Vähimmäisvaatimustason täsmentäminen muulla sääntelyllä

sääntelyssä, joten kokonaisuuden hahmottamiseksi on syytä tarkastella myös muuta sääntelyä ja arvioida muun sääntelyn merkitystä metsäojitusten vaatimus-tason määrittämisessä. Keskeisin muu sääntelyinstrumentti, jossa metsäojitusten vaatimustasoa konkretisoidaan, on Tapion laatimat metsätalouden vesiensuoje-lusuositukset. Metsätalouden vesiensuojelusuositukset käsittävät muun muassa parhaat käytettävissä olevat metsäojitusten vesiensuojelutekniikat ja -menetel-mät eli suositusten voi käytännössä katsoa konkretisoivan niitä vesiensuojelun keinoja, joita myös vesilain haitan minimoinnin periaatteen nojalla ojitushank-keilta voidaan edellyttää.²¹⁵ Suositukset ovat kuitenkin pehmeää (soft law) sään-telyä, joten niiden noudattaminen ei perustu suositusten muodolliseen asemaan.

Pehmeän sääntelyn noudattaminen on lähtökohtaisesti vapaaehtoista, mutta osa-na muuta sääntelyjärjestelmää vapaaehtoisuuteen perustuvien sääntelyinstru-menttien painoarvo voi kuitenkin sääntelyjärjestelmään tai sääntelyyn yleisem-minkin liittyvien ominaisuuksien vuoksi kasvaa. Tutkimuksessani olen pyrkinyt arvioimaan niitä ominaisuuksia, jotka selittävät vesiensuojelusuositusten merki-tystä ja niiden noudattamista.²¹⁶ Suositusten noudattamista koskevan tarkastelun perusteella on myös mahdollista arvioida, onko sääntelyjärjestelmän toimivuu-den näkökulmasta perusteltua, että sääntelyn vähimmäisvaatimustason täsmen-tämisessä hyödynnetään sitovan norminannon sijaan pehmeää sääntelyä.²¹⁷

214 HE 214/2013 vp, s. 89. Lain sanamuodon ja hallituksen esityksen perustelujen mukaan jää epäselväk-si, voiko YSL 7 §:n yleisvelvoite toimia suoraan hallintopakon perusteena. Perusteluissa mainitaan vain, että YSL 20 §:ssä mainitut periaatteet eivät voi toimia suoraan hallintopakon perusteena (HE 214/2013 vp, s. 160), jolloin vastakohtaispäätelmänä voisi esittää, että YSL 7 §:n yleisvelvoite voisi toimia myös hallintopakon perusteena. Ympäristönsuojelulaissa selkeänä lähtökohtana kuitenkin on yleisvelvoittei-den konkretisointi joko ennakkovalvontamenettelyissä tai alemman asteisella norminannolla.

215 Suositukset luokitellaan yleensä tiedolliseksi eli informaatio-ohjaukseksi. Tala (2012, s. 50–52) erit-telee informaatio-ohjauksen keskeisiä tehtäviä, joista yksi keskeisimpiä on lainsäädännön tukeminen, täydentäminen ja täsmentäminen. Itsenäistä roolia informaatio-ohjaukselle ei voi yleensä antaa, vaan sen toimivuus perustuu muun sääntelyn yhteydessä toimimiseen.

216 Arviointi on toteutettu tutkimuksen osa-artikkelissa III, Halonen 2015.

217 Lähestyn suosituksia siten lainsäädännölle vaihtoehtoisen sääntelykeinon näkökulmasta. Perinteisenä sääntelyratkaisuna voitaisiin pitää alemman asteista norminantoa ympäristönsuojelulain norminan-tovallan perusteella. Vrt. suositukset ja esimerkiksi valtioneuvoston asetus eräiden maa- ja puutar-hataloudesta peräisin olevien päästöjen rajoittamisesta. Ks. myös Senden (2004, s. 457–461), joka on analysoinut erilaisten soft law -instrumenttien edellytyksiä toimia lainsäädännölle vaihtoehtoisena sääntelykeinona. Sendenin analyysi koskee EU-oikeudellisia soft law -instrumentteja, mutta on sovel-tuvin osin hyödynnettävissä myös kansallisen pehmeän sääntelyn tarkastelussa.

Tutkimuksessani tarkastelin erityisesti yksityismetsiä koskevia Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion (nykyisin Tapio Oy) laatimia suosituksia ja pyrin ha-vainnoimaan, mitkä tekijät mahdollisesti lisäävät suositusten painoarvoa vesien-suojelun ohjauskeinona. Ensimmäinen havaintoni liittyy metsäalan sääntely-ym-päristöön ja metsäalalla vakiintuneisiin sääntelytapoihin eli alan vakiintuneeseen sääntelystrategiaan. Metsäalalla ja myös metsätalouden vesiensuojelun ohjauksessa suositukset ovat perinteinen ja vakiintuneesti käytetty keino, minkä voi olettaa lisäävän suositusten merkitystä ja niiden noudattamista. Toisaalta metsätalouden vesiensuojelusuosituksilla on kytkentöjä muuhun lainsäädäntöön ja sääntelyyn.

Liitännät muuhun sääntelyyn voivat lisätä suositusten noudattamista velvoittamisen tai kannustimien myötä. Vesiensuojelusuositusten sisältämät suositukset on tunnis-tettu vesienhoitolain nojalla laadituissa vesienhoitosuunnitelmissa ja toimenpide-ohjelmissa metsätalouden vesiensuojelun vaatimustason määrittämisessä.²¹⁸ Myös kestävän metsätalouden rahoitussääntelyssä kyseisen lain vaatimustason määritys lähtee metsätalouden suositusten ilmaisemasta hyvän metsänhoidon tasosta.²¹⁹ Kytkennät muuhun sääntelyyn voivat lisätä suositusten oikeuslähdeopillista pai-noarvoa ja johtaa myös tosiasiallisesti suositusten parempaan noudattamiseen.

Myös muita sääntelyn noudattamiseen vaikuttavia tekijöitä havainnoimalla löytyi syitä, jotka voivat selittää vesiensuojelusuositusten noudattamista. Nämä tekijät liittyvät erityisesti suositusohjauksen legitimiteettiin eli hyväksymisen-arvoisuuteen. Sääntelyn legitiimiys parantaa sääntelyn noudattamista. Kun kyse on muodollisesti ei-velvoittavasta ohjauskeinosta, on tärkeää, että sääntelyn koh-detaho kokee ohjauksen hyväksyttäväksi ja noudattaa sääntelyä omaehtoisesti.

Metsäalan suositusohjausta tarkastellessa löytyi selittäviä tekijöitä, jotka oletet-tavasti lisäävät kohdetahon hyväksyntää suosituksia kohtaan ja edistävät niiden omaehtoista noudattamista. Ensinnä suositusten laatijatahon eli Tapion asema ja auktoriteetti metsäalan toimijana todennäköisesti saa aikaan vahvaa hyväksyntää metsäalan toimijoiden keskuudessa. Toiseksi metsäammattilaisten ammatilliseen kulttuuriin liittyvät syyt (esimerkiksi sosiaaliset normit) voivat edistää kyseisen ammattiryhmän motivaatiota toimia suositusten mukaisesti.²²⁰ Eli esimerkiksi usko, että muutkin metsäammattilaiset noudattavat suosituksia, lisää halua toi-mia ryhmän yleisen toimintatavan mukaisesti. Kolmanneksi suositusten sisältö todennäköisesti koetaan hyväksyttäväksi, koska on yleisesti tiedossa, millainen vaikutus metsätaloudella ja metsäojituksilla on ollut vesistöihin. Siten huoli vesis-töistä ja ymmärtämys siitä, että metsätalous on aiheuttanut merkittäviä muutoksia vesistöihin, motivoi toimijoita noudattamaan vesiensuojelusuosituksia.

Suositusten käyttäminen metsätalouden vesiensuojelun ohjauksessa ja vä-himmäisvaatimustason konkretisoinnissa on perusteltua metsätalouden

ympä-218 Vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien sisältö metsätalouden osalta perustuu laajasti vesiensuojelusuositusten sisältöön.

219 Ks. myös Halonen 2016, s. 7.

220 Ks. myös Kokko 2009, s. 66.

ristövaikutusten ja -riskien maltillisen luonteen vuoksi.²²¹ Toisaalta yksityinen ja julkinen etu eivät ole merkittävässä ristiriidassa: nykyiset vesiensuojelumenetel-mät ja niiden toteutus on suhteellisen edullista, eivätkä ne muodosta merkittävää yksityistaloudellista kustannusta maanomistajalle. Toisaalta yksityiset maan-omistajat voivat saada vesiensuojeluun valtion tukea kestävän metsätalouden rahoitussääntelyn perusteella. Mikäli vesiensuojelun kustannustaso esimerkik-si uuesimerkik-sien kalliimpien menetelmien edellyttämisen tai suunnittelukustannusten lisääntymisen vuoksi nousee, voi se vaikuttaa pehmeän suositusohjauksen toi-mivuuteen.²²² Toisaalta metsäammattilaisten päätöksentekoon ja päätöksenteko-kykyyn vaikuttaminen on suositusohjauksen toimivuuden näkökulmasta kes-keistä. Suositusten soveltaminen kuuluu erityisesti metsäammattilaisille, joten metsäammattilaisten osaamistason ylläpitäminen ja lisääminen on keskeinen suositusten toimivuuden edellytys.²²³

Metsäojitusten vesiensuojelusääntelyn vaatimustason systematisoimiseksi on tarkasteltava myös muita sääntelykeinoja ja niiden vesiensuojelullista tavoite- tai vaatimustasoa sekä arvioitava suhdetta lainsäädännön vähimmäisvaatimustasoon.

Kestävän metsätalouden rahoitussääntelyn nojalla voidaan rahoittaa suometsien hoidon hankkeita eli vanhojen ojitusalueiden kunnostamiseen sekä niihin liitty-viin vesiensuojelutoimenpiteisiin voidaan myöntää valtion tukea.²²⁴ Rahoitusta voidaan myöntää vain yksityismetsänomistajille.²²⁵ Rahoituslain perusteella myös valvotaan hankkeita, joten rahoituslain vaatimustaso muodostaa rahoitettavien hankkeiden valvonnan perusteet. Rahoituslain vaatimustason osalta kiinnostavaa on tarkastella, ylittävätkö rahoituslain vesiensuojelulliset kriteerit vesilain vaati-mustason, koska jo lähtökohtaisesti rahoitettavien hankkeiden vaatimustason on täytettävä vähintään vesilain asettamat vaatimukset.²²⁶ Rahoituslaissa asetetaan sekä rahoitettavien hankkeiden suunnittelua koskevia vaatimuksia²²⁷ että hankkei-den vesiensuojelumenetelmiä tai -tekniikoita koskevia vaatimuksia.²²⁸ Lisäksi rahoi-tuslain perusteella arvioidaan ojitushankkeiden kannattavuutta taloudellisesta

221 Mitä merkittävämpi riski toimintaan ja sen ulkoishaittoihin saattaa liittyä, sitä perustellumpaa on käyttää voimakkaampia sääntelykeinoja toiminnan ohjaamisessa. Metsäojitusten ulkoishaitat eivät yleensä ole riskitasoltaan sellaisia, että niiden ohjaukseen olisi välttämätöntä käyttää ns. pakottavaa ohjausta. Ks. tarkemmin Halonen 2015, s. 184.

222 Yleisen ja yksityisen intressin yhdenmukaisuus on yleensä keskeisimpiä vapaaehtoisuuteen pohja-tuvan informaatio-ohjauksen noudattamisen edellytyksistä. Ks. esim. Vedung – van der Doelen 1998, s.

125–126. Ks. myös Halonen 2015, s. 187–188.

223 Myös esimerkiksi suositusten legitimiteettiä voidaan entisestään lisätä metsäammattilaisten koulu-tuksella ja neuvonnalla. Mitä paremmin toimijat tiedostavat esimerkiksi vesiensuojelun tärkeyden, sitä hyväksyttävämmäksi suositusten mukainen toiminta koetaan. Halonen 2015, s. 196.

224 Rahoituslaki 15 §.

225 Rahoituslaki 4 §.

226 Rahoituslain 6 §:n mukaan tuettavan työn tai toimenpiteen tulee olla sitä koskevan lainsäädännön mukainen.

227 Rahoituslain 15.1.1 §:n mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että toteuttamissuunnitelmaan on liitetty erillinen selvitys vesiensuojelun kannalta välttämättömistä toimenpiteistä. Lisäksi 15.3 §:n mukaan tukea ei myönnetä, ellei suunnittelussa ole kiinnitetty erityistä huomiota toimenpiteiden ai-heuttamiin vesistö- ja ympäristövaikutuksiin sekä toimenpiteistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen vähentämiseen.

228 Rahoituslain 15.3 §:n mukaan toteutuksessa tulee käyttää parhaimpia käytettävissä olevia ja kustan-nuksiltaan kohtuullisia vesiensuojelumenetelmiä ja -rakenteita.

näkökulmasta.²²⁹ Tutkimukseni perusteella rahoituslaki toistaa lainsäädännön vähimmäisvaatimustasoa sekä hankkeiden suunnitteluvaatimuksen²³⁰ että hank-keiden vesiensuojelumenetelmiä ja -tekniikoita koskevien vaatimusten osalta.²³¹ Rahoituslain edellytykset näin ollen lähinnä konkretisoivat ja täsmentävät kun-nostusojitusten osalta lainsäädännön joustavasti muotoiltua vaatimustasoa, mutta eivät vaikuttaisi asettavan lainsäädännön velvoitteita tiukempia edellytyksiä.

Muista ohjauskeinoista metsäsertifioinnin vesiensuojelulliset kriteerit mak-simissaan toistavat lainsäädännön asettamaa minimivaatimustasoa. Sen sijaan kunnostusojitusten omavalvonta, jolla on merkitystä hankkeiden jälkivalvonnas-sa, ei tällä hetkellä näyttäisi perustuvan yhtenäisesti asetettuun vesiensuojelulli-seen kriteeristöön ja vaatimustasoon, minkä vuoksi omavalvonnan vaatimusta-son suhdetta lainsäädännön tasoon on vaikea arvioida.²³²

Yhteenvetona muun sääntelyn vaatimustasosta on todettava, että erityisesti metsätalouden vesiensuojelusuosituksilla on merkitystä lainsäädännön vähim-mäisvaatimustason konkretisoinnissa. Metsätalouden vesiensuojelusuosituksilla vaikuttaisi olevan vakiintunut asema ja merkitys osana vesiensuojelun säänte-lyjärjestelmää, mikä perustelee niiden hyödyntämistä sääntelykokonaisuudessa.

Muussa metsäojitusten vesiensuojelua koskevassa sääntelyssä ei aseteta velvoit-tavaan lainsäädäntöön verrattuna korkeampia vesiensuojelullisia vaatimuksia, vaikka esimerkiksi kestävän metsätalouden rahoitussääntelyssä voitaisiin tuen myöntämiseksi edellyttää myös tiukempia vesiensuojelullisia vaatimuksia. Siten muu sääntely voi täydentää ja konkretisoida vesilain vähimmäisvaatimustasoa, mikä voi osaltaan vähentää lainsäädännön avoimien yleisnormien aiheuttamia ongelmia. Ojituksia koskevien yleisnormien avoimuus ja konkreettisuuden puute voi kuitenkin aiheuttaa ongelmia sekä hankkeiden ennakko- että jälkivalvonnas-sa, minkä vuoksi vähimmäisvaatimustason täsmentämisen ja konkretisoimisen tarvetta on syytä arvioida tarkemmin.

4.2 PUUTTEET YHTEISVAIKUTUSTEN HUOMIOON