Valtiollinen sääntely voi olla oikeudellista (legal) tai lakiin perustumatonta ei-oikeudellista (non- legal) sääntelyä. Lakiin perustuva sääntely voi olla myös esimerkiksi taloudelliseen kannustimeen perustuvaa (verot, maksut, tuet). Lakiin perustumaton julkisvallan sääntely voi olla esimerkiksi soft law’han perustuvia suosituksia. Ks. myös Similä 2007a, s. 36. Kuten Similä havaitsee, valtion valtaan kuuluu myös sellaisia hallinnan tapoja, jotka eivät ole sääntelyä.
63 Samalla hämärtyy myös sääntelyn käsitteen raja. Ks. Black 2002, s. 1, 8.
