Peruspalvelubudjetti- Peruspalvelubudjetti-tarkastelu

6.1 Kuntien valtionosuus-järjestelmä

Valtionosuus- ja avustusjärjestelmä muodostuu tehtäväkohtaisis-ta opetus- ja kulttuuritoimen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon val-tionosuuksista, verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasauk-sesta sekä yleisestä valtionosuudesta. Järjestelmää täydentää har-kinnanvarainen rahoitusavustus tilapäisissä tai poikkeuksellisissa talousvaikeuksissa oleville kunnille. Kunnille voidaan lisäksi myöntää valtionapua perustamiskustannuksiin ja kehittämishank-keisiin sekä tukea kuntien yhdistymiseen.

Tehtäväkohtaisten valtionosuuksien valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa koko maan tasolla kuvaava valtionosuusprosent-ti v. 2008 on opetustoimessa ja kirjastotoimessa 41,89 %, jolloin kunnan rahoitusosuus on 58,11 %, sekä muussa kulttuuritoimessa 29,70 %, jolloin kunnan rahoitusosuus on 70,30 %. Sosiaali- ja ter-veydenhuollon valtionosuusprosentti on 31,77 %, eli kunnan rahoi-tusosuus on 68,23 %.

Tehtäväkohtaiset valtionosuudet määräytyvät siten, että lasken-nallisten kustannusten (sosiaali- ja terveydenhuolto) ja yksikköhin-tojen (opetus- ja kulttuuritoimi) perusteella kummallekin hallin-nonalalle erikseen lasketusta valtionosuuden perusteesta vähenne-tään kunnan rahoitusosuus. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet maksetaan kunnille, mutta opetus- ja kulttuuritoi-men valtionosuutta maksetaan myös kuntayhtymille ja yksityisille koulutuksen järjestäjille. Kunnan rahoitusosuus on valtionosuusteh-tävissä kaikissa kunnissa asukasta kohti yhtä suuri. Sen sijaan val-tionosuuden määräytymisperusteissa otetaan huomioon kuntien eri-laista palvelutarvetta kuvaavat tekijät sekä olosuhdetekijät, mistä johtuen asukasta kohti lasketut valtionosuudet vaihtelevat kunnit-tain. Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuutta myönnettäessä ote-taan asukaskohtainen rahoitusosuus vähentävänä tekijänä huomi-oon kuntien osalta, mutta kuntayhtymien ja yksityisten koulutuksen järjestäjien valtionosuus myönnetään täyden rahoitusperusteen mu-kaisesti.

Valtionosuusjärjestelmässä kuntien tulopohjaa tasataan kuntien verotuloihin perustuvalla valtionosuuksien tasauksella. Valtion-osuuksien tasauslisää saavat kunnat, joiden laskennallinen verotulo asukasta kohti alittaa koko maan tasausrajan, joka on 91,86 % maan keskimääräisestä verotulosta. Tasauslisä kattaa täysimääräisesti ta-sausrajan ja kunnan laskennallisen verotulon erotuksen. Valtion-osuuden tasausvähennys tehdään, mikäli kunnan verotulo ylittää ta-sausrajan. Vähennyksen määrä on 37,0 % tasausrajan ylittävästä osasta. Tasausten määrä muuttuu vuosittain verotustietojen perus-teella.

Tehtäväkohtaiset valtionosuudet sekä perustamis- ja kehittämis-hankkeiden valtionosuudet ja -avustukset on budjetoitu

asianomai-sille hallinnonaloille. Valtionosuuksien tasaus jakautuu opetusmi-nisteriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä vuodesta 2008 lukien valtiovarainministeriön hallinnonaloille myönnettyjen laskennallis-ten valtionosuuksien suhteessa.

Valtionosuuksien ja -avustusten tarkoituksena on turvata kuntien mahdollisuudet pitää yllä riittävät kunnalliset palvelut eri osissa maata kohtuullisella veroasteella siten, että kuntien tulopohja on riittävä suhteessa kuntien tehtäviin ja velvoitteisiin. Kunnan peri-millä maksuilla ei ole vaikutusta verotuloihin tai valtionosuuksiin.

6.2 Kunta- ja palvelu-rakenneuudistus

Kunta- ja palvelurakenteita uudistetaan 23.2.2007 voimaan tul-leen ja vuoden 2012 loppuun voimassa olevan kunta- ja palvelura-kenneuudistuksesta annetun lain (puitelaki) ja lain perusteella an-nettujen valtioneuvoston asetusten mukaisesti.

Uudistuksen tarkoituksena on vahvistaa kunta- ja palveluraken-netta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämi-seen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoitukse-na on siten parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palvelujen ohjauksen kehittämiselle.

Kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Tavoitteena on elinvoimainen ja toi-mintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Kuntien yhdistymistä tue-taan kuntajakolain mukaisesti vuosien 2008—2013 alusta voimaan tulevissa kuntaliitoksissa uusimuotoisella yhdistymisavustuksella puitelain kanssa samanaikaisesti voimaan tulleiden kuntajakolain uusien yhdistymisavustussäännösten mukaisesti. Yhdistymisavus-tukset kannustavat kuntia monikuntaliitoksiin ja selvästi nykyistä suurempien kuntien muodostamiseen. Avustus on porrastettu siten, että se kannustaa yhdistymisiin erityisesti vuoden 2009 alusta. Lisä-tukea maksetaan eräin edellytyksin kunnasta, joka on saanut harkin-nanvaraista rahoitusavustusta. Kuntien yhdistyessä mahdolliset val-tionosuuksien menetykset kompensoidaan kunnille täysimääräisesti kuntajakolain mukaisesti viiden vuoden ajan kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Talouden tunnuslukujen perusteella käynnistetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien palve-lutuotannon arviointi kahdeksassa uudessa kunnassa.

Palvelurakenteita vahvistetaan kuntaliitosten lisäksi kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluita ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Tavoitteena on varmistaa koko maassa laa-dukkaat ja kansalaisten saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voima-varojen tehokas käyttö. Varmistetaan perusterveydenhuollon ja

sii-hen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen tehtävien sekä ammatillisen peruskoulutuksen järjestämiselle puitelaissa säädettyjen väestöpoh-javaatimusten täyttyminen. Laajaa väestöpohjaa edellyttävien pal-velujen turvaamiseksi maa jaetaan puitelaissa säädetyllä tavalla eri-koissairaanhoitolaissa lueteltuihin kuntayhtymiin. Varmistetaan, että mitään kuntaa ei jätetä puitelain edellyttämien järjestelyiden ul-kopuolelle.

Toiminnan tuottavuutta parannetaan myös tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä vahvista-malla pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisista on-gelmista kärsivien kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Puitelain mukaisten toimenpiteiden toteutumisen arvioinnissa tullaan kiinnit-tämään erityistä huomiota kaupunkiseutujen suunnitelmien sisäl-töön ja niiden toteuttamiseen sekä yhdyskuntarakenteen eheytymi-seen.

Peruspalveluohjelma Kuntien tehtäviä ja niiden rahoitusta käsittelevä

peruspalveluoh-jelma lakisääteistetään vuoden 2008 alusta.

Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmä uudistetaan vuoden 2010 alusta tavoitteena nykyistä yksinkertaisempi, selkeämpi ja lä-pinäkyvämpi järjestelmä. Järjestelmää kehitetään nykyistä kannus-tavampaan suuntaan. Kuntien erilaiset olosuhde- ja palvelutarvete-kijät otetaan huomioon. Poikkeuksellisen harvan asutuksen ja saa-ristoisuuden aiheuttamat ongelmat ratkaistaan erikseen.

Valtionosuusjärjestelmässä olevia kuntaliitosten ja yhteistyön estei-tä poistetaan. Uudistus ei muuta valtion ja kuntien välisestei-tä kustan-nustenjakoa.

Hallinnonalakohtaiset valtionosuudet yhdistetään puitelain edel-lyttämin poikkeuksin ja säilyttämällä ylläpitäjäjärjestelmä lukion, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulun osalta. Valtion-osuuksien yhdistäminen koskee ainakin kuntien yleistä valtion-osuutta, verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta, sosiaali-ja terveydenhuollon asukaskohtaisia laskennallisia valtionosuuksia sekä esiopetuksen, perusopetuksen, kirjaston, kuntien kulttuuritoi-minnan ja taiteen perusopetuksen valtionosuuksia. Yhdistettävien pienten lukioiden korkeampi valtionosuus säilytetään, kun ne jatka-vat osana verkostolukiota. Arvioidaan valtionosuusuudistuksesta johtuvat tarpeet kehittää ohjausjärjestelmää. Mahdolliset muutokset kuntien veropohjassa kompensoidaan kunnille täysimääräisesti.

Uusista ja laajenevista tehtävistä aiheutuviin menoihin valtion-osuus on vähintään puolet ja vastaavaa periaatetta sovelletaan kun-nilta valtiolle siirrettävien, ei kuitenkaan puitelaissa jo nimettyjen tehtävien osalta. Menettely otetaan käyttöön vuoden 2010 alusta osana rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistusta.

6.3 Kuntatalouden kehitys vuoteen 2011

Hyvä talouskasvu on vauhdittanut kuntien verotulojen kasvua ja parantanut kuntatalouden tilaa sekä viime että kuluvana vuonna.

Vuonna 2006 kuntien ja kuntayhtymien vuosikate koheni selvästi edellisvuodesta ja riitti kattamaan sekä käyttöomaisuuden poistot että nettoinvestoinnit. Vuonna 2007 vuosikate paranee 2,6 mrd. eu-roon ja ylittää selvästi käyttöomaisuuden poistot. Nettoinvestoin-tien arvioidaan olevan hieman vuosikatetta suuremmat. KunNettoinvestoin-tien ve-lan määrä kasvaa viime vuosia hitaammin. Yksittäisten kuntien ti-lanteet eroavat merkittävästi kokonaiskehityksestä.

Vuonna 2008 palkkojen sopimuskorotusten arvioidaan kiihdyttä-vän kuntien toimintamenojen kasvua lähes 6 prosenttiin. Tässä ke-hitysarviossa kunta-alan ansiotason on oletettu kehittyvän yleisen ansiotason mukaisesti. Ns. tasa-arvoerää ei ole laskelmissa ennakoi-tu. Kuntien verotulojen kasvu jatkuu nopeana, kun talouskasvun en-nakoidaan jatkuvan vahvana ja ansiotason nousu koko kansantalou-den tasolla kasvattaa kunnallisveropohjaa. Kuntien saamat valtion-osuudet lisääntyvät merkittävästi mm. lakisääteisen valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen myötä. Valtion-osuuksiin tehtävä indeksikorotus lisää kuntien tuloja lähes 340 milj.

euroa, kun ansiotason ja kuluttajahintojen nousu kohottavat valtion-osuusindeksiä. Vuosikate nousee 3,1 mrd. euroon, ja ylittää selvästi poistot. Mikäli nettoinvestoinnit ja kunta-alan palkankorotukset ovat tehtyjen oletusten mukaisia, vuosikate kattaa nettoinvestoinnit.

Lainakannan arvioidaan olevan 8,9 mrd. euroa vuoden 2008 lopus-sa.

Vuosina 2009—2011 kuntien ja kuntayhtymien vuosikate ylittää poistot, jolloin tilikauden tulos muodostuu ylijäämäiseksi. Kehitys-arvio perustuu toimintamenojen keskimäärin 5,1 prosentin kas-vuun. Verotulojen ja valtionosuuksien ennakoidaan kasvavan yh-teensä keskimäärin 4,3 % vuodessa. Vuosikate kattaa nettoinves-toinnit, mikäli ne pysyvät arvioidulla 2,7—2,8 mrd. euron tasolla.

Tällöin kuntien yhteenlasketun velan kasvu pysähtyisi, ja lainakan-ta pysyisi 9 mrd. euron tuntumassa.

Kuntatalouden arvioitu tasapainottuminen riippuu ratkaisevasti toimintamenojen ja verotulojen kasvusta. Kunnat rahoittavat vero-tuloilla menoistaan noin puolet. Vastaavasti palkkauskustannukset ovat menoista noin puolet ja ostopalvelut, jotka koostuvat pääosin palkkauskustannuksista, vajaa viidennes. Tässä kehitysarviossa kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen kasvuennuste vuosille 2008—2011 on peräti 0,6 prosenttiyksikköä toukokuun kehyspää-töksen arviota ja 1½ prosenttiyksikköä vuoden 2006 peruspalvelu-budjetin arviota korkeampi. Tämä on lähes yksinomaan seurausta meneillään olevaan korkeasuhdanteeseen liittyvästä hintojen voi-makkaasta noususta, joka heijastuu kuntien menoihin sekä palkko-jen että ostopalkko-jen hintopalkko-jen kautta. Kuntien menokehitys saattaa muo-dostua vielä tätäkin nopeammaksi, jos palkkapaineet purkautuvat oletettua suurempina.

Tämänhetkisten hyvien talousnäkymien vallitessa on painotetta-va, että kohentuva kuntatalous ei poista kunta- ja palvelurakenneuu-distukseen liittyvien rakenteellisten uudistusten tarvetta varaudutta-essa väestön ikääntymiseen ja palvelutarpeiden kasvuun. Menopai-neiden lisäksi kuntatalouden rahoituksen kestävyyttä uhkaa työvoiman tarjonnan vähenemisen aiheuttama pysyvä veropohjan heikkeneminen. Pidemmän aikavälin tulokehitykseen liittyvien ris-kien lisäksi on syytä varautua talouden suhdannetilanteen mahdol-liseen heikkenemiseen, jolloin verotulot tasaisen kasvun sijaan voi-vat jopa supistua. Tällöin sopeutuminen on sitä hankalampaa, mitä korkeampi menotaso on. Kunnissa ja kuntayhtymissä tulisi hyödyn-tää suotuisat taloussuhdanteet ja samanaikainen valtionosuuksien lisäys varautumalla tulevaisuuden uhkatekijöihin lyhentämällä vel-kaa ja uudistamalla palvelurakenteita.

Taulukko 18. Kuntatalouden (kuntien ja kuntayhtymien) kehitys vuosina 2006—2011, kuntien tilinpidon mukaan, milj. euroa (käyvin hinnoin)¹⁾

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tuloksen muodostuminen

1. Toimintakate -18 711 -19 569 -20 701 -21 802 -22 880 -23 994

2. Verotulot 15 167 16 280 17 255 18 195 18 975 19 655

3. Valtionosuudet, käyttötalous 5 498 5 751 6 399 6 645 6 913 7 174

4. Rahoitustuotot ja -kulut, netto 152 145 142 134 136 136

5. Vuosikate (=1.+2.+3.+4.) 2 105 2 606 3 095 3 172 3 144 2 971

6. Poistot -1 782 -1 844 -1 909 -1 976 -2 045 -2 116

7. Satunnaiset erät, netto¹⁾ 761 300 300 300 300 300

8. Tilikauden tulos 1 084 1 062 1 486 1 496 1 399 1 155

Rahoitus

9. Vuosikate 2 105 2 606 3 095 3 172 3 144 2 971

10. Satunnaiset erät¹⁾ 761 300 300 300 300 300

11. Tulorahoituksen korjauserät¹⁾ -988 -450 -450 -450 -450 -450

12. Tulorahoitus, netto (=9.+10.+11.) 1 878 2 456 2 945 3 022 2 994 2 821 13. Käyttöomaisuusinvestoinnit -3 574 -3 900 -3 900 -3 800 -3 700 -3 700 14. Rahoitusosuudet ja myyntitulot¹⁾ 1 789 1 200 1 000 1 000 1 000 1 000 15. Investoinnit, netto (=13.+14.) -1 785 -2 700 -2 900 -2 800 -2 700 -2 700

Rahoitusjäämä (=12.+15.) 94 -244 45 222 294 121

17. Lainakanta 8 408 8 800 8 900 8 850 8 800 8 800

18. Kassavarat 4 122 4 120 4 115 4 137 4 230 4 201

19. Nettovelka (=17.-18.) 4 286 4 680 4 785 4 713 4 570 4 599

1) Kuntatalouden kehitystä arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että Espoon kaupunki sai vuonna 2006 sähkölaitosmyynnistä myyntituloa 364 milj. euroa. Tämä kertaluonteinen erä on kirjattu vuoden 2006 laskelmissa vastaavansuuruisena satunnai-siin tuottoihin (7,10), tulorahoituksen korjauseriin (11) sekä käyttöomaisuuden myyntituloihin (14). Kirjauksella on positii-vinen vaikutus tilikauden tulokseen ja rahoitusjäämään. Lisäksi on otettu huomioon vaikutukset lainanottotarpeeseen ja kassavaroihin.

Kuntatalouden kehitys kuntaryhmittäin

Vuodesta 2006 vuoteen 2008 kuntien vuosikate paranee sisäasi-ainministeriön kuntaosaston ennakointimallin mukaan kaikissa kuntaryhmissä. Ennakointimallissa kuntatalouden kehitysarvion oletukset siirretään kuntatasolle. Useilta vuosilta kertynyttä, kumu-latiivista alijäämää oli vuoden 2006 lopussa 166 kunnalla yhteensä n. 407 milj. euroa eli 26 milj. euroa vähemmän kuin v. 2005. Kerty-nyt alijäämä kohdistui yli 80-prosenttisesti alle 10 000 asukkaan kuntiin.

Kuntien lainakanta kasvaa vuodesta 2006 vuoteen 2008, mutta vuoteen 2007 verrattuna lainakannan kasvu on vähäistä v. 2008 ja kasvu painottuu pieniin kuntiin.