Kunnan toiminnan järjestämisvaihtoehdot

Toimialaansa kuuluvat tehtävät kunta voi hoitaa monella tapaa. Kunnan ei ole pakko itse tuottaa lakisääteisiäkään palveluja, joiden kohdalla kunnalla on järjestämisvastuu.

Kuntalain 2.3 §:n sanamuoto on, että "kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös yksityisiltä palvelujen tuottajilta". On siis erotettava tehtävien hoitaminen ja varsinainen palvelu. Rasinmäen (1997, 167) mukaan tehtävien hoitamisessa on kyse järjestämisvastuusta. Järjestämisvastuuseen kuuluu Rasinmäen mukaan muun ohella viranomaistehtäviä, päätöksentekoa, rahoitusvastuuta, valvontaa, julkisen vallan käyttöä sekä palvelujen tuottamisesta huolehtimista.

Viranomaistehtävillä tarkoitetaan kunnan viranomaisille säädettyä toimivaltaa valmistella, esitellä, tehdä ja täytäntöönpanna hallinnollisia päätöksiä (emt, 169).

Viranomaistehtävien hoito on aina kunnan itsensä tuotettava (emt, 162).

Palvelut ovat siten negatiivimääritelmällä muita kuin viranomaistehtäviä ja tietyin rajoi-tuksin palvelut voidaan yksityistää. Rasinmäki erottaa palveluista vielä puhtaat täytän-töönpanopalvelut, joiksi hän luettelee esimerkiksi ruokailun ja siivouksen. Ne voidaan aina hankkia yksityisiltä tuottajilta. (Emt, 167.) Palvelujen tuottamiseen, siis mahdollisesti myös viranomaistehtävän hoidon edellyttämään täytäntöönpanotoimeen, on kunnalla näin ollen seuraavat vaihtoehdot:

1 tuottaa palvelu itse

2 tuottaa palvelu yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa

3 hankkia palvelu ostopalveluna toiselta kunnalta tai kuntayhtymältä

4 perustaa palveluja tuottava osakeyhtiö tai muu yksityisoikeudellinen yhteisö tai olla siinä osakkaana

5 hankkia palvelu valtiolta tai muulta julkisyhteisöltä 6 hankkia palvelu yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

(Harjula & Prättälä 1996, 100.)

Palvelujen tuottamisen yksityistäminen on kuntalain nojalla lähes rajoituksetonta.

Kuitenkaan yksilöön kohdistuvia opetustoimen, terveydenhuollon ja sosiaalihuollon asioita ei voida siirtää ilman nimenomaista lain valtuutusta yksityiselle palvelujen

tuottajalle. Tämän estää jo kuntalain 51 §, jossa säädetään otto-oikeuden rajoituksesta näihin asioihin. Nämä asiat ovat sellaisia, jossa yksilön oikeusturva tai asian joutuisa käsittely edellyttää itsenäistä ratkaisuvaltaa. Jos yksityistäminen on erityislain nojalla mahdollista, on kyseisessä laissa säädetty yksilölle samat oikeusturvavaatimukset.

(Rasinmäki 1997, 164.) Myös jotkut erityislait saattavat rajoittaa lakisääteisten palvelujen tuottamisen yksityistämistä. Niissä on yleensä kyse juuri edellä luetelluista yksilöön kohdistuvista asioista. Myös mikäli palveluun sisältyy julkisen vallan käyttöä, ei palvelua voi hankkia yksityiseltä. (Ks. Rasinmäki 1997, 167-169.)

Kuntien järjestämisvastuulla olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen toiminnan järjestämisen yleisssäännös on laissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta. Lain 4 §:n mukaan kunta voi hankkia palveluja myös yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Kansanterveyslaki rajoittaa jonkin verran palvelutuotannon ulkoistamista, sillä kunnassa on lain 15 §:n mukaan oltava terveyskeskus kansanterveystyöhön kuuluvia tehtäviä varten. Kunta voi silti hankkia kansanterveystyön palveluja yksityisiltä tuottajilta. Erikoissairaanhoitoa varten kunnan on oltava erikoissairaanhoitolain 8 §:n mukaan jäsen alueensa sairaanhoitopiirin kuntayhtymässä. Rasinmäen mukaan mainitut erityislait rajoittavat näissä tehtävissä ostopalvelujen käyttöä siinä laajuudessa, että kunnan oma toiminta tulisi asiallisesti merkityksettömäksi (emt, 258).

Peruskoululain 6 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään alueellaan asuville oppivelvollisille perusopetuksen. Kunta voi saman pykälän mukaan käyttää apunaan myös muita kuin kunnallisia kouluja. Peruskoulua korvaavan koulun perustaminen edellyttää lain 77 §:n mukaan valtioneuvoston luvan. Kunta voi tehdä koulun ylläpitäjän kanssa sopimuksen kunnan peruskoulun korvaamisesta.

Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät kunta voi aina järjestää parhaaksi katsomallaan tavalla, joko omana toimintanaan tai ostopalveluja käyttämällä. Kysymykseen siitä, voisiko kunta yksityistää täysin, eli luopua kaikkien yleiseen toimialaan kuuluvien tehtävien järjestämisestä, Rasinmäki suhtautuu hyvin varauksellisesti (ks. Rasinmäki 1997, 218-221). Sen sijaan Rasinmäen mukaan Ryynänen (1987) ja Prättälä (1986) ovat sitä mieltä, että yleisestä toimialasta voidaan luopua täysin. Varovaista kantaansa Rasinmäki perustelee muun muassa hallinnon yleisillä periaatteilla, kuntalaisten

Esimerkkinä hän käyttää vesi- ja viemärilaitosta, joiden kohdalla on kyseessä merkittäviä terveydellisiä intressejä. Lisäksi Rasinmäki kehottaa tarkastelemaan niitä syitä, miksi tehtävä alun alkaen on kunnallistettu. (Emt, 219-220.)

Rasinmäen käyttämä esimerkki vaikuttaa varsin tarkoitushakuiselta. Kyseinen ala on luonnollinen monopoli, jolla on lisäksi strateginen yhteiskunnallinen merkitys. Lisäksi laissa yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista säädetään sen 5 §:ssä, että "kunnan on pidettävä huolta siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin riittävän vedenhankinnan ja viemäröinnin järjestämiseksi kunnan tai tehtävään soveliaan yhteisön omistaman yleisen vesi- ja viemärilaitoksen toimesta". Kyseessä ei siis ole yleiseen toimialaan kuuluva tehtävä määritelmän mukaan.

Kirjoittajan näkemys on, että kunta voi luopua kaikista yleiseen toimialaan kuuluvista tehtävistään. Niiden kohdalla on tapauskohtaisesti harkittava, mitä tehtäviä kunnan alu-eella tarvitaan ja voivatko yksityiset markkinat ensisijaisesti tyydyttää palvelun kysynnän. Jos kunnassa todetaan palvelulle olevan tarvetta, eivätkä yksityiset markkinat pysty jostain syystä kysyntää riittävästi tyydyttämään, on kunnan otettava tehtävä järjestettäväkseen ja tapauskohtaisesti päätettävä palvelun tuottamistavasta.

Yksi palvelutuotannon vaihtoehto on kunnan omistamat yhtiöt, jotka pääasiassa ovat osakeyhtiöitä. Ne ovat yksityisoikeudellisia osakeyhtiölain alaisia yrityksiä. Osakeyhtiö on yritystoimintaa varten luotu organisaatio, jonka tavoite on yleensä voiton tuottaminen omistajille. Omistajien taloudellinen vastuu rajoittuu heidän yhtiöön sijoittamaansa pääomaan. Kunnan omistaman yhtiön tavoite ei kuitenkaan ole ensisijaisesti voiton tavoittelu, joskin sijoitetulle pääomalle voidaan vaatia kohtuullista tuottoa. Kuntien taloudellinen vastuu on myös usein sijoitettua pääomaa suurempi, koska kunnat ovat taanneet yhtiöiden lainoja. Harvassa tapauksessa kunta on valmis päästämään omistamansa yhtiön konkurssiin. (Suomen Kuntaliitto 1996, 23.)

Kunnan omistamalla yhtiöllä tulee olla edellytykset toimia liiketaloudellisesti kannatta-vasti, vaikka varsinaista voittoa ei tavoiteltaisikaan. Yhtiön toiminnasta aiheutuvat menot on saatava katetuiksi tuotteiden myyntituloilla. Yhtiöittäminen ei ole perusteltua, jos kunta joutuu jatkuvasti antamaan toiminta-avustusta tai korottamaan yhtiön

osakepääomaa. (Emt, 27.)

Kunta voi subventoida kuluttajaa maksamalla osan tuotteesta perittävästä hinnasta. Kyse ei tällöin ole kunnan toiminta-avustuksesta yhtiölle, vaan kuntalaisen tukemisesta.

Kuluttajan näkökulmasta tarjontakäyrä laskee, mikä aiheuttaa rajahyöty- ja rajakustannuskäyrän leikkauspisteen siirtymisen oikealle. Kulutus siis lisääntyy, mikä on kunnan tavoitteena yhteiskunnallisen hyvinvoinnin maksimoiseksi. Yhtiö toimii liiketaloudellisesti kannattavasti, sillä se myy tuotteensa rajakustannushintaan.

Tämäntapaista subventoitua liiketoimintaa harjoittavat monet meriittihyödykkeitä sekä julkisen liikenteen palveluja tuottavat yhtiöt.

Kuten aikaisemmin on jo todettu, voi kunta hankkia erityistoimialaansa kuuluvan palve-lun tuotannon yksityiseltä palvepalve-luntuottajalta, ellei erityislaissa tätä nimen omaan kielletä. Tällöin kunta ei itse omista palvelutuotantoa, vaan sen vastuulla on huolehtia, että kuntalaiset saavat heille laissa säädetyt palvelut.

Kokoavasti voidaan todeta, että kunnan lakisääteinen tuotantovälineiden vähimmäisomistamisvelvollisuus on varsin pieni. Mikäli kunta sijaitsee sellaisella alueella, jossa markkinat toimivat hyvin, se voi keskittyä lähinnä viranomaistehtäviin:

valmistelemaan, esittelemään, tekemään ja täytäntöönpanemaan hallinnollisia päätöksiä.

Kunta toimisi tällöin lakisääteisten palvelujen tilaajana, jotka se luovuttaisi kuntalaisille.

Käytännössä omaa palvelutuotantoa on oltava enemmänkin kuin lakisääteisen terveyskeskuksen verran. Näin turvataan palvelujen saatavuus kaikissa olosuhteissa.

Peruskoulua ja sairaanhoitoa tuskin ollaan valmiita jättämään merkittävissä määrin yksityisen ylläpitäjän tuottamaksi, vaikka etenkin jälkimmäisen kohdalla markkinat tarjoavat yhä enenevässä määrin laadukkaita palveluja.