Väitöskirjatutkimukseni pääkysymys on tarkastella, mahdollistaako metsäoji-tusten vesiensuojelusääntely metsätaloudelle ja erityisesti metsäojituksille ase-tettujen vesiensuojelullisten tavoitteiden saavuttamisen. Tutkimuskysymyksen avaaminen edellyttää juridisen vesiensuojelullisen tavoitetason määrittämistä eli sen mittariston avaamista, mitä vasten vesiensuojelun ohjausjärjestelmää pei-lataan. Keskeisimmät metsätaloutta ja myös metsäojituksia sitovat vesiensuoje-lulliset tavoitteet asetetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, vesipolitiikan puitedirektiivi).28 Vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklassa asetetaan tavoitteeksi saavuttaa
pin-23 Tarkemmin esim. Joensuu ym. 2012, s. 13–18 ja 41.
24 Joensuu ym. 2012, s. 41.
25 Pintavalutuskenttä voi tosin olla myös hanketasoista vesiensuojelua palveleva. Pintavalutuskentistä vesiensuojelumenetelmänä ks. Joensuu ym. 2012, s. 14–16 ja kosteikosta Joensuu ym. 2012, s. 24–28.
26 Joensuu ym. 2012, s. 41, 44–45.
27 Ks. esim. Hiltunen ym. 2014.
28 Euroopan unionin parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan puitteista.
EYVL L 327, 22/12/2000 s. 1–73. Ks. tarkemmin vesiensuojelua koskevan unionisääntelyn kehityksestä ja vesipolitiikan puitedirektiivin pääpiirteistä Krämer 2007, s. 273–279.
tavesien hyvä ekologinen ja kemiallinen tila.29 Lähtökohta on, että jäsenvaltiot saavuttavat vesimuodostumakohtaisesti määritetyt tilatavoitteet määräaikaan mennessä.30 Tavoite on jäsenvaltioita sitova.31 Lisäksi artikla asettaa kiellon hei-kentää vesien tilaa.32 Suomessa, jossa vesistöt ovat vielä lähellä luonnollista ti-laa, pintavesien ekologisena tilatavoitteena on yleisesti pintavesien hyvän tilan saavuttaminen määräaikaan mennessä.33 Vesipolitiikan puitedirektiivin vesi-muodostumakohtainen lähestymistapa merkitsee sitä, että edellytys vesien tila-tavoitteen saavuttamiseksi ja heikentämisen kielto koskevat kaikkia maan- ja ym-päristönkäyttömuotoja.34 Myös metsätalouden, joka Suomen sisävesien osalta on keskeinen kuormituslähde, tulee osaltaan edistää direktiivin asettamien vesien tilatavoitteiden saavuttamista. Toisaalta metsätalouden toimenpiteet eivät yksin tai yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa saa myöskään johtaa pintavesien tilan heikentymiseen. Tässä tutkimuksessa vesipolitiikan puitedirektiivin ympäristö-tavoitteita ja niiden saavuttamista pidetään kansallisen järjestelmän tarkastelun
29 Voimassa oleva kansallinen sääntely ei sisällä sääntelyä ympäristötavoitteista, vaan kansallisesti ympäristötavoitteet on ilmaistu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, vesienhoitolaki) mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa, mikä saattaa olla riittämätöntä EU-oikeuden valossa. Kauppila (2014, s. 63–64) huomauttaa, että direktiivin tavoitteet voidaan ottaa myös tulkintavai-kutuksen kautta huomioon tiettyyn rajaan saakka, mikäli kansallinen implementointi on puutteellista.
Ks. direktiivin kansallisen täytäntöönpanon ongelmista myös Belinskij – Paloniitty 2015, s. 282, 299–302.
Myös Soininen 2016, s. 94–95. Kansallisen implementoinnin mahdolliset puutteet johtuvat osin siitä, että alkuvaiheessa direktiivin velvoitteiden katsottiin olevan joustavia, minkä vuoksi oletettiin, ettei tavoitteiden saavuttamatta jääminen voi koitua implementoinnin ongelmaksi. Esim. Kallis – Butler 2001, s. 139, laajemmin tulkinnasta myös s. 129–130.
30 Direktiivin 4 artiklan mukaan tavoitetila on saavutettava 15 vuoden kuluessa direktiivin voimaan-tulosta eli vuoteen 2015 mennessä, ellei ole direktiivissä asetettuja perusteita asettaa vähemmän vaati-via ympäristötavoitteita. Ks. poikkeamismahdollisuuksista ja siihen liittyvästä soveltamiskäytännöstä tarkemmin esimerkiksi Keessen ym. 2010, s. 208–210.
31 Weser-tapauksessa (C-461/13) EUTI katsoi (kohta 51), että ”jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta so-velleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen po-tentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.”
EUTI:n ratkaisu selkeytti oikeustilaa, sillä sitä ennen ympäristötavoitteiden oikeudellinen luonne oli ollut epäselvä. Epäselvyys koski sitä, sitovatko jäsenvaltioita direktiivissä asetetut pintavesien tilaa koskevat tavoitteet (obligation of result) vai asettaako direktiivi vain toimenpiteitä koskevan vähim-mäisvaatimustason (obligation of best efforts). Ks. keskustelusta esim. Keessen ym. 2010, s. 206–208 ja Grimeaud 2004, s. 33. Myös Kauppila 2011, s. 21 ja Kauppila 2014, s. 64.
32 Weser-tapauksessa (C-461/13) EUTI myös katsoi, että heikentämisen kielto koskee sekä pintaveden laatuluokan heikentämistä että yksittäisen laadullisen tekijän huonontamista yhdellä luokalla (kohta 70). Kiellon vastaista on siten, ellei poikkeusta ole myönnetty, myös yksittäisen pintaveden laadullisen ominaisuuden heikentäminen, vaikka tilaluokka ei kokonaisuudessaan heikentyisikään.
33 Vesipolitiikan puitedirektiivi edellyttää pintavesien luokittelua. Ks. luokittelusta ja siihen liittyvistä haasteista esim. Kauppila 2011, s. 20–30, 34–36. Myös Josefsson – Baaner 2011. Ekologisen tilan koko-naisarvion vuosilta 2000–2007 mukaan noin 60 % sisävesien pintavesistä on erinomaisessa tai hyvässä tilassa. Hyvää heikommassa tilassa on arvion mukaan noin 10 % järvipinta-alasta ja noin 40 % joki-en kokonaispituudesta. Vesipolitiikan puitedirektiivin tavoittejoki-ena on, että pinta- ja pohjavesijoki-en tilan heikkeneminen estetään ja saavutetaan 2015 mennessä vähintään vesien hyvä tila. Direktiivin mah-dollistaa tietyin edellytyksin määräaikojen pidentämisen tai lievennettyjen tavoitteiden asettamisen, mutta Suomessa lievennyksiä ei ole otettu käyttöön. Ks. tarkemmin Valtioneuvoston päätös 2009, s. 4–5.
34 Ks. direktiivin holistisesta lähestymistavasta esim. Grimeaud 2004, s. 29–30.
keskeisenä mittapuuna.35
Tämän tutkimuksen tutkimuskohteena on metsäojitusten vesiensuojelun sääntelyjärjestelmä. Kansallinen metsäojitusten vesiensuojelun sääntelyjärjes-telmä muodostuu sekä lainsäädäntöön sisältyvistä ohjauskeinoista että lainsää-däntöön perustumattomista ohjauskeinoista. Erityisesti vesilain ja ympäristön-suojelulain ohjauskeinot sisältävät keskeisimmät metsäojitusten vesiensuojelua koskevat lainsäädäntöön perustuvat keinot.
On huomattava, että metsäojituksen käsitettä ei ole kansallisessa lainsäädännössä ni-menomaisesti määritelty eli käsitteen sisältö määrittyy useimmiten luonnontieteelli-sen tai metsätieteelliluonnontieteelli-sen merkityssisällön kautta. Oikeudellisesta näkökulmasta met-säojituksen määritelmää voi lähinnä hahmottaa siten, että sillä tarkoitetaan ojituksia, joita suoritetaan metsätalousmaaksi luettavilla alueilla.36 Tämä rajaa metsäojituksen ulkopuolelle ja myös tämän tutkimuksen tarkastelualueen ulkopuolelle esimerkiksi maatalousmaan, rakennusmaan tai liikennealueiden ojitukset. Näin määritellyllä met-säojituksen käsitteellä ei kuitenkaan ole sellaista merkityssisältöä, joka vaikuttaisi kes-keisimpien ojituksiin soveltuvien lakien eli esimerkiksi vesi- ja ympäristönsuojelulain soveltumiseen metsäojituksiin, koska mainittujen lakien soveltamisalat eivät määrity luonnonvaraoikeudellisen metsätalousmaan käsitteen kautta.
Myös vesienhoitolain sisältämän suunnittelujärjestelmän tarkoituksena on edis-tää vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden kansallista toteutusta. Vesien-hoito lain mukaisissa vesienVesien-hoitosuunnitelmissa37 sekä toimenpideohjelmissa38 tulee ottaa huomioon eri maankäyttölajien vaikutukset vesistöihin eli myös metsätalouden ja metsäojitusten vesistövaikutukset sekä kuormituksen ehkäise-misen keskeiset keinot. Kestävän metsätalouden rahoitussääntelyllä pyritään ensisijaisesti kannustamaan metsänhoitoon eli esimerkiksi suometsien kunnos-sapitoon, mutta rahoitettaviin työlajeihin kohdistetaan laissa myös ympäristölli-siä ja vesiensuojelullisia vaatimuksia. Näin ollen rahoituslaki toimii yhtenä met-säojitusten vesiensuojelun ohjauskeinona luomalla kannustimen vesiensuojelun toteutukseen.
Vesiensuojelun tavoitteita pyritään edellä mainittuihin kansallisiin lakeihin sisältyvien ohjauskeinojen lisäksi saavuttamaan myös lainsäädännön
ulkopuo-35 Myös kansallisessa lainsäädännössä asetetaan vesiensuojelullisia tavoitteita (esimerkiksi vesilain (587/2011, VL) 1:1 ja ympäristönsuojelulain (527/2014, YSL) 1 §), joita voitaisiin hyödyntää tavoitemit-tariston luomisessa. Tutkimuksen tehtävän kannalta katson kansallisen sääntelyjärjestelmän peilaa-misen suhteessa vesipolitiikan puitedirektiivissä asetettuihin ympäristötavoitteisiin olevan kuitenkin riittävää, koska tässä tutkimuksessa kyse on sääntelyjärjestelmän kokonaisuuden hahmottamisesta sekä ongelmakohtien paikantamisesta vesiensuojelullisesta näkökulmasta. Hienosyisempi ohjauskei-nokohtainen analysointi voisi edellyttää täsmällisempää kansallisten lakien vesiensuojelu- ja muiden tavoitteiden suhteiden syväanalysointia sekä tarkemman tavoitemittariston luomista. Ks. vesilain tavoitteiden syvempää analyysia Soininen 2016, s. 253–258, laajemmin myös suunnittelujärjestelmän tavoitteista s. 259–268.
36 Metsätalousmaalla tarkoitetaan metsä-, kitu- ja joutomaata, joiden välinen erottelu perustuu alueen puuntuotoskykyyn, joka on metsämaalla sen luonnontieteellisen luokittelun mukaisesti yli 1 m3/ha/v ja kitu- ja joutomailla tätä pienempi. Ks. HE 63/1996 vp, s. 24.
37 Vesienhoitosuunnitelman sisällöstä säädetään tarkemmin vesienhoitolain 11 §:ssä.
38 Toimenpideohjelmien sisältövaatimuksista tarkemmin vesienhoitolain 12 §:ssä.
lisilla ohjauskeinoilla. Kansallista vesiensuojelua linjataan valtioneuvoston peri-aatepäätöksellä vahvistetuilla vesiensuojelun suuntaviivoilla39, joissa määritellyt tavoitteet välittyvät vesiensuojelua koskevien edellytysten muodossa esimerkiksi kestävän metsätalouden rahoitussääntelyyn.40 Lainsäädäntöön perustumatto-masta ohjauksesta merkittävässä asemassa ovat erilaiset vesiensuojelua koskevat viranomaissuositukset sekä yritysten tai yksityisten toimijoiden laatimat vesien-suojeluoppaat ja -suositukset.41 Metsäsertifiointi on tunnetuin metsäalan itse-sääntelyjärjestelmä, jonka ekologiset kriteerit koskevat myös metsätalouden ve-siensuojelua.42 Lisäksi metsätalouden vesiensuojelua pyritään edistämään myös muilla yksityiseen sääntelyyn rinnastuvilla toimilla, joista yksi keskeinen keino on toimijoiden omavalvonta.
Metsäojitusten vesiensuojelun ohjauksen ja hallinnan sääntelyjärjestelmä kes-keisimmiltä osiltaan koostuu edellä kuvatuista ohjauskeinoista.43 Ohjauskeinojen yhdistelemistä nimitetään sääntelyteoreettisessa kirjallisuudessa sääntelyplura-lismiksi (regulatory pluralism).44 Kun ympäristöongelmaa ei voida hallita riit-tävästi yksittäisellä ohjauskeinolla, on pyrittävä hyödyntämään ohjauskeinojen yhdistelmiä, joissa esimerkiksi velvoittavaa lainsäädäntöä täydennetään muilla ohjauskeinoilla. Sääntelykeinoja yhdistelemällä voidaan saavuttaa uusia ratkai-sutapoja ympäristöongelman hallintaan, mutta sääntelykeinojen yhdisteleminen voi aiheuttaa myös ongelmia. Eri sääntelykeinojen vaatimustasot voivat olla epä-yhtenäisiä, jolloin sääntelyllä ei välttämättä päästä tavoiteltuun lopputulokseen.45 Jos sääntelyjärjestelmän osana toimivat sääntelykeinot kohdistuvat vain tietyn kapea-alaisen sektorin tai kohdejoukon sääntelyyn, voi jokin osa-alue jäädä
hei-39 Viimeisin periaatepäätös kattaa vesiensuojelun tavoitteenasettelun vuoteen 2015. Ks. periaatepäätök-sestä Ympäristöministeriön 2007 julkaisussa. Periaatepäätöksen mukaan (Ympäristöministeriö 2007, s. 7) vesiensuojelun suuntaviivat on laadittu ”ohjaamaan vesiensuojelua jo asetettujen tavoitteiden saavutta-miseksi sekä vastaamaan aiempien ohjelmien jälkeen esille tulleisiin vesiensuojelun uusiin haasteisiin.”
40 Valtioneuvoston periaatepäätöksen linjaamat vesiensuojelun suuntaviivat ohjaavat myös metsä-talouden strategista suunnittelua ml. kansallisen metsäohjelman laatimista. Kansallinen metsäohjel-ma linjaa metsäpolitiikan toteuttamista ja sen tukemiseen varattavan julkisen rahoituksen määrää.
Vesiensuojelun strategiset linjaukset vaikuttavat siten myös metsätalouden julkisen tuen kohdenta-miseen. Periaatepäätöksen mukaan tavoitteet tarkentuvat ja konkretisoituvat myös vesienhoitolain mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa.
41 Viranomaissuosituksiin kuuluvat Tapio Oy:n (aiemmin Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio) laatimat metsätalouden vesiensuojelusuositukset. Ks. julkaistu vesiensuojeluopas Joensuu ym. 2012.
Myös metsähallituksella on oma ympäristöopas ympäristöasioiden ja vesiensuojelun ohjaukseen. Ks.
Päivinen ym. 2011. Metsähallitusta voinee pitää ainakin osin yksityiseen toimijaan rinnastuvana toi-mijana, kun kyse on metsätalouden harjoittamisesta. Ks. tarkemmin Raitio (2008, s. 224–236), joka on analysoinut metsähallituksen tehtäväkenttää ja roolia tarkemmin.
42 Ainakin seuraavat PEFC-sertifikaatin kriteerit pyrkivät edistämään vesiensuojelua joko välittömästi tai välillisesti. Kriteeri 11: Suoluonnon monimuotoisuutta ylläpidetään, kriteeri 17: Vesistöjen ja pien-vesien läheisyydessä toimittaessa huolehditaan pien-vesiensuojelusta ja kriteeri 18: Vesiensuojelusta huo-lehditaan kunnostusojitus- ja ojitusmätästyskohteilla. Ks. tarkemmin PEFC-Suomi 2014.
43 Vrt. myös toisen keskeisen hajakuormittajan eli maatalouden vesiensuojelun ohjausjärjestelmä, jonka sääntely metsätalouden vesiensuojelusääntelyn tavoin rakentuu erilaisten ohjauskeinojen yhdistelmäs-tä. Maatalouden vesiensuojelusääntelyssä lainsäädännön ohella tyypillisiä ohjauskeinoja ovat esimer-kiksi peltoviljelyn ympäristötuet ja maanviljelijöiden informaatio-ohjaus. Ks. maatalouden sääntelystä laajasti Nordberg 2009.
44 Ks. esimerkiksi Gunningham 2009a, s. 200–202.
45 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 159–160. Metsäojitusten vesiensuojelu sääntelyjärjestelmän vaatimus-tasoa analysoin tarkemmin tämän yhteenvedon luvussa 4.1.
kommin säännellyksi.46 Mahdollisten puutteiden ja ongelmakohtien havainnointi edellyttää sekä yksittäisten sääntelykeinojen analysointia että sääntelyjärjestel-män tarkastelua kokonaisuutena.47
Tutkimukseni pääkysymykseen vastaamiseksi arvioin metsäojitusten vesien-suojelusääntelyjärjestelmän toimivuutta, jolla tarkoitan vesiensuojelusääntelyn po-tentiaalista kykyä edistää vesiensuojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista.48 Tutkimuskysymyksen tarkastelun perustana toimii metsäojitusten vesiensuoje-lusääntelyn ohjausmekanismien systematisointi.49 Systematisoinnin perusideana on tunnistaa sääntelykeinojen keskeiset luonteenpiirteet ja tehdä sääntelykeinojen systematisointia näiden luonteenpiirteiden perusteella. Ohjausmekanismien systematisoinnin olen toteuttanut sääntelyteoreettisessa tutkimuksessa vakiin-tuneiden luokitustapojen avulla. Sääntelykokonaisuuden ohjausmekanismien systematisointia ja muita myöhemmin kuvattavia analyysivälineitä hyödyntäen pyrin vastaamaan asetettuun tutkimuskysymykseen eli arvioimaan vesiensuo-jelusääntelyn toimivuutta. Tutkimukseni arviointitapaa kutsun systematisoivaksi sääntelyn toimivuustarkasteluksi.50
Tutkimuksen keskeisimmät päätelmät ja havainnot koskevat vesiensuojelun sääntelyjärjestelmässä ilmeneviä puutteita ja ongelmakohtia, jotka voivat hei-kentää sääntelyn toimivuutta vesiensuojelullisten tavoitteiden saavuttamisessa.
Keskeisimmät havainnot puutteiden ja ongelmakohtien osalta esitetään yhteen-vedon luvussa 4. Tutkimuksen päätelmät koskevat myös vesiensuojelun säänte-lyn kehittämistä. Tämän yhteenvedon luvussa 5 esitetään tutkimuksessa esiin-nousseita sääntelyn kehittämisehdotuksia.51
46 Tämä ongelma voi syntyä esimerkiksi kestävän metsätalouden rahoitussääntelyä käytettäessä.
Julkinen rahoitus on tarkoitettu vain yksityismetsänomistajille (rahoituslaki 4 §) ja näin esimerkiksi metsää omistavat julkiset toimijat tai yritykset eivät voi tulla lain ohjauksen piiriin. Tällaiseen säänte-lyyn voi liittyä myös kysymys sääntelyneutraliteetista, josta tarkemmin Määttä, K. 2009, s. 112.
47 Tutkimuksessa analysoidaan vesiensuojelun keskeisimpiä sääntelykeinoja. Täysin tyhjentävään tarkasteluun tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan tähdätä ja esimerkiksi metsäsertifiointijärjestelmän yksityiskohtaista tarkastelua vesiensuojelun näkökulmasta ei tässä tutkimuksessa suoriteta.
48 Sääntelyllä saavutettavat todelliset vaikutukset syntyvät sääntelyn rakenteen, sääntelyn toimeen-panon ja sääntelyn noudattamisen muodostamasta kokonaisuudesta. Sääntely ja sen rakenne, jonka analysointiin tässä tutkimuksessa keskitytään, on vain yksi tekijä, joka vaikuttaa sääntelyllä aikaan-saataviin tuloksiin. Ks. lainsäädännön osalta lakien vaikutusten syntymisestä Tala 2005a, s. 143–212.
49 Ohjausmekanismien systematisointi eli ohjauskeinojen jäsentäminen kokonaisuudeksi on säänte-lyteoreettisen tutkimuksen keskeistehtäviä. Systematisoinnin tapa riippuu tutkittavan sääntelykeino-kokonaisuuden luonteesta. Esimerkiksi Hovila (2013, s. 21, 27) käyttää maapolitiikan ohjauskeinojen systematisoinnissa apuna ohjauskeinopyramidia. Ks. ohjausmekanismien systematisoinnista tarkem-min luvussa 2.2.
50 Koska kyse on pluralistisesta sääntelykokonaisuudesta, jonka toimivuutta pyrin hahmottamaan, nimitän arviointitapaani systematisoivaksi toimivuustarkasteluksi. Ks. toimivuuden arvioinnista tar-kemmin luvussa 2.2.
51 Tässä tutkimuksessa pääpaino ei ole kuitenkaan ollut kehittämisehdotusten systemaattisessa arvi-oinnissa, vaan kehittämisehdotukset ovat lähinnä tutkimuksen kautta esiin tulleita havaintoja. Vrt.
esimerkiksi Borgströmin (2011, s 112–143) väitöskirja, jossa olemassa olevien ohjauskeinojen ohella tar-kastellaan ja arvioidaan laajasti myös potentiaalisia ohjauskeinoja.