ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos
LASTENSUOJELUPALVELUIDEN KUSTANNUKSET JA OSUUS JULKISELLA SEKTORILLA VERRATTUNA YKSITYISEEN SEKTORIIN KUOPIOSSA
Pro gradu -tutkielma Taloushallinto- ja rahoitus Ohjaaja: Mervi Niskanen Jenny Jääskeläinen 5.4.2016
TIIVISTELMÄ
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Kauppatieteet
Osasto
Taloushallinto ja rahoitus Tekijä
Jenny Jääskeläinen
Ohjaaja
Mervi Niskanen Työn nimi
Lastensuojelupalveluiden kustannukset ja osuus julkisella sektorilla verrattuna yksityi- seen sektoriin Kuopiossa
Pääaine
Taloushallinto ja rahoitus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Päivämäärä 17.2.2016
Sivumäärä 115 + 2 Tiivistelmä
Nykyisin käydään paljon keskustelua siitä, pitäisikö lastensuojelupalvelut tuottaa yksityisesti vai julkisesti vai lisäksi kolmannen sektorin palveluita hyödyntäen. Keskustelun taustalla vai- kuttavat muun muassa hyvinvointipalveluiden tehostus, osittainen karsiminen, ulkoistaminen ja kilpailutus. Tutkimusaiheen yhteiskunnallisesta merkittävyydestä kertoo aiheen ympärillä jatkuvasti käytävä vilkas keskustelu.
Tutkimuksessa tutkin lastensuojelupalveluiden kustannuksia ja osuutta julkisella sektorilla verrattuna yksityiseen sektoriin Kuopiossa. Tutkimusmenetelmä on kvantitatiivinen, kuvaileva tutkimus. Kaksi päätutkimuskysymystä liittyivät lastensuojelupalveluiden omaan ja ostotuo- tantoon, yksityiseen ja julkiseen palvelutuotantoon sekä avohuollon ja sijaishuollon osuuteen lastensuojelun kustannuksista Kuopiossa. Tutkimusasetelman ja tutkimusmenetelmien avulla pystytään vertailemaan ostettujen ja itsetuotettujen, yksityisten- ja julkisten lastensuojelupal- veluiden osuutta ja kustannuksia toisiinsa, mikä vaikuttaa osaltaan kyseisten palveluiden mah- dollisiin oman tuotannon tai ulkoistuspäätöksiin julkisella sektorilla Suoritusmittaamisen teo- riaan liittyen tuon Case-tyyppisesti esille Kuopion kaupungin lastensuojelun painopistealueet, suoritusmittaamisen arviointikriteerit ja suoritusmittaamiseen liitännäiset hankkeet sekä kau- pungin lastensuojeluun liitännäisiä taloussuunnitelmia.
Tilastokeskuksen aineistoihin liittyen tutkimustuloksista käy ilmi, että ostojen osuus lasten- suojelun kokonaiskuluista vuonna 2014 oli Kuopiossa n. 73 % (17,1 milj. €) ja oman tuotannon osuus n. 27 % (6,2 milj. €). Yksityisen tuotannon osuus oli noin 69 % (16,1 milj. €) ja julkisen tuotannon osuus n. 31 % (7,3 milj. €) Yksityiset ja ostopalvelut muodostavat valtaosan lasten- suojelupalveluista Kuopiossa. Kuopion talousdataan pohjautuvan tutkimustuloksen mukaan sijaishuollon kustannus muodostaa koko lastensuojelusta noin 53 % (13,2 milj. euroa) ja avo- huolto noin 47 % (11,7 milj. euroa) vuonna 2014. Kuopion lastensuojelun avo- ja sijaishuollon suhteelliset ja absoluuttiset euromäärät vuosina 2011–2014 tuovat esille, että kyseisinä vuosina sijaishuollon osuus lastensuojelukuluista on säilynyt miltei ennallaan ja avo- ja jälkihuollon kustannukset ovat lisääntyneet n. 5,7 milj. €. Oheinen kertoo siitä, kuinka Kuopiossa on on- nistuttu edullisempiin perhesijoituksiin ja myöskin avohuoltoon panostamisessa.
Avainsanat
Lastensuojelu, julkinen sektori, suoritusmittaaminen
SISÄLTÖ
1 JOHDANTO ...7
1.1 Tutkimuksen tausta, tieteellinen ja yhteiskunnallinen merkitys ...7
1.2 Tutkimusmenetelmä ja keskeiset käsitteet ...9
1.2.1 Kvantitatiivinen tutkimus ... 10
1.2.2 Kuvaileva tutkimus ... 11
1.2.3 Tutkimuskysymykset ja tietolähteet ... 12
1.2.4 Aineiston keruun haasteet, reliabiliteetti ja validiteetti ... 14
1.3 Tutkimuksen rakenne ... 18
2 JULKINEN JA YKSITYINEN SEKTORI SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUIDEN TUOTTAJANA SEKÄ KUNTATALOUDEN KEHITYSNÄKYMÄT ... 20
2.1 Makrotalous ja taloudellinen toimintaympäristö ………..20
2.2 Suomen kuntatalouden haasteet ... 21
2.3 Yksityinen ja julkinen sektori ja niiden eroavaisuudet... 23
2.4 Yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö ... 27
2.5 Yksityisen ja kolmannen sektorin palvelutuotannon mekanismit ... 28
2.5.1 Päämies–agentti-teoria ja Stewardship-teoria ... 30
2.5.2 Omistusoikeuksien merkitys ... 32
2.5.3 Julkisen palvelun motivaatio ... 33
2.5.4 Laatu ja kustannustehokkuus ... 33
2.6 Onko yksityinen lastensuojelu parempi verrattuna julkiseen lastensuojeluun? ... 37
2.7 Organisaatioiden välinen dynamiikka yksityisen lastensuojelusektorin ja muiden lastensuojelusektoreiden välillä ... 39
3 JOHDON LASKENTATOIMI JULKISELLA SEKTORILLA ... 41
3.1 Suomen kuntatalouden ohjaus ... 41
3.1.1 Julkisen sektorin tuloksellisuustavoitteet ... 42
3.1.2 Tuloksellisuuskäsitteistö ... 43
3.1.3 Vaikuttavuusmittaristojen kehittäminen kuntasektorilla ... 46
3.2 Johdonlaskentatoimen viitekehys ... 48
3.2.1 Johdon laskentatoimi kunta-alalla ... 49
3.2.2 Kustannuslaskenta ja hinnoittelu ... 50
3.3 Suoritusjohtaminen ja suoritusmittaaminen... 52
3.3.1 Suoritus ja sen johtaminen ... 54
3.3.2 Suoritusjohtamisen käyttötarkoitukset ... 56
3.3.3 Suorituksen tuotantomalli ... 57
3.3.4 Suorituksen mittaaminen ... 60
3.3.5 Suoritusmittaamisen yhdistäminen päätöksentekojärjestelmään ... 62
3.4 Suoritusmittaaminen ja agenttiteoria julkisella sektorilla ... 63
3.4.1 Julkisen sektorin suoritusmittaamisen ongelmat ja haasteet Suomessa ... 63
3.4.2 Päämies-, agentti- ja tilivelvollisuuden taloustiede julkisella sektorilla ... 65
3.4.3 Suoritusmittausjärjestelmän käyttöä ja implementointia estävät ja edistävät tekijät ...66
3.4.4 Julkishallinnon suorituksen mittaaminen: luottoluokitukset ... 68
3.4.5 Julkisen sektorin suoritusmittaaminen 3E-mallin mukaan ... 69
4 EMPIRIA: KUOPION KAUPUNGIN TALOUS, LASTENSUOJELU JA SUORITUSMITTAAMINEN ... 70
4.1 Talouden kehitysnäkymät ja Kuopion kaupungin talous ... 70
4.2 Lastensuojelun tilanne Suomessa ... 72
4.3 Kuopion lastensuojelun tilanne ja liitännäiset taloussuunnitelmat ... 74
4.4 Kuopion lastensuojelun painopistealueet, suoritusmittaaminen ja liitännäiset hankkeet ………77
4.4.1 Tuottavuutta lisäävät toimenpiteet, toiminnan painopistealueet ja mittaamisen arviointikriteerit... 79
4.5 Tutkimustulokset ... 81
4.5.1 Kuopion lastensuojelun avo- ja sijaishuollon palvelut, oma ja ostopalvelutuotanto, yksityinen ja julkinen palvelutuotanto ... 81
4.5.2 Lastensuojelun tilanne ja lastensuojelun laitos- ja perhehoidon kustannukset vertailukaupungeissa ... 85
5 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 97
5.1 Lastensuojelun kustannuskehityksen taustaa ... 97
5.2 Yksityinen ja julkinen sektori ja kunnan oma ja ostopalvelutuotanto lastensuojelupalveluiden tuottamisessa ... 98
5.3 Sosiaali- ja yhteiskuntapolitiikan yhteys lastensuojelupalveluiden järjestämiseen . 100 5.4 Tulevaisuuden näkökulmia ja tutkimusaiheita ... 103
5.5 Suomalaisen hyvinvointijärjestelmän rahoitusmalli ja sosiaalibondi ... 104
KUVIOT
Kuvio 1. Panos-tuotoskaavio lastensuojelupalveluiden tuottamisessa……….38 Kuvio 2. Kunnallisen talousohjauksen kehityssuunnat………42 Kuvio 3. Tuloksellisuuskäsitteistö ja julkisen sektorin tuloksellisuustavoitteet………...45 Kuvio 4. Suorituksen hallinta ja johtaminen julkisen sektorin laskentatoimen kentässä…….52 Kuvio 5. Suorituksen tuotantomalli ja kausaliteettisuhteet………..59 Kuvio 6. Suoritusinformaation osallistaminen; poliittinen, taloudellinen ja sopimuskehä…..63 Kuvio 7. Lastensuojelun laitos- ja perhehoidon nettokustannus € / kaupungin asu- kas...87 Kuvio 8. Lastensuojelun laitos- ja perhehoidon kustannukset ja muutos 2010–
2014………...90 Kuvio 9. Kotipalveluiden kustannukset ja muutos kaupungeittain 2010 – 2014...93 Kuvio 10 Kodinhoito asiakasryhmittäin 2013 koko maa; eurot, % ja asiakasmäärät ……...94 Kuvio 11 Lapsiperheiden kotipalvelun euromäärät kaupungeittain ja prosenttiosuudet kyseisen kaupungin lapsiperheiden saamasta kotipalvelusta suhteessa kaupungin koko kotipalveluun..95
LIITTEET
Liite 1: Palveluntuottajatyyppeihin liittyvät teoriat ja mallit
Liite 2: Suorituksen mittaaminen ja johdon laskentatoimi julkisen sektorin laskentatoimen ken- tässä
TAULUKOT
Taulukko 1. Julkisen sektorin koko Suomessa v. 1970–2006……….…..21 Taulukko 2. Kuopion kaupungin lastensuojelupalveluiden kustannukset ja osuudet eri palvelu- tuoteryhmissä...83 Taulukko 3. Perhe- ja laitossijoitusten kustannukset ja ostot palveluntuottajittain; itsetuotettujen ja ostettujen palveluiden osuudet, yksityisen ja julkisen tuotannon osuudet lastensuojelupalve- luista………..………84 Taulukko 4. Kodin ulkopuolelle sijoitetut 0-17-vuotiaat, % vastaavan ikäisestä väestöstä...86 Taulukko 5. Lastensuojeluilmoitusten määrä, lastensuojelun avohuollon asiakkaiden määrä 0-17-vuotiaat ja 18–20-vuotiaat...88
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen tausta, tieteellinen ja yhteiskunnallinen merkitys
Nykyisin käydään paljon keskustelua siitä, pitäisikö sosiaali- ja terveyspalvelut, esim. lasten- suojelupalvelut tuottaa yksityisesti vai julkisesti vai lisäksi kolmannen sektorin palveluita hyö- dyntäen. Mitä mahdollisuuksia yhteistyö ja yksityinen sektori tuovat julkiselle sektorille ja mi- ten yhteistyötä voidaan kehittää? Miten yhteistyökuviot ja kumppanuudet vaikuttavat yritysten tulosjohtamiseen ja mittaamiseen? Keskustelun taustalla vaikuttavat muun muassa hyvinvoin- tipalveluiden tehostus, osittainen karsiminen, ulkoistaminen ja kilpailutus. Tutkimusaiheen yh- teiskunnallisesta merkittävyydestä kertoo aiheen ympärillä jatkuvasti käytävä vilkas keskus- telu. Suomessa julkisen sektorin yhteistyö yksityisten ja julkisten organisaatioiden kanssa on edelleen melko vähäistä. Se heijastuu osaltaan yritysten strategiaan, suoritusjohtamiseen ja myös suoritusmittaamiseenkin.
Työ- ja elinkeinoministeriön raportista 3/2015 ilmenee, että kuntayhtymien ja kuntien ulkoisista menoista (46,4 mrd. €) sosiaali- ja terveystoimen osuus oli vuonna 2012 liki puolet (22,3 mrd.
€), kun ulkoisiin menoihin sisällytetään myös investoinnit ja toimintamenot. Pienissä kunnissa ja kaupungeissa osuus on vielä suurempi; esimerkiksi Pieksämäellä sosiaali- ja terveystoimen menot olivat vuonna 2013 noin 66 prosenttia kaupungin toimintamenoista. (Työ- ja elinkeino- ministeriö 2015, 7.)
Suurin osa Suomessa kerätyistä veroista ohjautuu sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamiseen.
Suomen vaihtotase on ollut vuodesta 2011 lähtien alijäämäinen (Tilastokeskus 2016b) joten sosiaali- ja terveyspalveluiden tehostamiseen ja osittaiseen karsimiseen on tarvetta. Sosiaali- ja terveysala on julkisen sektorin työvoimavaltainen ala, joka on pakollinen, mutta joka tuottaa heikosti ja lisäksi sen tuottavuutta on haastavaa mitata. Vuonna 2016 julkaistaan Suomen 20 suurimman kaupungin tuottavuusvertailu, jonka tavoitteena on lisätä palveluiden vertailukel- poisuutta ja kehittää tuottavuusmittariston sisältöä (Kuntaliitto 2014a). Sosiaali- ja terveyspal- veluiden tuotantoa tulisi tehostaa, jotta kertyisi kustannussäästöjä ja markkinoille saataisiin li- sää kilpailua ja tehokkuutta. Tämän myötä Suomeen olisi mahdollista saada lisää investointeja ja työpaikkoja.
Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösuhteita ei ole Suomessa juurikaan vielä tutkittu, mutta aihe on noussut viime vuosina sosiaalipoliittiseen keskusteluun. Liina-Kaisa Tynkkynen (2013) tarkastelee väitöskirjassaan yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyötä terveydenhuollon ja
ikääntyneiden ihmisten palveluiden alalla Suomessa. Suomessa julkisen ja yksityissektorin yh- teistyö esimerkiksi vanhus- ja terveyspalveluissa ei näyttäisi olevan sellaista, että se nykyisin palvelisi niitä tavoitteita, joita yksityisten palveluiden ostoilla kunnissa tavoitellaan. Tutkimuk- sessa tuodaan esille yksilö- ja organisaatiotason esteitä kumppanuudelle. Palveluiden ostojen taustalla kunnissa on muun muassa halu kehittää omaa palvelutuotantoa oppimalla yksityisiltä palvelun tuottajilta ja samalla halutaan tarjota monipuolisempia palveluita kuntalaisille. Yhteis- työn osa-alueita ovat muun muassa yhteistyön kautta tavoiteltavat hyödyt, yhteistyölle asetetut tavoitteet, luottamus, tiedon jakaminen kumppaneiden kesken, sopimusten joustavuus ja palve- luiden yhdessä kehittäminen. (Tynkkynen 2013.) Tulevaisuudessa niin perusturvapalveluihin kuuluvan lastensuojelun kuin muidenkin sosiaali- ja terveyspalveluiden tehokas, vaikuttava ja kestävä tuottaminen edellyttävät palveluntuotannolta verkostomaista yhteistyötä palvelun tuot- tajien (yksityinen, julkinen, kolmas sektori), koulutuksen ja tuotekehityksen välillä.
Yliasiamies Mikko Kososen mukaan Suomen SOTE-uudistus tulisi nähdä keskeisessä osassa Suomen innovaatio- ja elinkeinopolitiikkaa. Kyseessä on Kososen mukaan 20 miljardin euron kotimarkkina, joka voisi olla innovatiivisten ratkaisujen edelläkävijä. Tiivistettynä tutkimus-, tuotekehitys-, kaupallistamis- ja kansainvälistämispolitiikkaa ei kannata ohjata toisistaan eril- lään. Esim. terveysteknologian kasvupotentiaalin maksimaalinen hyödyntäminen edellyttää tii- vistä koordinaatiota ja yhteistyötä julkishallinnon toimijoiden ja yritysten kesken. (Kosonen 2016.) Sitran (2015a) verkkosivuilta löytyvässä artikkelissa ”Uusi sosiaali- ja terveyspalvelui- den rahoitus- ja ohjausjärjestelmä” todetaan Suomen terveydenhuollon tilasta seuraavaa: ”Suo- men terveydenhuollon ongelmina on pidetty mm. koordinaation, asiakaslähtöisyyden, kannus- timien sekä laadun ja kustannusten läpinäkyvyyden puutetta ja myös epätasa-arvoisuutta. Ny- kyinen järjestelmä keskittyy reaktiivisiin palveluihin ja sairauksien hoitamiseen, eikä se tue terveyden edistämistä. Oulussa syksyllä 2013 tehdyn terveydenhuoltotutkimuksen mukaan 10
% asukkaista kerryttää 81 % kunnan terveyden- ja sosiaalihuollon kustannuksista. Artikkelissa mainittu tutkimus ei ole vielä tätä kirjoittaessa saatavilla, sillä tutkimus tuloksineen ja tarkem- pine lukuineen julkaistaan virallisesti Suomen lääkärilehdessä huhtikuussa 2016.
Keskisuomalainen (Nieminen 2015) uutisoi marraskuussa 2015 sosiaali ja terveysalan ulkois- tusten mahdollisista tulevista rajoituksista. Kuntaliittokin suosittaa, etteivät kunnat solmisi en- nen uusien sosiaali- ja terveys-alueiden aloittamista vuonna 2019, pitkiä toimialaa koskevia sopimuksia. Pelkona nähdään henkilöstöön liittyvä riski, jolloin saattaisi käydä niin, että yri- tysten henkilökunta ei siirtyisi liikkeen luovutuksen perustein entisenä henkilökuntana uudelle
sosiaali- ja terveysalueen toimijalle. Siten saattaisi muodostua riski siitä, että työntekijät saat- taisivat pahimmillaan jäädä tyhjän päälle. Hallitus tutkiikin, voidaanko kuntien tekemiä sosi- aali- ja terveysalan ulkoistuksia rajoittaa lailla.
1.2 Tutkimusmenetelmä ja keskeiset käsitteet
Tutkimuksen keskeisiä käsitteitä ovat lastensuojelu, julkinen sektori sekä suoritusmittaaminen.
Käsitteet eivät ole yksiselitteisiä. Julkisella sektorilla tarkoitan valtion ja kuntien omistuksessa olevaa kansantalouden osaa ja yksityisellä sektorilla taas yksityisessä omistuksessa ja yritystoi- mintaan perustuvaa osaa. Tarkemmin julkisen ja yksityisen sektorin määritelmään, eroavai- suuksiin ja yhteistyön mahdollisuuksiin paneudutaan työn luvussa 2 ja erityisesti alaluvuissa 2.4. ja 2.5. Olen koonnut kirjallisuutta liittyen palveluntuottamiseen yksityisesti ja julkisesti liitteeseen 1 otsikolla Palveluntuottajatyyppeihin liittyvät teoriat ja mallit.
Lastensuojelu laajassa merkityksessä käsittää sekä ehkäisevää lastensuojelua että perhe- ja lap- sikohtaista lastensuojelua. Omassa työssäni keskityn perhe- ja lapsikohtaiseen lastensuojeluun.
Lastensuojelusta kerrotaan tarkemmin tutkimuksen empiriaosassa.
Julkisen sektorin suoritusmittausta tehdään mm. 3E-mallin mukaan, joka käsittää tuloksellisuu- den, joka muodostuu taloudellisuudesta, vaikuttavuudesta ja tuottavuudesta (tehokkuus). Liit- teessä 2 on esitetty suoritusmittaaminen ja johdon laskentatoimi julkisen sektorin laskentatoi- men kentässä ja siihen liittyvät teoriat ja mallit. Eräs näkökulma on, että tie parempiin palve- luihin kulkee parannetun tehokkuuden kautta ennemmin kuin lisääntyvän kulutuksen kautta. Se on johtanut useiden tunnuslukujen kehittämiseen tehokkuutta parantamaan ja tarpeeseen asettaa suoritustavoitteita kaikkialle julkiselle sektorille (Jones & Pendlebury 1996, 31). Suoritusmit- taamisen yksi tärkeä osa-alue on suoritusmittaamisen yhdistäminen päätöksentekojärjestelmiin (Dooren ym. 2015, 103).
1970–1980-luvuilla esiintyi tyytymättömyyttä perinteisiin tulosmittareihin, joilla oli ainoastaan talousfokus. Suoritusjohtamisen viitekehyksen muodosti BSC, tasapainotettu tulosmittaristo, joka jalkautui ensin yksityissektorille ja sieltä edelleen julkissektorille. Sittemmin on käyty pal- jon keskustelua julkisen sektorin mittauksesta ja johtamisesta. Mittauksen tehtävä ovat Robert Behnin (2003) mukaan arviointi, kontrollointi, budjetointi, motivaatio, mainonta, menestys, op- piminen ja suorituksen parantaminen (Budding ym. 2015, 91–93). Mittarit voivat perustua on- gelmien ennakointiin, lisäarvon mittaukseen, taloudelliseen kattavuuteen tai palvelun näkyvyy- teen. (Dooren ym. 2015, 125.) Mitattavat tunnusluvut, suhdeluvut ja indikaattorit ovat siten
johdettavissa tuotantokaaviosta. Esimerkkejä indikaattoreista ovat panos-, lopputuote-, välitu- los-, lopputulos-, ympäristöindikaattorit sekä tunnusluvut tehokkuudelle, tuottavuudelle, vai- kuttavuudelle ja kustannusvaikuttavuudelle. (Dooren ym. 2015, 69.) Uuden julkisjohtaminen (NPM) mukanaan tuomat uudistukset ovat vahvasti ajaneet suoritusinformaation käyttöä vas- tuu- ja tilivelvollisuustarkoituksiin. (Dooren ym. 2015, 32.) Omassa tutkimuksessa tuon case- tyyppisesti esille suoritusmittaamisen parametreja lastensuojelun tavoiteasetannan ja tuotta- vuusohjelman näkökulmasta sekä suoritusmittaamisen tulevaisuutta ja siihen liittyvää palvelui- den vaikuttavuusnäkökulmaa.
1.2.1 Kvantitatiivinen tutkimus
Tutkimus on kvantitatiivista eli määrällistä tutkimusta, jota käytetään paljon yhteiskunta- ja sosiaalitieteissä. Kvantitatiivisessa tutkimuksessa korostuvat yleispätevät kausaliteetit eli syy- seuraus-suhteiden lait ja määritelmät. Hirsjärven ym. (2009, 139–140) mukaan kvantitatiivi- sessa tutkimuksessa on keskeistä:
- Aikaisemmat teoriat
- Johtopäätökset aikaisemmista tutkimuksista - Hypoteesien esittäminen ja käsitteiden määrittely
- Havaintoaineiston soveltuminen määrälliseen, numeeriseen mittaukseen
- Tutkittavien henkilöiden ja koehenkilöiden valinta (perusjoukko, josta otetaan otanta) - Aineiston muokkaaminen tilastollisesti käsiteltävään muotoon
- Päätelmien tekeminen havaintoaineistojen tilastolliseen analyysiin perustuen, tulos- ten merkitsevyyden tilastollinen testaus
Omassakin tutkimuksessa tuon esille aikaisempia tutkimuksia ja teorioita liittyen julkiseen sek- toriin sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajana ja julkisen sektorin suoritusmittaamiseen. Kes- keiset käsitteet on tarkemmin määritelty tekstissä. Julkisen sektorin teorian linkitän tutkimus- kysymysten avulla Tilastokeskuksen ja Kuopion kaupungin lastensuojelun laskentadataan. Jul- kisen sektorin mittaamisen Kuopion kaupungilla tuon työssä esille Case-tyyppisesti keskeisten asioiden avulla, jotka liittyvät suoritusmittaamisen tuloksellisuuteen 3E-mallin mukaan.
Kauppatieteelliselle tutkimukselle on ominaista etsiä ratkaisua organisaation tai yrityksen toi- mintaan liittyvään kauppatieteelliseen keskusteluun liittyvään ongelmaan. Työn tavoitteena on teema-alueen tutkimusten, teosten, julkaisujen ja empiirisen aineiston avulla joko selittää, ku-
vata, etsiä ratkaisua tai selvittää kausaliteettisuhteita tutkittavaan ongelmaan. Omassa tutkimuk- sessa tämä tarkoittaa sitä, että tuon esille ja kuvaan erilaisten lastensuojelupalveluiden kustan- nuksia, niiden osuutta ja muutosta aikavälillä 2010–2014 Kuopiossa ja kahdeksassa suurim- massa kaupungissa Suomessa. Kuopion osalta nostan esiin ostetut ja itse tuotetut lastensuoje- lupalvelut sekä yksityisen- ja julkisen sektorin tuottamat lastensuojelupalvelut. Aineistoja on esikäsitelty, lajiteltu ja työstetty pienempiin osataulukoihin SPSS-tilastoanalysointiohjelmalla.
Aineistosta tehdyt laskennat, % -osuudet, jakaumat ja kuviot on tehty Excelillä.
1.2.2 Kuvaileva tutkimus
Kuvaileva tutkimusmenetelmä eli deskriptio esimerkiksi dokumentoi tietystä ilmiöstä kiinnos- tavia ja keskeisiä piirteitä tai esittää tarkkoja kuvauksia prosesseista tai tapahtumista (Hirsjärvi ym. 2009). Toteava, deskriptiivinen eli kuvaileva lähestymistapa pyrkii ensisijassa keräämään tietoa tutkimuskohteesta eli selittämään ja kuvailemaan sitä, mutta välttää muuttamasta koh- detta erilaiseksi. Käytännössä menetelmä sisältää kuitenkin jonkin verran aineiston analysoin- tia, esim. kohteen kuvaileva luokittelu lasketaan analyysiksi. Vaikkakaan kuvaileva tutkimus- ote ei edusta kovinkaan syvällistä analyysintasoa, sillä on kuitenkin paikkansa tutkimusmaail- massa. Usein kuvaileva tutkimus luetaan sisällönanalyysien joukkoon, kvalitatiivisiin menetel- miin, joiden avulla tiivistetään, jäsennetään ja kuvataan tutkimusaineistoa. Kuvaileva tutkimus ei varsinaisesti ole erityinen menetelmä. Omassa tutkimuksessani hyödynnän kuvailevaa tutki- musta kvantitatiivisen tutkimuksen kentässä. (Anttila 2006.)
Kuvailevan tutkimuksen tarkoituksena on kuvata jonkin tilanteen, ilmiön tai tapahtuman luon- netta, historiallista kehitystä, yleisyyttä tai muita tunnuspiirteitä niin, että kohteeseen liittyvät tunnuspiirteet ja tosiasiat kuvataan mahdollisimman tarkasti ja totuudenmukaisesti. Kuvaile- vassa tutkimuksessa tiedon lisääminen ja vastaaminen kysymyksiin mitä, miten tai millainen, ovat keskiössä. Kuvailevan tutkimuksen tärkeitä arviointiperusteita ovat kuvailun perustana olevien havaintojen laatu, luotettavuus, tarkkuus ja yleistettävyys. Keskiössä on myös tutkitta- van ilmiön mahdollisimman yksityiskohtainen jäsennys ja tarkkarajaisten käsitteiden luominen ilmiön kuvailemiseksi. Omassa tutkimuksessani keskityn tarkemmin lastensuojelupalveluihin liittyviin tutkimuskysymyksiin ja ilmiöihin. Tilastoja itsessään voidaan pitää pelkistettyinä ku- vailevina tutkimustuloksina. Ilman kuvailevia tutkimuksia ja tilastoja nykyiset yhteiskunnat ei- vät voisi toimia.
Kuvailevassa, niin kuin omassa tutkimuksessanikaan ei tehdä selkeää jakoa selitettäviin ja se- littäviin muuttujiin, vaan muuttujat ovat asetelmallisesti samantasoisia. Omassa tutkimukses- sanikaan en pyri tilastollisesti selittämään muuttujien välisiä yhteyksiä, testaamaan hypoteeseja, tekemään ennusteita tai tilastollisesti selittämään tekijöitä tai pohtimaan tilastollisia seurauksia.
Omassa työssä tutkimusprosessi eteni melko tarkasti tutkimuskysymysten mukaisesti. Kuvai- levia tutkimuksia hyödynnetään paljon useissa käytännön ongelmissa ja kehittämistehtävissä ja perinteisessä tieteellisessä tutkimuksessa tarvitaan myös kuvailevaa tutkimusta.
Oman tutkimuksen tietoteoreettinen lähtökohta on lastensuojelun tilanteen kartoittaminen Kuo- piossa ja Suomen 8 suurimmassa kunnassa ja lastensuojelupalveluiden kustannusten kehittymi- nen. Täydentävänä tilastollisena analyysinä tuon esille lastensuojelun aineiston jakaumia, % - osuuksia ja muutoksia. Aiemmin mainitun Tilastokeskuksen tilastointitavan vuoksi laskin Ex- celillä mm. kotipalvelun osuuksia eri palvelunsaajaryhmille, tuotin laskennallisesti lastensuo- jelupalveluiden osto- ja oman tuotannon osuudet sekä Kuopion kaupungin lastensuojelupalve- luiden yksityisen-, julkisen- ja kolmannen sektorin osuudet. Tiedon funktiona tutkimuksessa toimii siis asian tilan ja muutoksen ymmärtäminen. Johtopäätösten synteesiosiossa pyrin teo- riaosuutta hyödyntäen tuomaan esille johtopäätöksiä tutkimustuloksiin liittyen ja laajentamaan näkökulmaa yksityinen-julkinen palveluasetelmasta sosiaali-, talous- ja yhteiskuntapolitiikan puolelle.
1.2.3 Tutkimuskysymykset ja tietolähteet
Tässä luvussa on tarkemmin määritelty kaksi tutkimuskysymystä Kuopion lastensuojelusta ja kolme kysymystä liittyen Tilastokeskuksen ja Kuusikkokuntien (Ahlgren-Leinvuo 2015) las- tensuojeluaineistoon.
1) Mitkä ovat Kuopion kaupungin lastensuojelupalveluiden kustannukset ja osuudet avo- ja sijaishuollon palveluissa?
Lastensuojelupalvelut voidaan jakaa karkeasti avo- ja sijaishuollon palveluihin. Avohuollon palvelut käsittävät sekä avohuollon palvelut että jälkihuollon palvelut. Avohuollon palveluita ovat mm. lastensuojelutarpeen selvitys ja palvelutarpeen arviointi, avohuollon tukitoimena jär- jestettävien palveluiden järjestäminen, kuten tukiperhe- ja tukihenkilötoiminta, perhetyö, talou- dellinen tukeminen ja avohuollon tukisijoitus. Jälkihuollon palvelut ovat suunnattu nuorille ja lapsille, joiden kohdalla sijaishuolto on päättynyt, yleensä 18–20-vuotiaat nuoret. Sijaishuol-
lolla tarkoitetaan huostaan otetun ja edelleen sijoitetun lapsen kasvatuksen ja hoidon järjestä- mistä kodin ulkopuolella. (Kuopion kaupunki 2016a, 17–18.) Tutkimuskysymykseen liittyen tuon tarkemmin esille sijais- ja avohuollon kustannusten osuudet ja niiden kehityksen vuosina 2011–2014. Sijaishuoltoon liittyen erottelen tarkemmin sijaisperheiden, ammatillisten perhe- kotien ja lastensuojelulaitosten kustannusten osuudet ja kehityksen.
2) Miltä osin Kuopion kaupungin lastensuojelupalveluita tuotetaan kunnan omana ja osto- palvelutoimintana, yksityisen ja julkisen sektorin toimesta?
Tässä tutkimuskysymyksessä verrataan toisiinsa kunnan omaa ja ostopalvelutoimintaa lasten- suojelupalveluissa sekä oheisten palveluiden aiheuttamia kustannuksia, osuuksia ja kehitystä suhteessa toisiinsa. Tuon myös esille yksityisen ja julkisen palvelutuotannon osuuden, kustan- nuksen ja kehityksen.
Tilastokeskuksen ja Kuusikkokuntien aineistoon liittyvät kysymykset:
1. Mitkä ovat vuosina 2010–2014 lastensuojelun laitos- ja perhehoidon nettokustannukset ja kustannukset kaupungin asukasta kohden vertailukaupungeissa, joita ovat Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku, Tampere, Oulu, Jyväskylä, Kuopio sekä koko maa? Mitkä ovat lastensuojelun asiakasmäärät ja osuudet? Kuinka suuri osuus 0–17-vuotiaista on laitos- tai sijaisperhehoidossa tai sijoitettuna kodin ulkopuolelle?
2. Mitkä ovat lastensuojelun hoitopäiväkustannukset eri palvelutuoteryhmissä kaupungeittain Kuusikkokunnissa vuosina 2010–2014? Vastauksessa tuodaan esille hoitopäivähinnat erilai- sissa lastensuojelupalveluissa, joita ovat kunnallinen laitos, ostopalvelulaitos, luvanvarainen perhehoito sekä toimeksiantoon perustuva perhehoito.
3. Kuinka moni lapsiperhe saa lapsiperheiden kotipalvelua? Mitkä ovat kotipalvelun kustan- nukset kaupungeittain ja jaettuna lapsiperhe-, vanhus- ja vammaistalouksiin?
Kuutoskaupungit eli kuusikkokunnat tarkoittavat Suomen kuutta väkiluvultaan suurinta kau- punkia eli suuruusjärjestyksessä Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu ja Turku. Kaupunkien työryhmissä vertaillaan kaupunkien terveys- ja sosiaalipalveluita sekä päivähoidon palveluita.
Kuutostyöryhmien historia ulottuu vuoteen 1994 saakka. Kuutostyöryhmien tiedot suoritteista, asiakasmääristä, henkilöstöstä ja kustannuksista on pääasiassa koottu kuntien tilinpäätöksistä ja tietojärjestelmistä.
Kuutosyhteistyön lisäksi tilastotietoja kuntien sosiaali- ja terveyspalveluista tuotetaan useilla tahoilla, esim. Suomen Kuntaliitossa, Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksessa sekä Tilastokes- kuksessa. Omassa työssäni hyödynnän Kuusikkokuntien tietojen lisäksi Kuopion kaupungin laskentadataa, THL:n ja Tilastokeskuksen tilastoja ja kotipalvelukustannusten laskennassa vä- häisessä määrin myös Kuntaliiton tilastoa. Kuntaliitto ja THL hyödyntävät julkaisuissaan myös paljon Tilastokeskuksen tilastointeja. Jouduin käyttämään pääasiassa neljää eri tilastoa poimin- noissa: THL, Tilastokeskus, Kuusikkokunnat ja Kuopion kaupunki. Tietojen saamiseksi minun täytyi perehtyä kyseisten tilastojen käsitteisiin, määritelmiin ja luokituksiin.
1.2.4 Aineiston keruun haasteet, reliabiliteetti ja validiteetti
Tuotan tässä tutkimuksessa uutta tietoa sosiaalitoimen perusturvaan kuuluvaan lastensuojeluun liittyen yhdistelemällä tietoja useista eri tietolähteistä. Esimerkiksi kotihoidon kustannukset täytyi tuottaa laskennallisesti jaettuna lapsiperheisiin, vanhuskotitalouksiin ja vammaistalouk- siin. Kotipalveluista saatavilla olevat asiakasmäärät löytyivät THL:n Sotkanet-tietokannasta ja tiedot kotipalvelun kustannuksista (nettokustannukset/kaupungin asukas) Tilastokeskuksen ti- lastoimista Kuntaliiton tilastoista. Lapsiperheiden kotipalvelun kustannukset täytyi tuottaa las- kennallisesti lapsiperheiden kotipalvelua saavista asiakasmääristä ja kotipalvelun kokonaiskus- tannustiedoista. Myös lastensuojelun nettokustannukset täytyi tuottaa laskennallisesti Tilasto- keskuksen aineistoista huomioiden lastensuojelupalveluiden ostot, myynnit, vyörytyserät ja muut tekijät. Toki laskennallisten kustannusten tuottaminen esimerkiksi kotipalveluista on melko suuntaa antavaa, koska kotipalvelun käyntimääriä tai työtuntitietoja ei ollut saatavilla.
Kaiken kaikkiaan lastensuojelun tilastotiedot tuntuvat olevan melko hajallaan. Tilastokeskus, Kuntaliitto, THL, Kuusikkokunnat ja Kuopion kaupunki muodostivat ne tahot, joiden tilasto- tietoja työssäni hyödynsin. Tilastointi on myös laadultaan erilaista; Tilastokeskuksella yleisem- mällä tasolla kun taas kaupunkikohtaisesti kuusikkokunnilla ja Kuopion kaupungilla tarkem- malla tasolla. Jälkimmäisten tilastoissa on muun muassa eriteltynä tarkemmin avohuollon pal- velut.
Käytin pääasiassa neljän eri tahon tilastoja aineistojen poiminnoissa: THL:n, Tilastokeskuksen, Kuusikkokuntien ja Kuopion kaupungin. THL:lta sain lastensuojelun määrädataa, Tilastokes- kuksen tietokannoista lastensuojelun eurodatan ohella myös määrädataa ja Kuusikkokuntien aineistoista kuuden suurimman kaupungin lastensuojelun euro- ja määrädataa. Lisäksi pereh- dyin tarkemmin Kuopion kaupungin lastensuojelun euro- ja määrädataan kahden tutkimusky-
symyksen puitteissa. Täten minun täytyi perehtyä eri tilastojen käsitteisiin, määritelmiin ja luo- kituksiin. Osa tiedoista täytyi tuottaa laskennallisesti eri tietokannoista, mikä toi oman lisähaas- teensa tietojen vertailtavuuteen.
Etsiessäni aineistoa ja vastauksia tutkimuskysymyksiin, kohtasin joitakin ongelmia tietojen saa- tavuudessa. Tilastokeskuksen asiantuntijan Jari Kososen (2015, haastattelu) mukaan lastensuo- jelun avohoidon määrää ja kustannuksia kerätään eritellysti Tilastokeskuksen toimesta vasta vuodelta 2015, joka julkaistaan vuonna 2016 loppupuolella. Jokainen sijoitettu lastensuojelun asiakas on avohuollon asiakas, mutta kaikkia avohuollon asiakkaita ei sijoiteta. Tilastokeskus ei ole tilastoinut eritellysti avohuollon kustannuksia ennen vuotta 2015. Tilastokeskuksen lai- tos- ja perhehoidon kustannuksissa on mukana sijoitukset avohuollon tukitoimenpiteenä sekä sijoitukset huostaanottopäätöksen perusteella. Toisin sanoen luku sisältää myöskin avohuollon kustannukset sijoitusten osalta, mutta ei luonnollisestikaan avohuollon kustannuksia niistä las- tensuojelun asiakkaista, joita ei ole sijoitettu, sillä niitä Tilastokeskus ei ole vielä tilastoinut.
Avohoidon kustannukset olivat parhaiten saatavilla Kuusikkokuntien raportista (Ahlgren-Lein- vuo 2015), koskien Suomen kuutta suurinta kaupunkia. Perhe- ja laitossijoitusten kustannukset ja kotipalvelun kokonaiskustannukset oli saatavilla Tilastokeskukselta. Kotipalvelun kustan- nukset asiakasryhmittäin minun täytyi tuottaa laskennallisesti kotipalveluasiakkaita koskevasta tilastosta (Sotkanet, toimialaluokitukset 2030, 2044, 2054, 2911, 2061, 235) ja Tilastokeskuk- sen tilastoimista Kuntaliiton kotipalvelukustannuksista. (Kuntaliitto 2014a). Kotipalveluiden asiakasryhmäkohtaisessa kustannuslaskennassa käytin vuoden 2013 tietoja, koska Kuntaliiton tilastoimista kotipalveluiden nettokustannuksista kaupungin asukasta kohden ei ollut laskenta- hetkellä uudempaa tietoa. Kerroin kotipalveluiden nettokustannukset asukasta kohden kaupun- geittain vuoden 2013 kunkin kaupungin asukasluvulla ja sen edelleen kotipalvelua saavien asia- kasryhmien prosenttiosuudella. Suhteutin esimerkiksi Kuopion kotipalvelua saavat lapsiperheet koko Kuopion kotipalvelua saaviin kotitalouksiin ja kerroin tämän prosenttiosuuden koko Kuo- pion kotipalvelun nettokustannuksilla ja näin sain Kuopion lapsiperheiden muodostaman euro- määrän kotipalveluiden kustannuksista. Kotipalvelun kustannukset laskin lapsiperheille, van- hus- ja vammaiskotitalouksille sekä ryhmälle ”muut kotipalvelua saavat".
Toki täytyy muistaa, että THL:n Sotkanetin tilastoissa mainitut kotipalvelua saavien kotitalouk- sien määrä käsittää vähintään kerran vuodessa kotipalvelua saavat kotitaloudet. Saadut kotipal- veluiden kustannukset ovat suuntaa-antavia senkin vuoksi, että kotipalvelua saavien kotitalouk-
sien joukko on hyvin heterogeeninen, esim. vanhuskotitaloudet, lapsiperheet ja vammaiskoti- taloudet. Täten kotipalvelusta muodostuva kustannus voi olla hyvin erisuuruinen, riippuen esi- merkiksi kotipalvelun käyntimääristä, asiakastyypistä ja hoitointensiteetistä. Lisäksi tulisi ottaa huomioon alueelliset terveyserot Suomen sisällä. Sairaiden määrä lisääntyy etenkin ikäänty- vässä väestössä. THL:n sairastavuusindeksin mukaan Länsi-Suomessa sairastetaan vähemmän kuin maan pohjois- ja itäosissa. Maakuntavertailussa sairaimmat asukkaat ovat Pohjois-Poh- janmaalla ja Pohjois-Savossa ja terveimmät vastaavasti Ahvenanmaalla ja Uudellamaalla ja yli 50 000 asukkaan kaupungeista suurinta sairastavuutta ilmenee Kuopiossa ja Kotkassa. (Tervey- den ja hyvinvoinnin laitos 2015.) Käyttämäni kotipalvelukustannusten laskentatapa ilmentää jonkunlaista haarukointia ja viitteellistä mittakaavaa ja laskentaotetta kotipalveluiden kustan- nusjakaumassa, ei niinkään virallista laskentaotetta. Tähän laskentatapaan turvauduin varsinais- ten tilastojen puuttuessa. Oletettavasti lapsiperheille tarjotut palvelut eivät kuitenkaan ole niin kustannusintensiivisiä kuin vanhus- tai vammaistalouksille tarjotut kotipalvelut. Jos haluttaisi tarkempaa arviota kotipalveluiden kustannuksista, tulisi kotipalvelua saavat perheet voida luo- kitella erilaisilla painokertoimilla, mitä tulee palveluiden hintaan ja taajuuteen.
Aineistoanalyysissä THL:n kodinhoitoindikaattorit kuvaavat vähintään kerran vuodessa kodin- hoitoapua saaneiden kotitalouksien määrää. Käytetyt tilastot eivät suoraan kerro kotipalveluihin panostamisesta, sillä se voi vaihdella kunnittain. Panostus riippuu siitä, tarjotaanko kunnassa vähän palvelua monille asiakkaille vai paljon apua harvoille asiakkaille. Asiaa selventäisi, jos tiedossa olisivat kotipalveluun käytetyt työtunnit. Palvelujärjestelmä on kuitenkin kokonaisuus, ja yksittäisten palveluiden vertailu kuntien välillä ei kerro koko totuutta, koska kunnissa saattaa olla panostettu muihin palveluihin, asiakkaiden toiveista ja tarpeista johtuen. Tilastoissa ovat mukana vain kuntien kustantamat palvelut, eli kunnan itse tuottamat ja ostamat palvelut sekä ostot kuntayhtymiltä ja yksityisiltä palvelun tuottajilta. Asiakkaiden täysin itse maksamat tai muun julkisen rahoituksen kautta hankitut palvelut eivät ole tilastoinnissa mukana myöskään.
Laskin myös erikseen vuoden 2014 Tilastokeskuksen lastensuojelun laitos- ja perhehoitokus- tannuksista nettokustannukset kaupungeittain kaupungin asukasta kohden. Kustannuserät ovat Tilastokeskukselta ja asukasmäärät THL:n tilastoista poimittuja. Tuotin itse Tilastokeskuksen aineistoista lastensuojelun laitos- ja perhehoidon kustannuksista nettokustannukset, bruttokus- tannukset, palveluiden ostot ja myynnit, oman tuotannon osuuden sekä perhe- ja laitossijoitus- ten yhteiskustannukset itsetuotetuista ja ostetuista lastensuojelupalveluista.
Lastensuojelun resursseista lastensuojeluasiakasta kohden löytyi tietoa Kuusikkokuntien rapor- tista sekä Valviran lastensuojelun kertaluonteisesta henkilöstöselvityksestä. Kuusikkokuntien raporteista sain tietoa lastensuojelun keskimääräisten vuorokausikustannusten kehittymisestä eri palvelutuoteryhmissä, joita ovat kunnallinen laitos, ostopalvelulaitos, luvanvarainen perhe- hoito sekä toimeksiantoon perustuva perhehoito. Myöskin sijoituskustannusten jaottelu kunnan oman toiminnan kustannuksiin ja ostotoiminnan kustannuksiin on hyvin esillä Kuusikkokun- tien raporteissa, sekä euromääräisesti että prosentteina. Kyseisiä tietoja oli tuotettavissa myös Tilastokeskuksen tilastoista. Käytin lastensuojelukustannusten tilastopoiminnassa hyväksi net- tokustannuksia käyttökustannusten sijaan paremman vertailtavuuden vuoksi. Nettokustannus- ten ja käyttökustannuksen eron näkee seuraavasta:
Käyttökustannukset = toimintamenot + käyttöomaisuuden poistot + vyörytyserät
Nettokustannukset = käyttökustannukset - käyttötuotot | käyttötuotot = toimintatulot + vyöry- tyserät (Kuntaliitto 2014b.)
Vaikka tutkimuksissa pyritään välttämään virheiden syntymistä, tulosten pätevyys ja luotetta- vuus silti vaihtelevat. Tämän vuoksi kaikissa tutkimuksissa pyritään arvioimaan tutkimuksen luotettavuutta. Tutkimuksen reliabiliteetti tarkoittaa tutkimuksen kykyä tuottaa ei-sattumanva- raisia tuloksia eli mittaustulosten toistettavuutta. Jos kaksi arvioijaa päätyy samaan tulokseen, voidaan tulosta pitää reliaabelina. (Hirsjärvi ym. 2009, 231.) Empiirisessä tutkimuksessa puhu- taan tutkimuksen validiteetista, millä tarkoitetaan sitä, mittaako tutkimus sitä, mitä sen on tar- koitus mitata. Kysymys on siis mittauksen pätevyydestä ja tulkinnat ovat osa kyseistä pätevyy- den pohdintaa. (Hirsjärvi ym. 2009, 230.) Mittari itsessään saattaa aiheuttaa tuloksiin virheelli- syyttä. Validiutta voidaan arvioida eri näkökulmista, jolloin puhutaan tutkimusasetelmavalidiu- desta, ennustevalidiudesta ja rakennevalidiudesta. (Hirsjärvi ym. 2009, 232.)
Oma tutkimus perustuu pääosin Tilastokeskuksen tilastoimiin kuntien laskenta-aineistoihin ja toimintamenoihin. Toisena merkittävänä aineistona hyödynsin Kuopion kaupungin laskenta- dataa ensimmäiseen päätutkimuskysymykseen liittyen, sillä kaikkia tarvittavia tietoja en pysty- nyt saamaan Tilastokeskuksen tilastoimista aineistoista riittävän yksityiskohtaisella tasolla, esim. lastensuojelun avohuollon tilastoinnit. Kuopion kaupungin lastensuojelun tunnuslukuja - raportti (2015, 8) antoi myös hyvän käsityksen sijaishuollon hoitopäivien jakautumisesta laitos- (n. 42 %) ja sijaisperhehoitoon (n. 58 %).
Useiden tietolähteiden käyttäminen tuo oman käsitteellisen ja määritelmällisen haasteensa tu- losten vertailtavuuteen ja toistettavuuteen. Laskenta- ja tilastointitavat saattavat varioida tilas- tosta riippuen. Esimerkiksi se, miten tarkasti tai laajasti kustannuksia vyörytetään esimerkiksi lastensuojelupalveluille ja ovatko palvelut ylipäätään vertailukelpoisia, vaikuttaa tilastoihin.
Käytin laskennallisesti tuottamissani lastensuojelun kustannusten osto- ja omatuotantovertai- lussa toimialaluokituksia laskennan selkeyden vuoksi. Kuitenkin esimerkiksi kotipalveluiden kustannusten allokoiminen laskennallisesti eri kotipalveluidensaajaryhmille ei edellä maini- tuista syistä ja rajoitteista johtuen edusta kuitenkaan virallista laskentaotetta. Sain tutkimuksen avulla hyvin vastattua tutkimuskysymyksiin. Julkisen sektorin laskentatoimea ja tarkemmin suoritusmittaamista koskevaan osioon liittyen tuon case-tyyppisesti esille pääpiirteittäin Kuo- pion kaupungin lastensuojelun painopistealueet, suoritusmittaamisen arviointikriteerit ja suori- tusmittaamiseen liitännäiset hankkeet sekä kaupungin lastensuojeluun liitännäisiä taloussuun- nitelmia.
1.3 Tutkimuksen rakenne
Tutkimuksen teoriaosa koostuu julkisen sektorin osiosta sekä johdon laskentatoimeen liittyen suoritusmittaamisesta. Julkisen sektorin osiossa käsitellään mm. yksityisen ja julkisen palvelu- tuottajan välisiä eroja. Empiriaosiossa käsitellään lastensuojelupalveluiden kustannuksia tutki- muskysymysten valossa Kuopiossa ja kahdeksassa Suomen suurimmassa kaupungissa. Case- tyyppisesti tuon esille Kuopion kaupungin lastensuojelun painopistealueet, suoritusmittaamisen arviointikriteerit ja suoritusmittaamiseen liitännäiset hankkeet sekä kaupungin lastensuojeluun liitännäisiä taloussuunnitelmia.
Tutkimuksen aluksi luon katsauksen alan tutkimuskirjallisuuteen ja tutkimuksiin, teorioihin, käsitteisiin ja aiheeseen liittyviin ajankohtaisiin teemoihin. Aiheeseen liittyvää kirjallisuutta olen koostanut taulukoihin, jotka ovat liitteissä 1-2. Niissä tuodaan kootusti esille palvelutuot- tajatyyppeihin liittyvät teoriat ja mallit sekä suorituksen mittaaminen ja johdon laskentatoimi julkisen sektorin laskentatoimen kentässä. Liitteissä (4-7) on myös muutamia taulukoita ja ku- vioita tutkimustuloksista.
Toisessa luvussa käsitellään julkista ja yksityistä sektoria sosiaali- ja terveyspalveluiden tuot- tajina sekä sosiaali- ja terveysalan kehitysnäkymiä kuntataloudessa. Kappaleessa tuodaan myös esille Suomen taloudellisen toimintaympäristön puitteet sekä kuntatalouden haasteet. Luvussa käsitellään tarkemmin yksityiseen ja julkiseen palvelutuotantoon liittyviä teorioita ja malleja.
Kolmas luku kertoo johdon laskentatoimesta julkisella sektorilla. Kappale sisältää asiaa Suo- men kuntatalouden ohjauksesta, tuloksellisuuskäsitteistöstä, johdonlaskentatoimen viitekehyk- sestä ja kehityksestä julkisella sektorilla, suoritusjohtamisesta- ja mittaamisesta. Julkisen sek- torin suoritusmittaamista on tarkasteltu kappaleessa myöskin tarkemmin tutkimusten valossa.
Neljännessä luvussa, eli varsinaisessa empiriaosiossa käyn läpi Kuopion kaupungin talouden kehitysnäkymiä ja Kuopion kaupungin taloutta. Tuon esille case-tyyppisesti Kuopion kaupun- gin lastensuojelun painopistealueet, suoritusmittaamisen arviointikriteerit ja suoritusmittaami- seen liitännäiset hankkeet sekä kaupungin lastensuojeluun liitännäisiä taloussuunnitelmia.
Tässä kappaleessa kertaan vielä tutkimuskysymykset ja tuon esille tutkimustulokset; Kuopion lastensuojelun avo- ja sijaishuollon palvelut, oma- ja ostopalvelutuotanto, yksityinen ja julkinen palvelutuotanto, lastensuojelun tilanne ja lastensuojelun laitos- ja perhehoidon kustannukset vertailukaupungeissa sekä lapsiperheiden kotipalvelun tilanne vertailukaupungeissa.
Tutkimuksen viidennessä osiossa tuon esille yhteenvedon ja johtopäätökset keskeisimmistä tut- kimustuloksista linkitettynä teoriaosioon ja talous-, yhteiskunta- ja sosiaalipoliittisiin ilmiöihin.
Johtopäätöksissä nostan esille lastensuojelun kustannuskehityksen taustatekijöitä ja kilpailupo- liittisia tekijöitä. Lopuksi summaan yhteen mahdollisia jatkotutkimusaiheita ja näkökulmia tu- levaisuuteen, esim. Suomalaisen hyvinvointijärjestelmän rahoitusmalli ja sosiaalibondi.
2 JULKINEN JA YKSITYINEN SEKTORI SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUI- DEN TUOTTAJANA SEKÄ KUNTATALOUDEN KEHITYSNÄKYMÄT
2.1 Makrotalous ja taloudellinen toimintaympäristö
Politiikan yksi perustavanlaatuinen kysymys on julkisen sektorin sopiva koko. Julkisen sektorin vaikutus muun muassa sääntelyn, menojen ja verojen kautta yksityissektoriin ja koko talouteen on moninainen. Yleisesti talouselämässä seurattuja kansantalouden tunnuslukuja ja indikaatto- reita ovat julkisten menojen suuruus suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT) eli kaikkien ta- loudessa tuotettujen hyödykkeiden arvoon tiettynä vuonna, sekä verotulojen osuus BKT:stä (Tuomala 2009, 23). Kansantalouden tunnusluvut valaisevat julkisen sektorin eri puolia.
Vuonna 1960 Suomessa julkisten menojen suuruus suhteessa BKT:seen oli n. 27 prosenttia, vuonna 2007 n. 47 prosenttia ja vuonna 2013 n. 58 prosenttia. Tähän suhdelukuun vaikuttavat muun muassa julkisen sektorin tehtävien lisäys, suhdanteet ja tehokkuus. Suhdeluku kertoo, kuinka paljon rahaa kulkee julkisen sektorin kautta. (Veronmaksajien keskusliitto 2015;
Söyring 2015.) Verotulojen osuus BKT:stä Suomessa on kansainvälisessä vertailtaessa melko korkea, n. 44 % vuonna 2013. Kärkipäässä ovat myös Tanska, Ranska ja Belgia. (Tilastokeskus 2015.)
Julkiset kokonaismenot käsittävät julkissektorin osan kansantalouden voimavaroista ja sen, kuinka paljon ne uudelleenallokoivat voimavaroja. Jos halutaan erottaa oheiset toisistaan, on tarkasteltava julkisen kulutuksen suhdetta BKT:hen sekä tulonsiirtojen suhdetta BKT:hen. Tau- lukossa 1 on esiteltynä Suomen julkisen sektorin kokoa Suomessa tunnuslukujen avulla aika- välillä 1970–2006.
Julkisten kulutusmenojen osuus BKT:stä on kasvanut vuoden 2009 noin 25 % tasolle ja sosiaa- liset tulonsiirrot (v. 2009) noin 18 % tasolle (Elinkeinoelämän valtuuskunta 2011). Julkisen sektorin kokoon on vaikuttanut julkisen kulutuksen sekä tulonsiirtojen kasvu (Tuomala 2009, 27–29). Julkisten menojen suhde BKT:hen oli Suomessa vuonna 2014 noin 58 % (Veronmak- sajien keskusliitto 2015). 1970-luvulla kuntien menojen osuus julkisista menoista kasvoi, pie- nentyen 1990-luvulla ja kasvaen viimevuosina edelleen. Useissa maissa julkisen sektorin kas- vaessa samalla on hajautettu menoja koskevaa päätöksentekoa. Kuntien menojen kasvu 1970- luvulla selittyi sillä, että kunnille siirrettiin paljon julkishallinnon tehtäviä. Vuonna 2004 valtion osuus kuntarahoituksesta oli noin 34 % (Tuomala 2009, 27–28). Valtion pienentyvä osuus kun- tien toiminnan rahoituksesta tukee muodollisesti kuntien itsehallintoa. Voidaan sanoa, että val-
yhteenvetona voidaan todeta, että kuntien kasvavaa itsehallintoa ovat olleet tukemassa kuntien menojen kasvava osuus julkisista menoista, valtion pienentyvä osuus kuntarahoituksessa sekä julkisen sektorin kasvettua menoihin liittyvän päätöksen teon hajauttaminen. (Myllyntaus 2002.)
Taulukko 1. Julkisen sektorin koko Suomessa v. 1970–2006 Julkiset koko-
naisme- not/BKT
Julkiset kulutus- menot/BKT
Sosiaaliset tu- lonsiirrot/BKT
Kuntien meno- jen osuus julkis- menoista
Valtion osuus kuntarahoituk- sesta
1970 31,6 14,4 8,2 37,5 26,0
1975 37,7 17,0 10,3 39,0
1980 39,0 18,0 11,9 41,1 36,0
1985 44,9 20,2 14,8 40,9
1990 46,5 21,1 15,8 40,4 44,0 (v. 1992)
1995 59,0 23,6 25,8 33,2
2006 48,7 19,6 18,6 34,9 34,0 (v. 2004)
2014 58,3 25,1 (v. 2009) 18,2 (v.2009) 40,0
* Taulukon luvut ovat prosenttiosuuksia (Lähde: Tuomala 2009, 27)
2.2 Suomen kuntatalouden haasteet
Pääosin julkisin varoin rahoitettavat terveys- ja sosiaalipalvelut ovat tärkeä osa hyvinvointiyh- teiskunnan palveluita, jotka ovat osaltaan tukemassa myös Suomen taloudellista hyvinvointia (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 6). Julkista rahoituspohjaa rapauttaa talouden kasvun hiipu- minen sekä kasvava työttömyys. Lisäksi yhtälöä hankaloittaa väestön ikääntyminen lisäänty- vine palvelutarpeineen ja samanaikainen hoiva-alan työntekijöiden eläköityminen. Sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän ahdingosta kertoo osaltaan huoltosuhteen muuttuminen. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 13.) Taloudellinen huoltosuhde on suhdeluku, joka kuvaa väestöra- kennetta työllisten sekä työvoiman ulkopuolella olevien ja työttömien välisenä suhteena. Väes- töllinen huoltosuhde on suhdeluku, joka kuvaa väestörakennetta eri ikäryhmien välisillä suh- teilla. Mitä suurempia arvoja suhdeluvut saavat, sitä heikompi tilanne on. (Kuntaliitto 2014c.) Suomen taloudellinen huoltosuhde on heikentynyt ja vuonna 2014 Suomessa oli sataa työssä- käyvää kohden 141 ei-työssäkäyvää henkilöä. Lamavuonna 1992 kyseinen huoltosuhde oli 172
ja matalin vuonna 1989, jolloin jokaista sataa työssäkäyvää kohti oli 112 ei-työssäkäyvää. Ta- loudelliseen huoltosuhteeseen vaikuttaa mm. työllisyyskehityksen vaihtelu, taloudelliset suh- danteet, syntyvyys, muuttoliike ja väestörakenne. (Findikaattori 2016.) Tilastokeskuksen en- nusteen mukaan taloudellinen huoltosuhde tulee heikkenemään vuoden 2014, 141 tasolta, vuo- den 2020, 145 tasolle (Tilastokeskus 2014a). Väestöllisessä huoltosuhteessa verrataan alle 15- ja yli 64-vuotiaiden osuutta 15–64-vuotiaasta (työikäisestä) väestöstä. Tilastokeskuksen arvi- oissa vuoden 2015 väestöllinen huoltosuhde olisi 58,6 ja ennusteen mukaan heikentyen edel- leen vuonna 2020, 64,4 tasolle. Luku tarkoittaa alle 15-vuotiaiden ja 65 vuotta täyttäneiden osuutta 100 työikäistä kohden. Viimeksi vuonna 1962 väestöllinen huoltosuhde on ylittänyt vuoden 2013, arvon 55,8. (Tilastokeskus 2014b.) Kaikki ei-työlliset ryhmät huomioiden, vuo- sien 1987 ja 2012 välillä ”huollettavien” eli ei-työllisten määrä on kasvanut 468 000 henkilöllä ja työllisten eli ”huoltavien määrä” kasvanut 20 000 henkilöllä (Tilastokeskus 2014a).
Julkisen talouden pitkän aikavälin rahoitusaseman mittarina käytetään kestävyysvajetta, mikä kertoo sen, paljonko julkistaloutta on tasapainotettava keskipitkällä aikavälillä, jotta velkaan- tuminen pysyisi hallinnassa. Valtiovarainministeriön arvion (Stubb 2014) mukaan kestävyys- vaje on noin 4 prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon, vuoden 2018 tasolla. Eli BKT:n ollessa vuonna 2014 noin 204 miljardia euroa., tekee 4 % tästä noin 8 miljardin euron kestävyysvajeen vuositasolla, mitä pienensi kuitenkin vuoden 2014 eläkeratkaisu 1 prosenttiyksiköllä. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 14.) Julkistalouden kestävyydellä tarkoitetaan kuntien, valtion ja so- siaaliturvarahastojen kykyä rahoittaa julkistoiminta, ml. sosiaalietuudet ja hyvinvointipalvelut kaikissa tilanteissa ilman häiriöitä. Jotta talouden kasvupotentiaalin vähentymisestä ja väestön ikääntymisestä aiheutuvaan haasteeseen pystytään vastaamaan, tulisi julkistalouden olla ylijää- mäinen 4 %:n verran BKT:stä. Vuonna 2008 julkistalouden ylijäämä oli 8 mrd. eli noin 4 % BKT:stä. (Valkeinen & Vuorento 2012, 66–67.)
Valtiovarainministeriön mukaan julkisen velan määrä suhteessa kokonaistuotantoon kasvaa keskipitkällä aikavälillä edelleen. Jotta kasvava määrä vanhuksia saadaan hoidettua ja sosiaali- ja terveyspalvelumenoja karsittua, palveluiden tuottavuutta on parannettava ja palveluita kar- sittava. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 14). Kestävyysvajeen hallinta asettaa paineita raken- teiden ja toimintatapojen kehittämiselle ja myös valtio-kuntasuhdetta tulee arvioida uudelleen.
Kuntatalouden hallintaan kohdistuu lisääntyviä paineita yhtäältä taloudenohjaukseen ja vero- tukseen ja toisaalta valtionosuuksiin ja rahoitusriskien hallintaan. Kunta-alalla kehittämisen
kohteina nähdään kunta-alan tuottavuus, maahanmuutto sekä työurien pidentäminen. (Valkei- nen & Vuorento 2012, 69–70.)
2.3 Yksityinen ja julkinen sektori ja niiden eroavaisuudet
Liitteessä 1 tuodaan kootusti esille palvelutuottajatyyppeihin liittyvät teoriat ja mallit tutkijoit- tain. Liitteeseen on koottu tutkimuksia, joissa käsitellään yksityistä ja julkista palvelutuotantoa eri näkökulmista.
Julkisyhteisö, julkisoikeudellinen laitos tai julkisoikeudellinen yhteisö on yhteisö, jonka toi- minnasta, järjestelystä tai tarkoituksesta säädetään asetuksella tai lailla. Julkisyhteisöt ovat osa Suomen julkishallintoa, jotka hoitavat julkisia palvelu- tai hallintotehtäviä tai käyttävät julkista valtaa. (Tieteen termipankki 2016.) Yleisesti ottaen julkisyhteisöt eivät voi vapaasti valita jä- seniään tai vapaasti määrätä tarkoituksestaan. Euroopan unionin virallisessa lehdessä direktii- vissä 93/36/ETY julkisoikeudellinen laitos on määritelty seuraavasti: Se on nimenomaisesti pe- rustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, eikä se saa harjoittaa teollista tai kaupal- lista toimintaa. Julkisoikeudellinen laitos on oikeushenkilö ja sen rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, alueellisilta tai paikallisilta viranomaisilta taikka muilta julkisoikeudellisilta laitoksilta tai johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka hallinto-, johto- tai valvonta- elimen jäsenistä valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää enemmän kuin puolet. (Neuvoston direktiivi 93/36/ETY.)
Julkinen sektori käsittää kansantalouden osan, joka on kuntien ja valtion omistuksessa. Tilas- tokeskuksen määritelmän mukaan julkiseen sektoriin kuuluvat kunnat ja valtio. Kuntayhtymiin ja kuntiin luetaan kunnallinen koululaitos, kunnan hallinto, kuntayhtymien ja kuntien toimipai- kat ja palvelulaitokset, jotka eivät ole yhtiömuotoisia, kuten esim. sairaalat, terveyskeskukset, päiväkodit sekä kuntayhtymien ja kuntien liikelaitokset. Valtionsektoriin luetaan hallinto, Kan- sanelälkelaitos, yliopistot, valtion liikelaitokset ja Suomen Pankki. (Tilastokeskus 2016a.) Jul- kiseen sektoriin lukeutuu kuntien ja valtion varsinaisen toiminnan lisäksi mm. julkiset sosiaa- liturvarahastot, esim. kansaneläkelaitos, liikelaitokset, kuntayhtymät ja valtionyhtiöt. Julkisen sektorin kokonaismenojen suhteutus BKT:seen on yleinen tapa mitata julkisen sektorin kokoa.
Suomessa julkisen sektorin kautta menevien rahavarojen määrä suhteessa BKT:seen oli 55 pro- senttia vuonna 2011. (Eurostat 2015.)
Julkisyhteisöllä on useita eri määritelmiä. Yleisessä kielenkäytössä julkinen sektori määritel- lään laajemmin niin, että se käsittää kaikki julkiset yritykset ja liikelaitokset. Julkisia yrityksiä
ovat kuntien ja valtion enemmistöosuudeltaan tai kokonaan omistamat yritykset. Julkisyhteisöt- sektoriin kuuluu neljä alasektoria: valtionhallinto, paikallishallinto, työeläkelaitokset ja sosiaa- liturvarahastot. Valtionhallintoon lukeutuu varsinaisen budjettivaltion lisäksi mm. valtion ra- hastot (pl. eläkerahastot), yliopistot ja niiden kiinteistöt. Paikallishallintoon, kunnallishallin- toon kuuluvat kunnat ja kuntayhtymät. Suurin osa kuntayhtymien ja kuntien liikelaitoksista kuuluu paikallishallintosektoriin. Sen sijaan liikelaitokset, jotka rahoittavat toimintansa pääosin markkinoille myytävillä palveluilla, esim. vesi, energia, satama, joukkoliikenne, jätehuolto, lu- keutuvat yrityksiin. Työeläkelaitoksiin kuuluvat pakolliset työeläkerahastot: eläkesäätiöt- ja kassat, julkiset eläkerahastot sekä yksityiset työeläkeyhtiöt. Muihin sosiaaliturvarahastoihin kuuluvat kansaneläkelaitos, työttömyysvakuutusrahasto, sairauskassat sekä työttömyyskassat.
Rahoituslaitoksiin lukeutuvat mm. Suomen Pankki, Finanssivalvonta, Finnvera ja Kuntarahoi- tus, eivätkä ne kuulu täten julkisyhteisöihin. Verotusoikeudestaan huolimatta seurakunnatkaan eivät kuulu julkisyhteisöihin. (Savela 2015, 16.)
Yksityisiin tuottajiin lukeutuvat yritykset, ammatinharjoittajat sekä kolmannen sektorin toimi- jat, eli yhdistykset ja säätiöt (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 9). Yksityisellä sektorilla tar- koitetaan yritystoimintaan ja yksityiseen omistukseen perustuvaa osaa yhteiskunnasta. Julkisen sektorin laskentatoimessa yksityissektori on ns. Quasi-Autonomous Non-Governmental Or- ganisation eli yksityissektoriin kuuluvaksi lukeutuu sen mukaan näennäisautonomiset, valtion- hallinnon organisaatioihin kuulumattomat organisaatiot, jotka ovat levittäytyneet lännessä ja jotka ovat erilaisia suhteessa valtionhallinnon organisaatioihin (Jones & Pendlebury 1996, 2).
Eronteko yhteiskuntaelämän sektoreiden välillä (ensimmäinen sektori – yrityselämä ja markki- nat, toinen sektori – julkinen sektori ja valtio, kolmas sektori – vapaaehtoinen kansalaistoiminta ja kansalaisjärjestöt, neljäs sektori – kotitaloudet, perhe, intiimit suhteet) perustuu ajatukseen, että kukin niistä toimii oman erityisen logiikkansa mukaisesti ja että ne edustavat pysyviä, jär- jestäytyneitä ja institutionalisoituneita rakenteita. Kolmas sektori viittaa yleisesti kansalaisyh- teiskunnan säätiöihin ja järjestöihin. Kolmannen sektorin tunnuspiirteiksi luetaan ei-voittoa ta- voitteleva kansalaistoiminta, ryhmien tai organisaatioiden yhteiskunnalliset ja sosiaaliset ta- voitteet ja vapaaehtoisuus. Kolmas sektori käsitteenä on peräisin 1960-luvulta Yhdysvalloista.
1980-luvulla vapaaehtoisjärjestökentän merkitys sosiaalisten palveluiden tuottajana ja kolman- nen sektorin asema työllisyyden hoidossa sai lisääntyvää huomiota valtiontalouden ajautuessa rahoituskriisiin. Kolmannen sektorin työllisyys-, taloudelliset- ja palvelunäkökohdat vahvistui- vat myös 1990-luvun laman olosuhteissa yhteiskuntapolitiikassa. (Jyväskylän yliopisto 2016.)
Seuraavaksi tuon esille julkisen ja yksityissektorin eroavaisuuksia, jotka osaltaan vaikuttavat myös oheisten sektoreiden laskentaan ja taloudelliseen raportointiin. Julkisen ja yksityisen sek- torin eroavaisuuksien ymmärtäminen auttaa myös osaltaan ymmärtämään perusteellisemmin kyseisten sektoreiden liiketoimintalogiikkaa. Julkis- ja yksityistuotanto eroaa monilta osin riip- puen maasta ja sen poliittisesta järjestelmästä. Julkista sektoria tarvitaan palvelutuotannossa mm. seuraavista syistä:
- Julkistalouden rooli on osa makrotaloudellista taloudenohjausta ja tulojen uudelleen ja- koa. Taloudenohjauksen markkinaperusteisia keinoja ovat tukipalkkiot ja verot sekä suorina keinoina rajoitukset ja kiellot. (Tuomala 2009, 19.)
- Julkisella sektorilla paikataan markkinoiden epäonnistumista ja sillä vastataan myös va- paamatkustajaongelmaan sekä turvataan pitkäjänteisesti myöskin taloudellisesti kannat- tamattomien palveluiden tarjontaa.
- Palveluiden tasa-arvoisella tuottamisella subventoidaan periferia-alueiden palveluita - Valtiovalta voi tuottaa itse ja säädellä (negatiiviset sivuvaikutukset) tuotteiden ja palve-
luiden tuotantoa, jotka ovat välttämättömiä kansalaisille, esim. koulutus ja terveyden- huolto (Budding ym. 2015, 2-4).
- Yhdysvaltalainen taloustieteilijä Richard Musgraven mukaan julkisen sektorin pääteh- tävät ovat talouden vakaus, resurssien allokaatio ja tulojen uudelleen jako (Tuomala 2009, 18).
- Vähenevät keskimääräiset kustannukset tai kasvavat mittakaavatulot, esim. infrastruk- tuurissa ja energiantuotannossa, ovat olleet vankkoja perusteita julkisen sektorin tuo- tannolle (Tuomala 2009, 118).
- Institutionaalinen vakaus puhuu julkisen tuotannon puolesta. Tämän tärkeän vaikutta- van tekijän toi esille norjalaisekonomisti Agnar Sandmo vuonna 2003 (Tuomalan 2009, 126 mukaan). Tuomalan (2009, 126) mukaan esimerkkinä voi miettiä ongelmia ja hait- toja, joita esimerkiksi vanhustenkodin sulkeminen aiheuttaisi.
Tuotteet tai palvelut, joita ei ole sopivaa tuottaa avoimilla tuotannontekijämarkkinoilla kilpai- lun kautta, aiheuttaa usein sen, että julkissektorin tarjoamat palvelut ja tuotteet hankitaan ei- kilpailullisessa ympäristössä. Julkissektorin pääasiallinen tavoite ei ole voiton tai pääomatuoton tavoittelu, vaan tarjota kansalaisille palveluita ja tuotteita ja täyttää poliittisia tavoitteita. Jul- kissektori saa rahoitusta keräämistään veroista, apurahoista sekä palvelumaksuista. Julkis- ja
yksityissektorin perustavanlaatuinen ero on siinä, että julkissektorin organisaatiot käyttävät re- sursseja ja rahaa tuottaakseen palveluita, kun taas yksityissektori tuottaa palveluilla ja hyödyk- keillä rahaa. (Budding ym. 2015, 2-4.)
Myös Anthony ja Young (2002, Buddingin ym. 2015, 82-83 mukaan) toivat esille johdon kont- rollin näkökulmasta julkisen ja yksityissektorin eroavaisuuksia. Kyseiset tutkijat vertasivat voittoa tavoittelevia- ja voittoa tavoittelemattomia organisaatioita keskenään johdon kontrollin näkökulmasta seuraavasti:
- Tuoton mittauksen poissaolo julkisella sektorilla – tilalle tulisi saada uusia mittareita.
- Erot veroissa ja lakisääteisissä järjestelmissä – voittoa tavoittelemattomat organisaatiot eivät maksa tuloveroa tai arvonlisäveroa eikä niillä ole osakkeenomistajia.
- Voittoa tavoittelemattomat tahot tarjoavat usein työvoimavaltaisia palveluita, joiden laatua ja määrää on vaikea mitata.
- Rajoitteita päämäärien ja tavoitteiden asettamisessa – eivät ole täysin vapaita vaan vel- voitettuja tuottamaan määrättyjä palveluita.
- Taloudellinen tuki julkisella sektorilla tulee verotuloista, palvelumaksuista ja avustuk- sista – tarjottujen palveluiden ja organisaation tarjoamien resurssien määrällä ei ole yh- teyttä.
- Voittoa tavoittelemattomalla sektorilla tavoitteiden saavuttaminen riippuu ammattilais- ten käytöksestä, joka saattaa usein olla epäyhtenäinen tehokkaan resurssien käytön kanssa, sillä voittoa tavoittelematon sektori ei usein ole yhtä resurssiorientoitunut kuin voittoa tavoitteleva yksityinen sektori.
- Ero hallituksessa – yksityissektorilla osakkeenomistajilla on päätösvalta – voittoa ta- voittelemattomissa organisaatioissa pirstaloitunut johtaminen saattaa olla ristiriidassa johdon kontrollin kanssa.
- Poliittinen vaikuttaminen – useat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ovat poliitti- sia, ja päätökset tehdään vastakkaisissa paineissa. Lisäksi julkiselle sektorille toivotaan parempaa johtajuutta, koska halutaan läpinäkyvyyttä julkiselle sektorille.
- Riittämättömät johdon kontrollit: Voittoa tavoittelematon sektori on ollut hidas omak- sumaan uusia laskenta- ja kontrollikäytänteitä liiketoimintaansa.
2.4 Yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö
Työ- ja elinkeinoministeriön vuonna 2015 julkaiseman selvityksen mukaan julkisen ja yksityis- sektorin yhteistyössä ollaan tyytyväisiä rohkeisiin yhteistyökokeiluihin ja läpinäkyvyyteen. Sen sijaan tyytymättömyyttä esiintyi kuntien hankintaosaamiseen sekä julkisen ja yksityissektorin vastakkainasetteluun. Julkisen ja yksityissektorin yhteistyötä puoltavina argumentteina nähtiin se, että yksityinen sektori tarjoaa asiakkailleen laajempia valintamahdollisuuksia sekä se, että yksityissektori synnyttää innovaatioita. Vasta-argumenteiksi yhteistyölle mainittiin yksityisen terveydenhuoltosektorin heikko vaikuttavuus, koska yksityinen palveluntarjoaja tuottaa kaikkia niitä palveluita, joita asiakkaat ostavat. Negatiivisena nähtiin myöskin yksityissektorin huono motivaatio pitää kustannukset kohtuullisina. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön kehittä- misessä nähtiin merkittävinä seuraavat tekijät: läpinäkyvyyden parantaminen, yksityisten toi- mijoiden hyödynnys hoitoketjujen osana, vahvemman monituottajamallin kehittäminen sekä asiakkaan valinnanvapauden lisääminen. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 22–23.)
Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen (2015, 24) mukaan pidetään tärkeänä sitä, että terveys- ja sosiaalipalveluiden strateginen järjestämisvastuu on julkisella sektorilla. Sosiaali- ja terveys- palveluiden järjestämiseen on toivottu vahvempaa monituottajamallia, koska sen uskotaan li- säävän palveluiden laatua, tehokkuutta, valikoimaa ja tuovan mukanaan säästöjä. Yksityisen ja julkisen sektorin erilainen asema vaikeuttaa yhteistä kilpailutusta. Julkinen sektori on lopulta vastuussa kokonaisvaltaisten hoitoketjujen ja järjestelmän kehittämisestä sekä palveluiden saa- tavuudesta kansalaisille. Julkinen sektori joutuu siis sitoutumaan pitkäaikaiseen prosessien ja palvelumallien kehitystyöhön, niissäkin tapauksissa, joissa toiminta olisi kannattamatonta. Jul- kisesti rahoitettavien palveluiden vaikuttavuus nähdään monituottajamallin haasteena. Julkisen sektorin portinvartijaroolia pidettiin tärkeänä useissa palveluluokissa, jotta estettäisiin tilanne, jossa julkisesti rahoitetussa sosiaali- ja terveydenhuollossa lisätään yksityisen sektorin roolia liikaa, jossa hoidon kokonaiskustannukset nousevat vähemmän vaikuttavien hoitojen lisäänty- essä ilman kokonaiskontrollia. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, 24.)
Sosiaali- ja terveyspalveluiden julkinen tarjoaminen ei välttämättä edellytä, että julkinen sektori tuottaisi palvelut itse, vaan se voi toimia myös tilaajan ja rahoittajan roolissa. Julkisen sektorin verotusasema on osaltaan epäedullisempi verrattuna yksityissektoriin. Yksityiset osakaslääkä- rifirmat pystyvät muuntamaan ansiotulojaan kevyemmin verotetuiksi pääomatuloiksi eriytetyn tuloverotuksen turvin. Talousteorian mukaan monopolivoiman tulisi hillitä kustannuksia. Täten
voidaan kysyä, onko yksityistämis- ja ulkoistuspolitiikka ollut viisasta työllistämisen ja kustan- nustehokkuuden näkökulmasta? Kansainvälisissä vertailuissa pohjoismaiset, pääsääntöisesti julkiset järjestelmät ovat osoittautuneet paremmiksi sekä tasa-arvoa että kustannustehokkuutta tarkasteltaessa. Yksityispuolen Kela-korvaukset ovat olleet osaltaan omiaan rapauttamaan ter- veydenhuoltojärjestelmän tasa-arvoa Suomessa. (Tuomala 2009, 122–123.)
2.5 Yksityisen ja kolmannen sektorin palvelutuotannon mekanismit
Rosenthalin (2000, 284) mukaan Amerikassa 1960-luvulla sosiaali- ja terveyspalveluissa li- sääntyi julkinen sopiminen, joka aiheutui päinvastaisesta ilmiöstä kuin 1980–2000-luvun yksi- tyistämisaalto. 60-luvun sosiaalisektorin räjähdys nähdään osana hyvinvointivaltion laajentu- mista ja sosiaalihuoltolain voimaan tuloa. Se oli luonteenomaista jälkiteollisille, kapitalistisille yhteiskunnille, joissa laaja-alaiset hallitusohjelmat tarjosivat pohjan toimeentulolle, minimie- lintasolle ja terveydelle. Politiikka takasi sosiaalisen kehittymismahdollisuuden kansalaisille ja tasapainoa vapaille markkinavoimille, jotka olivat omiaan luomaan suurta epätasa-arvoa elin- olosuhteille ja elinmahdollisuuksille. Yksityistämisaalto puolestaan liittyy hyvinvointivaltion taloudellisiin leikkauksiin ja supistuksiin, kulujen hallintaan ja hallituksen toimien sääntelyn purkuun. (Rosenthal 2000, 284.) Vuosina 1945–1975 useissa kehittyneissä kansantalouksissa valtion odotettiin täyttävän kaikki sosiaaliset ja taloudelliset tarpeet. Vuosi vuodelta julkista- louden menot kasvoivat etenkin sodan jälkeisinä vuosina ja kustannuksia oli hillittävä. (Bud- ding ym. 2015, 86.) Yksityissektori kärsi 1960-luvulla suurista taloudellisista vaikeuksista, kun Amerikassa oli hyväksytty se, että useat toimet suoritetaan julkisten agenttien kautta. Julkis- sektorin byrokraatit puolsivat julkista sektoria sekä julkisia hyvinvointi- ja lastensuojeluohjel- mia haluamatta kuitenkaan vieraantua vahvasta yksityissektorista. (Rosenthal 2000, 300.) So- siaali-, terveys- ja lastensuojelualalla voidaan siis kysyä, onko seuraava askel yksityistämisen jälkeen paluu entiseen eli purkaa yksityisiä palveluita osittain takaisin julkisiksi vaiko toimiva, kilpailijoiden välinen yhteistyö lastensuojelun julkisen ja yksityissektorin välillä ja miksi näin tapahtuisi esimerkiksi lastensuojelusektorilla.
Esimerkiksi ikäihmisten hoivapalveluiden ja lapsiperheiden lastensuojelupalveluiden kohdalla rahoitus- ja järjestämisvastuussa oleva kunta joutuu valitsemaan, ulkoistaako se palveluiden tuotannon yksityisille tuottajille vai tuottaako se palvelut itse. Ulkoistamisen yhteydessä on pääsääntöisesti järjestettävä tarjouskilpailu. Palvelutuottajan valintaperusteena voi olla joko ko- konaistaloudellinen edullisuus tai hinta. Edellinen käsittää useita ulottuvuuksia, esim. asiakkai-
Ohessa tarkastellaan palveluntuottajatyyppien ja omistusmuotojen mahdollisia eroja, joita on tutkittu paljon taloustieteellisessä kirjallisuudessa niin teoreettisella kuin empiiriselläkin ta- solla. Palveluntuottajatyyppien käyttäytymiserot ovat keskeinen taloustieteen tutkimuson- gelma. Vaikkakin oheiset tutkimukset keskittyvät pääosin Yhdysvaltoihin, voidaan teoriaa hyö- dyntää myös suomalaisiin sosiaalipalveluihin liittyen. Kokoomatutkimuksesta nousevat teemat liittyvät ”tuottaa vai ostaa” -valintaan, klassiseen julkisen valinnan teoriaan, kilpailuun, pää- mies-agentti -suhteisiin ja omistusoikeuksien merkitykseen sekä julkisen palvelun motivaati- oon.
Pirttilä ja Taimio (2011) ovat vertailleet julkisen ja yksityisen tuotannon edullisuutta ikäihmis- ten palveluasumisessa. He tuovat esille julkisen, yksityisen- ja kolmannen sektorin palvelutuot- tajien kustannuksia vanhusten asumispalveluissa. Suurin osa esimerkeistä on Yhdysvalloista.
(Pirttilä & Taimio 2011, 21.)
Pirttilän ja Taimion raportti syventyy vanhusten tehostettujen asumispalveluiden kustannusver- tailuun eri palveluntuottajatyypeittäin: kunta julkisena toimijana, yritys yksityissektorin voittoa tavoittelevana toimijana sekä voittoa tavoittelematon kolmannen sektorin yhteisö- palveluyksi- köiden kesken. Eroa selittävinä tekijöinä käytetään palveluntuottajatyyppiä, asiakasrakennetta, yksikön asiakkaiden keskimääräistä hoidon tarvetta, yksikön kokoa, sijaintia, henkilöstömitoi- tusta, osallistumista tarjouskilpailuun jne. (Pirttilä & Taimio 2011, 13.)
”Tuottaa vai ostaa” -valintaan otti kantaa Coase (1937, Pirttilä & Taimion 2011, 14 mukaan).
Voittoa tavoittelevat yritykset analysoivat erilaisia sopimus-, transaktio- ja koordinaatiokustan- nuksia päättäessään, ostetaanko tuotteita markkinoilta vai valmistetaanko itse. Kunnan päätök- sentekoon voiton maksimoinnin asemesta vaikuttavat useat muut kriteerit. Williamson (1975;
1999, Pirttilä & Taimion 2011, 14 mukaan) kiinnitti myös huomiota transaktiokustannuksiin, joita yritykselle aiheutuu tuotteiden ja palveluiden ostamisesta markkinoilta. Kunnassa transak- tiokustannukset käsittävät tarjouskilpailun järjestämisestä, palvelun laadun ja sopimusten to- teutumisen valvonnasta aiheutuvia kustannuksia. ”Sovellettuna kunnan kohtaamaan tilantee- seen ulkoistaminen kannattaisi vain sillä edellytyksellä, että siihen liittyvät transaktiokustan- nukset jäävät pienemmiksi kuin kunnan oman tuotannon kustannusten ja ulkoistetun palvelun ostohinnan välinen mahdollinen positiivinen erotus.” (Pirttilä & Taimio 2011, 14).
Klassinen julkisen valinnan teoria edustaa näkökulmaa, jossa ratkaisevaa on se, alistetaanko myöskin julkiset palveluntuottajat kilpailulle. Tällöin palveluntuottajatyypillä ei ole niin suurta merkitystä. Omistusoikeusteorian mukaan yksityiset ja julkiset palveluntuottajat käyttäytyvät
