Kuntalain mukainen kunnan toimiala

Kuntalaki on kunnallishallinnon yleislaki. Siinä säädetään kaikki keskeiset kuntaa ja sen hallintoa koskevat asiat. Muilla laeilla säädetään tarkemmin kunnan erityistoimialaan kuuluvista tehtävistä.

Kuntalain (365/1995) 1.3 §:n mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Säännös on yleinen kunnallishallinnon toiminta-ajatus. Harjulan ja Prättälän (1996, 68-69) mukaan säännös on kirjoitettu näennäisesti kunnan ja sen viranomaisten tehtäviä säänteleväksi normiksi, joka on luonteeltaan tavoitteellinen ja tulkintaa suuntaava. Säännös voi vaikuttaa muiden kunnan toimialaa säätelevien normien tulkintaan kunnan harkintavaltaa kaventavasti.

Varsinainen toimialasäännös on kuntalain 2 §. Se kuuluu seuraavasti:

"Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oi-keuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta."

Kunnan toimiala jaetaan tavallisesti erityiseen ja yleiseen toimialaan. Edellinen tarkoittaa niitä tehtäviä, joita kunnan on eri lakien mukaan pakko hoitaa.

Erityistoimialaa käsitellään myöhemmin omassa osuudessa. Yleistoimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunta voi omilla päätöksillään ottaa hoidettavakseen. Kuntalain 2.1 §:n maininta itsehallinnon nojalla itselleen ottamistansa tehtävistä antaa kunnille liikkumavaraa ja korostaa kunnan itsehallintoa lähtökohtana. Edeltävän kunnallislain

valmistelussa hallitsi se näkemys, että yleistoimialan on määräydyttävä kulloinkin vallitsevien yhteiskunnallisten ja oikeuskäsitysten nojalla sekä mukauduttava näissä käsityksissä tapahtuvan kehityksen mukaan. (Hannus & Hallberg 1995, 64-67.) Koska yleistoimialaa ei ole määritelty tarkemmin, viime kädessä korkein hallinto-oikeus ratkaisee yksittäistapauksessa, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan. Oikeuskäytännössä vallitsee melko yhtenäinen näkemys kunnan yleisen toimialan määräytymisperiaatteista.

(Harjula & Prättälä 1996, 71.)

Kunnan toimialaan kuuluvien tehtävien tulee olla yleishyödyllisiä ja kunnan jäsenten yhteisiä. Jälkimmäinen ei tarkoita sitä, että kunnan toimesta jokaisen kuntalaisen tulisi välittömästi hyötyä. Välitöntä etua saavien ryhmän ei tarvitse olla edes varsin suuri, kunhan kunnalle kokonaisuutena aiheutuu tehtävästä välillista hyötyä. (Hannus &

Hallberg 1995, 71.) Kunnan toimialaan kuuluvien tehtävien tulee olla yleisesti hyväksyttäviä, tarkoituksenmukaisia ja sopivia. Kuntalaisia tulee kohdella yhdenvertaisesti. (Harjula & Prättälä 1996, 71-74.)

Hallinnon toissijaisuuden periaate tarkoittaa, että kunnan ei pidä ottaa hoidettavakseen tehtäviä, jotka kansalaiset tai yhteisöt voivat hoitaa tehokkaammin (emt, 76). Tämä peri-aate on hyvin yhdenmukainen julkistalouden teorioiden kanssa. Laissa ei toki mainita markkinoiden epäonnistumisen korjaamista. Oikeustieteessä tehokkuudella saatetaan myös tarkoittaa eri asioita kuin taloustieteissä. Tehokkuus voi merkitä lain tarkkaa nou-dattamista ja hallinnon oikeellisuutta. Kuntalain kommentaarit eivät selvitä tehokkuutta kovin tarkasti. Hannuksen ja Hallbergin (1995, 68) maininta "syystä tai toisesta ole kat-sottava, ettei yksityinen sektori pysty tyydyttävästi ja yleisen edun riittävästi huomioon ottaen tehtävistä huolehtimaan" antaa hyvinkin sen tulkintamahdollisuuden, että tehotto-muudella voidaan tarkoittaa markkinoiden epäonnistumista tavalla, jota edellä on ku-vattu.

Liiketoiminnan tai sen luonteisen toiminnan harjoittaminen voi kuulua kunnan toimialaan. Edellytyksenä pidetään sitä, että toiminnasta on hyötyä koko kunnan laajuisesti (Harjula & Prättälä 1996, 81). Kuntalain eri kommentaarit mainitsevat soveltuviksi toimialoiksi esimerkiksi energia- ja puhelinlaitos- sekä satamatoiminnan.

Kyseiset toimialat ovat luonnollisia monopoleja, joten taloustieteellisetkin perustelut ovat vahvat kunnan toiminnalle näillä aloilla.

Kunnan osallistumiselle hotelli- ja ravintolatoimintaan pidetään edellytyksenä sitä, kun-nassa on puute kyseisistä palveluista (Hannus & Hallberg 1995, 74). Markkinat edellyt-tävät toimiakseen, että sekä tarjontaa että kysyntää on riittävästi. Riittävä kysyntä hou-kuttelee tarjontaa ja saa näin aikaan kilpailua. Hotelli- ja ravintolatoiminta ei ole puhdas yksityishyödyke siinä mielessä, että kapasiteetin rajoissa yksi hotellin asiakas ei vähennä muiden mahdollisuutta kuluttaa hotellin palveluja. Kyse olisi siis klubihyödykkeestä taulukon 1 mukaan. Pienellä paikkakunnalla hotelli saattaisi olla myös luonnollinen monopoli. Näin ollen pienen paikkakunnan kysyntä ei välttämättä riitä houkuttelemaan yksityistä hotelliyrittäjää. Kuitenkin hotellilla saattaa olla positiivisia ulkoisvaikutuksia kunnan muuhun elinkeinoelämään. Hannuksen ja Hallbergin mukaan osallistuminen hotelli- ja ravintolatoimintaan edellyttääkin erityisiä perusteita (emt, 74).

Liiketoiminnan voitollisuus ei ole este kunnan osallistumiselle liiketoimintaan.

Toisaalta hyvin raskaasti tappiollinen liiketoiminta saattaa aiheuttaa sen poissulkemiseen kunnan toimialasta. (Emt, 75.) Kunnan omistamalta luonnolliselta monopolilta voidaan odottaa saatavan kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle.

Spekulatiivinen voitontavoittelu ei kuulu kunnan toimialaan kuten ei myöskään varsinainen teollinen tai kaupallinen toiminta (Harjula & Prättälä 1996, 81).

Kunnan osallistumiselle liiketoimintaan osakkeenomistajana pätee edellä esitetty.

Olosuhteet voivat olla sellaiset, ettei ole perusteltua kunnan yksinään omistamalle liiketoiminnalle, mutta sen sijaan osuudella määrätyssä yhtiössä voidaan yleiset intressit turvata riittävässä laajuudessa. (Hannus & Hallberg 1995, 75)

Kunta voi myös tukea yksityistä yritystoimintaa. Välitöntä tukea kunta voi antaa sellai-selle elinkeinonharjoittajalle, joka edistää samoja tarkoitusperiä, joihin kunta voisi omalla yritystoiminnallaan pyrkiä (Harjula & Prättälä 1996, 84). Kunta voi esimerkiksi myöntää tällaiselle yritykselle lainaa tai mennä lainasta takuuseen. Muiden yritysten kohdalla taloudellisen tuen antaminen on katsottu mahdolliseksi vain erityisen painavavien syiden nojalla, jollaiseksi on kelvannut työllisyyden turvaaminen. (Hannus

& Hallberg 1995, 76)

Hallinnon toissijaisuuden periaate on hyvä ohjenuora julkisen sektorin toimialan rajoille. Jos suinkin vapaat markkinat onnistuvat hyödykkeen tuottamisessa, ei julkisen sektorin ole syytä puuttua kyseiseen tuotantoon. Markkinoiden toimiminen saattaa olla hyvin paikallista. Harvaanasutulla alueella ei ole aina riittävästi kysyntää monien sellaisten hyödykkeiden kohdalla, joita asutuskeskuksissa voidaan tuottaa toimivilla markkinoilla. Etenkin monet palvelut ovat paikallisia hyödykkeitä. Tästä johtuu, että kunnan toimiala voi vaihdella huomattavasti sekä ajan että paikan suhteen. Kuitenkin kuntien tulisi keskittyä elinkeinotoiminnan yleisten edellytysten kehittämiseen alueellaan.

Työnjako muiden viranomaisten välillä ei aina ole ehdoton. Pääperiaate on, ettei kunta voi ottaa valtiolle tai kirkolle kuuluvia tehtäviä hoitaakseen. Milloin jokin asia on nimen omaan säädetty toisen viranomaisen hoidettavaksi, ei se luonnollisestikaan voi kuulua kunnan toimialaan. Maanpuolustus on selkeästi valtion tehtävä, mutta on palveluja, joissa kunnan ja valtion tai kirkon toimet voivat täydentää toisiaan esimerkiksi nuoriso-sekä sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan alalla. (Hannus & Hallberg 1995, 72.) Toimeksiantotehtävällä tarkoitetaan kuntalaissa tehtävää, joka kuuluu muulle julkisyhteisölle, mutta jonka kunta on sopimuksen nojalla ottanut hoitaakseen. Toiseksi toimeksiantotehtävällä voidaan tarkoittaa tehtävää, jonka kunta hoitaa valtion puolesta.

Kunta järjestää alueellaan esimerkiksi valtiolliset vaalit. (Emt, 84.)